劉均祿

（暨南大學(xué)法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，廣東 廣州 510632）

一、問(wèn)題的提出

《行政訴訟法》于2017年被修正后，檢察機(jī)關(guān)被賦予唯一能提起行政公益訴訟的身份。學(xué)術(shù)界的研究重心轉(zhuǎn)向該訴訟機(jī)制內(nèi)部之際，舉證責(zé)任成為其中一個(gè)焦點(diǎn)。舉證責(zé)任在傳統(tǒng)“民告官”式訴訟構(gòu)造中遵循著“倒置”規(guī)則，歸屬于“官”一方。但行政公益訴訟最新穎的地方在于“官告官”①類(lèi)似的，如果承認(rèn)在刑事訴訟中單位犯罪的主體之一“機(jī)關(guān)”的外延包括“國(guó)家機(jī)關(guān)”，就可能形成刑事公訴的“官告官”訴訟模式.比如2017年，廣東省湛江市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)法院判決雷州市公安局西湖派出所構(gòu)成單位受賄罪，這是國(guó)內(nèi)第一個(gè)公安派出所被判構(gòu)成單位受賄罪的案例.，在兩個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的“對(duì)峙”中，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)什么責(zé)任，是否承擔(dān)舉證責(zé)任，爭(zhēng)議很大。2016年《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第45條明確了檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任，負(fù)責(zé)證明“公益受到侵害”，被告不負(fù)擔(dān)主要舉證責(zé)任。［1］問(wèn)題在于，首先，舉證負(fù)擔(dān)過(guò)于傾斜檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)責(zé)任失衡有悖兩造平衡原則；其次，行政公益訴訟在性質(zhì)上仍應(yīng)是行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任偏離了“倒置”原則。隨后，2018年《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位、期限等做了新的說(shuō)明。但對(duì)于舉證責(zé)任，《解釋》僅在第22條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交哪些材料，尚沒(méi)有解決爭(zhēng)議問(wèn)題。

而在理論研究領(lǐng)域，學(xué)者相關(guān)研究雖然逐漸增多，但大多未深入舉證責(zé)任的理論核心。一些學(xué)者主張，關(guān)于舉證責(zé)任，行政公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異。另外的觀點(diǎn)認(rèn)為，考慮到該新型訴訟的獨(dú)特之處，檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)推進(jìn)責(zé)任。目前對(duì)這兩種觀點(diǎn)的闡釋?zhuān)瑢?duì)理由和后果的思考都不夠深入。就觀點(diǎn)一而言，堅(jiān)持“舉證責(zé)任倒置”，如何體現(xiàn)行政公益訴訟特殊性，如何保證能有效實(shí)現(xiàn)設(shè)置行政公益訴訟制度的目的？而觀點(diǎn)二中所謂檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)責(zé)任是舉證責(zé)任嗎？如果是，原被告產(chǎn)生舉證沖突問(wèn)題（比如雙方都提出證據(jù)或舉證不能）時(shí)該如何解決？因此，有必要厘清舉證責(zé)任的理論核心，并與推進(jìn)責(zé)任區(qū)別開(kāi)來(lái)，有助于發(fā)揮行政公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)依法行政和維護(hù)公益。

二、舉證責(zé)任的理論核心

（一）概念的分析

舉證責(zé)任由“舉證”和“責(zé)任”兩個(gè)概念構(gòu)成，前者指“出示或提出證據(jù)”，后者可被界定成“分內(nèi)之事”或者“因分內(nèi)之事沒(méi)完成好要負(fù)擔(dān)之過(guò)失”［2］。兩個(gè)概念單獨(dú)看都容易理解，而當(dāng)兩者組合在一起，人們卻容易忽視其核心，產(chǎn)生理解偏差?！芭e證”是一種行為，要求當(dāng)事人對(duì)自己的主張能提出證據(jù)。而“責(zé)任”作為一種結(jié)果，是當(dāng)事人舉證不能時(shí)要接受的敗訴下場(chǎng)。

（二）舉證責(zé)任理論的發(fā)展

早在羅馬法時(shí)期就出現(xiàn)了舉證責(zé)任的兩大原則，即“原告有舉證的義務(wù)，原告不盡證明義務(wù)時(shí)，應(yīng)為被告勝訴的裁判”和“主張者負(fù)擔(dān)舉證的義務(wù)，否定者不負(fù)舉證的義務(wù)”［3］。但在很長(zhǎng)一段時(shí)間，兩大法系的國(guó)家都難以意識(shí)到舉證責(zé)任的核心所在，他們聚焦于“舉證”層面而非“責(zé)任”層面，使“舉證責(zé)任”概念基本停留在“提供證據(jù)”含義上。［4］這也直接影響到我國(guó)對(duì)于舉證責(zé)任的理解，三大訴訟法關(guān)于證據(jù)、材料常用的“提供”“出示”等表述也說(shuō)明：在我國(guó)訴訟法上，舉證責(zé)任仍然更直接指向“提供證據(jù)的責(zé)任”。［5］

現(xiàn)代舉證責(zé)任雙重含義理論區(qū)分了行為責(zé)任和結(jié)果責(zé)任，在兩種法系中都得到了體現(xiàn)。德、日等民法法系國(guó)家把舉證責(zé)任分為主觀舉證責(zé)任和客觀舉證責(zé)任，一些普通法系國(guó)家把舉證責(zé)任分為提供證據(jù)的責(zé)任和令人信服的責(zé)任，這兩對(duì)概念并不完全一致，但都體現(xiàn)行為與結(jié)果之劃分。提供證據(jù)責(zé)任與主觀證明責(zé)任都是一種行為責(zé)任，強(qiáng)調(diào)通過(guò)提供證據(jù)的行為對(duì)案件事實(shí)加以證明［6］；說(shuō)服責(zé)任與客觀責(zé)任都是一種結(jié)果責(zé)任，其作用在于當(dāng)事人已提供了所有證據(jù)而事實(shí)仍然真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，指引法官或陪審團(tuán)裁判由哪一方承擔(dān)不利法律后果。［7］顯然，結(jié)果意義上的舉證責(zé)任更能體現(xiàn)“責(zé)任”概念的內(nèi)涵。

（三）舉證責(zé)任的核心

理解“舉證責(zé)任”關(guān)鍵要把握“責(zé)任”這一核心，結(jié)果責(zé)任才是關(guān)鍵，只有它才在能案件真相不明時(shí)產(chǎn)生決定性的效果。負(fù)擔(dān)結(jié)果責(zé)任的一方要是沒(méi)有盡到舉證義務(wù)，必須接受敗訴結(jié)果；行為責(zé)任則不具備這種功能，提供證據(jù)的一方對(duì)提供證據(jù)來(lái)支持自己的主張或反駁對(duì)方的主張的責(zé)任如果履行不能，并不必然導(dǎo)致敗訴。概言之，舉證責(zé)任是事實(shí)不明時(shí)，以當(dāng)事人主張的事實(shí)作為要件的有利法律效果能否發(fā)生不能確定時(shí)，對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

三、舉證責(zé)任和推進(jìn)責(zé)任觀點(diǎn)的辨析

在“官告官”式的行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)什么責(zé)任，是否應(yīng)該負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，學(xué)術(shù)界呈現(xiàn)出兩種思考方向：

（一）行政公益訴訟仍是行政訴訟

舉證責(zé)任的討論必須從“訴”本身出發(fā)。由此，一些學(xué)者堅(jiān)稱(chēng)行政公益訴訟仍是行政訴訟，兩者在舉證責(zé)任上沒(méi)有差別。如孫長(zhǎng)柱等認(rèn)為，行政公益訴訟舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)總體上歸于被告，舉證對(duì)檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一種權(quán)力或義務(wù)。［8］朱全寶認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)取證正當(dāng)且便捷，須證明其行為合法，對(duì)于行政公益訴訟案件依然適用。［9］楊解君等區(qū)分了作為和不作為兩類(lèi)案件，認(rèn)為前者要求被告承擔(dān)舉證責(zé)任，應(yīng)提交作出被訴行為的相關(guān)證據(jù)并說(shuō)明執(zhí)法依據(jù)；后者要求原告舉證證明其已向被告提出申請(qǐng)，除非其能說(shuō)明正當(dāng)理由或者該申請(qǐng)事項(xiàng)本就屬于被告依法應(yīng)主動(dòng)履職的事項(xiàng)。［10］但這些觀點(diǎn)仍然存在以下不足：

1.未充分體現(xiàn)舉證責(zé)任的理論核心

無(wú)論基于依法行政要求，行政機(jī)關(guān)本身職權(quán)和能力考量，還是從符合行政訴訟法的立法目的角度，被告承擔(dān)舉證責(zé)任都必要且必須。［6］就訴訟目的而言，和傳統(tǒng)行政訴訟不同，行政公益訴訟直接維護(hù)包括環(huán)境監(jiān)管在內(nèi)的公共利益。盡管內(nèi)容不同，但實(shí)現(xiàn)目的方式一致，即都必須經(jīng)過(guò)行政行為的合法性審查，這也是為什么上述學(xué)者要堅(jiān)持“被告承擔(dān)舉證責(zé)任”觀點(diǎn)。但他們沒(méi)有進(jìn)一步論述被告承擔(dān)何種舉證責(zé)任，沒(méi)有凸顯“責(zé)任”這一核心要義。

舉證責(zé)任包括行為責(zé)任和結(jié)果責(zé)任，后者才是“倒置”的關(guān)鍵，行政機(jī)關(guān)要是無(wú)法證明自身行為合法，將面臨敗訴下場(chǎng)。在傳統(tǒng)行政訴訟中，行為責(zé)任和結(jié)果責(zé)任的混淆問(wèn)題已不容小視，若不能進(jìn)一步凸顯“責(zé)任”的重要性，明確倒置的關(guān)鍵在于結(jié)果責(zé)任，則可能將該問(wèn)題繼續(xù)帶到行政公益訴訟中來(lái)，影響裁判者進(jìn)行歸責(zé)判斷。以“舉證責(zé)任是否可以轉(zhuǎn)移”的爭(zhēng)議為例，若不能區(qū)別行為責(zé)任和結(jié)果責(zé)任，就可能得出“舉證責(zé)任可以在原、被告之間互相轉(zhuǎn)移”的觀點(diǎn)。在民事訴訟中這種觀點(diǎn)似乎能說(shuō)通（實(shí)際上也存在諸多爭(zhēng)議），因?yàn)閺?qiáng)調(diào)“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”。但至少可明確的是，該觀點(diǎn)無(wú)法在行政訴訟中立足。因?yàn)橐坏┍桓嫘姓C(jī)關(guān)必須證明行為合法，如果其不提供證據(jù)或者提供的材料無(wú)法使裁判者信服，將很大程度上敗訴；如果其提供了證據(jù)，而原告沒(méi)有提供或者提交相關(guān)材料不充分，原告卻不必然敗訴。歸根結(jié)底，法院判斷被訴行政行為合法與否，必須全面審查被告提出的所有證據(jù)材料。

2.區(qū)分作為和不作為意義不大

在公益保護(hù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)正常履行職責(zé)之外，要么是違法行為，要么是消極的不作為行為。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法履職提起行政公益訴訟，被訴行為合法與否的證明自然歸于后者。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致公益未得到及時(shí)保護(hù)的案例不在少數(shù)，行政公益訴訟的提起多數(shù)也指向該類(lèi)案件。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提出相關(guān)材料證明其已經(jīng)提出了檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，后者對(duì)是否構(gòu)成消極不作為負(fù)證明責(zé)任。這兩種情形的處理，與《行政訴訟法》第34條、第38條的規(guī)定并無(wú)二致?？梢钥闯觯瑓^(qū)分作為和不作為可能有助于凸顯訴前程序的功能，但由于《行政訴訟法》已經(jīng)有所規(guī)定，對(duì)研究行政公益訴訟舉證責(zé)任問(wèn)題本身沒(méi)有太大意義。

（二）檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)推進(jìn)責(zé)任

“官告官”式訴訟構(gòu)造下，行政公益訴訟制度顯得與眾不同，于是“推進(jìn)”的概念在一些學(xué)者中也十分流行。比如劉藝認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)積極推進(jìn)責(zé)任，原因在于其具有一定調(diào)查核實(shí)權(quán)力和證明能力，能獲得公益受到侵害的證據(jù)。［11］黃學(xué)賢認(rèn)為，特殊性在于，訴前檢察機(jī)關(guān)應(yīng)證明其已提出檢察建議，但被告仍不積極作為或者及時(shí)糾正違法行為。檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)推進(jìn)責(zé)任，實(shí)質(zhì)上使得被告舉證責(zé)任加重了。［12］上述觀點(diǎn)存在下列不足：

1.檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)越性不能決定其須承擔(dān)舉證責(zé)任

傳統(tǒng)行政訴訟之所以對(duì)舉證責(zé)任規(guī)定了“倒置”，一者公平衡量訴訟雙方地位、能力等，二者符合“先取證，后裁決”行政執(zhí)法原則。由于作出行為前已經(jīng)充分掌握了相關(guān)證據(jù)和材料，在訴訟中行政機(jī)關(guān)要對(duì)行為合法與否進(jìn)行證明，這是其承擔(dān)舉證責(zé)任的基礎(chǔ)。［13］為堅(jiān)持兩造平衡和促進(jìn)依法行政，舉證責(zé)任必然要體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)原告的傾斜保護(hù)。而在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)既是“公益訴訟起訴人”，同時(shí)又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其優(yōu)越性不言而喻。

客觀來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)享“公益訴訟起訴人”資格有其現(xiàn)實(shí)依據(jù)。但為了公共利益得到更廣范圍的保護(hù)，自然人、法人和非法人組織能同時(shí)獲得該資格將是必然趨勢(shì)。拋開(kāi)這點(diǎn)不說(shuō)，基于行政訴訟的實(shí)質(zhì)，行政公益訴訟仍要通過(guò)對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查才能實(shí)現(xiàn)其訴訟目的。而合法性的證明要遵循傳統(tǒng)路徑，由被告承擔(dān)。若承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)同時(shí)負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，當(dāng)案件真相難以辨別，法官難以依據(jù)舉證責(zé)任規(guī)則判決雙方輸贏。尤其當(dāng)雙方都舉證不能，訴訟將陷入無(wú)責(zé)任歸屬的泥潭。舉證責(zé)任的核心在于責(zé)任，如果無(wú)法明確責(zé)任承擔(dān)，訴訟就會(huì)失去其化解糾紛的價(jià)值，行政公益訴訟也無(wú)法做到“促進(jìn)依法行政，保護(hù)公共利益”。所以不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)比普通的自然人、法人和非法人組織更具優(yōu)勢(shì)地位和訴訟能力，就認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。

2.“推進(jìn)責(zé)任”缺乏更深入的闡釋

上述學(xué)者提出了“推進(jìn)責(zé)任”的概念，說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)在訴前要履行一定的證明義務(wù)，但缺乏對(duì)該概念內(nèi)涵和外延的深入闡釋。首先，根據(jù)雙重含義理論，推進(jìn)責(zé)任究竟是行為責(zé)任還是結(jié)果責(zé)任，多數(shù)學(xué)者沒(méi)有明確。其次，就外延來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的推進(jìn)責(zé)任僅限于提供證據(jù)啟動(dòng)訴訟，還是也包括訴訟中提供證據(jù)反駁被告主張的行為。畢竟后者既具備提出證據(jù)的行為表現(xiàn)，也產(chǎn)生了推動(dòng)訴訟進(jìn)行和還原案件事實(shí)的效果。在這里，李勁教授已意識(shí)到結(jié)果責(zé)任是在當(dāng)事人完成行為責(zé)任后的一種不利后果負(fù)擔(dān)，推進(jìn)責(zé)任只是一種行為責(zé)任。［6］她從理論核心出發(fā)，點(diǎn)出了推進(jìn)責(zé)任與舉證責(zé)任的區(qū)別，但對(duì)“推進(jìn)責(zé)任”概念外延的討論還不深。

從字面含義看，推進(jìn)責(zé)任即推動(dòng)程序進(jìn)展的責(zé)任，訴訟中的推進(jìn)責(zé)任包括了推動(dòng)訴訟的開(kāi)始和推動(dòng)訴訟的進(jìn)行。①一般而言，一個(gè)完整的訴訟程序包括開(kāi)始、進(jìn)行和結(jié)束，具體又包括起訴、受理、審理、中止或終結(jié)、裁判、結(jié)案等.本文所說(shuō)的“推動(dòng)訴訟進(jìn)程”針對(duì)的是雙方當(dāng)事人，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，可控、可推動(dòng)的程序主要包括訴訟的開(kāi)始和進(jìn)行，如起訴、受理、審理（舉證質(zhì)證）等，訴訟的結(jié)束（如法官裁判、結(jié)案）不受當(dāng)事人直接影響，因此被排除在“推進(jìn)責(zé)任”之外.在行政公益訴訟中，根據(jù)《解釋》第22條，檢察機(jī)關(guān)提供相關(guān)證明材料，表明其訴訟主張構(gòu)成法律爭(zhēng)端應(yīng)被法院受理，從而啟動(dòng)訴訟。舉證責(zé)任強(qiáng)調(diào)敗訴后果的承擔(dān)，而啟動(dòng)與否尚不涉及當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，如果檢察機(jī)關(guān)提交的證明材料不足以使訴訟開(kāi)始，因?yàn)樵V訟根本還未展開(kāi)，討論歸誰(shuí)負(fù)擔(dān)敗訴結(jié)果為時(shí)尚早?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)為了啟動(dòng)訴訟提交相關(guān)證據(jù)的行為并非負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任之表現(xiàn)。

除了推動(dòng)訴訟的開(kāi)始，檢察機(jī)關(guān)會(huì)在訴中通過(guò)提供證據(jù)來(lái)反駁行政機(jī)關(guān)的主張，這有利于全面還原案件事實(shí)，促進(jìn)訴訟繼續(xù)進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)須證明行為合法與否，這是遵循“倒置”規(guī)則的必然要求。而檢察機(jī)關(guān)提交證據(jù)反駁行政機(jī)關(guān)的主張是行使訴權(quán)的表現(xiàn)，求勝使然，即便其不積極行使甚至不行使該訴權(quán)，也不必然導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)敗訴。因此，當(dāng)案件受審時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提出證據(jù)反駁行政機(jī)關(guān)主張的行為也并非說(shuō)明其履行舉證責(zé)任。

綜上所述，所謂的檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)責(zé)任由于與敗訴后果沒(méi)有直接關(guān)系，不是舉證責(zé)任。