張 波，王明菊

（河北地質大學 法政學院，河北 石家莊 050000）

一、生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度：性質探析

我國的生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度是“土生土長”、地地道道的“中國制度”。本土法律體系的滋養(yǎng)使得該制度更“別具一格”。

對生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度的概念考究，首先要明晰該制度的法律性質。法律性質的明晰是法律概念運行的內在含蘊。生態(tài)環(huán)境有獎舉報行為是一種新型行政執(zhí)法行為——政府懸賞行為。針對該行為的法律性質，學界有著不同的聲音，主要表現(xiàn)為“行政獎勵說”“行政合同說”以及“行政承諾（允諾）說”[1]（81）?！靶姓剟钫f”在實施手段方面（即有償獎勵）與政府懸賞行為相同，但該觀點忽視了兩者實施的依據(jù)：行政獎勵以行政法律規(guī)范為索引，表現(xiàn)為具體的法定職權與義務[2]（278）；而政府懸賞行為則以各地政策條文為索引，并未涉及到專門的行政法律規(guī)范。此外，就“行政合同說”而言，合同的成立與生效涉及到要約、承諾以及雙方合意等程序，是平等民事主體之間的法律行為[3]（169）。但政府懸賞行為的成立并生效僅需政府主體為自身所設的單一義務這一要件，無需雙方主體之間的合意達成。

相較于“行政獎勵說”與“行政合同說”，“行政承諾（允諾）說”更符合政府懸賞行為的本質。國內對于行政承諾（允諾）的理論研究成果豐碩，主要集中在行政承諾（允諾）及其可訴性[4]（58）、行政承諾（允諾）案件的性質及其審理對象[5]（47）等方面。結合生態(tài)環(huán)境的特殊性，行政承諾（允諾）應指國家生態(tài)環(huán)境機關為實現(xiàn)保護環(huán)境、維護生態(tài)的職責目標所采取的為自身設定一定法律義務的行政行為。首先，行政承諾（允諾）是單方行政行為且具有非強制性特點，與行政懲罰等雙方且強制性行政行為相異。行政承諾（允諾）法律關系中的行政相對人享有較大的自由選擇權，不再負有強制履行某種法律義務。其次，行政承諾（允諾）是行政機關在履行職責之時，為更好地依法行政所作出的不屬于行政法律規(guī)范內的法定行政行為，旨在通過公民這一輔助主體實現(xiàn)保護環(huán)境、維護生態(tài)的目標。最后，行政機關作出的行政承諾（允諾）行為，能夠較多地行使自由裁量權，靈活多變，能夠滿足公民的權利的“雙向保護”愿景。

綜上，基于政府懸賞行為的法律性質，我國的生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度應指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話等傳統(tǒng)通訊形式以及微信、微博、QQ等新媒體形式，針對生態(tài)環(huán)境領域內所發(fā)現(xiàn)的破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為，按照法定舉報程序，依法向根據(jù)法律規(guī)定負有生態(tài)環(huán)境保護義務的國家機關（如各級政府、環(huán)境保護主管部門等）進行舉報，請求國家機關依法對造成該行為的違法實施者予以處罰，并且國家機關在根據(jù)舉報線索依法查實后，對環(huán)境執(zhí)法工作有貢獻的線索提供者給予獎勵。

二、生態(tài)環(huán)境違法行為舉報制度：法律索引與實施概況

（一）法律索引

京津冀三地生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度的法律依據(jù)主要為三個等級，分別是《憲法》與《環(huán)境保護法》、國家環(huán)境政策與規(guī)劃以及京津冀生態(tài)環(huán)境治理政府規(guī)劃與綱要。

1.根本法與基本法索引?！吨腥A人民共和國憲法》就公眾依法參與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作明確了參與權、監(jiān)督權等權利，從而為生態(tài)環(huán)境舉報制度的確立提供了根本法“土壤”。新《中華人民共和國環(huán)境保護法》增設的“信息公開與公眾參與”章節(jié)，為公民參與環(huán)境執(zhí)法工作明晰了具體流程，為生態(tài)環(huán)境舉報制度提供了基本法依據(jù)。

2.國家相關政策及總體規(guī)劃索引。2007年《國務院關于印發(fā)國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃的通知》頒布，此后又相繼頒布《國務院關于印發(fā)國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃的通知》以及《國務院關于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》。三大規(guī)劃中均強調要“擴大公眾參與權、拓寬和暢通公民環(huán)境舉報的渠道”。2010年《環(huán)境舉報熱線工作管理辦法》中就環(huán)境舉報相關原則以及程序等作出了初步的規(guī)定。2011年《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》要求強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，建立健全環(huán)境保護舉報制度。2014年《國務院辦公廳關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》中強調：“明確各方職責任務、營造良好執(zhí)法環(huán)境”，“限期辦理公眾環(huán)境舉報問題”。2015年《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中強調“生態(tài)文明建設關系人民福祉”，“加快形成推進生態(tài)文明建設的良好風尚”，“健全舉報和公眾監(jiān)督等制度、構建全民參與的社會行動體系”。同年7月，《環(huán)境保護公眾參與辦法》的頒布，為公眾環(huán)境舉報行為提出了程序要求。2018年，《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中就改革完善生態(tài)環(huán)境治理體系提出要“完善公眾監(jiān)督、舉報反饋機制，保護舉報人的合法權益，鼓勵設立有獎舉報基金”。2019年《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)〈中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定〉》中就中央生態(tài)環(huán)境保護督察進駐要求“受理人民群眾生態(tài)環(huán)境保護方面的信訪舉報”。同年9月，《國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見（國發(fā)〔2019〕18號）》中要求積極發(fā)揮社會監(jiān)督功能，“建立吹哨人、內部舉報人等制度”。同年10月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關于公開征求《生態(tài)環(huán)境舉報熱線（“12369”）工作管理辦法（征求意見稿）》意見的通知。2020年《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見〉》中強調“堅持多方共治”，“健全環(huán)境治理全民行動體系”，“強化社會監(jiān)督，完善公眾監(jiān)督和舉報反饋機制”。同年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于實施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》，從“總體要求”“完善舉報獎勵制度設計”以及“強化組織保障和貫徹實施”三部分對各省市的生態(tài)環(huán)境舉報制度作出了指導，并要求建立相應的保障機制促進該制度的落實。

3.京津冀法律規(guī)范索引。除了國家層面的相關政策文件，京津冀三地的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理也相繼發(fā)布了諸多政策文件。2015年5月，中共中央、國務院印發(fā)實施《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，綱要指出以交通、環(huán)保、產業(yè)升級作為京津冀三地重點突破領域。同年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，對京津冀三地的生態(tài)環(huán)境保護工作作出了總體指導。與此同時，在國家相關政策的支持下，京津冀近幾年在環(huán)境保護工作方面取得了初步突破。2020年5月1日起開始實施的《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》正式在法律層面拉開了京津冀三地協(xié)同治理環(huán)境的序幕。

綜上，借鑒機動車污染排放的協(xié)同治理，有必要對京津冀三地的生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度也進行協(xié)同立法及執(zhí)法，共同治理三地突出的環(huán)境問題，以實現(xiàn)三地環(huán)保事業(yè)共同進步。

（二）實施概況

生態(tài)環(huán)境領域內的舉報制度或環(huán)境信訪制度的確立，更多地是考量到行政機關的新型動態(tài)執(zhí)法方式對于生態(tài)環(huán)境的保護以及實現(xiàn)公民權利的“雙向保護”——保障舉報者的環(huán)境知情權、參與權與監(jiān)督權和被舉報者的合法權益[6]（18）。京津冀三地生態(tài)環(huán)境舉報制度在實踐中取得了良好的效果，充分發(fā)揮出了該制度優(yōu)勢所在。

生態(tài)環(huán)境部日前公布2019年度全國“12369”環(huán)保舉報情況[7]，從公布的舉報情況中，全國數(shù)量較去年而言呈下降趨勢，并且舉報數(shù)量與人口分布成正相關比例，其中南京市位于地級市舉報數(shù)量榜首；就“藍天、碧水、凈土、固廢”而言，大氣舉報占比處于下降趨勢，固廢舉報占比處于上升趨勢，這也貼合了我國近幾年所開展的“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”以及積極治理固體廢物的國家行動。與此同時，《2019年北京市生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，2019年度，北京市生態(tài)環(huán)境局對生態(tài)環(huán)境違法行為進行舉報且經查證屬實的288人進行了獎勵[8]。此外，2019年，河北省生態(tài)環(huán)境廳經過審核，對符合獎勵條件的20多件環(huán)境違法線索發(fā)放獎勵資金達19萬元。截至2020年1月3日，天津市環(huán)境保護舉報達一萬件左右，且舉報類型以餐飲、施工揚塵、固體廢物等污染源為主。

三、京津冀生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度：制度“把脈”與“對癥下藥”

（一）制度“把脈”

就生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度立法方面，京津冀三地分別出臺了相關法律文件。2016年6月12日，天津市環(huán)保局印發(fā)實施《天津市環(huán)境違法行為有獎舉報暫行辦法》；2018年6月1日，河北省環(huán)境保護廳印發(fā)實施《河北省環(huán)境保護廳環(huán)境污染舉報獎勵辦法》；2019年9月25日，北京市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)實施《北京市生態(tài)環(huán)境局對舉報生態(tài)環(huán)境違法行為實行獎勵有關規(guī)定》（以上三種法律文件合稱《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》）?！毒┙蚣缴鷳B(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》在實施過程中存在諸多困境，須予以“制度把脈”。

1.立法目的部分內容缺失。就立法目的而言，《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》大多采用“兩說”標準——保障公民對生態(tài)環(huán)境工作的參與權、監(jiān)督權以及嚴懲生態(tài)環(huán)境違法行為。作為新型執(zhí)法方式的生態(tài)環(huán)境有獎舉報行為，其法律性質強調行政主體與行政相對人之間的互動關系，而現(xiàn)有的“兩說”標準則缺失這一目標效果，即既要保障公民合法且健康的環(huán)境權益，又要加強環(huán)境保護主管部門依法履行維護生態(tài)環(huán)境的職責，從而形成多方合力的局面。生態(tài)文明的入憲亟須在美麗中國的建設事業(yè)中得到回應[9]（12），因而《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》立法目的的缺失會導致京津冀三地生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)進程緩慢。

2.舉報范圍及方式未考慮社會因素。首先，就舉報范圍而言，《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》均以本行政區(qū)域為中心，且以主要污染物（大氣、水、土壤等）為主。區(qū)域中心主義未能將因本地污染源的擴散而導致的跨區(qū)域性環(huán)境污染包含在內，并且針對污染源而言，京津冀三地的污染物種類較多，立法不應采取閉合式例舉，而應采取類型化列舉輔之開放式兜底模式。其次，就舉報方式而言，《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》均采取傳統(tǒng)舉報方式為主（如電話、書信、官網等），新型舉報方式為輔（如微信、微博等新媒體形式）。傳統(tǒng)舉報方式中紛繁復雜的流程，會降低公眾舉報的積極性。盡管嚴苛的法定舉報程序是為了預防惡意舉報情形的發(fā)生，但針對惡意舉報情形，被舉報者可采取違法舉報申訴等程序以及事后對舉報者進行侵權追責的方式來維護自身的合法權益。最后，為驗證舉報線索的真實性、事后追溯性以及依法打擊惡意舉報帶來的公民、企業(yè)合法權益的受損情況，《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》均要求實名舉報，準確填寫個人信息。誠然，這一舉措的確能達到預防事前惡意舉報的目的，但此舉也會導致舉報人個人隱私信息的泄露，甚至有可能會出現(xiàn)“殺敵一千自損八百”的局面，繼而使得舉報者面臨人身安全、財產安全的威脅。

3.獎勵模式較為分散、未成體系化。一方面，就獎勵內容而言，主要包含獎勵標準、獎勵類型、獎勵領取方式以及舉報人信息保護等。標準的確定是為了更好地執(zhí)法?！毒┙蚣缴鷳B(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》對于有獎舉報的獎勵標準各不相同，如北京以舉報線索的難易程度為主要獎勵標準，而河北的獎勵標準既包括舉報線索的難易程度又包括舉報行為對環(huán)境執(zhí)法工作所產生的貢獻程度。獎勵標準的相異會導致公眾有選擇進行生態(tài)違法情形舉報，而這完全背離了生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度設計的初衷。另一方面，就獎勵類型及領取方式而言，《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》以金錢獎勵為主且以現(xiàn)場領取為主要模式。現(xiàn)實情境下，社會大眾對于舉報行為持褒貶不一的“聲音”。根據(jù)2019年度全國“12369”環(huán)保舉報數(shù)據(jù)，40%左右的舉報者放棄領取資格或要求其他獎勵方式。到場領取的獎勵模式無法“安撫”舉報者“安全性”的內心需求，因而需要對獎勵類型和領取方式予以革新。

（二）“對癥下藥”

打破京津冀三地以行政區(qū)域為中心而建立的有獎舉報制度壁壘，探索京津冀三地協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境污染破壞的新方式，及時出臺京津冀三地生態(tài)環(huán)境治理立法與執(zhí)法文件，這既是加快美麗中國建設、推進國家治理能力現(xiàn)代化的需要，同時也是京津冀生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展，環(huán)境事業(yè)“更上一層樓”的現(xiàn)實要求。為此，在借鑒機動車協(xié)同污染立法治理模式的基礎上，從《關于實施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》中所規(guī)定的各項制度設計入手，對京津冀三地生態(tài)有獎舉報制度進行“對癥下藥”，主要包括整合立法目的、類型化舉報范圍及方式、體系化建構獎勵模式以及健全制度運行保障體系。

1.擴充立法目的、整合環(huán)境權益與權利。首先，擴充《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》中“兩說”標準，增加保障公民的合法環(huán)境權益以及加強行政機關環(huán)境行政執(zhí)法這兩項內容。無論是上位法的實施依據(jù)，還是《京津冀生態(tài)環(huán)境有獎舉報規(guī)定》中相關內容的參照，公民依法享有的環(huán)境權益始終是生態(tài)環(huán)境治理過程中不容置喙的核心要素。盡管我國憲法尚未明確公民依法享有環(huán)境權，也未將該權利予以入憲，但現(xiàn)行環(huán)境保護法律體系中均對環(huán)境權的相關內容有所涉及。因而，在以人為本的環(huán)境治理體系下，公民的環(huán)境權益不可缺失。其次，國務院一直在強調加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管，綜合運用多種執(zhí)法方式以實現(xiàn)生態(tài)保護的目標。在法經濟學領域，相較于環(huán)保部門的公共執(zhí)法，生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度被視為是私人執(zhí)法方式的一種。公共執(zhí)法與私人執(zhí)法各有弊端，然而兩者之間的互動可以作為解讀法律制度的視角[10]（104），并且學界有諸多學者主張環(huán)境法中應重視私人執(zhí)法的成效對環(huán)境執(zhí)法工作的促進作用[11]（63）。生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度能夠充分發(fā)揮信息優(yōu)勢，防止“信息詐騙”，并且舉報人在面對高額的激勵時能夠達到“信息及時獲取、效果最快實現(xiàn)”的效果。

2.舉報范圍類型化、舉報方式多元化[12]（30）。首先，現(xiàn)行各省市以及《關于實施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》中均提倡生態(tài)環(huán)境有獎舉報范圍采取以本行政區(qū)域為中心的模式，但是在考慮到因污染源的擴散而導致的跨區(qū)域性環(huán)境污染情形下，應逐步在地緣銜接密切以及污染源擴散規(guī)律化的區(qū)域打破行政區(qū)域中心壁壘。京津冀三地作為一體化建設的范例，可逐步在河北省保定市等區(qū)域探索該模式的成效。其次，舉報類型的設置應凸顯行政區(qū)域色彩化以及污染源擴散規(guī)律化。京津冀三地污染舉報范圍的類型劃分應以三地共有環(huán)境問題為主，各自行政區(qū)域內特有環(huán)境問題為輔。如大氣污染是三地環(huán)境問題中的“通病”，而固體廢物污染則是河北省特有的環(huán)境問題。最后，舉報渠道是否合理以及暢通，是生態(tài)環(huán)境違法信息及時獲取的重要步驟。各省市規(guī)定公民在發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法行為時，要及時撥打“12369”環(huán)保熱線進行舉報，但非面對面式的交流會導致信息劣勢情形。新型通訊媒體的運用，如微信平臺、新浪微博等，可以及時將生態(tài)環(huán)境違法信息進行“固化”成某種數(shù)據(jù)形式，并且因新媒體具有快速傳播的優(yōu)勢，對其有效運用可以及時將污染者的違法行為“曝光”“無藏身之地”。

3.獎勵體系注重現(xiàn)實社會效果、設置多元獎勵類型[13]（29）。首先，打破原有單一的獎勵標準，整合多種環(huán)境影響因素設置獎勵標準等級制，如污染源對本行政區(qū)域及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響的嚴重程度、違法行為發(fā)現(xiàn)的難易程度與產生的社會影響、公民環(huán)境權益的受損程度以及環(huán)境執(zhí)法的難易程度等。對于污染嚴重程度大、違法發(fā)現(xiàn)難、環(huán)境執(zhí)法力度高的舉報線索，將其歸類于獎勵標準的較高等級。其次，獎勵方式多元化，物質獎勵與精神獎勵并施。物質獎勵方面，除設置高額的獎金之外，還可引入消費券等形式；精神獎勵方面可采取頒發(fā)榮譽證書、形象大使等形式。最后，在多元獎勵類型的設置下，針對不同類型的獎勵采取不同形式的領取方式。比如物質獎勵方面，減少獎勵資金的現(xiàn)場領取方式，增加銀行轉賬、電子支付等非現(xiàn)場領取方式；精神獎勵方面，可以采取微信頒發(fā)“啄木鳥”電子獎章等形式。

4.健全制度運行保障體系。有獎舉報全鏈條保障體系包括信息公開與宣傳培訓制度、環(huán)境保護部門內部工作管理制度、財政資金儲備制度以及訴訟銜接制度等[14]（182）。首先，無論生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度設計多么完善精細，若未能及時讓制度“落地扎根”，則公眾無法通過該制度保障自身權益以及無法與執(zhí)法部門建立互動關系。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關除了日常執(zhí)法工作帶來的普法效應，還可借鑒垃圾分類監(jiān)督員制度，創(chuàng)設生態(tài)環(huán)境有獎舉報指導員制度，加強信息公開力度。其次，環(huán)境保護部門在接收到舉報線索之后，應及時“固化”舉報線索，分析研判；其中就舉報線索中的疑難問題，應及時咨詢相應的法律專家，提高線索落實的效率。再次，省市級生態(tài)環(huán)境部門應保障獎勵資金的充足性，擴大資金的來源渠道。除國家財政支持外，引進社會募集與捐款方式，增強全民參與力度。另外，實名舉報與匿名舉報并用，建立匿名舉報與實名舉報轉向機制。在匿名舉報人申請物質獎勵或精神獎勵時，獎勵機關可要求其將個人身份信息予以認證，從而實現(xiàn)匿名舉報向實名舉報的透明化流轉。最后，針對污染程度嚴重，社會影響大、公眾權益嚴重受損的情形，執(zhí)法部門應及時將舉報線索引入到環(huán)境公益訴訟之中。通過執(zhí)法部門與公益訴訟部門的線索移送平臺，公益訴訟人可及時提起環(huán)境公益訴訟，對污染者進行法律追責。

四、結語

應當承認，中國的環(huán)境保護事業(yè)進程是緩慢但又富有成效的。20世紀80年代轟轟烈烈展開進程的環(huán)保事業(yè)，在新時代下需要最嚴格的制度最嚴密的法治予以輔助。現(xiàn)如今，生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度在各省市仍處于試點狀態(tài)，區(qū)域的差異性以及污染源的擴散性等因素都或多或少地阻礙該制度的進一步推行。京津冀三地依托特有的地緣優(yōu)勢和一體化建設，應積極探索三地生態(tài)環(huán)境有獎舉報制度協(xié)同立法與執(zhí)法。