龍湘元,劉 洋

(1.湘南學院 法學院,湖南 郴州， 423000;2.湖南信息學院 藝術(shù)學院，湖南 長沙 410151)

2019年《中國法院司法改革(2013-2018年)》白皮書指出，自2015年5月1日起,人民法院實行登記備案制度,解決了人民群眾立案難的問題。但從另一方面來說，全國法院在全面實行立案登記制后，案件量急驟增多，民事訴訟案件以年均10%的速度增長。法院案件激增對于有限的司法資源是巨大的挑戰(zhàn)，比如2020年全國四級法院共受理各類案件3 000萬件以上,法官年均辦案高達225件[1],這充分說明，基層法院案件太多、審判工作壓力大,大部分法院都存在辦案人員緊缺等問題。如何破解訴訟難、方便群眾訴訟，在全社會形成“法制軌道內(nèi)解決矛盾沖突”的共識，仍然是擺在全體法律工作者面前的一道考題。

一、當前我國多元化糾紛解決機制建設(shè)的概況

多元糾紛解決機制是由訴訟機制和非訴訟糾紛解決機制、多種救濟手段組成。司法改革的優(yōu)先領(lǐng)域之一是提高司法機構(gòu)的效率，司法機構(gòu)確保人人享有司法保護和平等訴諸司法的權(quán)利。國家應該保證人民群眾不僅能夠接觸到傳統(tǒng)形式的司法機構(gòu)，而且能夠接觸到司法機構(gòu)在國家一級建立的多元化糾紛解決機制。國外替代性糾紛解決方式的多元化，也為中國積極構(gòu)建具有中國社會特色的多元化糾紛解決機制提供了參考。2011年我國出臺了《人民調(diào)解法》并修訂了《民事訴訟法》，最高人民法院也多次發(fā)布人民調(diào)解制度的規(guī)定和意見，這使得糾紛解決機制的多元化實踐理論進一步形成，糾紛解決機制主體和渠道多元化。近年來,全國各地積極探索解決爭端的方法,并取得了實質(zhì)性的進步，采取了一系列重大措施，如：“訴源治理”“一站式糾紛解決”“訴非銜接”“公調(diào)對接”等，全國各地開始探索多元化糾紛解決機制的立法路徑。2015年，廈門市率先通過多元化糾紛解決機制的地方立法。隨后山東、黑龍江、福建和武漢等地也相繼通過并頒布多元化糾紛解決機制的地方性立法。

(一)全國法院構(gòu)建起中國特色一站式多元糾紛解決和訴訟服務機制

各級法院高度重視用非訴訟糾紛解決機制來化解社會各類矛盾，堅持把人民調(diào)解放在首位，加強行政調(diào)解與司法調(diào)解的對接、非訴訟與訴訟的協(xié)調(diào)，積極預防和解決矛盾糾紛的根源。人民法院與公安部、司法部、全國總工會等部門建立了“總對總”在線投訴對接平臺，在糾紛最多的領(lǐng)域如勞動爭議、金融、保險、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域設(shè)立調(diào)解機構(gòu)33 000家，擁有平臺調(diào)解員165 000人，在當事人自愿申請調(diào)解的基礎(chǔ)上，為群眾提供互聯(lián)網(wǎng)式調(diào)解服務①。中國特色一站式多元糾紛，調(diào)解服務減輕了司法系統(tǒng)的負擔，提高了效率，另外，它擴大了對被侵犯、未被承認和有爭議的權(quán)利和利益的保護選擇?？紤]后者的性質(zhì)和復雜性，爭端各方的特殊性以及爭議對當事人的重要性等，調(diào)解作為一種協(xié)商一致和解的方式，是一種特別注意民事糾紛的替代解決方案。在其他國家，人們早就考慮過這是解決沖突的傳統(tǒng)和最有效的方式。在我國，人民法院設(shè)立調(diào)解工作站，代表、專員積極參與多渠道調(diào)解，多種爭端解決機制充分發(fā)揮作用，不訴諸法律解決爭端的現(xiàn)象越來越多。自2018年2月以來用訴前調(diào)解處理的民事案件數(shù)量逐年遞增，分別是56.8萬件、145.5萬件、424萬件②，這表明，在各級黨委領(lǐng)導下，在建立多元化的一站式糾紛解決機制、多渠道化解矛盾糾紛方面，我國取得了顯著成效。法院與中國傳媒集團共同舉辦了7場“一站式糾紛解決”現(xiàn)場媒體活動，得到了社會各界的熱烈響應。一站式多元糾紛解決和訴訟服務機制的制度化正在將其功能擴展到糾紛解決之外，它們越來越多地為民眾提供公共服務，取得良好的社會效益。

(二)全國法院基本建成了一站式訴訟服務中心

全國各級法院堅持以群眾需求為導向，無論是通過“移動微法院”還是窗口，力爭使當事人在一個地方一站式完成訴訟。把糾紛解決功能放在訴訟服務中心的首位，使訴前調(diào)解真正地發(fā)揮作用。2020年，各級法院訴訟服務中心共快速審結(jié)案件693.3萬件，這意味著在一審開庭前有53%的民商事案件已經(jīng)化解①。目前的“中國移動微法院”，使用操作簡單方便，當事人和律師可以辦理網(wǎng)上備案、保全、委托和鑒定等訴訟事項。

預調(diào)解使所有都要經(jīng)過調(diào)解程序，具有多層次的時代意義。訴前分流能優(yōu)化司法資源配置已成為糾紛解決中廣泛采用的重要方式。通過對當事人的訴訟心理、認知層面、期望值等方面的了解來引導雙方和解，最大限度地訴前解決糾紛，形成高效、多樣的糾紛解決機制。內(nèi)地法院統(tǒng)一建立了律師服務平臺。通過網(wǎng)絡為群眾搭建了解決訴求的各種平臺，依托12368全國法院系統(tǒng)通用的司法信息公益服務熱線，暢通溝通渠道，化解群眾糾紛。

(三)全國法院積極參與基層治理

在黨委領(lǐng)導下，把一條龍建設(shè)納入城鄉(xiāng)社會治理體系，堅持和發(fā)展新時期的“楓橋經(jīng)驗”，充分發(fā)揮基層法庭的職能，促進社會矛盾的源頭治理。深化審判工作，為邊遠地區(qū)群眾提供優(yōu)質(zhì)司法服務，解決森林、草原、農(nóng)田糾紛，使司法更加便利、貼近群眾。

全國法院已經(jīng)實現(xiàn)了跨領(lǐng)域案件歸檔服務的全面覆蓋，四級法院全面覆蓋跨領(lǐng)域立案8.2萬件。從“隨時開門”到“就近服務”，當事人可以選擇居住地中級及以下人民法院申請跨地區(qū)立案，由第四級法院管轄。全國法院開放了網(wǎng)上備案功能，網(wǎng)上備案申請占一審備案申請的54%以上，確保有案必立、有訴必理。加強智能法院建設(shè)：一是信息硬件建設(shè)明顯加強，智能化審判服務系統(tǒng)基本建成，實現(xiàn)了遠程訊問和遠程庭審。二是加強智能手段的應用，提高便捷服務的有效性。受疫情影響，“非接觸式”訴訟服務在全國范圍內(nèi)實施，開創(chuàng)了電子訴訟改革新模式。三是深化智能化應用領(lǐng)域，提高糾紛解決透明度指標。新冠肺炎疫情期間，全國法院利用智能平臺實現(xiàn)網(wǎng)上庭審，做到在特殊情況下的司法服務不停頓，也提高了糾紛解決的透明度和便利性，收到良好的社會效果。

(四)為多元化解紛地方性立法提供保障

以“依法治國”為基礎(chǔ)，建立解決地方糾紛的立法保障。立法是實現(xiàn)善治使命、推進社會治理法制化和現(xiàn)代化的重要途徑、是建設(shè)社會治理共同體的重要措施。一些地方已經(jīng)啟動了多元化糾紛解決機制的立法，從立法層面對各種糾紛解決進行整合、規(guī)范和推進。糾紛化解具有統(tǒng)一的標準，易于掌握。各地區(qū)、各部門解決糾紛的合規(guī)性得到加強，解紛發(fā)展的瓶頸得到突破。目前，全國各地多元化糾紛解決機制的地方立法的主要特點有：

第一，立法內(nèi)容具體明確，為多元化解決糾紛工作提供了基本指導。省(直轄市)系統(tǒng)的有關(guān)規(guī)定,主線清晰,內(nèi)容具體。實現(xiàn)責任評估，促進責任落實、明確各部門責任,審查重大行政決策,完善監(jiān)督糾錯機制，引導社會認可高的人士參與人民調(diào)解活動，從源頭上防范和化解社會風險和群體性糾紛。第二，立法特點鮮明，為糾紛解決多元化提供了新的發(fā)展機遇。當前，在國家全面推進多元化糾紛解決機制改革中，地方立法呈現(xiàn)多元化，各有特色。

二、多元化糾紛解決機制運行中存在的主要問題

(一)多元化糾紛解決機制立法尚不完善

一些地方盡管進行了多元化的爭議解決機制立法，但我國在多元化糾紛解決機制的研究上起步晚且并不豐富。由于地方立法缺乏一致性，各種形式的糾紛解決缺乏有效銜接，公眾和律師對其的認可度并不高，缺乏主動性。多元化糾紛解決機制之地方立法的治理功能、多元化糾紛解決機制等方面還存在如下問題：

第一，我國多元糾紛解決機制的立法研究匱乏。目前在國家層面沒有糾紛多元化解決機制的立法，因此沒有立法樣本作為研究對象。雖然廈門市《多元糾紛解決機制條例》的起草背景、起草思路和主要內(nèi)容在某些期刊上有文章發(fā)表，且上述研究都涉及多元化糾紛解決機制的地方立法，但他們都沒有對多元化糾紛解決機制的立法事項中地方立法的合理性和立法質(zhì)量進行進一步的研究。我國關(guān)于多元化糾紛解決機制的地方立法研究尚處于起步階段，對現(xiàn)行多元糾紛解決機制地方立法條例缺乏全面系統(tǒng)的研究和分析。

第二，在考慮地方立法標準時，應進一步將其界定為對上位法立法原則和精神的補充，以鼓勵地方積極立法。在研究中有學者提出了立法沖突問題，如何實現(xiàn)立法不沖突，同時充分保障地方人大行使立法權(quán)的空間并在立法過程中突出地方特色，尚需進一步研究[2]。

第三，我國多元化糾紛機制的效果和國外的替代性糾紛解決機制的效果存在一定差距。兩種糾紛解決機制功能相似，都是為了滿足社會糾紛化解的需求，同時也符合糾紛化解法治化的規(guī)律。立法是多元化糾紛解決機制的最佳方法。盡管多元化糾紛解決機制與替代性糾紛解決機制存在差異，其在概念上也并不完全一致，但兩者在目的上卻趨于一致，兩者都旨在完善的非訴訟程序，達到良好的糾紛解決效果。如何學習國外替代性糾紛解決機制的立法模式，就我國多元化糾紛解決機制進行立法，仍需進一步探討。

第四，我國上級法中對公民申訴等問題缺乏規(guī)定。比如我國《憲法》中對信訪制度沒有原則性規(guī)定，現(xiàn)行的《信訪條例》也沒有就上訪者如何表達訴求和如何組織協(xié)商做出具體規(guī)定?！缎旁L制度》原意是建立新的溝通渠道和多層次的解決方式，但《信訪條例》僅僅對信訪工作做了原則性規(guī)定，具體的操作程序和規(guī)則的缺乏讓信訪部門在處理糾紛時面臨無法可依的尷尬局面，因此，這方面立法亟須解決[3]。

(二)多元化解紛主體協(xié)同性有待強化

糾紛的化解不僅僅是法院系統(tǒng)的任務，各級行政機構(gòu)大局意識、協(xié)同治理意識還有待加強。多元主體參與糾紛化解的空間大，分段治理的慣性思維仍不同程度地存在，使得終端效應的實現(xiàn)更加困難。國家有關(guān)職能部門和社會組織尚未完全形成共識。其次，相關(guān)職能部門之間存在各自為戰(zhàn)、推卸責任的現(xiàn)象。根據(jù)統(tǒng)計，法院受理的實際案件數(shù)量遠遠超過其他調(diào)解組織受理的案件數(shù)量[4]。第三，司法確認制度加強了人民調(diào)解制度的權(quán)威性，但其范圍僅限于人民調(diào)解，而不是其他相關(guān)的工商調(diào)解，客觀上限制了工商調(diào)解的專業(yè)作用，又堵塞了多元化糾紛解決的渠道。

(三)信息化與數(shù)字化平臺建設(shè)尚需與時俱進

基于互聯(lián)網(wǎng)的在線糾紛解決平臺在全國各地區(qū)都取得了一定成效，但仍落后于智能糾紛解決所要求的全方位標準。一體化平臺運行不暢，統(tǒng)一標準的智能糾紛解決平臺尚未完全形成。一是大數(shù)據(jù)背景下的化解糾紛聯(lián)動力量沒有形成。盡管目前開發(fā)了很多化解糾紛的平臺，實質(zhì)上利用大數(shù)據(jù)處理糾紛和利用類案檢索的頻率并不高，同時，由于對智慧法院多元化糾紛解決信息化平臺的宣傳力度不夠，導致民眾對于用互聯(lián)網(wǎng)等平臺處理糾紛的方法和效果存在模糊認識，對用非訴方式化解糾紛的信心不足，在思維上仍停留在寧愿走司法程序，也不愿意通過其他非訴方式處理。二是部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)各種類型法律服務網(wǎng)絡平臺在數(shù)字化信息技術(shù)的硬件和軟件方面和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)存在較大差距。以公開庭審網(wǎng)為例，盡管庭審大都公開，但是在經(jīng)濟落后的地區(qū)，網(wǎng)上庭審出現(xiàn)畫面模糊、抖動，沒有聲音或聲音微弱，經(jīng)常斷線的情況比北上廣深的頻率高很多，數(shù)字化服務功能還有很大發(fā)展空間。智慧化多元解紛的現(xiàn)狀和目標之間還存在較大差距。

三、多元化糾紛解決機制的完善路徑

(一)強化現(xiàn)代治理新理念，凝聚多元解紛發(fā)展合力

在中央統(tǒng)一部署下，推進各類多元解紛試點工作，形成了“黨委領(lǐng)導、政府主導、法院引導、社會參與”工作格局，這是我國法治建設(shè)和社會治理進程的需求，我們在多元解紛機制的構(gòu)建必須進一步提高思想認識，提升政治站位。在習近平新時代法治思想的引領(lǐng)下，把促進社會公平與正義融入多元化糾紛解決機制建設(shè)的全過程，讓民眾在每一個案件的處理中都感受到公平與正義。一是需要加強互動交流平臺建設(shè)，確保解紛資源共享和優(yōu)勢互補。二是提升多元解紛主體參與度，做好階段性風險評估。鑒于對多元解紛工作的效果缺乏相應的考核標準和方法，建議引入考評機制，對多元解紛工作量及成效進行量化評分，作為社會綜合治理的一部分內(nèi)容。將平臺建設(shè)及相關(guān)硬件等保障內(nèi)容統(tǒng)一納入考評范圍。三是建立人才選拔與儲備機制。堅持特聘調(diào)解員名冊制度，采取全職與兼職相結(jié)合的方式，將法律人才和各行業(yè)人才等聘用到調(diào)解組織中，緩解在職人員不足、調(diào)解隊伍不穩(wěn)定的問題；建立調(diào)解員資質(zhì)認證制度，建立以地方政府財政為主的經(jīng)費保障體系。對于公益贊助要進行引導和監(jiān)管，適當擴大公益性資金覆蓋面，發(fā)揮公益資金在糾紛化解中的幫扶作用，穩(wěn)定調(diào)解員隊伍。

(二)全國性多元糾紛解決機制立法的跟進

多元化的糾紛解決方式對很多人來說仍是陌生的，否定或質(zhì)疑它的價值，是當今社會人們普遍存在的心理觀念。因此，只有在立法層面上對多元糾紛解決機制進行固定和合理宣傳，才能建立起自己的法律權(quán)威和法律信仰。立法不僅是權(quán)力的手段，而且是由權(quán)威確立的堅強意志。因此，非常有必要在總結(jié)地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，啟動全國性的多元糾紛解決機制立法。

調(diào)解是一種糾紛解決程序。調(diào)解基于當事人的自愿參與，即沒有輔助權(quán)力的“調(diào)解人”有意識地促進沖突各方之間的溝通，使他們能夠負責找到解決沖突的辦法。調(diào)解提供了一種靈活、自主的方法，可以解決糾紛的各個方面，無論其法律意義如何。調(diào)解與訴訟不同，鑒于訴訟與調(diào)解之間的關(guān)系，有三種調(diào)解類型：1.私人調(diào)解，完全獨立于司法程序。2.由法院發(fā)起的調(diào)解。3.司法調(diào)解，法院作為在爭議解決的地點和專業(yè)化方面的機構(gòu)參與調(diào)解。調(diào)解有別于其他類型的多元化糾紛解決方案，如仲裁訴訟等。主要將這些程序與調(diào)解區(qū)分開來的原因反映了其特點：其自愿和靈活的性質(zhì)，調(diào)解員缺乏審判能力以及各方的自決權(quán)。例如，如果仲裁員發(fā)布具有約束力的決定的權(quán)限，然后在調(diào)解過程中，爭議是否能得到解決，由當事人而不是調(diào)解人來決定。調(diào)解人有自己的權(quán)利，比調(diào)解人對結(jié)果的影響更大，例如宣布關(guān)于調(diào)解的決定。調(diào)解的目的是使各方能夠找到解決沖突的辦法。該程序的性質(zhì)是建設(shè)性的為爭端各方提供個人發(fā)展和社會成長的機會。自愿原則和各方自行制定解決方案提高了對解決爭端的實質(zhì)性公正的期望。預計結(jié)果將使雙方受益，或者至少避免任何人在調(diào)解后境況惡化，因此對調(diào)解法律監(jiān)管方法的分析值得更多關(guān)注。

(三)信息時代的法治方式的變革

隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等相互交融，新興科技促成了智慧互動、虛擬/現(xiàn)實、線上/線下、遠程/現(xiàn)場的社會“新樣態(tài)”。司法領(lǐng)域也隨之產(chǎn)生重大影響，為司法行為突破物理空間的限制成為可能，在司法實踐中，互聯(lián)網(wǎng)的線上和線下，體現(xiàn)著虛擬與現(xiàn)實的融合，大數(shù)據(jù)使得司法過程更加透明，防止“暗箱操作”[5]。公眾可以通過在線程序隨時隨地跨入“法律之門”，達到比較理想的解紛效果。

值得注意的是，各網(wǎng)絡平臺自行設(shè)置解紛處理機構(gòu)的“準立法權(quán)”“準行政權(quán)”和“準司法權(quán)”是否具有合法性的問題。在互聯(lián)網(wǎng)時代，特別是在疫情尚未結(jié)束的當今社會，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務引發(fā)的大量糾紛，信息時代法律主體和客體的升級，擴大了法律關(guān)系的形式，互聯(lián)網(wǎng)平臺、數(shù)據(jù)公司等新興商業(yè)組織，如：淘寶網(wǎng)，唯品會、京東商城、社區(qū)團購平臺、貨拉拉、網(wǎng)約車等成為新的法律關(guān)系主體。淘寶網(wǎng)因為交易量巨大，投訴糾紛不斷，為更好地解決問題，2012年淘寶網(wǎng)發(fā)布《淘寶網(wǎng)糾紛處理標準》，這成為淘寶網(wǎng)糾紛處理的規(guī)則。2012年，淘寶網(wǎng)客服人員共處理8 700萬條侵權(quán)商品信息，對會員處罰95萬余人次③。這類的處理是否具有合法性值得關(guān)注，海量數(shù)據(jù)的交易，使得各個網(wǎng)絡平臺的客服和糾紛處理機構(gòu)擁有難以想象的“準立法權(quán)”“準行政權(quán)”和“準司法權(quán)”。這些現(xiàn)象表明在多元解紛機制外的其他補救方法，包括企業(yè)內(nèi)部投訴制度，應該更有效地合理化經(jīng)認證的補救機構(gòu)，這些機構(gòu)應得到更好地協(xié)調(diào)并通過技術(shù)手段加以利用，加強補救方法的整合，并提出改進其程序設(shè)計的建議，鼓勵貿(mào)易商參與補救，盡早解決有價值的索賠，并遵守結(jié)果。互聯(lián)網(wǎng)在重構(gòu)傳統(tǒng)的權(quán)利義務設(shè)置和分配模式。

“大數(shù)據(jù)法治”“智慧司法”伴隨著新時代而出現(xiàn)，在當下共享共治背景下普遍展開，通過全要素的數(shù)據(jù)分析，算法決策在司法裁判中的影響日益加強。通過社會意識形態(tài)及價值觀來指引法律工作者選用規(guī)則，完成司法裁判中的價值判斷。在全程留痕、數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，司法案件被自動監(jiān)督，這突破了以往制度層面的正義供給，形成精準的數(shù)字正義。因此，數(shù)字時代的司法范式正以代碼化的規(guī)制等技術(shù)手段，實現(xiàn)司法形態(tài)的躍遷。

大數(shù)據(jù)分析技術(shù)能否在司法實踐領(lǐng)域的推廣，不僅取決于軟件本身的開發(fā)效果，還取決于用戶體驗，這與提高法官和調(diào)解員對軟件的使用及熟練程度有關(guān)聯(lián)。值得注意的是，為了在執(zhí)法和決策中的正確運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，應遵循司法法規(guī)，從軟件設(shè)計的角度和制度規(guī)則上確保有關(guān)糾紛的大數(shù)據(jù)在多元化調(diào)解領(lǐng)域的合法、透明和負責任的使用，保障當事人知情權(quán)，真正準確地運用現(xiàn)代科學技術(shù)進行司法體制改革，把建立中國特色社會主義司法制度落到實處。

注釋:

①最高人民法院工作報告(摘要)_滾動新聞_中國政府[EB/OL].(2021-10-09) http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/09/content_5591608.htm

②最高法：去年人民法院調(diào)解平臺調(diào)解成功率達65.04%[EB/OL].(2021-10-09) https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692190728383308514&wfr=spider&for=pc.

③規(guī)范網(wǎng)購市場 打假力度增強 淘寶去年共處理侵權(quán)信息8700萬條_金融創(chuàng)新_中國金融新聞[EB/OL].(2021-10-09) https://www.financialnews.com.cn/kj/jrcx/201301/t20130124_25340.html