方 正，程麗琴

（東南大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 211189）

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，便始終重視黨內(nèi)法規(guī)建設，并以此規(guī)范黨組織活動和黨員行為。黨內(nèi)法規(guī)建設成為伴隨中國共產(chǎn)黨百年革命、建設、改革、發(fā)展歷史的重要制度現(xiàn)象，是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的重要法理依據(jù)。2019 年，黨中央修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對“黨內(nèi)法規(guī)”予以明確界定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度[1]。黨內(nèi)法規(guī)體系的建設和完善并非一蹴而就，縱覽百年黨內(nèi)法規(guī)建設的歷史，橫向分析不同時期黨內(nèi)法規(guī)建設的得失，有益于在“歷史—現(xiàn)實”的比較視野中深刻總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)建設的規(guī)律性經(jīng)驗，豐富并完善社會主義法治理論體系，為社會主義法治國家建設提供強有力的支撐。

一、百年黨內(nèi)法規(guī)建設的歷史沿革

（一）初建和奠基：新民主主義革命時期的黨內(nèi)法規(guī)建設

1921年7月，中共一大在上海召開，不僅標志著中國共產(chǎn)黨的成立，同時也開啟了黨內(nèi)法規(guī)建設的歷史征程。此次會議通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》，規(guī)定了黨的名稱、性質(zhì)、任務、綱領、組織和紀律，具有黨章的初步體例，實際上起到了黨章的作用，是具有開創(chuàng)意義的首部黨內(nèi)法規(guī)。隨著黨的組織工作的不斷拓展，迫切需要一部正式的規(guī)章對黨內(nèi)各種關系進行調(diào)整和規(guī)范。1922年，中共二大通過了《中國共產(chǎn)黨章程》，成為中國共產(chǎn)黨歷史上第一部正式黨章，分別在黨員、組織、紀律、會議、經(jīng)費等諸多方面進行了較為具體的規(guī)定，明確了黨的組織原則、組織機構(gòu)以及組織紀律等，為建黨初期黨的自身建設提供了基本依據(jù)，使得中國共產(chǎn)黨真正作為一個組織嚴密的新型無產(chǎn)階級政黨從全國諸多政黨中脫穎而出，成為領導中國革命的有生力量。至1927年5月，黨的章程共經(jīng)歷了三次修正，黨章中的“紀律”和“監(jiān)察委員會”分別成章，黨內(nèi)紀檢監(jiān)察制度建設開始起步；在此期間，黨代會亦通過了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》（1923）、《教育宣傳委員會組織法》（1923）、《組織問題決議案》（1927）等組織法規(guī)，確立了黨的集體領導制度及民主集中制，黨的組織架構(gòu)得到了初步確立和發(fā)展。

1927年，中國革命形勢發(fā)生了重大變化，尤其是“四一二”反革命政變后，中國共產(chǎn)黨意識到，取得革命的徹底勝利必須堅持無產(chǎn)階級對中國革命的領導權(quán)。在此背景下，黨內(nèi)法規(guī)建設迫切需要解決好黨的組織制度、黨的領導制度、思想政治動員以及軍隊領導權(quán)等一系列問題。在組織制度方面，黨中央分別通過了《中央巡視條例》（1931）、《中央關于增強黨性的決定》（1941）、《中央關于審查干部的決定》（1943）等一系列法規(guī)文件，為有效應對白色恐怖、抵御帝國主義侵略提供了組織保障。在軍隊領導權(quán)方面，三灣改編確立了“支部建在連隊上”的制度，《古田會議決議》（1929）廓清了軍事與政治之間的關系，明晰了黨領導軍隊的原則，《關于在軍隊中組織黨委會的指示》（1947）、《關于建立報告制度》（1948）等法規(guī)則加強了黨對軍隊的領導，克服了革命后期軍隊內(nèi)存在的組織渙散、紀律松懈等問題。在領導制度方面，從1942 年開始，中央陸續(xù)出臺了《關于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調(diào)整各組織間關系的決定》（1942）、《關于健全黨委制》（1948）等法規(guī)，解決了各根據(jù)地黨政軍民工作中存在的不協(xié)調(diào)問題，確立了堅持黨的集中統(tǒng)一領導的根本原則。在宣傳教育方面，為了增強黨在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭中的政治動員能力，中央出臺了一系列宣傳教育工作的重要指示，如《關于宣傳教育工作的指示》（1939）、《關于各抗日根據(jù)地內(nèi)黨支部教育的指示》（1940）等。

（二）探索和失誤：中華人民共和國成立至改革開放的黨內(nèi)法規(guī)建設

中華人民共和國成立后，這意味著中國共產(chǎn)黨在民主革命時期戰(zhàn)爭壓力下的黨內(nèi)法規(guī)建設在新的歷史階段需要重新進行定義。社會主義革命階段，由于各級政權(quán)機構(gòu)尚處于初創(chuàng)，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方關系、穩(wěn)固好新生的中華人民共和國，成為中國共產(chǎn)黨首先要解決的問題。在領導格局上，黨中央陸續(xù)出臺了《關于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》（1949）、《關于加強中央人民政府系統(tǒng)各個部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領導的決定》（1953），規(guī)定了政府接受黨委和黨組領導的原則，黨的一元化領導格局建立起來。在領導制度上，立足革命時期領導黨政軍民各項工作的豐富經(jīng)驗，中央相繼制定了《關于在全黨建立對人民群眾的宣傳網(wǎng)的決定》（1951）、《關于加強理論教育的決定》（1951）、《關于國際時事宣傳的規(guī)定》（1952）等規(guī)章，涉及思想、文化、教育宣傳等諸多方面內(nèi)容，事實上確立了黨對各方面的領導制度。在組織建設上，為了避免革命勝利后可能產(chǎn)生的思想懈怠和脫離群眾的危險，中央制定了《關于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》（1950）、《關于加強干部管理工作的決定》（1953）、《關于增強黨的團結(jié)的決議》（1954）等法規(guī)，對革命時期黨的組織制度進行了重新調(diào)整，規(guī)范了全面執(zhí)政條件下黨內(nèi)政治生活、黨的組織制度以及黨員干部的行止準則。在黨內(nèi)監(jiān)督上，為解決全面執(zhí)政后部分黨員干部的貪腐墮落問題，中央出臺了《關于加強紀律監(jiān)察工作的指示》（1952）、《關于處理貪污浪費問題的若干規(guī)定》（1952）等法規(guī)，對黨員的違規(guī)違紀行為進行了明確規(guī)定，推動了黨的紀律檢查工作制度的發(fā)展。

全面建設社會主義階段，以中共八大黨章制定為標志，黨內(nèi)法規(guī)建設進入了新階段。1956年的八大黨章是黨執(zhí)政以后的第一部黨章，黨章中刪除了革命時期一些不合時宜的章節(jié)，增加了全面建設社會主義的內(nèi)容，突出了鞏固黨的執(zhí)政地位的部分，健全了黨的組織機構(gòu)和組織制度，完善了黨的紀律處分類別，并且對民主集中制進行了充分闡釋。八大黨章為社會主義全面建設階段的黨建工作奠定了良好開局，樹立了符合社會主義發(fā)展規(guī)律和執(zhí)政黨建設規(guī)律的法規(guī)典范。根據(jù)八大黨章的基本原則，中央出臺了《關于成立中央局的決議》（1961）、《關于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》（1961），對黨和國家的管理體制進行了調(diào)整，開啟了黨的領導體制和領導方式的改革。在黨內(nèi)監(jiān)督方面，相繼通過了《關于加強黨的監(jiān)察機關的決定》（1962）、《黨的監(jiān)察工作人員守則（草案）》（1962）等決議，通過監(jiān)察委員會制度加強了對各級黨員干部的監(jiān)督。1966年以后，這些有益的探索沒能得到穩(wěn)固并持續(xù)發(fā)揮作用，便被逐一取消了。1969 年，中共九大對黨章進行重新修訂，取消了發(fā)揚黨內(nèi)民主、加強黨的集體領導以及發(fā)揮下級組織積極性和創(chuàng)造性的條文，取消了五大以來設立的黨的監(jiān)察委員會。在極“左”思潮的影響下，黨內(nèi)法規(guī)建設進程就此停滯。

（三）恢復和發(fā)展：改革開放至黨的十八大的黨內(nèi)法規(guī)建設

1978 年十一屆三中全會召開，黨和國家的各項事業(yè)走向正常化，黨內(nèi)法規(guī)建設也重新走上正軌。1980年，鄧小平同志指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”[2]（333）改革開放后黨內(nèi)法規(guī)建設面臨的首要問題便是撥過往之亂，對黨的組織混亂、民主集中制受到嚴重破壞等問題進行深刻反思，根據(jù)黨的建設的現(xiàn)實需要回歸正常發(fā)展軌道。1980 年出臺的《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，總結(jié)了中華人民共和國成立以來黨內(nèi)政治生活的有效經(jīng)驗，為改革開放新時期黨內(nèi)政治生活的正?；峁┝嘶疽?guī)范。1981年審議通過的《關于建國以來若干歷史問題的決議》，科學概括了毛澤東思想的基本內(nèi)涵，提出了黨的建設中的幾個重要問題，即堅持民主集中制、禁止個人崇拜以及純潔黨的隊伍等。1982 年，中共十二大通過了新的《中國共產(chǎn)黨章程》，重新增訂了集體領導制度、民主集中制、禁止個人崇拜等內(nèi)容。中共十二大以后，在改革開放政策的推動下，社會主義建設事業(yè)進入新的歷史階段，新舊體制開始出現(xiàn)交替。1983年，中央出臺了《中共中央關于整黨的決定》，規(guī)定從中央到基層組織開展批評與自我批評并進行全面整頓，從思想、紀律、作風等方面純潔黨組織，增強各級黨組織的組織性與戰(zhàn)斗力。1987年以后，隨著改革開放的不斷深入，黨內(nèi)“左”傾思想重現(xiàn)并干擾了各項事業(yè)的正常發(fā)展。1992年，鄧小平同志在“南方談話”中批評了干擾改革開放的各種“左”傾錯誤思潮，同年修訂的十四大黨章從綱領性的政治高度確立了建設中國特色社會主義理論在全黨的指導地位，要求各級黨組織必須嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律，實現(xiàn)全黨在思想上與行動上的統(tǒng)一。

以“南方談話”和中共十四大為標志，中國社會主義現(xiàn)代化建設進入新的發(fā)展階段，“對制度建設的需求更加迫切”[3]，黨內(nèi)法規(guī)建設隨之進入全面發(fā)展的新時期。尤其是中共十五大提出了“依法治國”的基本國策，標志著黨內(nèi)法規(guī)建設開始走向規(guī)范化和程序化。這一時期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設主要集中在黨員管理、組織制度、黨風廉政建設和黨內(nèi)監(jiān)督等方面，涵蓋了干部選拔、紀律檢查和基層組織建設等關鍵領域的工作。在干部選拔任用方面，《黨政領導干部考核工作暫行條例》（1998）、《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2002）、《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》（2006）等一系列法規(guī)的出臺，對黨內(nèi)人事選拔問題進行了較為全面的規(guī)范；在黨內(nèi)監(jiān)督方面，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》（1997）、《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》（1997）、《關于加強和改進黨的作風建設的決定》（2001）等系列性黨內(nèi)法規(guī)的出臺，就加強和改進黨的作風建設進行了專門部署，對經(jīng)濟領域各種違法亂紀行為作出了限制性要求并規(guī)定了處理辦法；在黨的領導方面，黨中央陸續(xù)出臺多項法規(guī)著力推動黨的領導制度改革，《關于進一步加強和改進國有企業(yè)黨的建設工作的通知》（1997）、《關于加強和改進思想政治工作的若干意見》（1999）、《關于改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下軍隊思想政治建設的若干問題的決定》（1999）等系列法規(guī)完善了黨對國有企業(yè)、思想政治工作、軍隊思想建設等方面的領導制度；在基層組織方面，自1990年中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》后，又陸續(xù)發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1993）、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》（1996）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999）、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》（2010）等相關法規(guī)，為基層黨組織的選舉工作、日常管理和議事決策提供了制度保障。

（四）系統(tǒng)和完善：黨的十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)建設

黨的十八大以來，中央陸續(xù)出臺了一批標志性、關鍵性、基礎性法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“四梁八柱”基本建立起來，總體上實現(xiàn)了有規(guī)可依。在黨的領導制度方面，黨的領導的法治基礎建設取得了重大進展。2014年，黨的十八屆四中全會通過了《關于依法治國若干重大問題的決定》，要求將黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程，黨員干部必須提升法治思維和依法執(zhí)政的能力，牢記法律紅線不可逾越的基本原則；2015年，國務院辦公廳印發(fā)《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究認定》《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》，規(guī)定各級黨員干部必須率先垂范維護司法權(quán)威，保障司法機關獨立公正地行使職權(quán)。在黨的組織制度方面，一方面，中央陸續(xù)出臺了多部組織工作條例，夯實了黨執(zhí)政治國的組織基礎，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（2015）、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（2015）、《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018）、《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（2019）、《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》（2019）等系列法規(guī)，為黨組工作、支部工作、政法工作、農(nóng)村工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作等提供了明確的標準；另一方面，在黨員干部管理上，2014年6月，中央結(jié)合各地發(fā)展黨員工作實踐中的諸多優(yōu)秀經(jīng)驗制定了《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》，以新黨章為基本要求，對黨員發(fā)展中存在的突出問題（如流動人員黨員發(fā)展）進行了明確規(guī)定，2014年和2019年中央兩次修訂《黨政領導干部選拔任用工作條例》，建立了科學規(guī)范的領導干部選拔機制，為建設忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部隊伍，推動干部隊伍年輕化、知識化、專業(yè)化和革命化提供了基本遵循。在黨風廉政建設方面，為適應全面從嚴治黨的新要求，2015年和2018年中央兩次修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，圍繞黨紀戒尺要求，明確了違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律等六類違紀行為，劃出了各級黨組織和黨員不可觸碰的底線；為徹底扭轉(zhuǎn)黨風政風，2012 年以來，中央陸續(xù)通過《關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》（2012）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2017）、《中國共產(chǎn)黨紀律監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（2018）等系列法規(guī)，緊緊抓住了領導干部這個“關鍵少數(shù)”，充分發(fā)揮了黨內(nèi)監(jiān)督、政治巡視和紀檢監(jiān)察制度的震懾作用。

黨的十八大以來，中央針對黨內(nèi)法規(guī)制定流程的規(guī)范化和科學化進行了諸多有益的探索。從程序的規(guī)范性看，早在1990年中央便印發(fā)了被稱為“立法法”的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，這是中國共產(chǎn)黨歷史上首次以法規(guī)形式對“黨內(nèi)法規(guī)”的概念進行界定，并就黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體、制定程序等作出規(guī)定[4]（101），這也成為黨內(nèi)法規(guī)建設制度化探索的開端；2012年中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，成為黨內(nèi)首部正式的“立法法”，該條例對黨內(nèi)法規(guī)的總體要求、起草擬定、審批發(fā)布、適用解釋等方面進行了具體闡釋，成為黨內(nèi)法規(guī)建設制度化和規(guī)范化的里程碑；2019年中央印發(fā)了修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，進一步充實黨內(nèi)法規(guī)的總體要求、明確其制定權(quán)限、完善其制定程序、健全其保障機制，至此黨內(nèi)法規(guī)建設程序形成了全鏈條式的完整制度規(guī)范。從結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性看，黨內(nèi)法規(guī)建設要朝著體系化方向發(fā)展，就必須進行嚴格而準確的規(guī)劃和建構(gòu)。2014年中共十八屆四中全會提出了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的目標，并于2016 年印發(fā)了首個黨內(nèi)法規(guī)制度建設的綱領性文件《關于黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》；為落實黨內(nèi)法規(guī)體系化建設的具體要求，2013年和2018年中央分別出臺了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022 年）》，明確了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的指導思想、工作目標、基本要求和主要任務等，并對兩個五年規(guī)劃內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行了全方位的頂層設計和系統(tǒng)謀劃。從內(nèi)容的協(xié)調(diào)性看，中華人民共和國成立至改革開放，中央制定了大量規(guī)范性文件，黨情和國情的深刻變化之下，部分黨內(nèi)法規(guī)與現(xiàn)實需求呈現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應和不銜接的問題。黨的十八大以來，中央基于現(xiàn)存的問題對黨內(nèi)法規(guī)進行了系統(tǒng)的清理。2013 年發(fā)布的《中共中央關于廢止和宣布一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，對1978 年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)進行了清理，這是我黨歷史上首次對黨內(nèi)法規(guī)進行集中清理；2014 年，中央再次發(fā)布《關于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，對1949～1977年中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)進行了集中清理[5]（77）。

二、百年黨內(nèi)法規(guī)建設的內(nèi)在邏輯

（一）從零散化趨向體系化的結(jié)構(gòu)邏輯

百年黨內(nèi)法規(guī)建設經(jīng)歷了從單一到多元、從分散到系統(tǒng)、從簡單到復雜的體系化建構(gòu)過程。從中國共產(chǎn)黨成立之初的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》，至百年后數(shù)量眾多的成熟黨內(nèi)法規(guī)體系，中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)建設的認識呈現(xiàn)由淺入深的漸進過程。盡管自建黨之初，黨便力圖通過法規(guī)制度建設來規(guī)范組織工作、活動及黨員行為，但由于中國共產(chǎn)黨是不同于國內(nèi)其他黨派的全新無產(chǎn)階級政黨，在黨的建設方面缺乏可供借鑒的經(jīng)驗，需要完全依靠自身在中國革命實踐中進行艱難摸索。因而建黨初期的黨內(nèi)法規(guī)建設，在自身概念、方法、原則、價值等方面的認識都是模糊的，僅僅是對黨的建設中存在的某些問題開展黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，使得黨內(nèi)法規(guī)與某些具體性的決定相混淆。中華人民共和國成立以后，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨為適應執(zhí)掌國家政權(quán)及社會主義革命和全面建設的需要，黨的領導和建設方面的諸多法規(guī)制度得以完善，中華人民共和國成立前簡單粗疏的黨內(nèi)法規(guī)架構(gòu)得以充實。但由于中華人民共和國成立初期各方面經(jīng)驗不成熟，以及諸多人為因素，導致以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)并不具有至上的權(quán)威性，黨內(nèi)法規(guī)的法治基因沒有得到充分彰顯，黨內(nèi)法規(guī)也因此缺乏其核心的價值要義。改革開放后，黨內(nèi)法規(guī)建設得到了恢復和重新發(fā)展，尤其是1990 年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的出臺，讓“黨內(nèi)法規(guī)”的概念有了確定的內(nèi)涵和外延，黨內(nèi)法規(guī)體系建設有了更加清晰、明確的發(fā)展方向。2009 年，黨的十七屆四中全會明確了要“建立以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。2014年，黨的十八屆四中全會則將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入依法治國的戰(zhàn)略目標，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已初步建構(gòu)起黨內(nèi)法規(guī)體系。從橫向上看，以民主集中制為核心，覆蓋黨的領導、組織建設、思想建設、紀律建設、政治建設等多領域的黨內(nèi)法規(guī)架構(gòu)已經(jīng)形成；從縱向上看，以黨章為母法，章程、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則等共同組成的黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系已經(jīng)建立；從職能上看，黨內(nèi)法規(guī)的靜態(tài)立法、動態(tài)執(zhí)法以及監(jiān)督機制得到有機整合，初步形成“三位一體”的科學系統(tǒng)。黨內(nèi)法規(guī)的體系化是伴隨著中國社會與政黨自身發(fā)展需要而逐漸展開的，中國共產(chǎn)黨領導下的民族復興偉業(yè)正進入關鍵階段，最終構(gòu)建起的“內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完整、運行有效”的黨內(nèi)法規(guī)體系將成為中華民族偉大復興的重要法治保障。

（二）從因應式趨向規(guī)范式的內(nèi)容邏輯

從建黨伊始，中國共產(chǎn)黨所面臨的社會基本狀況就是變動不居的，黨內(nèi)法規(guī)的不斷調(diào)整和完善也成為應有之義，“這是黨適應環(huán)境變革的生機、活力和韌性所在”[6]。建黨之初，中國共產(chǎn)黨作為新生的革命力量，迫切需要能夠應對國內(nèi)復雜革命形勢的組織制度和軍事力量，強有力的政黨組織和軍事能力方能保證黨在國民黨軍事力量、地方軍閥武裝和帝國主義勢力圍剿下得以生存和發(fā)展。尤其是北伐失敗、“四一二”反革命政變發(fā)生后，部分革命意志薄弱者退黨、叛黨的情況時有發(fā)生。因而保證組織制度的嚴密和黨對軍事力量的領導，是這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設需要解決的最迫切問題。中華人民共和國成立后，為防止全面執(zhí)政后官僚主義、貪污腐化等問題的出現(xiàn)，黨中央將組織和紀律建設作為鞏固政權(quán)、保持黨的領導核心地位的重中之重。改革開放后，在市場經(jīng)濟的沖擊下，黨的建設面臨諸多新問題，黨內(nèi)法規(guī)建設圍繞這些新問題開啟了全面發(fā)展的新階段。不難發(fā)現(xiàn)，建黨后乃至中華人民共和國成立后的很長時間內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)建設都是與同時期黨的政治任務或面臨的重大問題展開的。這種因應式的黨內(nèi)法規(guī)建設具有濃厚的時效性和配合性色彩，不利于黨內(nèi)法規(guī)的長期健康發(fā)展和體系化建設。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的科學化和規(guī)范化訴求，是基于黨內(nèi)法規(guī)本身所內(nèi)蘊的普遍性和強制性約束力，即能夠“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[2]（146）。相比于黨內(nèi)思想引領、道德教化等各種形式的軟性約束，黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性和強制約束力才是實現(xiàn)管黨治黨最根本的保障。正是基于這種考量，進入21 世紀黨內(nèi)法規(guī)建設逐漸朝著穩(wěn)定性更高、效用性更久的規(guī)范式方向發(fā)展。黨的十八大以來，中央相繼清理了建黨之初尤其是改革開放以來“不銜接、不一致、不協(xié)調(diào)、不適應”的諸多黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)的制定、清理、備案等方面日趨規(guī)范化。2012 年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的出臺，為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化建設提供了根本遵循。

（三）從受動性趨向自主性的發(fā)展邏輯

中國共產(chǎn)黨自建黨之日起，就旗幟鮮明地將馬克思主義作為自己的指導理論。馬克思主義理論作為一種外來的“激活性”力量，為應對中國傳統(tǒng)社會秩序崩塌、主權(quán)危機以及治權(quán)分裂等問題提供了全新的社會范型和理論指引。盡管馬克思主義的科學性已經(jīng)在俄國革命實踐中得到了檢驗，但在進入中國后仍面臨中國化的任務。馬克思主義中國化是一個漸進式的探索過程，但正是在馬克思主義中國化的探索進程中，中國共產(chǎn)黨始終受到自主性缺失的嚴重困擾。無論是馬克思列寧主義本身還是國際共產(chǎn)主義運動，均對早期中國革命的理論和實踐產(chǎn)生了深刻影響。黨內(nèi)法規(guī)建設是伴隨黨的革命實踐同步展開的，因而也留下了深刻的域外烙印。這種域外烙印在黨章中體現(xiàn)得最為鮮明。如中共一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》，“綱領部分內(nèi)容來源于《美國共產(chǎn)黨宣言》”[7]，直接吸收了當時國內(nèi)所能接觸到的馬克思列寧的建黨理論，嚴重脫離了中國社會發(fā)展的實際情況。從中共二大開始，中國共產(chǎn)黨成為共產(chǎn)國際支部，活動經(jīng)費受到共產(chǎn)國際的援助，在黨的組織決策方面，需秉持“全力擁護蘇維埃共和國，必須遵守第三國際的一切決議”[8]的原則，中國共產(chǎn)黨自主發(fā)展受到了嚴重限制。1928 年，在莫斯科召開的中共六大強調(diào)了與共產(chǎn)國際在組織上嚴格的上下關系，中國共產(chǎn)黨必須無條件服從共產(chǎn)國際的決定，會議通過的六大黨章也脫離了當時中國革命和黨的建設的實際，沒有把黨在根據(jù)地建設的經(jīng)驗反映到黨章中，因而也未能解決大革命失敗后黨在根據(jù)地建設這個在當時最迫切的問題?！鞍疡R克思列寧主義教條化、把共產(chǎn)國際決議和蘇聯(lián)經(jīng)驗神圣化的錯誤傾向”[9]，使中國革命遭受了嚴重挫折。直到中共七大召開，這種來自外部的限制和約束才逐漸消弭，中國共產(chǎn)黨真正開啟了獨立自主的發(fā)展道路，中共七大通過的黨章也因此成為黨的歷史上“第一部完全獨立自主制定通過的黨章，是一部具有鮮明中國特色的馬克思主義的黨章”[10]。中國共產(chǎn)黨在自主性探索發(fā)展的過程中，也有較為成功的黨內(nèi)法規(guī)典范，如中共八大通過的黨章。當然也有失誤和曲折的例證，如中共九大和十大通過的黨章。這一發(fā)展歷程也充分闡明：當黨內(nèi)法規(guī)建設被動、教條地理解吸收馬克思主義理論和別國執(zhí)政黨經(jīng)驗時，往往會使政黨發(fā)展遭遇挫折，甚至影響中國社會發(fā)展的大局；當中國共產(chǎn)黨獨立自主探索政黨發(fā)展道路時，黨內(nèi)法規(guī)建設在科學理論的基礎上結(jié)合中國的發(fā)展實際開展，往往會取得很好的治理效果。100 年來，黨內(nèi)法規(guī)建設從受動性走向自主性的過程，內(nèi)在地彰顯了馬克思主義中國化的曲折發(fā)展歷程，科學地指明了黨內(nèi)法規(guī)建設的未來發(fā)展邏輯，即獨立自主的中國化邏輯。

三、百年黨內(nèi)法規(guī)建設的基本經(jīng)驗

（一）以加強黨的全面領導為根本要求

“黨內(nèi)法規(guī)”概念自誕生以來，便始終內(nèi)含著特定的制度訴求，即堅持和加強黨的全面領導，加強黨的長期執(zhí)政能力建設。中國革命早期，黨的領導人已經(jīng)意識到黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨組織、提升黨的戰(zhàn)斗力方面的功能。1938 年，毛澤東在《論新階段》中闡述了黨內(nèi)法規(guī)“統(tǒng)一各級領導機關行動”[11]（528）的制度考量；1945年，劉少奇在中共中央起草委員會作了《黨規(guī)黨法的報告》，指出黨內(nèi)法規(guī)要“規(guī)定黨的基本原則”，“規(guī)定黨的組織之實際行動的方法”，“規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活”[12]（316）。面臨帝國主義、官僚資本主義與封建主義殘余等多重力量的圍剿，初步建立起的組織、紀律、軍事等領域的黨內(nèi)法規(guī)，使中國共產(chǎn)黨能夠以非凡的凝聚力和戰(zhàn)斗力帶領中國人民破除百年枷鎖，建立起無產(chǎn)階級領導的社會主義國家政權(quán)。中華人民共和國成立后，中國社會面臨由革命邏輯向建設邏輯的轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)主要領導人更加清晰地認識到，“黨除了應該加強對于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強黨的領導作用，并且從國家制度和黨的制度上作出適當?shù)囊?guī)定”[13]（257）。這一時期的黨內(nèi)法規(guī)建設在加強黨對各方面工作的領導、推進執(zhí)政黨自身建設等方面進行了許多重要的探索和創(chuàng)新。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期，肅清過往錯誤、提升黨執(zhí)政的科學化水平成為新的時代訴求，黨內(nèi)法規(guī)建設也相應地向程序化和規(guī)范化方向發(fā)展，成為黨領導人民發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的重要制度保障。黨的十八大以來，基于管黨治黨的政治責任和落實全面從嚴治黨要求的現(xiàn)實需要，黨內(nèi)法規(guī)建設朝著精細化和實效性方向發(fā)展，初步建立了“內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完整、運行有效”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?？v覽百年歷史進程，黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度形式，在強化黨的政治屬性，保持黨的先進性和純潔性上，始終處于不可替代的主導地位，“擁有一整套黨內(nèi)法規(guī)制度，是中國共產(chǎn)黨的一大政治優(yōu)勢”[14]。作為黨內(nèi)最高綱領的黨章，總攬全局，通過闡釋黨的性質(zhì)、宗旨、奮斗目標、組織機構(gòu)、組織原則以及黨員權(quán)利和義務等基礎性內(nèi)容，為黨執(zhí)掌國家政權(quán)奠定了基本的制度架構(gòu)，明確了黨領導社會主義建設的主要方針路線；圍繞著黨章的各類基礎性黨內(nèi)法規(guī)則全面鋪展，從組織、紀律、作風、思想、宣傳等各個方面對黨組織活動進行了有效規(guī)范，系統(tǒng)地規(guī)定了黨領導社會主義建設的具體框架，使黨的領導能夠落實到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各領域各方面各環(huán)節(jié)。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨內(nèi)法規(guī)建設的探索和創(chuàng)新過程，亦可視作不斷改革黨的領導方式、加強黨的全面領導的過程。唯其如此，方能不斷提升中國共產(chǎn)黨管黨治黨、執(zhí)政治國的制度化和科學化水平，促使各級黨組織同向發(fā)力，共同完成黨的執(zhí)政使命。

（二）以實現(xiàn)黨的初心使命為價值旨歸

黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，因而其具體內(nèi)容所彰顯的價值內(nèi)核，也是對以之為“母法”的所有黨內(nèi)法規(guī)的一致性要求。黨內(nèi)法規(guī)的百年探索歷程，經(jīng)歷了中國革命、建設、改革和發(fā)展的不同歷史階段，作為黨內(nèi)最高章程的黨章，對于黨的性質(zhì)、宗旨和奮斗目標的闡釋也呈現(xiàn)鮮明的時代特色。新民主主義革命時期的黨章，始終將民族解放作為其重要內(nèi)容進行表述，如中共一大黨的綱領中把“消滅階級區(qū)分”“消滅資本家私有制”作為奮斗目標，中共二大黨章明確反帝反封建的民主革命任務，中共七大黨章總綱中增加了“解除帝國主義侵略”“肅清封建主義壓迫”等內(nèi)容；社會主義革命和全面建設時期，盡管黨內(nèi)法規(guī)建設經(jīng)歷了諸多曲折，但在黨章的總綱中始終將為人民謀幸福作為重要內(nèi)容，如中共八大黨章將“徹底消滅剝削制度”“逐漸地和不斷地改善人民生活水平”寫入總綱，中共九大黨章要求“盡快消滅人剝削人的制度”等；改革開放后，加快中國特色社會主義建設成為黨章的重要內(nèi)容指向，如中共十二大黨章規(guī)定中國共產(chǎn)黨應始終“是廣大人民利益的忠實代表”，“要團結(jié)全國各族人民……把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家”，中共十四大黨章則將“一個中心、兩個基本點”的基本路線載入總綱部分；中國特色社會主義進入新時代，讓人民群眾生活水平有更高質(zhì)量的提升成為新的時代訴求，如中共十八大黨章中增加了“促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”等內(nèi)容，中共十九大則將“堅持以人民為中心”“不斷增強人民群眾獲得感”等內(nèi)容納入新黨章。盡管黨在不同歷史階段所承擔的歷史使命不斷發(fā)生變化，但作為黨內(nèi)最高法規(guī)的黨章，對黨的宗旨和價值追求的闡釋從未發(fā)生根本變化。始終保持為人民謀幸福、為民族謀復興的初心使命，是中國共產(chǎn)黨不同于其他政黨的鮮明政治底色，也是踐行馬克思主義政黨“為絕大多數(shù)人謀利益”的政黨使命所一以貫之的價值基準。百年黨內(nèi)法規(guī)建設以黨章為根本，將初心使命作為中國共產(chǎn)黨的天然稟賦滲透到了黨內(nèi)法規(guī)建設的各個方面。正是基于人民至上的價值準則，在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)軔、建設、發(fā)展和成熟的不同階段，受其約束的各級黨組織和黨員干部才能永葆黨性不褪色，始終與人民群眾保持血肉聯(lián)系，不斷牢固黨的執(zhí)政基礎。

（三）以服務國家治理現(xiàn)代化為戰(zhàn)略目標

法治是國家治理體系和治理能力的依托，黨內(nèi)法規(guī)作為社會主義法治體系的重要組成部分，對于推進國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。百年黨內(nèi)法規(guī)建設歷程，亦可視作黨內(nèi)法規(guī)的法治基因不斷外顯的過程[15]。建黨百年來，黨內(nèi)法規(guī)建設不斷呈現(xiàn)體系化、規(guī)范化和程序化，并且與黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相互銜接、相互協(xié)調(diào)。中國共產(chǎn)黨成立之初，便已經(jīng)開啟黨內(nèi)法規(guī)自身的體系化、規(guī)范化和程序化探索。盡管在某些歷史階段，受到人為意志和特殊政治運動的影響，黨內(nèi)法規(guī)在全黨的權(quán)威性遭到破壞，依規(guī)治黨的法治化進程受到抑制，但隨著對建黨以來管黨治黨經(jīng)驗規(guī)律的不斷總結(jié)和反思，黨內(nèi)法規(guī)建設逐步走上正軌，并在十八大以后形成了較為系統(tǒng)和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關系的認識，則可以追溯到改革開放前夕。1978年，鄧小平在十一屆三中全會籌備會議上指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法?！瓫]有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”[2]（147）20 世紀末，黨的十五大確立了“依法治國”的基本方略，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式開始發(fā)生“歷史性變化”，黨的治國理政被導入制度化和規(guī)范化的法治軌道。2002 年，黨的十六大提出要“堅持依法執(zhí)政”，“不斷提升依法執(zhí)政能力”，依法執(zhí)政“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[16]，因此，執(zhí)政黨的領導受到黨法和國法的雙重約束。2014 年，黨中央制定《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接和協(xié)調(diào)的社會主義法律體系初步建立起來，黨的領導形成了在以憲法為統(tǒng)領的黨規(guī)與國法并行的法治框架內(nèi)運行的基本態(tài)勢。“推進國家治理現(xiàn)代化的過程，就是法治要素的作用不斷凸顯的過程?！盵17]因此，建黨百年來，無論是黨內(nèi)法規(guī)的體系化、程序化和規(guī)范化建構(gòu)，抑或黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)并逐步納入社會主義法治體系，本質(zhì)上都是服務于全面依法治國戰(zhàn)略并不斷推動中國共產(chǎn)黨治國理政的制度化、程序化和科學化的動態(tài)過程。在可預見的未來，黨內(nèi)法規(guī)體系建設以及與國家法律的深度銜接和協(xié)調(diào)，將促進社會主義法治體系的深度優(yōu)化和完善，使更加成熟、定型、完善的制度體系持續(xù)發(fā)揮作用，進而“不斷推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力的法治保障”[18]。