摘 要：近年來，福州市盜采海砂犯罪上升明顯，犯罪綜合整治存在運砂行為定罪難、多元化生態(tài)損害賠償機制銜接難、海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)難等問題。為充分發(fā)揮刑事檢察、公益訴訟和綜合治理三項檢察職能作用，探索構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境立體檢察保護新模式，應(yīng)當準確打擊“采、運、銷”犯罪全鏈條;將海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償金、認罪認罰生態(tài)修復(fù)金與海洋生態(tài)保護修復(fù)資金并軌管理、使用;設(shè)立海洋生態(tài)修復(fù)基地開展海灘養(yǎng)護生態(tài)修復(fù)措施;融入盜采海砂犯罪多元共治體系。

關(guān)鍵詞：盜采海砂 犯罪治理 生態(tài)損害賠償 生態(tài)修復(fù) 公益訴訟

[案例一]2019年8月19日晚，被告人蘭某某等4人在未取得采礦許可證和海砂開采海域使用權(quán)證的情況下，駕駛采砂船至平潭大、小練島海域（北緯25°41.594，東經(jīng)120°41.545）直接抽取海砂，并以邊抽砂邊過駁方式將5475立方米海砂對外出售。經(jīng)自然資源部海島研究中心評估，恢復(fù)盜采海砂破壞的海洋生態(tài)需要費用共計712472.18元。福建省平潭縣人民檢察院對被告人蘭某某等4人以非法采礦罪提起公訴，并同時提起刑事附帶民事公益訴訟。平潭縣人民法院判決被告人蘭某某等4人犯非法采礦罪，分別判處有期徒刑2年，并處罰金人民幣3萬元;連帶賠償海洋生態(tài)修復(fù)費用617200元，海洋生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費95272.18元。一審判決后，被告人蘭某某等4人不服，提出上訴。福州市中級人民法院駁回上訴，維持原判。在審理中，被告人蘭某某等人共同預(yù)繳生態(tài)損害賠償款21萬元。本案系福建省首例盜采海砂刑事附帶民事公益訴訟案件。

[案例二]2019年4月至9月，被告人吳某某等4人共同出資購置并改造“順興998”號采砂船，在未取得相關(guān)許可證的情況下，駕駛該船至西犬列島附近海域及福清市沙埔鎮(zhèn)牛峰村附近海域盜采海砂共計68850噸，后將盜采的海砂陸續(xù)對外出售。經(jīng)福建省地質(zhì)調(diào)查研究院鑒定，“順興998”號采砂船非法采挖礦種為天然海砂，符合《建設(shè)用砂》（GB/T14684-2011）中Ⅱ類砂技術(shù)指標要求，顆粒級配符合3區(qū)細砂要求。另經(jīng)自然資源部海島研究中心評估，被告人吳某某等4人非法采礦行為造成生態(tài)損失價值及生態(tài)修復(fù)費用共計278253.98元。福建省福清市人民檢察院對被告人吳某某等4人以非法采礦罪提起公訴，并同時提起刑事附帶民事公益訴訟。福清市人民法院判決被告人吳某某等4人犯非法采礦罪，分別判處有期徒刑4年，緩刑4年，并處罰金人民幣10萬元。一審判決后，被告人吳某某等4人未提出上訴。在審理中，被告人吳某某等4人已共同全額預(yù)繳生態(tài)損害賠償款。本案系福州市地區(qū)首例盜采海砂刑事附帶民事公益訴訟案件。

一、福州市盜采海砂犯罪基本特征

福建省是海洋大省，海砂資源分布廣泛，儲量巨大，對社會主義經(jīng)濟建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。自2017年1月以來，福州市周邊海域盜采海砂犯罪日趨猖獗，上升勢頭明顯。福州市兩級檢察機關(guān)共計受理報請審查批準逮捕盜采海砂案件52件148人，批準逮捕39件114人;受理移送審查起訴64件163人，起訴55件123人，查處盜采海砂約300萬立方米，涉案金額約2.5億元。盜采海砂犯罪主要呈現(xiàn)以下幾個特征：

一是犯罪形態(tài)規(guī)?；＝陙?，在暴利驅(qū)使下，盜采海砂不法分子組織嚴密，分工細致，逐漸形成“采、運、銷”一體運作犯罪產(chǎn)業(yè)鏈。二是犯罪手段專業(yè)化。為逃避監(jiān)管查處，盜采海砂犯罪分子時常晝伏夜出，流動性大，隱蔽性強，甚至組建“望風(fēng)微信排班群”專門負責(zé)監(jiān)視執(zhí)法船只動向，查禁難度較大。三是犯罪所得暴利化。海砂挖掘方法簡單，運輸儲存便利，犯罪成本相對較低。而我國刑法規(guī)定非法采礦罪的最高刑期僅為7年有期徒刑并處罰金，屬于典型的“小罪輕刑”，難以有效震懾、遏止犯罪活動。四是危害后果擴大化。盜采海砂犯罪危害海洋生態(tài)環(huán)境，可能誘發(fā)海岸帶災(zāi)害、增加海洋工程風(fēng)險、危及水下文物保護等。未經(jīng)嚴格凈化處理的海砂，不符合建筑用砂氯離子含量標準，一旦用于建筑工程將對建筑主體結(jié)構(gòu)產(chǎn)生腐蝕作用，從而帶來安全隱患。

二、福州市盜采海砂犯罪綜合整治難題

（一）運砂行為定罪難

福州市周邊海域盜采海砂的不法分子利用海上執(zhí)法漏洞，將采砂作業(yè)逐漸向臺灣海峽推進，運砂船通過層層轉(zhuǎn)駁、“螞蟻搬家”等手段頻繁往返兩地，沿途運輸、銷售海砂。在采砂船未到案的情況下，運砂船犯罪行為如何定罪存在較大爭議。幫助盜采海砂犯罪分子運輸海砂，可能構(gòu)成非法采礦罪共犯或掩飾、隱瞞犯罪所得罪。非法采礦是原生犯罪，掩飾、隱瞞犯罪所得是派生犯罪，派生犯罪的社會危害性在一定程度上依附于原生犯罪。在同一犯罪對象情況下，掩飾、隱瞞犯罪所得罪的量刑一般應(yīng)當比上游犯罪輕一些。然而，根據(jù)現(xiàn)行刑法以及相關(guān)司法解釋規(guī)定，以盜采海砂價值10萬元以上為例，非法采礦罪以10萬元以上為立案標準，應(yīng)處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或單處罰金;而掩飾隱瞞犯罪所得罪10萬元以上為“情節(jié)嚴重”，應(yīng)處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。若將運砂行為簡單認定為掩飾、隱瞞犯罪所得罪，容易產(chǎn)生上、下游犯罪量刑“倒掛”現(xiàn)象。但若將該行為全部歸為非法采礦共犯，則可能產(chǎn)生參與非法采礦共謀的主觀故意證據(jù)不足等問題。

（二）多元化生態(tài)環(huán)境損害賠償機制銜接難

自2019年2月最高人民檢察院署開展“守護海洋”檢察公益訴訟專項活動以來，海洋公益訴訟檢察業(yè)務(wù)框架已基本搭建完成。與此同時，《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)管部門有權(quán)對海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償。檢察機關(guān)在充分尊重相關(guān)行政機關(guān)履職優(yōu)先地位的情況下，如何謹慎地平衡、銜接海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與海洋公益訴訟檢察工作尚須探索。海洋行政執(zhí)法、管理體制雖歷經(jīng)多次政府機構(gòu)改革，但權(quán)責(zé)不明、職能交叉、多頭管理等問題依然突出。行政執(zhí)法能力與盜采海砂犯罪打擊形勢之間存在一定程度的供需不平衡，亟需建立多部門長效協(xié)作機制。在案例一中，被告人蘭某某在審查起訴階段繳納的認罪認罰生態(tài)修復(fù)金如何與公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償金有效銜接、并軌，尚無明文規(guī)定可依。

（三）海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)難

海洋生態(tài)環(huán)境與陸地性質(zhì)迥異，具有開放性、流動性與長遠性等顯著特征。簡單回填海砂將造成海洋生態(tài)環(huán)境二次損害。經(jīng)人工干預(yù)完全恢復(fù)海底地貌原狀的可能性短期內(nèi)基本不存在。[1] 常用的替代性生態(tài)修復(fù)措施如增殖放流、補植復(fù)綠等，對海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)針對性不強。國際先進的人工魚巢、海洋牧場、海岸加固等修復(fù)方式，成本較大且技術(shù)要求較高，須由專家編制專門修復(fù)方案，客觀上不宜由違法行為人直接完成。在案例一、二中，查扣到的涉案海砂由海警部門依照慣例直接拍賣處置，而未進行任何海洋生態(tài)修復(fù)。

破解盜采海砂犯罪綜合整治難題，重點在于凸顯海洋生態(tài)環(huán)境資源系統(tǒng)性、整體性和立體性的特點，依法探索構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境立體檢察保護新模式。充分發(fā)揮檢察一體合力，融通刑事檢察、公益訴訟以及綜合治理三項檢察職能作用，以刑事打擊為后盾增強海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)修復(fù)與行政監(jiān)管，主動融入盜采海砂犯罪多元共治體系。

三、發(fā)揮刑事檢察打擊犯罪功能

2017年1月至2021年5月，福州市檢察機關(guān)批準逮捕盜采海砂犯罪嫌疑人114人，其中涉及采砂船61人（占53.51%）、運砂船19人（占16.67%）、購砂人11人（9.65%）、“黑”中介23人（占37.70%）。運砂船犯罪嫌疑人雖然所占比重不大，但法律適用問題較突出。當盜采海砂犯罪直接實施者采砂船未到案時，如何通過查證運砂船犯罪行為探究其主觀犯意，準確認定其構(gòu)成非法采礦罪共犯亦或掩飾、隱瞞犯罪所得罪，在審查起訴實踐中存在較大爭議。

（一）主觀判斷說

犯罪行為人構(gòu)成掩飾、隱瞞犯罪所得罪亦或上游共同犯罪的關(guān)鍵在于，判斷行為人主觀犯意產(chǎn)生的時間點是否在于犯罪事前或事中。掩飾、隱瞞犯罪所得罪必須是在犯罪既遂以后，事前或事中與上游犯罪分子沒有通謀，并且對犯罪是明知的。以盜竊犯罪為例，銷贓人與盜竊實行犯構(gòu)成盜竊共犯的情形主要有兩種。一是銷贓人在盜竊前向盜竊實行犯承諾盜竊完成后為實行犯收購、銷售盜竊所得的贓物。即便銷贓人對盜竊犯罪的時間、地點、方法、對象、目標等具體情節(jié)沒有全面了解或直接參與，仍可以認定雙方存在事前通謀。二是銷贓人與盜竊實行犯已經(jīng)形成長期、穩(wěn)定、默契的合作關(guān)系，在盜竊實行犯盜得財物后按照事先約定或默契，為盜竊實行犯窩藏、轉(zhuǎn)移、收購、代為銷售贓物或者以其他方法進行掩飾、隱瞞的，也應(yīng)當認定為雙方事前共謀，以盜竊共犯論處 。[2]

（二）犯罪整體說

犯罪行為人構(gòu)成掩飾、隱瞞犯罪所得罪亦或上游共同犯罪的關(guān)鍵在于，判斷犯罪行為人的協(xié)助行為是否構(gòu)成完整順利實施上游犯罪的重要環(huán)節(jié)。以詐騙犯罪為例，取錢人主觀上具有通過不正當手段獲取他人錢財?shù)闹饔^目的，雖然與詐騙分子事先無明確的犯罪意思聯(lián)絡(luò)，但在對自己行為的社會危害性有明確的認識情況下，為詐騙分子提取贓款并獲利，成為整個詐騙行為不可缺少的重要組成部分，應(yīng)以詐騙共犯論處[3] 。

筆者認為，為加大盜采海砂犯罪懲處力度，實現(xiàn)“采、運、銷”上、下游犯罪罪責(zé)刑相適應(yīng)，應(yīng)當綜合分析案件事實證據(jù)、犯罪情節(jié)等情況，將盜采海砂犯罪全鏈條視為犯罪實施整體，對運砂船犯罪行為根據(jù)不同案件情況，分別認定為非法采礦罪共犯或掩飾、隱瞞犯罪所得罪。2021年4月《最高人民法院關(guān)于修改〈關(guān)于審理掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件適用法律若干問題的解釋〉的決定》規(guī)定：“審理掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件，應(yīng)綜合考慮上游犯罪的性質(zhì)、掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的情節(jié)、后果及社會危害程度等，依法定罪處罰”。

采砂船存儲容量較有限，只有運砂船不斷同步過駁、運載海砂，才能促使盜采海砂犯罪順利、持續(xù)實施。采砂、運砂、售砂之間協(xié)同分工、默契配合，缺少其中任何一個環(huán)節(jié)，犯罪均不能得逞。此時，即便運砂船在犯罪前與采砂船對如何采砂、運砂無明確犯罪預(yù)謀，只要形成一定程度的客觀犯罪事務(wù)聯(lián)絡(luò)，仍可構(gòu)成共同犯罪。評判運砂船是否明知他人實施非法采礦行為，應(yīng)當結(jié)合犯罪嫌疑人的認知能力、既往經(jīng)歷、行為次數(shù)和手段、與他人關(guān)系、獲利情況，是否曾因非法采礦受過處罰，是否故意規(guī)避調(diào)查等主客觀因素進行綜合分析。如果運砂船與采砂船存在共謀，那么，其一般會在采砂犯罪之前即與采砂船主進行通訊聯(lián)絡(luò)，約定過駁事宜，或者在采砂過程中，多次往返、出現(xiàn)于采砂船附近，與采砂船形成一定約定俗成的交易方式，極可能表現(xiàn)出隱蔽、反常的航行、過駁等特點。如果運砂船與采砂船不存在共謀，則往往只是在采砂完成后臨時途經(jīng)采砂船，實施單次或零星的過駁、收購行為。

也就是，將明知他人實施非法采礦犯罪，幫助轉(zhuǎn)移盜采的海砂及其收益的，以非法采礦罪共同犯罪論處。即通過審查運砂船是否與采砂船進行事務(wù)性聯(lián)絡(luò)，形成緊密、有機的盜采海砂作業(yè)共同體，推定其是否具有非法采礦的共同犯罪主觀故意。當運砂船主觀上具有參與非法采礦的主觀目的，雖然與采砂船事先無明確的犯罪意思聯(lián)絡(luò)，但在對自身行為的社會危害性有明確認知情況下，運輸盜采的海砂，應(yīng)以非法采礦共犯論處。例如，在最高人民檢察院發(fā)布的第一批檢察機關(guān)服務(wù)保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展典型案例之趙成春等六人非法采礦案中，被告人趙成春系采砂船船主，被告人趙來喜系運砂船船主。趙成春在未辦理河道采砂許可證的情況下，在長江鎮(zhèn)江段119號黑浮下游錨地附近水域使用吸砂船非法采砂，將江砂直接吸到趙來喜的兩艘貨船上，由趙來喜負責(zé)運輸、銷售至砂庫。公訴機關(guān)認為，運輸、銷售是非法采砂謀取暴利的必然過程，與開采不可分割。采砂船與運砂船事前共謀，分工協(xié)作，構(gòu)成開采、運輸、銷售江砂的整體作案行為鏈，共同構(gòu)成非法采礦罪。

四、發(fā)揮刑事附帶民事公益訴訟生態(tài)損害賠償和生態(tài)修復(fù)功能

（一）構(gòu)建多元化盜采海砂生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接機制

認罪認罰生態(tài)修復(fù)保證金與刑事附帶民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償金既各自獨立又相互補充。根據(jù)福建省《關(guān)于在辦理破壞環(huán)境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態(tài)修復(fù)機制的指導(dǎo)意見》規(guī)定，為保證生態(tài)修復(fù)協(xié)議有效履行，犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當繳納履約保證金。已簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議，并按要求繳納履約保證金，或者已繳納生態(tài)修復(fù)費用并同意委托第三方進行修復(fù)的，可以作為犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰、悔罪的表現(xiàn)，予以從寬處理。在執(zhí)行機構(gòu)上，生態(tài)修復(fù)保證金由公訴機關(guān)收繳，而生態(tài)環(huán)境損害賠償金主要由人民法院或行政機關(guān)代為收繳;在賠償標準上，生態(tài)修復(fù)保證金額主要結(jié)合當?shù)厮痉▽嵺`經(jīng)驗與繳納人執(zhí)行能力決定，而生態(tài)環(huán)境損害賠償金主要依據(jù)專家評估或鑒定意見等證據(jù)認定;在繳納訴訟階段上，生態(tài)修復(fù)保證金在審查起訴階段繳納，而生態(tài)環(huán)境損害賠償金主要在磋商程序或裁判執(zhí)行程序中繳納。

福建省《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償金的來源，包括破壞環(huán)境資源刑事案件的罰金、沒收的財產(chǎn)（變賣所得）、違法所得，以及經(jīng)磋商、調(diào)解或者裁判結(jié)果，由賠償義務(wù)人繳納的資金。全國《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償金指賠償義務(wù)人主動繳納或者經(jīng)磋商、法院生效判決繳納的資金。但賠償義務(wù)人自行修復(fù)或由其委托社會第三方機構(gòu)進行修復(fù)的，修復(fù)費用不納入該管理范疇。因此，若犯罪嫌疑人、被告人在審查起訴階段繳納認罪認罰生態(tài)修復(fù)保證金，并已自行修復(fù)或委托第三方修復(fù)的，則不在生態(tài)環(huán)境損害賠償金之列。若其未予自行修復(fù)或委托第三方修復(fù)的，該修復(fù)保證金是否屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償金則未置可否。并且，福州市各縣區(qū)尚未建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償專項基金賬戶。各類生態(tài)損害賠償金如何管理、如何使用、如何監(jiān)督，各縣區(qū)做法不盡一致。雖然永泰縣、閩清縣檢察院以個案協(xié)調(diào)方式，與當?shù)亓謽I(yè)局、財政局、生態(tài)環(huán)境局等相關(guān)部門嘗試建立生態(tài)損害賠償金賬戶，但盜采海砂犯罪刑事案件的違法所得、罰金、認罪認罰生態(tài)修復(fù)保證金以及刑事附帶民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償金等，均未納入生態(tài)環(huán)境損害賠償專項基金賬戶管理之列。馬尾區(qū)檢察院會同區(qū)生態(tài)環(huán)境局、區(qū)自然資源和規(guī)劃局，商請區(qū)財政局提供非預(yù)算收入國庫賬戶收取9起盜采海砂案件共計588萬元生態(tài)修復(fù)金，統(tǒng)籌用于區(qū)內(nèi)林業(yè)公益事業(yè)項目，但仍未與海洋生態(tài)保護修復(fù)資金有效銜接。

國家財政部于2020年4月印發(fā)的《海洋生態(tài)保護修復(fù)資金管理辦法》第2條、第5條、第7條等規(guī)定，中央財政通過一般公共預(yù)算安排，單列海洋生態(tài)保護修復(fù)資金，用于海岸線、海岸帶等海島海域岸線修復(fù)治理。該保護修復(fù)資金由財政部會同自然資源部管理。國家海洋局先于2017年印發(fā)的《海岸線保護與利用管理辦法》第20條規(guī)定，中央財政海島和海域保護專項資金支持開展海岸線整治修復(fù)。沿海地方各級人民政府應(yīng)當完善海岸線整治修復(fù)資金投入機制，開展海岸線整治修復(fù)并積極引入社會資金參與。海洋生態(tài)保護修復(fù)資金采取中央財政、地方財政、社會資金等多渠道籌措。這為海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償金、認罪認罰生態(tài)修復(fù)金與海洋生態(tài)保護修復(fù)資金并軌提供了規(guī)范性文件支持。

為促進生態(tài)環(huán)境損害賠償金與認罪認罰生態(tài)修復(fù)保證金收繳、管理、使用與監(jiān)督的規(guī)范化和制度化，應(yīng)當依法建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償專項基金賬戶（含海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償金），將破壞環(huán)境資源刑事案件的違法所得、罰金、認罪認罰生態(tài)修復(fù)保證金以及刑事附帶民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償金等均納入管理辦法，實行國庫集中收繳。在現(xiàn)行規(guī)范性文件框架下，將認罪認罰生態(tài)修復(fù)保證金在案件提起公訴或刑事附帶民事公益訴訟時隨案移送，由人民法院將該保證金沖抵生態(tài)環(huán)境損害賠償金中的修復(fù)費用。同時，探索建立海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償金與海洋生態(tài)保護修復(fù)資金合作共建機制。

（二）構(gòu)建多元化盜采海砂生態(tài)修復(fù)機制

打擊盜采海砂犯罪以辦案為中心，但不是就案辦案，而是順應(yīng)世界生態(tài)環(huán)境保護和刑罰演變趨勢，兼具懲處、修復(fù)、警示“三位一體”功能，將檢視辦案質(zhì)效擺在突出位置，以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為重要內(nèi)容和主要目標，真正實現(xiàn)法律效果、社會效果和生態(tài)效果的有機統(tǒng)一，彰顯生態(tài)修復(fù)性司法理念。2017年4月福建省《關(guān)于在辦理破壞環(huán)境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態(tài)修復(fù)機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《生態(tài)修復(fù)指導(dǎo)意見》），主要針對6類破壞環(huán)境資源刑事案件規(guī)定有5種生態(tài)修復(fù)方式和措施，但未將盜采海砂犯罪納入其中。馬尾區(qū)檢察院曾參照該《生態(tài)修復(fù)指導(dǎo)意見》中關(guān)于非法捕撈水產(chǎn)品案件的規(guī)定，嘗試將盜采海砂犯罪嫌疑人繳納的生態(tài)修復(fù)金用于增殖放流等公益事業(yè)項目。但其修復(fù)措施缺乏相關(guān)專業(yè)機構(gòu)的科學(xué)性與可行性論證、指導(dǎo)。目前，福建省檢察機關(guān)尚未實行統(tǒng)一、規(guī)范、有效的盜采海砂犯罪生態(tài)修復(fù)措施。

福建省海岸線總長3752公里，其中大陸自然岸線長1679公里，岸線曲折率和深水岸線長度均居全國首位。福州市大陸自然岸線長447.8公里，名列全省第二位。[4]? 盜采海砂最直接的生態(tài)環(huán)境損害，是打破海岸剖面泥沙存量平衡，造成泥沙收支嚴重虧失，由淤積為主轉(zhuǎn)為侵蝕為主。[5] 海岸侵蝕不僅造成我國國土流失，海岸線長度縮短、寬度減小、坡度增大，還會破壞海洋生物的生存繁衍棲息地，降低海灘旅游功能。根據(jù)我國《海岸線保護與利用管理辦法》、福建省《海岸帶保護與利用管理條例》等規(guī)定，結(jié)合國際通行做法，砂質(zhì)海岸（灘）[6] 侵蝕損害的修復(fù)措施，應(yīng)當堅持陸海統(tǒng)籌、人海和諧、自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的原則，遵循海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、整體性與動力性的內(nèi)在規(guī)律，以保有海岸自然形態(tài)特征和生態(tài)功能為標準，將海灘養(yǎng)護作為最佳手段。[7] 主要包括三個方面。

（1）實施海岸加固工程。主要采用異地砂石搬運、補砂引擎等軟式工程手段對侵蝕嚴重的沙灘進行人工補砂，增加海灘寬度和標高，以維持、修復(fù)或重塑海岸泥沙動力場的穩(wěn)定性。[8]? （2）營造人工植被。選取、培育適生植物品種進行補植復(fù)綠，例如檉柳、蘆葦、紅樹林等，促進海岸線自然化、植被化和生態(tài)化，不斷提升岸線自我更新修復(fù)能力，增強海岸生態(tài)功能和防災(zāi)減災(zāi)功能，構(gòu)筑海岸生態(tài)安全屏障。（3）改善海岸景觀。將生態(tài)保護與生態(tài)觀光有機結(jié)合，用發(fā)展經(jīng)濟的結(jié)果反哺生態(tài)保護，推進自然資源開發(fā)與生態(tài)保護的良性循環(huán)，促進海岸生態(tài)資源有效轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟價值。

實施海岸加固工程，是盜采海砂犯罪最主要、最具針對性的生態(tài)修復(fù)措施。執(zhí)法、司法機關(guān)與海洋生態(tài)修復(fù)主管部門之間缺乏必要銜接，易造成國家財政和海砂礦產(chǎn)資源的無故浪費。檢察機關(guān)應(yīng)當會同自然資源部門（含海洋主管部門）、海洋研究機構(gòu)等相關(guān)單位、部門，選址若干個生態(tài)功能退化或較脆弱的受損海岸作為試點區(qū)域，例如依托各檢察機關(guān)所在地的中央財政支持海洋生態(tài)保護修復(fù)項目[9] ，設(shè)立檢察海洋生態(tài)修復(fù)基地進行海灘養(yǎng)護。聘請海洋生態(tài)環(huán)境專家編制修復(fù)規(guī)劃和實施方案，對查獲、罰沒的海砂實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一處置、統(tǒng)一修復(fù)。運用生態(tài)修復(fù)督促令、認罪認罰生態(tài)修復(fù)等訴訟制度，督促、引導(dǎo)盜采海砂犯罪嫌疑人、被告人以及生態(tài)損害賠償責(zé)任人在修復(fù)基地內(nèi)開展勞役代償、補植復(fù)綠、增殖放流等修復(fù)措施，并對修復(fù)質(zhì)效實行集中指導(dǎo)、集中驗收、集中評估。同時，在生態(tài)修復(fù)基地內(nèi)建立完備的海岸線動態(tài)立體監(jiān)測、預(yù)警體系和海灘質(zhì)量定期評估、修測制度，對海岸線實行長期管護和效果測評，打造集海岸帶生態(tài)整治修復(fù)、海岸生態(tài)廊道、濱海沙灘景觀帶樣板、生態(tài)警示教育、公益訴訟檢察工作展示等多功能為一體的旅游觀光景區(qū)[10] ，讓人民群眾享受到潔凈沙灘和美麗浪漫的海岸。

五、發(fā)揮行政公益訴訟法律監(jiān)督功能

2020年5月以來，福州市檢察院向福州市委、市政府先后報送了《關(guān)于我市海域盜采海砂犯罪情況及防治建議的報告》《關(guān)于我市部分盜采海砂犯罪案件海砂去向初步排查情況的報告》等調(diào)研報告，推動福州市政府制定實施《打擊非法盜采海砂專項行動實施方案》，部署開展打擊非法盜采海砂專項行動，成立專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組。福州市檢察院先后5次參加專項行動聯(lián)席會議，共商共治盜采海砂犯罪，發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議9份，督促相關(guān)監(jiān)管部門對全市混凝土攪拌站違規(guī)使用海砂情況進行全面核查，加大商品砼企業(yè)生產(chǎn)用砂監(jiān)督抽檢力度，關(guān)閉違規(guī)收購、銷售海砂砂場，杜絕建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患。積極穩(wěn)妥發(fā)揮公益訴訟與綜合治理檢察職能，參與盜采海砂犯罪系統(tǒng)治理，與行政機關(guān)形成既依法監(jiān)督又協(xié)同履職的新型監(jiān)督關(guān)系。[11]

一方面，行政公益訴訟的監(jiān)督對象是行政機關(guān)的執(zhí)法行為，監(jiān)督目的在于發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)及其工作人員的違法行為，并及時提出建議督促糾正。其通過堵塞行政機關(guān)公共管理漏洞，救濟行政違法侵害公共利益，發(fā)揮司法在監(jiān)督行政、維護公益上的治理能力。[12]? 檢察公益訴訟在促進國家治理上的追求與價值，與行政機關(guān)沒有利害沖突。檢察機關(guān)參與國家治理，不是替代行政直接履職，而是以強化行政機關(guān)在維護和實現(xiàn)公共利益上的獨立性與主體性為前提，尋求與行政機關(guān)深化構(gòu)建，監(jiān)督制約和協(xié)同配合并重的良性、互動工作關(guān)系。此時，檢察機關(guān)充當“發(fā)球人”的角色。

另一方面，行政公益訴訟的監(jiān)督形式主要表現(xiàn)為，采取訴前檢察建議、提起訴訟等一系列法定程序，以督促行政機關(guān)自我糾錯、依法履職。其運用法治思維與法治方式，通過強化行政機關(guān)嚴格規(guī)范執(zhí)法實現(xiàn)間接治理效能。[13] 檢察機關(guān)對案件提起訴訟，是檢察法律監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。它作為“最后一道”保障手段，往往“隱而不現(xiàn)”，堅守必要的謙抑性與有限性，秉持“不越位、不缺位、不混同”的工作態(tài)度，積極穩(wěn)妥、審慎理性。一般情況下，絕大部分行政公益訴訟案件在訴前得以解決，并且監(jiān)督力度不是直接作用于被損害的公共利益而是作用于行政機關(guān)，尊重和激發(fā)行政機關(guān)自我糾錯、主動作為。此時，檢察機關(guān)充當“守門員”的角色。

六、盜采海砂犯罪多元治理體系

《長江保護法》是我國首部流域保護的專門綜合性法律。其具有較強的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性特點，可為福州市盜采海砂犯罪多元共治體系提供立法樣本。該部法律運用法治思維推進長江上下游、江湖庫、左右岸、干支流的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，建立形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域保護重大政策、重大規(guī)劃、重大事項的體制機制。[14] 其以長江為紐帶聯(lián)結(jié)起多層次、多方位、多角度的系統(tǒng)體系。（1）生態(tài)系統(tǒng)。為實現(xiàn)江河的流通性、水系的完整性、水質(zhì)的良好性、生態(tài)的多樣性、功能的保障性等要求[15] ，統(tǒng)籌考慮各種生態(tài)要素，進行全流域生態(tài)修復(fù)治理。（2）地理系統(tǒng)。長江流域涉及不同省份、區(qū)域，關(guān)涉局部發(fā)展與流域整體關(guān)系，將整個流域作為完整單元以體現(xiàn)科學(xué)性和有效性。（3）社會經(jīng)濟系統(tǒng)。長江既是以水為基礎(chǔ)的自然空間單元，也是人類生活生產(chǎn)的社會空間單元，應(yīng)統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)生活和資源環(huán)境狀況。（4）法律政策體系。該法律不是純粹的法律規(guī)范的組合，而是通過法律政策化和政策法律化的整合性立法，對長江流域事權(quán)的劃分做出制度設(shè)計和安排。[16]

福州市盜采海砂犯罪綜合治理應(yīng)當以《長江保護法》系統(tǒng)治理方法為鑒，跳出“打擊犯罪”的對抗性思維，融會貫通刑法、民法、行政法等法治手段;跳出“就砂治砂”的線性思維，綜合考慮社會經(jīng)濟、文化地理與生態(tài)環(huán)境等區(qū)位特征;跳出“就保護談保護”的單向思維，實現(xiàn)懲治犯罪與修復(fù)生態(tài)、糾正違法與源頭治理、維護公益與促進發(fā)展相統(tǒng)一。[17]? 加強各項措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性，努力做到全局和局部相配套、治本和治標相結(jié)合、漸進和突破相銜接，實現(xiàn)整體推進和重點突破相統(tǒng)一。[18] 緊盯“人、船、砂”三個主體，嚴管“采、運、銷”三個環(huán)節(jié)，把控“源頭、過程、末端”三個階段，對“采、運、銷”全鏈條實行打擊“全覆蓋”“無死角”“零容忍”，形成“上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、陸海聯(lián)防”的海洋生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同共治新格局。

（一）陸海統(tǒng)籌

海上治理突出“采”與“運”環(huán)節(jié)。由海警、海事、海洋與漁業(yè)等執(zhí)法部門組建執(zhí)法船艇編隊，聯(lián)合形成有聲勢、有影響的海上打擊合力，以海砂資源富集區(qū)、問題高發(fā)區(qū)為重點、對敏感海域采取日常巡查和重點監(jiān)控相結(jié)合的方式，開展非法涉砂船舶聯(lián)防聯(lián)動和“屯兵海上”工作，精準打擊盜采海砂犯罪全鏈條。進行艦艇駐點、輪值待機和快艇巡航，拉網(wǎng)式徹查、清理非法采、運砂船舶，勸導(dǎo)、追及、攔截、驅(qū)離錨泊或航行于海上、海灣的內(nèi)河工程船舶。陸上治理突出“堆”與“銷”環(huán)節(jié)。由城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)督管理部門負責(zé)全面摸排調(diào)查無照經(jīng)營、收購無合法來源海砂的非法堆砂場、涉砂銷售主體、預(yù)拌混凝土攪拌企業(yè);依法查處、取締違法占用土地、海域海島、破壞耕地的海砂堆砂場;定期抽查抽測重點工程和預(yù)拌混凝土攪拌站砂石質(zhì)量。

（二）堵疏結(jié)合

為保障建設(shè)用砂需求，由自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門一方面編制機制砂需求規(guī)模摸底核算，加快機制砂礦山選址出讓工作，促進機制砂產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈高質(zhì)量發(fā)展;另一方面組織海砂采礦權(quán)、海域使用權(quán)公開招標拍賣掛牌出讓，做好擬出讓海域使用權(quán)和海砂采礦權(quán)的海洋環(huán)境影響評價工作，推進海砂資源合法開發(fā)利用，促生產(chǎn)、保供應(yīng)、穩(wěn)價格、強監(jiān)管，緩解城鄉(xiāng)工程建設(shè)用砂需求與環(huán)境資源開發(fā)利用之間的緊張關(guān)系。布建涉砂情報網(wǎng)絡(luò)，夯實海域沿線布防，由海事部門負責(zé)利用VTS終端、綜合執(zhí)法系統(tǒng)、CCTV等電子信息系統(tǒng)，進行涉砂船舶電子監(jiān)控、動態(tài)信息排查分析;在閩江口等河海交界處設(shè)點，通過查處非法建造、改裝涉砂船舶，發(fā)現(xiàn)船舶不適航、船員不適任、配員不足等問題，嚴禁內(nèi)河船舶出海，嚴防海上重大安全事故。

（三）標本兼治

依法扣押非法采、運砂船舶。全市已設(shè)立6個扣押船舶臨時看管點，正著手設(shè)立船舶長久看管點，就扣押船舶看管接駁的期限、經(jīng)費、管理、安全、定責(zé)損賠等問題建章立制，做好涉砂“三無”船舶查扣、沒收、拆解等處置工作。建立違法用砂、經(jīng)營海砂、涉砂船舶等黑名單制度和建設(shè)用砂全鏈條信息化追溯體系，研發(fā)砂料供應(yīng)鏈全方位、全流程監(jiān)管措施與技術(shù)標準，實現(xiàn)采砂、運砂、用砂“來源可查、去向可追、風(fēng)險可控、責(zé)任可究”的常態(tài)化管控。在連江、長樂、福清、馬尾等海岸線構(gòu)建網(wǎng)格化群防群治體系，保持盜采海砂防控高密度、高壓態(tài)勢。

結(jié)語

福州市檢察機關(guān)探索打造的“打擊監(jiān)督并重、生態(tài)公益并舉、檢察行政并聯(lián)、海灣陸岸并治、法治綜合并施”海洋生態(tài)環(huán)境立體檢察保護新模式[19] ，運用公益訴訟與生態(tài)檢察職能，以司法化的治理手段，成為盜采海砂犯罪多元協(xié)同治理體系的重要組成部分與制度保障，為構(gòu)筑海洋生態(tài)環(huán)境保護、修復(fù)、監(jiān)管系統(tǒng)工程，制止和嚴懲破壞海洋生態(tài)環(huán)境犯罪行為，建設(shè)海洋生態(tài)文明，貢獻檢察智慧與檢察力量。

*本文系福建省人民檢察院2021年檢察理論研究立項課題（FJ2021002）階段性研究成果。

**福建省福州市人民檢察院課題組負責(zé)人：余深畫，福建省福州市人民檢察院副檢察長，二級高級檢察官[350011]。課題組成員：沈海平，國家檢察官學(xué)院教授、法學(xué)博士[102206];林寧燁，福建省福州市人民檢察院公益訴訟與生態(tài)檢察部員額檢察官[350011];李兵，自然資源部海島研究中心工程師、理學(xué)博士[350400];何燕，福建省福州市自然資源和規(guī)劃局海域海島管理處處長[350026]。

[1] 參見劉長興、晏恒、李俠：《非法采砂刑事附帶民事訴訟與附帶民事公益訴訟的界分》，《人民檢察》2021年第2期。

[2] 參見最高人民法院刑事審判第一、二、三、四、五庭：《刑事審判參考》，法律出版社2015年版，第80頁。

[3] 參見賀同新：《為詐騙分子提取贓款構(gòu)成詐騙共犯》，《人民司法》2016年第11期。

[4] 參見李文平、康燁：《福建：2018年起嚴控圍海填?！锤＝ㄊ『０稁ПＷo與利用管理條例〉2018年1月1日起施行》，海洋知圈網(wǎng)https：//www.sohu.com/a/213706052_726570，最后訪問日期：2021年5月21日。

[5] 全球氣候變暖、海平面上升、災(zāi)害性風(fēng)暴潮強度和頻率增加、陸地河沙供沙量減少等多種因素，均可能導(dǎo)致海岸侵蝕。

[6] 海岸線一般包括砂質(zhì)岸線、淤泥質(zhì)岸線、基巖岸線、生物岸線等原生岸線。我國沿海砂（礫）質(zhì)岸線侵蝕程度遠超粉砂淤泥質(zhì)岸線。

[7] 目前，全國各地司法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)對涉案海砂的處置方式，主要分為兩種：一種是直接回卸即“還砂于海”;另一種是公開拍賣。第一種方式，可能造成被盜采海域生態(tài)環(huán)境的第二次污染，有待商榷。海砂回填海域應(yīng)當經(jīng)由專業(yè)研究機構(gòu)進行科學(xué)、合理地選擇。第二種方式，海洋生態(tài)環(huán)境無法獲得修復(fù)。

《東山檢察：還砂入海，檢察藍守護海洋藍》，漳州檢察網(wǎng)https：//mp.weixin.qq.com/s？src=11×tamp=1622165108&ver=3095&signature=3oFxy1aXrmTnJ7fBf7Kq8wMLLIMfL-hsqKvZ1FspCf8Xf*Zx4AV6*lxmu9lMNbE3XbRPWWKGAUlH4ciH1-Ec88DEH-dXEpT7qhE8hQJ7gEe*yupK1hRgby8SWoBl1lDz&new=1，最后訪問日期：2021年5月28日。

[8] 福建省廈門市觀音山沙灘修復(fù)工程，是我國內(nèi)地第一個真正意義的人工修復(fù)沙灘，也是國內(nèi)規(guī)模最大的人工修復(fù)沙灘。參見《自然資源部第三海洋研究所：我國海岸侵蝕現(xiàn)象嚴重，加力推進海岸修復(fù)“蝕”不我待》，海洋知圈網(wǎng)https：//www.sohu.com/a/300210344_726570，最后訪問日期：2021年5月22日。

[9] 2019年至2021年，福建省共有7個海洋生態(tài)保護修復(fù)項目獲得中央財政補助，入選項目數(shù)量和資金規(guī)模均居全國前列。這些修復(fù)項目分部為：平潭綜合實驗區(qū)君山片區(qū)、廈門（鰲冠海域、集美海岸帶）、漳州（東山灣、詔安灣）、泉州泉港區(qū)、福州市長樂區(qū)濱海新城、晉江市泉州灣海域等。《福建省4個海洋生態(tài)保護修復(fù)項目獲中央財政補助》，福建日報網(wǎng)https：//www.sohu.com/a/465015686_121106994，最后訪問日期：2021年5月27日。

[10] 2020年8月31日，財政部和自然資源部公布福州市濱海新城等全國15個城市地區(qū)海岸帶保護修復(fù)工程入選全國第1批中央財政支持海洋生態(tài)保護修復(fù)項目。福州市濱海新城海岸帶保護修復(fù)工程項目，包括長樂沿線北部濱海防護林修復(fù)與建設(shè)工程、長樂機場北部海灘整治與養(yǎng)護工程、外文武海堤堤后濕地生境修復(fù)工程等三大工程?！稙I海新城海岸帶保護修復(fù)工程項目入選了！》，長樂新聞網(wǎng)http：//www.fzcl.gov.cn/xjwz/zjcl/zrdl/202009/t20200907_3486698.htm，最后訪問日期：2021年5月22日。

[11] 參見胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。

[12] 參見潘劍鋒、鄭含博：《行政公益訴訟制度目的檢視》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。

[13] 劉藝：《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》，《中國法學(xué)》2020年第2期。

[14] 參見《全國人大〈長江保護法〉新聞發(fā)布會》，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)http：//www.cjyzbgs.moa.gov.cn/ztzl/202103/t20210301_6362496.htm，最后訪問日期：2021年5月28日。

[15] 呂忠梅：《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》，《政法論叢》2018年第6期。

[16] 同前注[15]。

[17] 參見最高人民檢察院發(fā)布《服務(wù)保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展檢察白皮書（2020）》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//mp.weixin.qq.com/s？src=11×tamp=1622179901&ver=3095&signature=2PbAebS*2XSZQC3sATbdDSDCwthCPY80jZIUUdMgaBks3135cd2mBgqn67gf5n6nqEgw5HYVV0pA-wed2JKzhOBTt75rPrsz4CrZxQOz*YjoPoAoBqWz3YrGmXty8B8U&new=1，訪問日期：2021年5月28日。

[18] 習(xí)近平：《在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話》（2018年4月26日），《求是》2019年第17期。

[19] 參見福建省人民檢察院黨組成員、副檢察長羅輝在公益訴訟檢察工作跟蹤監(jiān)督專題調(diào)研會上的講話。