李蕊 程新睿

摘要：我國(guó)中央儲(chǔ)備糧是糧食儲(chǔ)備體系中的重要內(nèi)容，其儲(chǔ)備情況事關(guān)糧食儲(chǔ)備“穩(wěn)定器”功能的有效發(fā)揮，更事關(guān)國(guó)家糧食安全。當(dāng)下，囿于現(xiàn)有制度和監(jiān)管機(jī)制不完善，窒礙了中央儲(chǔ)備糧作用的發(fā)揮。著眼于中央糧食儲(chǔ)備的各環(huán)節(jié)，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量監(jiān)管，在入口環(huán)節(jié)要加強(qiáng)收購(gòu)時(shí)的第三方參與，在監(jiān)管過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮信息化技術(shù)進(jìn)而健全溯源機(jī)制，在出口環(huán)節(jié)嚴(yán)格落實(shí)承儲(chǔ)企業(yè)法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：中央儲(chǔ)備糧 質(zhì)量監(jiān)管 糧食安全 承儲(chǔ)企業(yè)

完善的糧食儲(chǔ)備制度能夠及時(shí)化解糧食流通過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，保障糧食市場(chǎng)的日常穩(wěn)定，并為糧食安全突發(fā)事件的應(yīng)急管理提供堅(jiān)實(shí)的糧食物質(zhì)基礎(chǔ)，保障人民獲取充足糧食的底線(xiàn)安全。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織發(fā)布的《2021全球糧食危機(jī)報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，過(guò)去五年里，全球39個(gè)國(guó)家（地區(qū)）經(jīng)歷了糧食危機(jī)，處于嚴(yán)重糧食不安全的人數(shù)逐年上升，2020年達(dá)到1.47億人。同時(shí)，由于國(guó)家（地區(qū)）沖突、疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和極端天氣的影響，各國(guó)縮緊糧食的出口貿(mào)易，國(guó)際糧食市場(chǎng)供給減少、需求增加，依賴(lài)糧食進(jìn)口保障國(guó)內(nèi)糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)升高。著眼于保障中國(guó)國(guó)內(nèi)糧食安全，更需要發(fā)揮糧食儲(chǔ)備的“穩(wěn)定器”作用，通過(guò)儲(chǔ)備糧吞吐及時(shí)平抑糧食市場(chǎng)各種風(fēng)險(xiǎn)引起的價(jià)格波動(dòng)、填補(bǔ)供應(yīng)空缺。

一、研究緣起

在整體的糧食儲(chǔ)備中，中央儲(chǔ)備糧作為國(guó)家層面的政府儲(chǔ)備糧，承擔(dān)糧食短缺時(shí)保障糧食安全的最終供應(yīng)責(zé)任和調(diào)節(jié)全國(guó)糧食供求總量的責(zé)任，是保障國(guó)家糧食絕對(duì)安全的最后底線(xiàn)，而質(zhì)量合格的中央儲(chǔ)備糧又是保障糧食儲(chǔ)備功能有效性的關(guān)鍵之一，可以說(shuō)，只有保證中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量才能讓中國(guó)公民在任何大災(zāi)大難面前擁有免于饑餓的底氣。中國(guó)儲(chǔ)備糧管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“中儲(chǔ)糧”）具體負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營(yíng)管理，其對(duì)中央儲(chǔ)備糧的數(shù)量、質(zhì)量和儲(chǔ)存安全的保障情況關(guān)系著中央儲(chǔ)備糧發(fā)揮糧食儲(chǔ)備作用的程度。而2020年7月，黑龍江某收儲(chǔ)點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“直屬庫(kù)”）拍賣(mài)銷(xiāo)售一次性?xún)?chǔ)備玉米存在摻雜大量篩下物的新聞，讓中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量問(wèn)題再次引起社會(huì)關(guān)注。雖然根據(jù)中儲(chǔ)糧的調(diào)查結(jié)果，倉(cāng)內(nèi)個(gè)別點(diǎn)位的質(zhì)量問(wèn)題不代表整倉(cāng)玉米質(zhì)量狀況，且經(jīng)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)該批玉米質(zhì)量符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)質(zhì)量要求，但是仍值得我們進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中央儲(chǔ)備糧質(zhì)量的監(jiān)管。根據(jù)《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定，承儲(chǔ)企業(yè)有義務(wù)對(duì)中央儲(chǔ)備糧的儲(chǔ)存管理狀況進(jìn)行經(jīng)常性檢查，發(fā)現(xiàn)中央儲(chǔ)備糧數(shù)量、質(zhì)量和儲(chǔ)備方面存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。要想保障我國(guó)糧食絕對(duì)安全，中央儲(chǔ)備糧的數(shù)量安全與質(zhì)量安全缺一不可，只有加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管才能保障中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量合格率趨向100%，吞吐質(zhì)量合格的中央儲(chǔ)備糧以發(fā)揮糧食儲(chǔ)備的調(diào)節(jié)與救急作用。

二、嚴(yán)把入口：加強(qiáng)收購(gòu)時(shí)的第三方參與

目前承儲(chǔ)企業(yè)進(jìn)行糧食收購(gòu)時(shí)，一般由承儲(chǔ)企業(yè)對(duì)收購(gòu)目標(biāo)糧進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，檢驗(yàn)合格的計(jì)量重量，經(jīng)統(tǒng)一結(jié)算支付后入庫(kù)。在整個(gè)收購(gòu)流程中，僅由承儲(chǔ)企業(yè)作為收購(gòu)方，承擔(dān)待入庫(kù)的中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量保證責(zé)任，除供應(yīng)糧食的經(jīng)營(yíng)者外，無(wú)其他主體參與到收購(gòu)過(guò)程中。若承儲(chǔ)企業(yè)存在與經(jīng)營(yíng)者因疏忽大意等情形，未盡到質(zhì)量檢驗(yàn)義務(wù)而收購(gòu)未達(dá)質(zhì)量等級(jí)或不符合國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的糧食，監(jiān)管機(jī)關(guān)只能在該批糧食入庫(kù)后進(jìn)入承儲(chǔ)企業(yè)檢查發(fā)現(xiàn)其存在的質(zhì)量問(wèn)題，浪費(fèi)儲(chǔ)備質(zhì)量合格的中央儲(chǔ)備糧的成本，且可能在需要?jiǎng)佑弥醒雰?chǔ)備糧時(shí)才發(fā)現(xiàn)其中的質(zhì)量問(wèn)題，進(jìn)而影響中央儲(chǔ)備糧輪換、應(yīng)急救災(zāi)等工作的正常推進(jìn)。因此應(yīng)當(dāng)在中央儲(chǔ)備糧收購(gòu)時(shí)即引入第三方介入承儲(chǔ)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者的封閉交易行為中，參與監(jiān)管抽樣、檢驗(yàn)等工作，嚴(yán)把中央儲(chǔ)備糧的入口，保證收購(gòu)的糧食達(dá)到質(zhì)量等級(jí)并符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

就監(jiān)管主體而言，中儲(chǔ)糧以及國(guó)家物資和糧食儲(chǔ)備局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“儲(chǔ)備局”）都有檢查中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量的權(quán)力，但中儲(chǔ)糧和直屬庫(kù)之間屬于母公司和子公司的關(guān)系，和代儲(chǔ)庫(kù)之間屬于合同委托人與受托人的關(guān)系，由中儲(chǔ)糧介入承儲(chǔ)企業(yè)收購(gòu)糧食中進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管難以發(fā)揮外部主體的監(jiān)管作用。而儲(chǔ)備局是我國(guó)的糧食行政管理部門(mén)，兼具專(zhuān)業(yè)知識(shí)和客觀中立性，更適合在承儲(chǔ)企業(yè)收購(gòu)糧食時(shí)的監(jiān)管工作，派員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)、中立的監(jiān)管。就監(jiān)管期限而言，雖然糧食收購(gòu)入口日常開(kāi)放，但中央儲(chǔ)備糧的收購(gòu)工作集中于糧食收獲期間，其他時(shí)間的糧食收購(gòu)量相對(duì)而言所占比例較小。因此各地糧食行政管理部門(mén)可以按照儲(chǔ)備局的質(zhì)量監(jiān)管要求，根據(jù)各地不同的糧食收獲期，合理派員對(duì)承儲(chǔ)企業(yè)集中收購(gòu)中央儲(chǔ)備糧進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管，保證收購(gòu)糧食整體質(zhì)量安全的同時(shí)合理分配行政資源。

三、嚴(yán)控過(guò)程：“智慧儲(chǔ)備”提高質(zhì)量監(jiān)管精度

“智慧儲(chǔ)備”中農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用在檢測(cè)各類(lèi)氣體濃度、溫度、濕度并相應(yīng)作調(diào)整，檢測(cè)害蟲(chóng)并自動(dòng)清除等方面能夠降低成本和能耗，對(duì)每一批中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量情況進(jìn)行精確檢測(cè)。并且“智慧儲(chǔ)備”中信息化技術(shù)能夠給每一批中央儲(chǔ)備糧賦予獨(dú)一無(wú)二的可識(shí)別、可追溯的電子代碼，并配合電子化的糧食出入庫(kù)記錄技術(shù)，準(zhǔn)確記錄每一批糧食的入庫(kù)時(shí)間，安排查驗(yàn)、管理、輪換等工作，并記錄出庫(kù)時(shí)間保證全流程可追溯。監(jiān)管機(jī)關(guān)檢查承儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)備的中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量安全時(shí)，除傳統(tǒng)的抽樣檢查等方法外，還可以監(jiān)管糧庫(kù)監(jiān)測(cè)儀器的覆蓋率、分析算法的科學(xué)性等，并分析監(jiān)測(cè)儀器提供的數(shù)據(jù)，提高中央儲(chǔ)備糧質(zhì)量監(jiān)管的精度，解決上述“個(gè)別點(diǎn)位質(zhì)量瑕疵”難以發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題?！爸腔蹆?chǔ)備”同時(shí)也能促進(jìn)公眾參與到中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量監(jiān)管中來(lái)——“智慧儲(chǔ)備”能夠?qū)⑻幱诜忾]儲(chǔ)備的中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量狀況在不接觸中央儲(chǔ)備糧的情況下，通過(guò)技術(shù)手段，以圖片、實(shí)時(shí)影像或各種數(shù)據(jù)的形式顯現(xiàn)出來(lái)，既便利公眾參與中央儲(chǔ)備糧的外部監(jiān)督中來(lái)，又能避免公眾監(jiān)督過(guò)程中不科學(xué)接觸、頻繁調(diào)動(dòng)等原因直接影響中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量。

相應(yīng)地，當(dāng)信息化技術(shù)使糧食儲(chǔ)備得以精確到每一批糧食并全流程可追溯時(shí)，《糧食流通管理?xiàng)l例》《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》等法規(guī)對(duì)糧食儲(chǔ)備制度的規(guī)定就不能停留在對(duì)儲(chǔ)備布局、儲(chǔ)備數(shù)量、儲(chǔ)備主體做粗略的、原則性的、類(lèi)型化的規(guī)定，而應(yīng)結(jié)合信息化技術(shù)的應(yīng)用成果優(yōu)化、精細(xì)化糧食儲(chǔ)備計(jì)劃和經(jīng)營(yíng)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)記錄信息形成儲(chǔ)備糧大數(shù)據(jù)，以糧庫(kù)為樣本分析儲(chǔ)備糧動(dòng)用情況、糧食損耗情況等，進(jìn)一步分析糧食市場(chǎng)，形成“智慧儲(chǔ)備、智慧糧食”，保障糧食安全。條件成熟的，可以建立一定區(qū)域內(nèi)糧食質(zhì)量機(jī)構(gòu)儀器設(shè)備信息協(xié)作網(wǎng)，對(duì)相同的儀器制訂統(tǒng)一的操作規(guī)程或作業(yè)指導(dǎo)書(shū)，閑置儀器也可以通過(guò)協(xié)作網(wǎng)調(diào)整到需要該儀器設(shè)備的基層監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和糧庫(kù)，做到儀器設(shè)備資源共享，物盡其用，使現(xiàn)有儀器設(shè)備在壽命周期內(nèi)發(fā)揮更大作用。

四、嚴(yán)管出口：落實(shí)承儲(chǔ)企業(yè)法律責(zé)任

除糧食明顯供求不足或者市場(chǎng)價(jià)格異常波動(dòng)及發(fā)生重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事情的情形下可以動(dòng)用中央儲(chǔ)備糧之外，承儲(chǔ)企業(yè)按照計(jì)劃進(jìn)行中央儲(chǔ)備糧的輪換時(shí)，也會(huì)銷(xiāo)售中央儲(chǔ)備糧令其出庫(kù)。而輪換中銷(xiāo)售中央儲(chǔ)備糧時(shí)質(zhì)量監(jiān)管的缺失，為承儲(chǔ)企業(yè)買(mǎi)賣(mài)質(zhì)量不合格的糧食套取差價(jià)提供了空間。除比照收購(gòu)時(shí)的質(zhì)量監(jiān)管，在銷(xiāo)售過(guò)程中引入糧食行政管理部門(mén)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)當(dāng)落實(shí)承儲(chǔ)企業(yè)銷(xiāo)售質(zhì)量不合格的糧食的法律責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)行《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》的規(guī)定，承儲(chǔ)企業(yè)只對(duì)儲(chǔ)備的中央儲(chǔ)備糧質(zhì)量不合格和在買(mǎi)賣(mài)過(guò)程中套取差價(jià)的行為承擔(dān)法律責(zé)任，而不對(duì)“銷(xiāo)售質(zhì)量不合格的糧食”行為本身承擔(dān)法律責(zé)任。其中除代儲(chǔ)企業(yè)可能被取消代儲(chǔ)資格外，直屬庫(kù)只承擔(dān)責(zé)令改正、沒(méi)收違法所得的責(zé)任而無(wú)帶有處罰性的責(zé)任，難以起到較好的規(guī)制效果。

直屬庫(kù)雖為公益性的國(guó)有企業(yè)，銷(xiāo)售行為的最終目的具有公益性，但在輪換銷(xiāo)售中央儲(chǔ)備糧時(shí)，銷(xiāo)售行為本質(zhì)屬于盈利性的交易行為，是由承儲(chǔ)企業(yè)的工作人員作為直接責(zé)任人員，以承儲(chǔ)企業(yè)的名義且為法人利益而實(shí)施的行為，具備可罰性。對(duì)承儲(chǔ)企業(yè)的處罰也無(wú)需在《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》中新設(shè)法律責(zé)任，因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條的規(guī)定，在承儲(chǔ)企業(yè)銷(xiāo)售中央儲(chǔ)備糧時(shí)將其視作銷(xiāo)售企業(yè)，存在銷(xiāo)售的糧食質(zhì)量不合格的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止銷(xiāo)售，追回已經(jīng)銷(xiāo)售的糧食，對(duì)違法銷(xiāo)售的糧食進(jìn)行無(wú)害化處理或者予以監(jiān)督銷(xiāo)毀;沒(méi)收違法所得，并處二千元以上二萬(wàn)元以下罰款。經(jīng)罰款后經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的減少不能影響中央儲(chǔ)備糧的儲(chǔ)備。通過(guò)對(duì)承儲(chǔ)企業(yè)銷(xiāo)售質(zhì)量不合格糧食的行為進(jìn)行全面監(jiān)管，落實(shí)承儲(chǔ)企業(yè)的法律責(zé)任，避免承儲(chǔ)企業(yè)通過(guò)銷(xiāo)售行為轉(zhuǎn)移質(zhì)量不合格的儲(chǔ)備糧。

中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量是否合格直接關(guān)系到糧食儲(chǔ)備制度能否有效補(bǔ)充糧食供給、平穩(wěn)市場(chǎng)價(jià)格異常波動(dòng)和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件，因此始終不能放松對(duì)中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量監(jiān)管。在承儲(chǔ)企業(yè)與糧食經(jīng)營(yíng)者之間的交易流程趨向規(guī)范化和農(nóng)業(yè)技術(shù)、信息技術(shù)不斷提高中央儲(chǔ)備糧儲(chǔ)備效率的情況下，更應(yīng)該在此基礎(chǔ)上完善對(duì)中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量監(jiān)管，提高質(zhì)量監(jiān)管精度，把握質(zhì)量監(jiān)管重點(diǎn)，從入口到出口保障全過(guò)程的糧食質(zhì)量安全。尤其在疫情和汛情疊加的當(dāng)下，國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)和貿(mào)易狀況不容樂(lè)觀，必須要保障中央儲(chǔ)備糧的質(zhì)量安全，在需要?jiǎng)佑弥醒雰?chǔ)備糧時(shí)切實(shí)發(fā)揮其調(diào)控和應(yīng)急功能，保障我國(guó)糧食絕對(duì)安全。

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（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院、地方財(cái)政金融與農(nóng)村法治研究中心）