（中國(guó)中煤能源集團(tuán)有限公司，北京 100120）

煤炭作為我國(guó)主體能源，在為國(guó)民經(jīng)濟(jì)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，其利用過程也產(chǎn)生了一定污染。而潔凈煤技術(shù)是減少污染、提高煤炭加工、燃燒、轉(zhuǎn)換的主導(dǎo)技術(shù)之一。為了提高煤炭開發(fā)利用技術(shù)，減輕環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，潔凈煤技術(shù)得到政府大力支持[1]。政府出臺(tái)一系列政策激勵(lì)企業(yè)等大力發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)，但目前并沒有形成明確具體的政策體系，而美國(guó)、歐盟和澳大利亞等地政策執(zhí)行有明確的法律、標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)。因此，我們需要結(jié)合國(guó)情，分析國(guó)內(nèi)外激勵(lì)政策差異，提出有效的對(duì)策和建議。

1.國(guó)外激勵(lì)政策

1.1 美國(guó)

（1）建立研究開發(fā)基金。美國(guó)潔凈煤技術(shù)計(jì)劃從1984―1993年，聯(lián)邦政府對(duì)該計(jì)劃資助18億美元。電廠改進(jìn)行動(dòng)計(jì)劃（PPII）政府投入9500萬(wàn)美元；潔凈煤發(fā)電行動(dòng)計(jì)劃（CCPI）前兩輪政府投入5.6億美元，第三輪CCPI項(xiàng)目增加到14億美元；未來電力計(jì)劃（FutureGen），美國(guó)政府支持10.73億美元；2009年5月，美國(guó)宣布對(duì)CCS項(xiàng)目支持34億美元[2]。

（2）稅收抵（減）免。CFB示范項(xiàng)目研發(fā)費(fèi)用超過了預(yù)定水平（高于常規(guī)技術(shù)成本），按美國(guó)聯(lián)邦納稅扣除率20%進(jìn)行扣除。在推進(jìn)IGCC示范過程中，對(duì)IGCC項(xiàng)目生產(chǎn)的“合成油品”實(shí)行減稅3美元/桶優(yōu)惠。

（3）環(huán)境稅和碳稅。美國(guó)政府制定環(huán)境稅和碳稅的目的是改變當(dāng)前行為方式來防治污染、降低資源消耗。此外，通過稅收為發(fā)展高效潔凈燃煤發(fā)電等潔凈煤技術(shù)提供資金。

（4）排污交易（SO2和NOx）。美國(guó)EPA研發(fā)出一些非常復(fù)雜的排污交易方案，目的是以最小的成本確保實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量目標(biāo)（如需要在1980年的基礎(chǔ)上每年減排SO21000萬(wàn)噸）。通過排污交易方案，使排放源（而不是管理機(jī)構(gòu)）能夠決定以最少成本利用現(xiàn)有資源，遵守排放規(guī)定。排污交易制度使采用先進(jìn)高效潔凈燃煤發(fā)電技術(shù)企業(yè)通過減少排放而獲得收益，從而進(jìn)一步帶動(dòng)相應(yīng)技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用。

（5）獎(jiǎng)金。對(duì)州和當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)（例如市政電力公司）和一些非盈利性的電力合作商生產(chǎn)可再生能源電力實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，即頭10年每年可以獲得每千瓦時(shí)1.5美分的獎(jiǎng)勵(lì)金。

（6）示范項(xiàng)目支持。美國(guó)Nucla 10萬(wàn)千瓦和Northside 30萬(wàn)千瓦CFB示范項(xiàng)目中，美國(guó)能源部投入資金（贈(zèng)款），均占示范項(xiàng)目總投資的24%，逐漸實(shí)現(xiàn)30萬(wàn)千瓦以下CFB技術(shù)商業(yè)化。

（7）電力優(yōu)先調(diào)度。美國(guó)還根據(jù)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境價(jià)值，優(yōu)先調(diào)度使用高效潔凈燃煤發(fā)電技術(shù)的電廠電量，保證其收益。

1.2 歐盟

（1）建立研究開發(fā)基金。2004年，歐盟在其“第六框架計(jì)劃”中，啟動(dòng)了Hypogen （Hydrogen and Power Generation）計(jì)劃。該項(xiàng)目針對(duì)制氫、CCS和聯(lián)合循環(huán)發(fā)電等關(guān)鍵技術(shù)，預(yù)算約13億歐元。目前研究與技術(shù)開發(fā)計(jì)劃進(jìn)入第七個(gè)框架計(jì)劃的實(shí)施階段（2007―2013年），總經(jīng)費(fèi)為23.5億歐元。歐盟2009年初從排放交易制度中拿出3億歐元支持CCS，最近，歐盟又對(duì)CCS示范資助10.5億歐元。

（2）優(yōu)惠電價(jià)。意大利法律9/91和CIP6/92要求國(guó)家電力公司（ENEL）以“鼓勵(lì)性電價(jià)”簽訂為期15～20年的照付不議購(gòu)電合同（PPA）以支持利用煉油廠廢料的三個(gè)IGCC項(xiàng)目：20年平均電價(jià)7.0美分/千瓦時(shí)（1995年價(jià)格水平），頭8年電價(jià)為9美分/千瓦時(shí)，其余12年降低到5.7美分/千瓦時(shí)[3]。

（3）稅收優(yōu)惠。對(duì)投資于潔凈煤技術(shù)項(xiàng)目的研發(fā)費(fèi)用減稅（許多OECD國(guó)家減免20%～25%稅金）。

2.我國(guó)激勵(lì)政策

2.1 研究開發(fā)資金

我國(guó)對(duì)于煤炭的清潔化利用的研究開發(fā)支持力度逐年增加。“十五”期間，國(guó)家863潔凈煤技術(shù)主題研究經(jīng)費(fèi)13.4億元，其中，國(guó)家投入3.2億元?！笆晃濉逼陂g863計(jì)劃潔凈煤技術(shù)方面的經(jīng)費(fèi)6億元?！笆濉逼陂g中央企業(yè)牽頭或參與完成了16個(gè)國(guó)家重大科技專項(xiàng)中的15個(gè)；2018年中央企業(yè)獲得98項(xiàng)國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)，占獎(jiǎng)項(xiàng)總數(shù)的40.8%，經(jīng)過多年實(shí)踐，其中全國(guó)煤層氣勘探開發(fā)投入已達(dá)800億元以上。

2.2 投融資優(yōu)惠政策

在一些區(qū)域或?qū)傩哉咧?，涉及到有關(guān)投融資優(yōu)惠政策，如提高中央財(cái)政性建設(shè)資金用于西部地區(qū)的比例；對(duì)投資大、建設(shè)期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可適當(dāng)延長(zhǎng)貸款期限；對(duì)列入“國(guó)家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃”的項(xiàng)目，可以投資補(bǔ)助或貸款貼息方式給予必要國(guó)債投入。

2.3 稅收優(yōu)惠政策

近年來，政府通過稅收優(yōu)惠的形式，支持清潔能源和煤炭清潔化利用技術(shù)的開發(fā)與推廣。財(cái)政部等多門決定對(duì)重大技術(shù)裝備進(jìn)口稅收政策有關(guān)進(jìn)行相關(guān)修訂，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整重大技術(shù)裝備進(jìn)口稅收政策的通知》，對(duì)部分領(lǐng)域所需重大技術(shù)裝備進(jìn)口（部分關(guān)鍵零部件、原材料）稅收進(jìn)行調(diào)整，鼓勵(lì)企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局還發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅政策問題的通知》（財(cái)稅〔2010〕110號(hào)），通過企業(yè)所得稅減免、暫免征收營(yíng)業(yè)稅和增值稅等方式扶持節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目。為了進(jìn)一步推動(dòng)資源綜合利用工作，促進(jìn)節(jié)能減排，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，決定調(diào)整和完善部分資源綜合利用產(chǎn)品的增值稅政策。同時(shí)，為了規(guī)范對(duì)資源綜合利用產(chǎn)品的認(rèn)定管理，需對(duì)現(xiàn)行相關(guān)政策進(jìn)行整合。

2.4 電價(jià)優(yōu)惠政策

國(guó)家對(duì)于安裝脫硫設(shè)施的電價(jià)，給予優(yōu)惠政策。例如國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于印發(fā)《燃煤電機(jī)組環(huán)保電價(jià)及環(huán)保實(shí)施運(yùn)行監(jiān)管辦法的通知》（發(fā)改價(jià)格［2014］536號(hào)）及國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家環(huán)保總局關(guān)于印發(fā)《燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價(jià)及脫硫設(shè)施運(yùn)行管理辦法》發(fā)改價(jià)格［2007］1176號(hào)）的通知，安裝脫硫設(shè)施后，其上網(wǎng)電量執(zhí)行在現(xiàn)行上網(wǎng)電價(jià)基礎(chǔ)上每千瓦時(shí)加價(jià)1.5分錢的脫硫加價(jià)政策；脫硫設(shè)施投運(yùn)率在90%以上的，扣減停運(yùn)時(shí)間所發(fā)電量的脫硫電價(jià)款，投運(yùn)率在80%～90%的，扣減停運(yùn)時(shí)間所發(fā)電量的脫硫電價(jià)款并處1倍罰款，投運(yùn)率低于80%的，扣減停運(yùn)時(shí)間所發(fā)電量的脫硫電價(jià)款并處5倍罰款。

2.5 示范項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策

《國(guó)家對(duì)潔凈煤技術(shù)發(fā)電示范工程項(xiàng)目實(shí)行優(yōu)惠政策》（計(jì)基礎(chǔ)[2001]1370號(hào)）中規(guī)定，在示范工程建設(shè)中，國(guó)家將視可能，爭(zhēng)取將全球環(huán)?；鸷推渌麅?yōu)惠貸款優(yōu)先安排用于潔凈煤燃燒技術(shù)項(xiàng)目，以降低項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本；對(duì)外引進(jìn)技術(shù)的費(fèi)用，原則上在制造企業(yè)生產(chǎn)的多臺(tái)設(shè)備中攤銷，降低示范工程的負(fù)擔(dān)；對(duì)有關(guān)科研單位和制造企業(yè)引進(jìn)技術(shù)的消化吸收工作，國(guó)家可以適當(dāng)安排補(bǔ)助資金；項(xiàng)目投產(chǎn)發(fā)電后，由電網(wǎng)按電廠的可用率進(jìn)行發(fā)電調(diào)度，最大限度地提高電廠的經(jīng)濟(jì)性；實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)時(shí)，有關(guān)方面應(yīng)以發(fā)電排放對(duì)環(huán)境的影響作為發(fā)電廠之間公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，制定合理的發(fā)電排放折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)降低清潔電廠的成本，充分發(fā)揮潔凈煤發(fā)電技術(shù)的優(yōu)勢(shì)；利用潔凈煤技術(shù)的發(fā)電項(xiàng)目，上網(wǎng)電價(jià)參照電網(wǎng)內(nèi)同時(shí)期建設(shè)的環(huán)保型燃煤電站上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行。

2.6 國(guó)債資金支持

根據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年征求意見稿）》鼓勵(lì)類項(xiàng)目條件，依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)）、《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理管理辦法》（2016年國(guó)家發(fā)改委第45號(hào)令）等，煤炭氣化及液化項(xiàng)目可以申請(qǐng)國(guó)家投資補(bǔ)助或貸款貼息，資金主要來源于預(yù)算內(nèi)投資（包括長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金），為國(guó)家無償投入。

3.國(guó)內(nèi)外政策措施比較

國(guó)外政策執(zhí)行以法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)為主，我國(guó)一些政策的執(zhí)行以行政手段為主。國(guó)外法律和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)既有宏觀性論述，又有具體政策規(guī)定，明確具體、界限清楚、要求嚴(yán)格，并嚴(yán)格以此為約束來執(zhí)行。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境執(zhí)法較為嚴(yán)格，對(duì)于超標(biāo)排放和違反法規(guī)的，實(shí)施嚴(yán)格的處罰。我國(guó)的法律法規(guī)總體完備，在政策的執(zhí)行上以行政手段與執(zhí)法相結(jié)合。如既要在“大氣污染防治法”明確規(guī)定了電廠SO2控制的法定要求，同時(shí)執(zhí)行過程還要簽訂責(zé)任書，以行政措施進(jìn)一步保障實(shí)現(xiàn)。

4.結(jié)論

通過國(guó)內(nèi)外潔凈煤激勵(lì)政策對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國(guó)需要結(jié)合國(guó)內(nèi)潔凈煤激勵(lì)政策現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過可操作的投融資優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策、電價(jià)優(yōu)惠政策、排污收費(fèi)政策和其他相關(guān)激勵(lì)政策來促進(jìn)潔凈煤技術(shù)的發(fā)展。