翟 冬

(東南大學 工程法研究中心，江蘇南京 211189)

行政合規(guī)源自于作為企業(yè)內(nèi)部治理機制的企業(yè)合規(guī)管理，是指行政機關強制或誘導企業(yè)建立內(nèi)部合規(guī)管理體系，雙方經(jīng)由該內(nèi)部管理體系合作規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的治理模式。(1)參見譚冰霖：《論企業(yè)對企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制》，載《法學家》2019年第6期。行政合規(guī)制度是合作治理理念的具體運用，是壓制型行政模式向回應型行政模式的轉(zhuǎn)變。(2)參見崔卓蘭、蔡立東：《從壓制型行政模式到回應型行政模式》，載《法學研究》2002年第4期。在這一治理模式下，行政機關和相對人的對抗關系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P系，能夠提高相對人對規(guī)范的遵從度，發(fā)揮相對人的技術優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，實現(xiàn)更好的規(guī)制。行政合規(guī)在食品藥品監(jiān)管、環(huán)境保護、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管等領域中已被大量運用，有效地提高了規(guī)制效率。但是，現(xiàn)有行政合規(guī)理論和實踐是基于單一行為主體架構(gòu)展開的，對于多元主體交互的經(jīng)濟領域缺乏關注，存在適用范圍窄和解釋力低的問題。(3)已有研究成果參見喻玲：《從威懾到合規(guī)指引：反壟斷法實施的新趨勢》，載《中外法學》2013年第6期；洪延青：《以管理為基礎的規(guī)制———對網(wǎng)絡運營者安全保護義務的重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評論》2016年第4期；查云飛：《德國對網(wǎng)絡平臺的行政法規(guī)制———邁向合規(guī)審查之路徑》，載《德國研究》2018年第3期；譚冰霖：《論企業(yè)對企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制》，載《法學家》2019年第6期等。工程建設領域中五方工程建設主體協(xié)作完成工程產(chǎn)品生產(chǎn)供給，是多元主體交互經(jīng)濟領域的典型代表，其管理關系相對于單一行為主體經(jīng)濟領域更為復雜，引入行政合規(guī)制度的需求也更為迫切。實踐中，我國工程建設領域已經(jīng)引入了行政合規(guī)制度，工程建設法規(guī)體系對各方工程建設主體的行為有詳細的規(guī)定，要求其建立內(nèi)部管理體系保障工程質(zhì)量安全。與其他經(jīng)濟領域?qū)嵺`結(jié)果相異的是，工程建設領域行政合規(guī)實踐所取得效果并不理想。根據(jù)通報，項目建設過程中違法違規(guī)行為大量存在，質(zhì)量糾紛和安全事故也呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢。(4)根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于2019年建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法違規(guī)行為查處情況的通報》(建辦市函〔2020〕141號)：2019年各地住房和城鄉(xiāng)建設主管部門共排查項目319577個，共計11526個項目存在各類建筑市場違法違規(guī)行為，占比高達3.6%。2009年至2018年10年間，房屋市政工程建設領域共發(fā)生安全事故5759起，死亡7294人。其中2009年至2017年間，全國房屋市政工程建設領域生產(chǎn)安全事故共計5025起，死亡6354人；2018年發(fā)生房屋市政工程生產(chǎn)安全事故734起、死亡840人。2009年至2017年數(shù)據(jù)參見閆金鵬：《2009年至2017年房屋市政工程建設領域生產(chǎn)安全事故分析與安全控制重點》，載《建筑安全》2019年第2期，第61頁；2018年數(shù)據(jù)參見《住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于2018年房屋市政工程生產(chǎn)安全事故和建筑施工安全專項治理行動情況的通報》(建辦質(zhì)函〔2019〕188號)。

現(xiàn)有行政合規(guī)理論的主體單一性局限難以適應多元主體交互特點，導致工程建設領域行政合規(guī)制度實踐效果難以令人滿意。因而，如何在多元主體交互的經(jīng)濟領域構(gòu)建行政合規(guī)制度成為一個亟待解決的問題。針對這一問題，本文選取工程建設領域行政合規(guī)制度構(gòu)建作為研究主題，在梳理工程建設領域行政合規(guī)制度實踐的基礎上，針對工程建設活動的多元主體交互特性，探尋工程行政合規(guī)制度可行建構(gòu)模式，對多元主體交互經(jīng)濟領域行政合規(guī)制度的建構(gòu)特點進行初步探索。

一、工程行政合規(guī)制度實踐現(xiàn)狀的檢討

我國工程行政合規(guī)制度是基于工程建設法規(guī)體系建構(gòu)而成的，受后者企業(yè)面向建構(gòu)理念的影響，呈現(xiàn)出項目分散化特征。我國工程建設法規(guī)體系以《建筑法》《建設工程質(zhì)量管理條例》(以下簡稱為《質(zhì)量管理條例》)《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》(以下簡稱為《安全管理條例》)為核心，在《安全生產(chǎn)法》《消防法》《土地管理法》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件圍繞下構(gòu)建而成。工程建設法規(guī)體系具有強烈的壓制型行政特色，主要采用“命令—控制”行政手段對各方工程建設主體分別作出規(guī)定，決定行政監(jiān)管效果的關鍵是行政機關投入行政資源的飽和度。同時，工程建設領域存在很高的行政監(jiān)管需求：一方面，工程建設活動專業(yè)性強、復雜度高，要實現(xiàn)有效監(jiān)管需要具備足夠的技術能力，即行政監(jiān)管的質(zhì)量要求較高；另一方面，工程建設活動風險性高、外部性強，這也決定行政監(jiān)管必須深度介入到建設活動中，即行政監(jiān)管的數(shù)量要求也很高。工程建設領域行政監(jiān)管質(zhì)量和數(shù)量需求雙高造成壓制型行政模式下行政監(jiān)管需求和行政資源供給之間存在極強的緊張關系。這一緊張關系也注定了傳統(tǒng)規(guī)制模式存在“管制費用高，程序不公正、復雜而不宜利用，缺乏民主性和合法性等”缺陷。(5)參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第7-8頁。為應對上述缺陷，工程建設法規(guī)體系中較早就引入了行政合規(guī)。強制性標準對工程建設主體建構(gòu)內(nèi)部管理體系的規(guī)定就是工程行政合規(guī)的具體體現(xiàn)。以施工方案為例，強制性標準中規(guī)定了施工單位編制施工方案所應遵循的規(guī)則，而施工方案又是施工單位內(nèi)部管理體系的重要組成部分。換言之，強制性標準和規(guī)范通過對施工方案的規(guī)定將相應規(guī)制措施嵌入到施工單位內(nèi)部管理體系，(6)參見楊炳霖：《回應性管制——以安全生產(chǎn)為例的管制法和社會學研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第66-67頁。對于強制性標準以及相關國家規(guī)定的遵守正是工程合規(guī)的重要內(nèi)容。(7)參見李本燦：《企業(yè)犯罪預防中合規(guī)計劃制度的借鑒》，載《中國法學》2015年第5期。然而工程建設法規(guī)體系是面向企業(yè)開展規(guī)制的，其將各方工程建設主體相互獨立，分別作出規(guī)制。工程行政合規(guī)制度受到工程建設法規(guī)體系企業(yè)面向建構(gòu)理念的影響，具有項目分散化的特征。但是，工程建設實踐中各參與主體并非彼此區(qū)隔、相互獨立，而是交互協(xié)作、共同完成工程建設活動的，各方工程建設主體在行為和管理上都存在深層次交互。工程行政合規(guī)制度實踐和工程建設實踐之間存在邏輯上的沖突，由此導致制度實踐中遭遇困境。具體而言，實踐困境包括以下三個方面：

(一)主體關系交錯重疊

主體關系交錯重疊是指項目分散化工程行政合規(guī)制度實踐中，工程建設主體的內(nèi)部管理體系彼此交錯，相互重疊。工程建設活動是由多方工程建設主體協(xié)作完成的，每個分部分項工程都包含多方工程建設主體的行為，各方主體經(jīng)由施工和管理中的信息流動共同影響工程質(zhì)量生成過程。進言之，各方工程建設主體是處于交互融合的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中的，相互之間天然地具有協(xié)作和管理關系。然而，工程行政合規(guī)制度實踐基于單一行為主體行政合規(guī)理論展開，分別對各方工程建設主體的內(nèi)部管理體系作出規(guī)范以實現(xiàn)對工程全生命周期監(jiān)管。制度實踐的這一架構(gòu)邏輯直接導致了主體分離化，將各方工程建設主體相互獨立、彼此區(qū)隔，人為地割裂了多元交互協(xié)作的關系，進而導致規(guī)制實踐中主體關系交錯重疊。一方面，主體關系交錯重疊表現(xiàn)為多方工程建設主體分別需要對同一事項實施管理。以施工方案為例，施工單位需要以工程設計文件、建設單位要求等為基礎進行施工組織設計，監(jiān)理單位負責對施工方案進行審查，施工分包單位以施工方案為主要依據(jù)開展分包工作。即施工方案是串聯(lián)各方工程建設主體的信息載體，其融入了工程項目管理體系，是面向項目管理的公共基礎信息，應當以項目為整體由各方工程建設主體協(xié)同制定、協(xié)同管理。但是，項目分散化行政合規(guī)制度實踐中將工程建設主體相互獨立，《建筑施工組織設計規(guī)范(GB 50502-2009)》和《建設工程監(jiān)理規(guī)范(GB 50319-2013)》(以下簡稱為《監(jiān)理規(guī)范》)分別要求施工單位和監(jiān)理單位對施工組織設計方案實施管理，并就可能存在的缺陷承擔責任。這實質(zhì)上割裂了工程建設活動的整體性，阻礙了各方主體之間的管理交互和信息互通。另一方面，主體關系交錯重疊表現(xiàn)為單一工程建設主體對所有工程建設活動實施管理。前已述及，各方工程建設主體是協(xié)作完成工程建設活動的，但是各方工程建設主體具體分部分項工程施工過程中的任務內(nèi)容并不相同。行政機關為保障對工程質(zhì)量安全的有效監(jiān)督，在項目分散化行政合規(guī)制度實踐中要求任何參與主體對分部分項工程承擔管理責任，存在很強的規(guī)制過度傾向，進而導致單一工程建設主體需要對所涉及的工程建設不加區(qū)分地承擔責任。主體關系交錯重疊是工程行政合規(guī)制度主體分離化弊端的直接后果，這一弊端的存在抬升了工程建設主體的合規(guī)成本，同時也提高了行政機關在工程行政合規(guī)規(guī)制的監(jiān)管成本，極大降低了工程行政合規(guī)制度對工程建設活動的規(guī)制效能。

(二)規(guī)制措施繁復懸置

規(guī)制措施繁復懸置是指在項目分散化行政合規(guī)制度實踐中，存在繁復冗雜的規(guī)制措施，但是規(guī)制措施落實效果不佳，易被工程建設主體合謀懸置。工程行政合規(guī)制度實踐是作為工程建設監(jiān)管體系中傳統(tǒng)“命令—控制”行政手段的填補而存在的，傳統(tǒng)行政手段是面向工程建設主體展開的，直接導致了工程行政合規(guī)制度中出現(xiàn)工程建設主體行為被碎片化?！皞鹘y(tǒng)行政法設定非常具體的要求或者技術標準，然后通過行政人員對這些具體標準的實施逐一核查，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)沒有遵守這些具體要求或者標準，就給以相應的處罰?！?8)高秦偉：《社會自我規(guī)制與行政法的任務》，載《中國法學》2015年第5期。工程行政合規(guī)制度實踐受其影響，分別對各方工程建設主體的管理體系作出了嚴格細密的規(guī)定，要求其建立完善的內(nèi)部管理體系實現(xiàn)對工程建設活動的全面管理。但是工程建設活動實質(zhì)上是由多方主體協(xié)作完成的，單一工程建設主體并沒有能力建構(gòu)管控全局的內(nèi)部管理體系。因此，工程建設主體相對于遵從行政機關課予的行政合規(guī)義務，往往更傾向于通過其他措施逃避行政合規(guī)義務，亦即二者實質(zhì)上仍保持著較高程度的對抗。不僅如此，項目分散化行政合規(guī)制度實踐下行政機關沒有足夠的能力對各方工程建設主體合規(guī)情況進行監(jiān)督，導致細致繁復的規(guī)制措施無法有效約束工程建設主體，最終處于懸置狀態(tài)。工程建設主體之間存在天然的協(xié)作和管理關系，面對具有對抗關系且缺乏監(jiān)管的行政監(jiān)管時，在利益驅(qū)動下容易達成合謀，導致行政監(jiān)管體系的整體失效。(9)參見樂云、單明：《建設工程領域工程合謀現(xiàn)象研究綜述》，載《工業(yè)技術經(jīng)濟》2013年第1期。實踐中，工程質(zhì)量安全事故中大都存在工程建設主體之間的合謀，西安地鐵問題電纜事件(以下簡稱為“問題電纜事件”)就是工程合謀導致嚴重質(zhì)量事故的典型代表。(10)參見《國務院辦公廳關于西安地鐵“問題電纜”事件調(diào)查處理情況及其教訓的通報》(國辦發(fā)〔2017〕56號)?！皢栴}電纜事件”中三方工程建設主體均存在放縱不合格電纜的情形：首先，建設單位在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，和材料供應單位串通采購不合格產(chǎn)品；其次，監(jiān)理單位本應對進場材料嚴格檢驗，但是在建設單位的指使下放縱不合格產(chǎn)品進場；最后，施工單位亦應對所使用材料進行檢驗，但是其同樣受到建設單位的干擾，將不合格產(chǎn)品安裝到工程中。本案中，建設單位、監(jiān)理單位和施工單位三方合謀關系是監(jiān)管失效的根本原因。實際上，合謀問題并非僅存在于發(fā)生質(zhì)量安全事故的項目中，而是在實踐中大量存在的。換言之，工程建設領域中對于工程質(zhì)量安全“人人有責但人人不負責”現(xiàn)象橫行。(11)參見龔花強：《建議盡快制定監(jiān)理盡職免責條款》，載《建筑時報》2016年1月21日，第3版。工程建設主體在制度實踐中仍然保持與行政機關的對抗關系，又難以受到全面的監(jiān)管，故而更傾向于懸置對其不利的規(guī)制措施。在其影響下，工程建設領域市場生態(tài)還會出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”趨勢，進一步惡化了工程行政合規(guī)制度的實踐效果：工程建設主體為保證利潤優(yōu)先選擇能夠合謀的企業(yè)，彼此相互合作串通降低工程質(zhì)量安全標準，“確保工程質(zhì)量安全”的明規(guī)則被以“不發(fā)生嚴重事故”為底線的潛規(guī)則取代。

(三)責任機制邏輯混亂

責任機制邏輯混亂是指工程行政合規(guī)制度實踐下，責任認定過程中采取結(jié)果主義導向，以質(zhì)量安全事故發(fā)生為標準由果尋因的認定工程建設主體的責任。風險理論認為，現(xiàn)代性風險的產(chǎn)生源自于過于重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展而忽視公共安全。(12)參見王貴松：《風險社會與作為學習過程的法———讀貝克的〈風險社會〉》，載《交大法學》2013年第4期。工程建設領域細致入微的強制性標準即是這一理論的體現(xiàn)，其建構(gòu)邏輯為：只要工程建設主體遵循強制性標準就可以保障工程質(zhì)量安全。但是工程建設主體之間存在交互協(xié)作，各方主體工程建設行為相互影響，基于項目分散化的靜態(tài)規(guī)范無法實現(xiàn)對工程建設紛雜現(xiàn)實的完整覆蓋。因此，工程行政合規(guī)制度實踐中采取“由果尋因的逆向思維，就是以危機、事件為結(jié)果，倒推分析此結(jié)果發(fā)生的原因，從而作出管理對策”，(13)孫粵文：《大數(shù)據(jù):風險社會公共安全治理的新思維與新技術》，載《求實》2016年第12期。亦即以質(zhì)量安全事故是否發(fā)生作為工程建設主體履行義務妥當程度的判斷標準。這一思維模式中忽略了工程建設主體之間的互動關系，導致責任認定存有結(jié)果主義傾向。以監(jiān)理單位的責任認定為例，以工程建設活動中，監(jiān)理單位并不直接實施工程施工活動，而是接受建設單位委托負責對施工單位的監(jiān)督管理，僅需要就其管理行為承擔監(jiān)理責任。(14)《質(zhì)量管理條例》第36條：工程監(jiān)理單位應當依照法律、法規(guī)以及有關技術標準、設計文件和建設工程承包合同，代表建設單位對施工質(zhì)量實施監(jiān)理，并對施工質(zhì)量承擔監(jiān)理責任?！栋踩芾項l例》第14條第3款：監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應當按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理，并對建設工程安全生產(chǎn)承擔監(jiān)理責任。但是法律法規(guī)中對監(jiān)理責任的內(nèi)涵卻沒有明確界定，導致實踐中存在擴大化傾向，直接將工程質(zhì)量安全事故的發(fā)生作為判斷監(jiān)理責任存在的依據(jù)。衡水市施工升降機轎廂墜落事故(以下簡稱為“升降機事故”)調(diào)查報告即是此判斷邏輯的典型例證?！吧禉C事故”調(diào)查報告表明，事故發(fā)生的主要原因是“施工單位的違規(guī)操作，未安裝第16、17標準節(jié)之間的連接螺栓；監(jiān)理單位因未進行專項巡視、未發(fā)現(xiàn)錯誤被要求承擔監(jiān)理責任”。(15)參見《關于落實〈衡水市翡翠華庭“4·25”施工升降機轎廂墜落重大事故調(diào)查報告〉有關工作的函》(冀安委辦函〔2019〕88號)。盡管《危險性較大分部分項工程安全管理規(guī)定》規(guī)定監(jiān)理單位應當對危大工程實施專項巡視檢查，但是并沒有具體規(guī)定巡視的程序和內(nèi)容。(16)《危險性較大分部分項工程安全管理規(guī)定》第18條：監(jiān)理單位應當結(jié)合危大工程專項施工方案編制監(jiān)理實施細則，并對危大工程施工實施專項巡視檢查。根據(jù)《監(jiān)理規(guī)范》，升降機工程連接螺栓巡視檢查這一工作不應當屬于監(jiān)理單位的工作內(nèi)容。監(jiān)理單位實踐中沒有能力發(fā)現(xiàn)這一違規(guī)操作，更無可能預見到墜落事故發(fā)生。調(diào)查報告中忽視了監(jiān)理單位和施工單位客觀上的管理關系，倒果為因地根據(jù)事故發(fā)生推斷監(jiān)理未妥善履行監(jiān)理職責，徑直將施工單位違法導致的事故歸因于監(jiān)理單位。監(jiān)理單位在工程建設領域的規(guī)制中主體性被行政機關吸收，成為行政機關開展行政機關的輔助工具。(17)參見羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，載《中國法學》2011年第2期。項目分散化實踐下，不僅是監(jiān)理單位，建設單位同樣面臨這一問題。根據(jù)規(guī)定，建設單位需要就工程質(zhì)量承擔首要責任，但是具體何為“首要責任”同樣定義不清晰，亦會在由果尋因的邏輯謬誤下擴大建設單位所應承擔責任范圍。

上述三個缺陷并非彼此孤立，而是相互促進的。首先，主體關系交錯重疊是直接源自于工程行政合規(guī)制度實踐的單一行為主體架構(gòu)，這一方面會導致行政機關需要分別對各方工程建設主體開展規(guī)制，加深了規(guī)制措施的繁復性和被懸置可能性；另一方面還會導致行政機關為保障規(guī)制效果采用結(jié)果主義導向的責任機制，加深責任機制的邏輯混亂程度。其次，規(guī)制措施的繁復和懸置會刺激行政機關深入到工程建設活動具體施工過程中，對各方工程建設主體分別設定規(guī)制并增大處罰以加強威懾，進一步加深了主體關系的交錯重疊和責任機制的邏輯混亂。最后，責任機制的邏輯混亂一方面是主體關系和規(guī)制措施缺陷的結(jié)果，另一方面會加劇工程建設主體和行政機關的不信任，增加工程建設主體之間合謀的可能性，進一步刺激行政合規(guī)制度主體關系和規(guī)制措施的負面發(fā)展。上述三個缺陷彼此互為因果形成惡性循環(huán)，項目分散化的工程行政合規(guī)制度實踐和工程建設活動多元主體交互特性之間矛盾不斷加深，導致工程行政合規(guī)制度實踐結(jié)果難以令人滿意。

二、工程行政合規(guī)制度實踐困境的成因

工程行政合規(guī)制度實踐困境的根源在于制度實踐對行政合規(guī)理論單一行為主體架構(gòu)的機械適用，導致項目分散化的工程建設合規(guī)制度實踐中缺乏合作理性，無法形成實質(zhì)合作治理關系。如前所述，工程行政合規(guī)制度是合作治理理念在工程建設領域的具體運用。合作治理理念下，行政機關和工程建設主體均是工程建設領域的治理主體，雙方應當保持“平等互動和合作的關系”。(18)張康之：《合作治理是社會治理變革的最終歸宿》，載《社會科學研究》2012年第3期。這一關系存在的基礎在于制度建構(gòu)中合作理性的注入，包括主體關系的平等性、動因機制的互惠性和價值取向的倫理性三個方面。(19)參見史云貴：《論合作治理中的合作理性》，載《社會科學戰(zhàn)線》2019年第11期。然而，工程行政合規(guī)制度實踐繼承工程建設法規(guī)體系的分散化特征，呈現(xiàn)出主體分離化、行為碎片化和利益分散化的傾向。合作治理理論和工程建設實踐的差距表明，項目分散化工程行政合規(guī)制度實踐中合作理性的缺乏是困境的成因，具體包括以下三點。

(一)各方主體的平等性不足

平等性是合作治理的基礎，指合作治理中各方主體之間應處于實質(zhì)平等狀態(tài)開展合作。合作治理中行政機關和社會主體基于合作關系展開合作行為，合作關系和合作行為不應是“一種凌駕于其上的力量所作出的支配或安排”，(20)張康之：《行政倫理的觀念與視野》，中國人民大學出版社2008年版，第224頁。而是雙方基于平等地位開展的。工程建設領域中存在行政機關和多方工程建設主體，各方主體的平等性包括行政機關與工程建設主體之間、各方工程建設主體之間兩個方面。

首先，項目分散化工程行政合規(guī)制度實踐中無法形成行政機關和工程建設主體之間的平等協(xié)作關系。與單一行為主體經(jīng)濟領域不同，工程建設行為由多方工程建設主體共同實施，不同行為之間相互承繼、相互影響。為實現(xiàn)對工程質(zhì)量安全的規(guī)制，在項目分散化架構(gòu)中，行政機關需要分別與各方工程建設主體發(fā)生關系，分別就各方主體的行為進行規(guī)制。這也就導致了工程建設活動中各方工程建設主體的協(xié)作關系被割裂，工程項目內(nèi)生自我限制機制被打破，制度實踐中無法借助于工程項目管理體系開展規(guī)制。不僅如此，項目內(nèi)生的自我限制機制被打破后，工程建設主體的自私性特征得以凸顯。(21)參見葛晨虹：《道德是人類具有的一種價值理性智慧》，載《湖北大學學報(哲學社會科學版)》2008年第6期。行政機關為平抑其自私性缺陷，轉(zhuǎn)向?qū)ζ渌嚓P建設主體提出監(jiān)管要求，如前述“升降機事故”中監(jiān)理單位被要求承擔的“進行專項巡視、發(fā)現(xiàn)錯誤的監(jiān)理責任”。工程建設主體被矮化為行政機關開展監(jiān)管活動的工具，其主體性被行政機關吸收，導致制度實踐呈現(xiàn)出強烈的非人格化趨勢。(22)參見張康之：《后工業(yè)化進程中的合作渴求》，載《社會科學研究》2009年第2期。

其次，項目分散化工程行政合規(guī)制度會加劇各方工程建設主體之間的合同地位差距，誘發(fā)工程合謀或責任轉(zhuǎn)嫁。工程建設領域的合作治理需要充分發(fā)揮工程建設主體的技術優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，這也就要求各方工程建設主體能夠平等、獨立地參與到治理過程中。但是工程建設活動中，各方工程建設主體在合同關系中地位存在強弱差別，處于強勢地位的主體相對于弱勢地位主體在一定程度上處于支配地位。項目分散化結(jié)構(gòu)中，工程建設主體各自獨立地與行政機關發(fā)生關系，強勢地位主體為實現(xiàn)自身利益最大化，有充足的動機借助于其支配地位強迫弱勢地位主體接受不合理條件。一方面，這可能導致工程建設主體之間的合謀，出現(xiàn)規(guī)制措施的懸置，前述“問題電纜事件”即是例證；另一方面，還會導致工程質(zhì)量責任從強勢地位主體到弱勢地位主體的不合理轉(zhuǎn)移。兩種情形均會導致工程建設主體的選擇理性被強勢地位主體吸收，工程建設活動中各方工程建設主體交互協(xié)作關系模式退化為強勢地位主體主導模式。

(二)動因機制的互惠性欠缺

互惠性是驅(qū)使各主體展開合作治理的動因，指各主體經(jīng)由合作均能夠獲得相應的利益。合作治理實踐中，行政機關所獲“收益”表現(xiàn)為規(guī)制成本的降低和規(guī)制效果的提升，其具備足夠動機開展合作治理；社會主體所獲“收益”表現(xiàn)為行政機關監(jiān)管措施的減少或監(jiān)管強度的降低，“只有當規(guī)制對象認為那個不偏離自身或所在行業(yè)施加的標準，將對自己最有利時，自我規(guī)制才能成功”。(23)[英]羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇：《牛津規(guī)制手冊》，宋華琳、李鸻、安永康、盧超譯，上海三聯(lián)書店2017年版，第180頁。實踐中，合作治理動因機制欠缺的病因主要表現(xiàn)為對社會主體“收益”的忽視。單一行為主體經(jīng)濟領域中，社會主體能夠直接從行政機關的監(jiān)管放松中獲得利益，也容易達成互惠性的動因機制構(gòu)建。但是在工程建設領域中，項目分散化工程行政合規(guī)制度實踐中工程建設主體的協(xié)作關系被人為割裂，阻斷了動因機制的互惠性循環(huán)。工程行政合規(guī)制度中，行政機關和工程建設主體之間互惠性體現(xiàn)為：行政機關借助于工程建設主體的技術優(yōu)勢和管理優(yōu)勢開展規(guī)制，并在合法前提下對工程建設單位放松監(jiān)管、減輕處罰作為“回報”。項目分散化結(jié)構(gòu)中行政機關所給予的“回報”大都是面向工程項目的，在利益分散化特征影響下，大量利益最終歸于建設單位，其他工程建設主體不能通過合作行為獲取利益。是以，除建設單位外，其他工程建設主體大都缺乏主動參與合作治理的動機。但是，規(guī)制中工程建設主體的參與又是必要的，因此行政機關再次通過命令強制其參與其中，合作關系實質(zhì)上退化為協(xié)作關系甚至壓制型行政關系。與此同時，項目分散化結(jié)構(gòu)會導致規(guī)制場域中工程建設行為的碎片化，有機且連續(xù)的工程建設行為被以實施主體為單位切分為相互獨立的組成部分，行政機關所能夠獲得的助益大打折扣，導致其能夠釋放的“回報”進一步降低。此缺陷與前述動因缺乏產(chǎn)生的倒退彼此促進，導致工程行政合規(guī)制度實踐中動因機制持續(xù)惡化，行政機關和工程建設主體的合作可能性不斷降低。

(三)價值取向的倫理性阻斷

倫理性是合作治理的價值取向，表現(xiàn)為“私利對公利的妥協(xié)與公利對私利的關愛”(24)史云貴：《論合作治理中的合作理性》，載《社會科學戰(zhàn)線》2019年第11期。。在合作治理中，公私利益關系并非處于此消彼長的對立關系，而是水乳交融相互促進的，行政機關應當正視社會主體的利益訴求并加以保障。(25)參見羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，載《中國法學》2011年第2期。倫理性要求行政機關正視社會主體的利益訴求，在規(guī)制過程中充分尊重社會主體意愿，協(xié)調(diào)公共利益和社會主體私益關系，均衡保障公私利益，實現(xiàn)行政機關和社會主體合作共贏。由此可知，倫理性有兩方面的內(nèi)涵，即實現(xiàn)公私利益的統(tǒng)一和承認社會主體利益訴求正當性。

項目分散化結(jié)構(gòu)中，工程建設主體協(xié)作關系被打破，實質(zhì)上阻斷了倫理性的實現(xiàn)。其一，項目分散化結(jié)構(gòu)人為割裂了工程建設領域中業(yè)已存在的公私利益統(tǒng)一格局。工程建設領域中，從項目整體角度而言，工程建設主體的利益訴求和行政機關是存在重疊的，對工程質(zhì)量安全的有效規(guī)制既能夠滿足公共利益的訴求，也符合工程建設主體的利益，公私利益是統(tǒng)一的。但是在項目分散化格局中，工程建設主體被人為割裂為獨立的個體，共同利益訴求也被切分為各方主體自身利益最大化的訴求，工程建設主體在最大化自身利益過程中存在放棄工程質(zhì)量安全追求的動機，公私利益的協(xié)同格局被打破，阻斷了行政機關和工程建設主體的合作。其二，項目分散化結(jié)構(gòu)限制了行政機關和工程建設主體的合作，導致行政機關對社會主體利益訴求的歧視和限制。行政機關基于保障公共利益的目的，將工程建設主體工具化，使得公共利益凌駕于工程建設主體的利益訴求之上。這一局面同時還導致結(jié)果主義傾向的責任機制，行政機關進一步限制工程建設主體的利益訴求，導致工程行政合規(guī)制度實踐實際上退化為壓制型行政。

項目分散化工程行政合規(guī)制度實踐雖然存在借助于工程建設主體內(nèi)部管理體系開展監(jiān)管的意圖，但是因其固守單一行為主體架構(gòu)預設，與工程建設活動多元主體交互實踐特征不符，無法在制度實踐中完成合作理性的注入，無法實現(xiàn)各方主體的平等性、動因機制的互惠性和價值取向的倫理性，行政機關和工程建設主體之間無法達成實質(zhì)合作關系。

三、工程行政合規(guī)制度的一體化轉(zhuǎn)向

工程行政合規(guī)制度實踐與工程建設活動多元主體交互實踐特征之間的邏輯沖突是內(nèi)生于工程行政合規(guī)制度企業(yè)面向建構(gòu)理念的，單純通過對制度具體措施的調(diào)整并不能夠?qū)崿F(xiàn)對矛盾的調(diào)和，也無法治愈制度實踐中的困境。要打破這一僵局，應當借助工程建設活動項目一體化管理理念，將工程行政合規(guī)制度從企業(yè)面向轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖棵嫦?，通過規(guī)制措施對工程項目管理體系的嵌入，在工程行政合規(guī)制度中注入合作理性，實現(xiàn)行政機關和工程建設主體之間的實質(zhì)合作治理。

(一)一體化轉(zhuǎn)向?qū)こ绦姓弦?guī)制度的合作理性注入

項目一體化理念源自于工程建設的項目一體化管理模式，是指工程建設活動中為應對多元主體關系、復雜目標網(wǎng)絡和重疊界面關系所帶來的管理挑戰(zhàn)，構(gòu)建統(tǒng)一目標的組織行為系統(tǒng)，實現(xiàn)對眾多組織體目標協(xié)同的管理模式。(26)參見虞華、成虎：《我國建設工程項目管理一體化合同結(jié)構(gòu)設計》，載《建筑經(jīng)濟》2006年第7期。進言之，工程項目管理體系所呈現(xiàn)出的核心特征為項目一體化，即通過融合多元主體的組織設計，實現(xiàn)各方工程建設主體行為和目的的同向化轉(zhuǎn)變。工程行政合規(guī)制度中合作理性注入的關鍵在于制度建構(gòu)中完成不同治理機制之間互相嵌入、充分發(fā)揮各個治理機制的作用。(27)參見顧昕：《走向互動式治理：國家治理體系創(chuàng)新中“國家—市場—社會關系”的變革》，載《學術月刊》2019年第1期。故而，因應工程項目管理機制的特點，對工程行政合規(guī)制度進行一體化改造是注入合作理性、化解實踐困境的必由之路。一體化工程行政合規(guī)制度中不再將工程建設主體相互獨立，而是將各方工程建設主體作為整體，由行政機關與由各方工程建設主體組成的工程項目管理組織整體開展合作。經(jīng)由項目一體化改造，分散化的主體得以集團化、碎片化的行為得以系統(tǒng)化、分離化的利益得以融合化，并可對工程行政合規(guī)制度從主體關系、動因機制、價值取向三個方面完成合作理性的注入。

在主體關系方面，經(jīng)由項目一體化改造可以實現(xiàn)各方工程建設主體在合作關系中的實質(zhì)平等。首先，項目一體化改造是實現(xiàn)行政機關和工程建設主體之間平等關系的唯一路徑。項目一體化結(jié)構(gòu)中，工程建設主體被以工程項目為紐帶聯(lián)結(jié)為“集團化主體”，集團內(nèi)部各方工程建設主體依據(jù)法律規(guī)定和合同關系承擔相應責任，集團外部以整體形式作出并履行合規(guī)承諾。行政機關在規(guī)制中與這一“集團化主體”展開合作實現(xiàn)對工程項目的規(guī)制，不再需要借用對某一工程建設主體對前序主體開展規(guī)制，能夠避免出現(xiàn)對工程建設主體的工具化利用，為實現(xiàn)行政機關和工程建設主體的平等提供基礎。其次，項目一體化改造還能夠防止出現(xiàn)各方工程建設主體間的責任不合理轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)相互之間的平等關系。經(jīng)此，一方面可以拉平各方工程建設主體的談判地位，阻斷工程質(zhì)量安全責任的不合理轉(zhuǎn)移；另一方面可以提高各方工程建設主體合規(guī)遵從度，從根源上杜絕合謀現(xiàn)象的發(fā)生。

在動因機制方面，經(jīng)由項目一體化改造能夠系統(tǒng)化各方工程建設主體建設行為，以工程項目為單位和行政機關展開合作關系，完善動因機制的互惠性。項目一體化改造與工程建設活動多元主體交互特征相符，工程建設主體被以工程項目為紐帶整合在一起，各方工程建設主體的行為得以系統(tǒng)化，為實現(xiàn)行政機關和工程建設主體之間動因機制的良性循環(huán)提供基礎。一方面，行為系統(tǒng)化后各方工程建設主體均可基于“集團化主體”從行政機關所給予“回報”中獲得收益，為其參與合作治理提供動因激勵；另一方面，行為系統(tǒng)化后工程建設主體行為呈現(xiàn)為有機的統(tǒng)一體，在同等規(guī)制成本水平下能夠有效提高更好的規(guī)制效果，行政機關能夠釋放更多“回報”激勵工程建設主體。

在價值取向方面，經(jīng)由項目一體化改造能夠平衡行政機關所代表公共利益追求和工程建設主體利益追求。項目一體化結(jié)構(gòu)下，各方工程建設主體以工程項目為紐帶整合在一起，各方工程建設主體藉由合同關系和合規(guī)承諾實現(xiàn)以工程項目為中心的利益融合化。一方面，利益融合化后“集團化主體”的利益訴求表現(xiàn)為各方工程建設主體利益訴求的共同部分，和行政機關的公共利益訴求重新回到統(tǒng)一格局，為雙方合作注入倫理性提供基礎；另一方面，利益融合化可以推動行政機關和工程建設主體的合作回歸以工程項目為整體的合作模式，為行政機關承認工程建設主體利益訴求合理性并加以平等對待提供基礎。

工程行政合規(guī)制度的項目一體化轉(zhuǎn)向是因應工程建設活動多元主體交互特征產(chǎn)生的。經(jīng)由項目一體化改造，可以實現(xiàn)合作理性的注入，以此恢復工程建設主體的完整人格，達成行政機關和工程建設主體之間實質(zhì)合作治理。

(二)工程行政合規(guī)制度一體化轉(zhuǎn)向的可行性

項目一體化轉(zhuǎn)向的核心在于項目管理體系的構(gòu)建，其能夠為在工程建設領域適用行政合規(guī)理論提供依托，為工程行政合規(guī)制度的構(gòu)建提供可行性基礎。項目一體化管理模式的關鍵在于多元建設主體的組織管理，經(jīng)由項目管理組織的建構(gòu)實現(xiàn)管理體制科學化、組織結(jié)構(gòu)合理化和行為取向同向化，以此充分發(fā)揮各方工程建設主體的優(yōu)勢，產(chǎn)生最優(yōu)管理效果。(28)參見惠恩才、李鳳秀：《論工程項目建設一體化管理》，載《財經(jīng)問題研究》1999年第2期。換言之，項目管理體系是項目一體化管理模式的核心，其通過融合各方工程建設主體，能夠?qū)崿F(xiàn)對項目多目標要素集成管理(29)參見戚安邦：《多要素項目集成管理方法研究》，載《南開管理評論》2002年第6期。和工程建設活動利益相關者的協(xié)同管理。(30)參見鄭明珠、賽云秀、李俊亭：《大型建筑工程項目利益相關者管理研究述評》，載《項目管理技術》2019年第3期。

行政合規(guī)理論的關鍵在于將規(guī)制措施嵌入到內(nèi)部管理體系中，藉此完成對企業(yè)技術優(yōu)勢和管理優(yōu)勢的納用，實現(xiàn)行政機關和企業(yè)對生產(chǎn)經(jīng)營過程的合作規(guī)制。其中，企業(yè)內(nèi)部管理體系之所以能夠成為行政機關規(guī)制措施的依托載體，是在于其所具備的自組織性、可嵌入性和可作用性特點。第一，內(nèi)部管理體系是基于企業(yè)在面對內(nèi)外環(huán)境因素的影響下，為達成企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營目的自發(fā)形成的管理體系，能夠為開展行政合規(guī)提供依托；第二，內(nèi)部管理體系主要目的在于對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程進行管理，與行政規(guī)制具有目標同向性，存在嵌入規(guī)制措施的可行性；第三，內(nèi)部管理體系會對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程產(chǎn)生直接干預，規(guī)制措施嵌入到內(nèi)部管理體系后能夠借助于企業(yè)內(nèi)部管理體系打破“黑箱”，直接作用于生產(chǎn)經(jīng)營過程。相較而言，工程管理體系具備與企業(yè)內(nèi)部管理體系相同的特征：項目管理體系是工程建設主體在工程建設活動中為達成工程項目管理目標自發(fā)組織的管理模式，具有自組織性；項目管理體系目標在于管理工程建設活動，與行政機關在工程建設領域的規(guī)制目的相似，具有可嵌入性；項目管理體系直接作用于工程建設活動，嵌入其中的規(guī)制措施同樣能夠直接對工程建設活動產(chǎn)生影響，具有可作用性。由此可見，項目管理體系能夠成為工程行政合規(guī)制度構(gòu)建的依托載體。

實踐中，工程行政合規(guī)制度是否可以突破單一行為主體架構(gòu)的限制，依托一體化的項目管理體系進行建構(gòu)是決定項目一體化轉(zhuǎn)向可行性的關鍵。對此，筆者持肯定意見。首先，單一行為主體架構(gòu)是行政合規(guī)制度在企業(yè)面向理念下的偶然結(jié)果，并非核心要求，可以根據(jù)所適用領域的實際情況加以調(diào)整。行政合規(guī)的核心在于“將規(guī)制措施和生產(chǎn)經(jīng)營管理體系緊密結(jié)合”，(31)參見[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海譯，商務印書館2010年版，第161-162頁。至于是否應當局限于單一行為主體內(nèi)部則并非要務。是以，作為規(guī)制措施依托載體的管理體系才是確定合規(guī)主體的關鍵，而不應當局限于基于企業(yè)面向的單一行為主體限制。在以工程建設領域為代表的多元主體交互經(jīng)濟領域，各分散主體的內(nèi)部管理體系實質(zhì)上是彼此交錯重疊、協(xié)作互助的，因而突破單一行為主體限制是適用行政合規(guī)理念的必然選擇，不會出現(xiàn)制度和理念的沖突。其次，突破單一行為主體架構(gòu)是符合行政合規(guī)制度目的取向的，是在多元主體交互經(jīng)濟領域引入行政合規(guī)制度的必然。行政合規(guī)制度的目的在于經(jīng)由制度設計實現(xiàn)對規(guī)制對象技術優(yōu)勢和管理優(yōu)勢的納用，借助于規(guī)制對象的內(nèi)部管理行為實現(xiàn)規(guī)制。工程建設活動是由各方工程建設主體協(xié)作完成的，彼此之間的管理行為均應當作為內(nèi)部管理行為被納入到行政合規(guī)制度中，因而突破單一行為主體限制是應有之意。最后，突破單一行為主體架構(gòu)不會導致規(guī)制失靈。項目一體化改造并不意味著責任的一體化，各方工程建設主體仍需要依據(jù)法律規(guī)定和合規(guī)標準分別就各自的行為承擔相應責任，不會出現(xiàn)責任的轉(zhuǎn)移或懸置。是以，工程行政合規(guī)制度在建構(gòu)中可以因應工程建設活動多元主體交互實踐特征，突破單一主體架構(gòu)的限制。

(三)一體化工程行政合規(guī)制度的建構(gòu)中心

行政合規(guī)制度的建構(gòu)中心是指為保證規(guī)制措施在企業(yè)內(nèi)部管理體系的實施，要求企業(yè)內(nèi)部成立的專門負責內(nèi)部管理體系實施的組織。(32)參見譚冰霖：《論企業(yè)對企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制》，載《法學家》2019年第6期。企業(yè)面向行政合規(guī)制度的建構(gòu)中心是內(nèi)部管理專員，其負責規(guī)則制定、監(jiān)督管理、提出建議和對外聯(lián)絡工作，并且具有超脫于企業(yè)服務人員的獨立性身份定位，享有禁止歧視保障和限制解雇保護。(33)同②。由此可知，行政合規(guī)制度的建構(gòu)中心需要具備以下四個特征：(1)建構(gòu)中心和生產(chǎn)經(jīng)營活動具有物理上的切近性，以此確保其能夠?qū)崟r參與到生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中，掌握更多的內(nèi)部信息，以保障對合規(guī)行為的監(jiān)督情況；(2)建構(gòu)中心應當具備相應的專業(yè)能力，以此確保其能夠主導合規(guī)標準的制定，并對生產(chǎn)經(jīng)營活動作出有效評價，以保障其監(jiān)督合規(guī)行為的效果；(3)建構(gòu)中心應當具備相對獨立的地位，以此確保其能夠公正評價合規(guī)行為，并對遵守情況作出相應反饋；(4)建構(gòu)中心應當享有相應保障機制，以此確保其在監(jiān)督合規(guī)行為的過程中能夠排除顧慮，提高監(jiān)督行為的有效性。企業(yè)內(nèi)部管理專員經(jīng)由上述特征構(gòu)造，能夠制定更具針對性、操作性的合規(guī)標準，更容易發(fā)現(xiàn)企業(yè)合規(guī)中存在的問題，可以大幅降低執(zhí)法和守法成本。(34)參見宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，載《政治與法律》2016年第8期。項目一體化改造后，作為建構(gòu)中心的企業(yè)內(nèi)部管理專員喪失存在基礎，應在工程項目管理組織中另行尋找建構(gòu)中心。比對內(nèi)部管理專員的特征，應當選擇監(jiān)理單位作為工程行政合規(guī)制度的建構(gòu)核心。

監(jiān)理單位滿足成為工程行政合規(guī)制度建構(gòu)中心所應具備的條件，具備成為建構(gòu)中心的可行性。首先，監(jiān)理單位全程參與工程建設施工過程，對于工程建設活動具有物理上的切近性。根據(jù)《建筑法》、《質(zhì)量管理條例》和《安全生產(chǎn)管理條例》規(guī)定，監(jiān)理單位應當接受建設單位委托對工程實施監(jiān)管，具體包括施工組織設計的制定和驗收、材料設備進場檢驗、施工過程巡視旁站、施工過程驗收、項目文件審核等。即監(jiān)理單位全方位參與到了工程建設施工過程，并且能夠直接影響到施工活動的開展，可以監(jiān)督工程行政合規(guī)執(zhí)行情況。其次，根據(jù)《建筑法》規(guī)定，監(jiān)理單位應當在其執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)開展監(jiān)理工作。并且根據(jù)《監(jiān)理規(guī)范》，總監(jiān)理工程師、總監(jiān)理工程師代表、專業(yè)監(jiān)理工程師和監(jiān)理員據(jù)需要滿足相應條件才具備進場執(zhí)行監(jiān)理任務的資格。所以，監(jiān)理單位具備對工程建設活動實施合規(guī)監(jiān)管的專業(yè)能力。再次，監(jiān)理單位的執(zhí)業(yè)準則中明確了其獨立地位?！督ㄖā返?4條第2款規(guī)定，監(jiān)理單位應當根據(jù)建設單位的委托，客觀、公正地執(zhí)行監(jiān)理任務；另有，《質(zhì)量管理條例》和《安全生產(chǎn)管理條例》中均規(guī)定監(jiān)理單位應當拒絕建設單位降低工程質(zhì)量標準、減少安全措施等不合理要求，并應將建設單位和施工單位拒絕監(jiān)理命令的行為上報建設行政主管部門。最后，監(jiān)理單位享有對工程建設項目的介入權(quán)和監(jiān)督權(quán)保障。我國施行強制監(jiān)理制度，對于超過一定規(guī)模的工程施行強制監(jiān)理制度，建設單位必須聘請滿足資格條件的監(jiān)理單位介入；工程建設法規(guī)體系中對監(jiān)理單位享有的監(jiān)督權(quán)做出了詳細的規(guī)定，并要求建設單位將監(jiān)理單位的工作內(nèi)容和權(quán)限列入監(jiān)理合同、告知施工單位。

不僅如此，與其他主體相比，監(jiān)理單位還處于更為超然的獨立第三方地位，是建構(gòu)中心的唯一選擇。建設單位是工程建設活動的發(fā)起人和最終權(quán)利人，其對工程質(zhì)量和安全的訴求能夠保證按照規(guī)定開展工程建設活動，但是其在工程成本和進度的壓力下存在降低工程質(zhì)量和安全的動機，對其合規(guī)堅守程度會有很大程度的削弱。施工單位是工程建設活動的直接實施人，具備物理上的切近性和專業(yè)性，但是其核心訴求為賺取工程施工費用，實際上也難以有充足動機保障工程質(zhì)量。我國工程建設活動實踐中，勘察單位和設計單位并未全程參與工程建設活動，缺乏物理上的切近性，無法承擔對工程建設活動合規(guī)監(jiān)督工作。監(jiān)理單位作為工程建設活動的監(jiān)督人，其核心目的在于保障工程質(zhì)量和安全，對工程成本并無主觀訴求，這也就決定了監(jiān)理單位能夠堅定執(zhí)行合規(guī)標準，對其與工程建設主體的行為進行監(jiān)管。

四、一體化工程行政合規(guī)制度的具體展開

綜上可知，要治愈工程行政合規(guī)制度的實踐困境，需要將建構(gòu)理念從企業(yè)面向轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖棵嫦?，以監(jiān)理單位為建構(gòu)中心進行系統(tǒng)化改造，建構(gòu)一體化的工程行政合規(guī)制度，實現(xiàn)以項目為單位的行政機關和工程項目管理組織的合作治理。如前所述，行政機關可以通過強制或誘導的方式要求建立內(nèi)部管理體系構(gòu)建行政合規(guī)。據(jù)此，可將工程行政合規(guī)區(qū)分為強制型合規(guī)和誘導型合規(guī)兩種類型。強制型合規(guī)是指依據(jù)行政法上對工程建設活動的強制性規(guī)定開展的行政合規(guī)，工程項目管理組織對行政合規(guī)的展開并不具備選擇權(quán)，只能按照強制性規(guī)定進行項目管理體系構(gòu)建；誘導型合規(guī)是指依據(jù)具有行政指導性質(zhì)的非強制性規(guī)定開展的行政合規(guī)，工程項目管理組織可以自主選擇是否開展行政合規(guī)，并能夠根據(jù)項目自身情況確定行政合規(guī)的具體內(nèi)容。兩種類型的行政合規(guī)中，工程項目管理組織所具備的自由度不同，制度的具體展開亦不相同，應當在制度建構(gòu)中予以區(qū)分。根據(jù)規(guī)制法理論，有效的控制系統(tǒng)應當包括目標要素、監(jiān)督要素和調(diào)整要素。(35)參見[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，宋華琳校，清華大學出版社2018年版，第114頁。故而，一體化工程行政合規(guī)制度應以監(jiān)理單位為建構(gòu)中心，從規(guī)則制定、守法監(jiān)督和執(zhí)行反饋三個方面展開。

(一)以監(jiān)理活動為中心的規(guī)則制定

規(guī)則制定是工程行政合規(guī)制度目標要素的確定過程，是制度建構(gòu)的核心。其中，規(guī)則是指工程行政合規(guī)制度中項目管理組織所遵循的標準，是規(guī)制措施對項目管理體系的嵌入結(jié)果。工程行政合規(guī)制度應當依托項目管理體系建構(gòu)，而監(jiān)理單位為項目管理體系中管理交互和信息交流的中心主體，因此監(jiān)理活動是聯(lián)通法律規(guī)范和工程實踐的關鍵載體。一方面，監(jiān)理活動是項目管理體系實現(xiàn)管理工程建設活動的重要方式，對監(jiān)理活動的規(guī)定可以為項目管理體系開展行政合規(guī)提供指引；另一方面，監(jiān)理活動是行政機關監(jiān)督工程建設活動的重要抓手，對監(jiān)理活動的規(guī)定可以為行政機關開展守法監(jiān)督和執(zhí)行反饋提供依據(jù)。故而，以監(jiān)理活動為中心進行規(guī)則制定是一體化工程行政合規(guī)制度建構(gòu)的基礎。

規(guī)則制定過程實質(zhì)上是工程項目管理組織將規(guī)制措施嵌入到項目管理體系的過程，因兩種類型行政合規(guī)中自由度不同，規(guī)則制定過程同樣存在較大的差異。

對于強制型合規(guī)而言，規(guī)則制定主要表現(xiàn)為對工程建設法規(guī)體系中強制性規(guī)范的重述。工程建設法規(guī)體系經(jīng)過長期的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對完備的法規(guī)體系：法定管理標準巨細靡遺、強制性標準已臻成熟。行政合規(guī)制度中，工程項目管理組織應當嚴格遵循前述工程建設法規(guī)體系的規(guī)定，并不存在自由調(diào)整的空間。因而，在強制型合規(guī)中，工程項目管理組織主要應當以規(guī)定為基礎，根據(jù)工程項目的實際情況，通過對監(jiān)理活動的規(guī)定將規(guī)范內(nèi)化為項目管理體系的標準。這一內(nèi)化過程具有一定的規(guī)范填補作用：工程項目管理組織制定規(guī)則時，可以根據(jù)項目特點，對強制性規(guī)范中可能存在的模糊不清之處作出進一步明確。如前述“升降機事故”中，監(jiān)理單位巡視的程序和內(nèi)容規(guī)定不清是爭議產(chǎn)生的主要原因，通過在行政合規(guī)規(guī)則中對這一內(nèi)容作出明確，可以避免上述爭議的產(chǎn)生。需要注意的是，強制型合規(guī)中規(guī)則制定應當受到兩方面的限制。其一，工程項目管理組織所制定規(guī)則應當局限于強制性規(guī)范的限制，工程建設主體不得通過干預規(guī)則制定過程實現(xiàn)責任的轉(zhuǎn)移或者懸置；其二，監(jiān)理單位在工程行政合規(guī)制度中屬于被行政法納用之私人，合規(guī)內(nèi)容的課予實質(zhì)是對監(jiān)理單位基本權(quán)利的侵害，所以合規(guī)內(nèi)容應當限于監(jiān)理單位的工作內(nèi)容范疇內(nèi)，不得任意增加監(jiān)理單位的合規(guī)監(jiān)督義務。(36)參見陳信安：《論德國行政法上之納用私人》，載《月旦法學研究》2015年第2期。

對于誘導型合規(guī)而言，規(guī)則制定實質(zhì)上是工程項目管理組織在行政機關的誘導下自愿作出的合規(guī)承諾。行政機關為實現(xiàn)節(jié)省行政資源、降低管制強度、提高監(jiān)管效能等目的，可以承諾在工程項目管理組織作出并履行合規(guī)承諾的前提下，給予其行政認證、預先許可、緩和處罰等“回報”。與強制型合規(guī)不同，誘導型合規(guī)一方面具有更高的自由度，工程項目管理組織可以根據(jù)項目情況自由選擇是否作出合規(guī)承諾；另一方面具有更強的協(xié)商性，在工程項目管理組織和行政機關協(xié)商一致的情況下，合規(guī)承諾可以不局限于法律規(guī)范的限制，作出具有更高標準和要求的承諾，如增加監(jiān)理單位的工作內(nèi)容和強度、提高信息披露程度等。誘導型合規(guī)中，工程項目管理組織作出合規(guī)承諾及代表其與行政機關之間達成行政契約關系。行政機關可就合規(guī)承諾中標準高于法律規(guī)定的部分獲得法定權(quán)之外的新增約定權(quán)，(37)參見楊小君：《契約對行政職權(quán)法定原則的影響和正當規(guī)則》，載《中國法學》2007年第5期。并據(jù)此對工程項目管理組織開展守法監(jiān)督、作出執(zhí)行反饋。同樣的，誘導型合規(guī)也應受到兩方面的限制。其一，行政機關在工程項目管理組織作出合規(guī)承諾前對其不享有強制力，僅能夠通過給予“回報”的方式誘導工程項目管理組織作出合規(guī)承諾，因而該誘導措施應當限于一定的范圍，不得對工程項目管理組織產(chǎn)生事實上的強制性。其二，誘導型合規(guī)中雙方承諾實質(zhì)是行政裁量權(quán)的契約化，其應當受限于行政裁量權(quán)“自由度”的限制。(38)同②。

(二)以監(jiān)理臺賬為中心的守法監(jiān)督

守法監(jiān)督是行政合規(guī)制度的監(jiān)督要素，指行政機關對工程項目組織對行政合規(guī)執(zhí)行情況的過程性檢查。行政機關對工程項目管理組織行政合規(guī)執(zhí)行情況監(jiān)督的依據(jù)是以監(jiān)理活動為中心制定的規(guī)則，是對工程建設活動實際運轉(zhuǎn)狀況的判斷。項目一體化工程行政合規(guī)制度中，合規(guī)內(nèi)容由工程項目管理組織實施，其融合了各方工程建設主體的行為，固守以工程建設主體工作所形成文件為載體開展守法監(jiān)督會重回項目分散化陷阱，需要對守法監(jiān)督依據(jù)作出相應轉(zhuǎn)換。工程建設實踐中，監(jiān)理單位全程參與工程建設活動，并需要對工程建設各個節(jié)點檢查并制作監(jiān)理文件，同時應根據(jù)監(jiān)理活動制作監(jiān)理臺賬。首先，監(jiān)理臺賬是在工程建設活動中產(chǎn)生的工程質(zhì)量生成過程記錄，能夠反映工程建設活動中各個工序步驟的真實情況；其次，監(jiān)理臺賬是工程項目管理體系運行過程的直接記錄，融合了相關工程建設主體的行為以及主體之間的交互協(xié)作，能夠全景式展現(xiàn)工程項目管理組織的行為表現(xiàn)；最后，監(jiān)理臺賬是基于監(jiān)理單位視角對工程建設活動的固定化，能夠反映從行政合規(guī)視角對工程建設活動的評價。故而，可以將監(jiān)理臺賬作為工程行政合規(guī)制度守法監(jiān)督機制的依托載體，通過以監(jiān)理臺賬為中心的守法監(jiān)督實現(xiàn)對工程行政合規(guī)的過程監(jiān)管。

以監(jiān)理臺賬為中心的守法監(jiān)督包括文本檢查和實體檢查兩方面的內(nèi)容。文本審查即基于監(jiān)理臺賬文本的檢查，是指行政機關對監(jiān)理臺賬文本所現(xiàn)實內(nèi)容進行檢查，核實工程項目管理組織在對行政合規(guī)的執(zhí)行情況，主要檢查內(nèi)容包括監(jiān)理臺賬的完整性、監(jiān)理臺賬內(nèi)容的合規(guī)性；實體檢查即確保監(jiān)理臺賬真實性的過程檢查，是指行政機關為確保監(jiān)理臺賬所記錄內(nèi)容的真實性，根據(jù)臺賬文本記錄抽查工程建設實體，核對文本記錄和工程實踐是否一致。其中文本審查是行政機關對工程行政合規(guī)執(zhí)行情況監(jiān)督的主要方式，可以有效降低行政機關對工程建設活動的監(jiān)管強度，節(jié)省行政資源；實體審查是文本審查有效性的保障，其意在對工程項目管理組織構(gòu)成潛在威懾，防范工程項目管理組織內(nèi)部合謀的發(fā)生。

因兩種行政合規(guī)的形成機制不同，其內(nèi)部的守法監(jiān)督機制同樣也存在相應的差別。強制型合規(guī)中，行政機關開展守法監(jiān)督需要遵循“雙隨機、一公開”的原則，根據(jù)工程項目管理組織對行政合規(guī)的執(zhí)行情況相應對檢查頻次和內(nèi)容作出調(diào)整。(39)參見《國務院關于在市場監(jiān)管領域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》(國發(fā)〔2019〕5號)第3條第4款。誘導型合規(guī)中，行政機關依據(jù)工程項目管理組織所做合規(guī)承諾對其進行守法監(jiān)督。一方面，在合規(guī)承諾中約定高于強制性規(guī)范信息披露標準和過程檢查標準的，行政機關可以合規(guī)承諾所約定標準進行守法監(jiān)督；另一方面，在合規(guī)承諾中存在根據(jù)工程項目管理組織行政合規(guī)執(zhí)行情況動態(tài)調(diào)整守法監(jiān)督的，行政機關應當遵守相應約定。同時，盡管工程行政合規(guī)制度中，行政機關可以根據(jù)工程項目管理組織的行政合規(guī)執(zhí)行情況動態(tài)調(diào)整守法監(jiān)督強度，在一定程度上緩解行政機關的監(jiān)管壓力，但其仍存有較為繁重的過程監(jiān)管任務。因而，可以考慮在一定程度上引入第三方機構(gòu)完成守法監(jiān)督工作，協(xié)助行政機關完成過程監(jiān)管。(40)參見《政府購買監(jiān)理巡查服務試點方案(征求意見稿)》(建司局函市〔2020〕109號)。

(三)以監(jiān)理命令為中心的執(zhí)行反饋

執(zhí)行反饋是工程行政合規(guī)制度的調(diào)整要素，指行政機關根據(jù)工程項目管理組織對行政合規(guī)的執(zhí)行情況進行的回應，以激勵和督促工程項目管理組織積極執(zhí)行行政合規(guī)。前已述及，工程行政合規(guī)制度的一體化改造并不意味著責任的一體化，各方工程建設主體需要就各自行為承擔相應的責任。與單一行為主體行政合規(guī)相異的是，在工程行政合規(guī)中，守法監(jiān)督的結(jié)果并不能夠直接反饋到各方工程建設主體，而是應當經(jīng)由項目管理體系的實際運行狀況另行確定反饋結(jié)果。工程建設實踐中，工程項目管理組織通過發(fā)布監(jiān)理命令的方式實現(xiàn)對工程建設活動管理。工程項目管理組織通過發(fā)布監(jiān)理命令，可以打破項目分散化的格局，實現(xiàn)對各方工程建設主體的統(tǒng)攝，完成規(guī)制目的對工程管理活動的注入；各方工程建設主體通過執(zhí)行監(jiān)理命令，將規(guī)制目的直接投射到工程建設活動中，實現(xiàn)對行政合規(guī)的執(zhí)行。是以，監(jiān)理命令是工程項目管理組織行政合規(guī)執(zhí)行情況的動態(tài)體現(xiàn)，以其為中心進行執(zhí)行反饋機制建構(gòu)可以打破單一行為主體架構(gòu)的局限，將相應的法律后果反饋到對應的主體。

強制型合規(guī)中，工程項目管理組織是被迫接受工程行政合規(guī)的，執(zhí)行反饋即工程項目管理組織違反行政合規(guī)后需要承擔不利法律后果。前已述及，強制型合規(guī)中的規(guī)則是對強制性規(guī)范的重述，工程項目管理組織違反行政合規(guī)實質(zhì)是對強制性規(guī)范的違反，因而工程項目管理組織對行政合規(guī)的執(zhí)行情況應被視作為行政處罰的構(gòu)成要件。根據(jù)前述監(jiān)理命令的運行規(guī)則可知，違反強制型合規(guī)包括監(jiān)理單位未按照強制性規(guī)范要求發(fā)布監(jiān)理命令、工程建設主體未妥當執(zhí)行監(jiān)理命令兩種情形。對于第一種情形，監(jiān)理單位應當就其未發(fā)布監(jiān)理命令遭受不利后果，同時負責具體實施的工程建設主體也需要就其行為承擔行政處罰；對于第二種情形，監(jiān)理單位已發(fā)布監(jiān)理命令，但是其他工程建設主體未妥當執(zhí)行監(jiān)理命令，則負責具體實施的工程建設主體承擔相應的法律責任。前已述及，工程行政合規(guī)規(guī)則具有規(guī)范填補作用，可以就強制性規(guī)范中不明確的內(nèi)容進行進一步細化，在不違反強制性規(guī)定且不侵犯監(jiān)理單位基本權(quán)利的前提下可以對監(jiān)理活動內(nèi)容作出細化規(guī)定。

誘導型合規(guī)中，工程項目管理組織是在行政機關的引誘下、自愿地作出行政合規(guī)承諾的，用以換取行政認證、預先許可、緩和處罰等“回報”。上述“回報”實質(zhì)上是行政機關對裁量權(quán)的契約化行使，應對其作出相應的限制。首先，行政認證是行政機關用以激勵工程項目管理組織提高管理水平的手段，應當具備非強制性屬性，行政機關不得將行政認證與其他行政行為相捆綁。其次，預先許可是指行政機關在工程項目管理組織作出合規(guī)承諾后，在進行實質(zhì)審查之前預先作出行政許可。工程建設活動具有一次性和不可重復性特征，“不應該以‘事前放水’加上‘事后抽查’的方式進行行政管制，因為一旦建筑完成或居民入住完成后，縱使抽查出不依法令規(guī)定興建完成(或接近完成)的個案，再要求補正瑕疵或重新設計在技術上及事實上通常都是事倍功半或成本過高”。(41)林明鏘：《消失的行政審查責任》，載《月旦裁判時報》2017年第4期。因而預先許可的范圍應當限于“對通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會產(chǎn)生嚴重后果的事項”。(42)參見《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》(國辦發(fā)〔2019〕11號)第2條第10款。最后，緩和處罰是指工程項目管理組織做出合規(guī)承諾，以換取對已有違法行為處罰的減輕從輕或者對未來違法行為的減輕處罰，并在未履行合規(guī)承諾的情況下承擔恢復或加重處罰的后果。誘導型合規(guī)中的合規(guī)承諾為行政機關與工程項目管理組織所簽訂的行政契約，行政機關可以承諾按照相應規(guī)則行使其裁量權(quán)，將監(jiān)理命令所代表的合規(guī)執(zhí)行情況納入為裁量要件。盡管行政機關可以根據(jù)合規(guī)承諾獲得法定權(quán)利之外的新增約定權(quán)，但是其實質(zhì)仍然屬于行政裁量權(quán)的形式，需要滿足行政均衡原則的要求，不得肆意加大處罰力度。(43)參見周佑勇：《行政裁量的均衡原則》，載《法學研究》2004年第4期。其中，對于換取行政認證、預先許可的合規(guī)承諾，其合規(guī)利益最終歸于項目整體，行政機關僅根據(jù)監(jiān)理命令作出相應反饋，無須深入工程項目管理體系對不同工程建設主體作出區(qū)分；對于換取緩和處罰的合規(guī)承諾，其合規(guī)利益最后歸于具體工程建設主體，應當遵循“先項目后個體”的原則判斷具體歸責主體。

結(jié)語

現(xiàn)有行政合規(guī)理論是企業(yè)面向的，依托于單一行為主體預設建構(gòu)而成，對多元主體交互經(jīng)濟領域缺乏關注，在此類型經(jīng)濟領域中實踐效果不佳。我國工程建設領域雖已引入了行政合規(guī)制度，但是由于其建構(gòu)理念的局限性，工程行政合規(guī)實踐效果難以符合預期。工程行政合規(guī)制度實踐缺陷表現(xiàn)為單一行為主體架構(gòu)的項目分散化特征和工程建設活動多元交互特征之間的內(nèi)在沖突，這一缺陷導致工程行政合規(guī)制度實踐遭遇困境，使合作治理實質(zhì)上退化為壓制型行政。對此，根據(jù)工程建設活動特點，引入項目一體化理念，基于項目面向理念對行政合規(guī)制度進行一體化改造，可以完成工程行政合規(guī)制度中合作理性的注入，構(gòu)建行政機關和工程建設主體之間實質(zhì)意義上的合作治理關系。