朱春奎，劉夢遠(yuǎn)，徐菁媛

（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

1 引言

城市作為人類生產(chǎn)與生活的聚集地，是經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的主要推動力量，同時也是全球氣候變化災(zāi)害風(fēng)險的高發(fā)區(qū)域。氣候變化背景下，城市面臨的災(zāi)害風(fēng)險在不斷增加，包括海平面上升和風(fēng)暴潮、極端降水、洪水等［1］。極端的氣候事件對城市系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)提出了挑戰(zhàn)，基礎(chǔ)設(shè)施由于極端天氣事件遭到損壞，氣候變化同時影響城市居民的健康，增加社會弱勢群體（如低收入者、老人、兒童等）的脆弱性［2］。韌性城市是目前全球氣候變化背景下城市發(fā)展的新模式，國際上一些城市根據(jù)自身特色，針對不同的氣候風(fēng)險，從不同的適應(yīng)目標(biāo)和重點(diǎn)領(lǐng)域方面設(shè)計了韌性城市的規(guī)劃與建設(shè)方案。

波士頓（Boston）位于美國東北部大西洋沿岸，是美國馬薩諸塞州的首府，新英格蘭地區(qū)最大的城市，也是美國東北部高等教育和醫(yī)療保健中心，人口約60萬人，面積為232.1km2，又稱“智慧之城”。2013年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將波士頓列為全球因沿海洪水造成的預(yù)期年度經(jīng)濟(jì)損失第八高城市［3］。2014年，波士頓作為第二批城市入選100韌性城市網(wǎng)絡(luò)（100RC），100RC是由洛克菲勒基金會首創(chuàng)的全球網(wǎng)絡(luò)，幫助世界各地的城市提高韌性，更加適應(yīng)21世紀(jì)的物質(zhì)、社會和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。近年來，波士頓一直致力于氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略的研究，側(cè)重于從建筑、交通、固體廢物以及城市行動方面制定減緩活動計劃。作為氣候變化脆弱性程度較高的代表性城市，波士頓氣候韌性城市建設(shè)起步早。它是美國乃至國際上首批發(fā)布?xì)夂虮O(jiān)測和評估框架的城市［4］，同時也是應(yīng)對氣候變化問題的領(lǐng)導(dǎo)者及全球韌性運(yùn)動的典范［5］。波士頓積極參與全球氣候治理進(jìn)程，在城市間、區(qū)域間以及國際社會中的氣候治理行動中都發(fā)揮著重要的作用。

2 發(fā)展現(xiàn)狀

在應(yīng)對氣候變化的起步階段，波士頓市政府氣候治理重點(diǎn)關(guān)注市政運(yùn)營的減排工作。2000年，波士頓參與宜可城—地方可持續(xù)發(fā)展協(xié)會發(fā)起的城市氣候保護(hù)城市行動。2005年，波士頓時任市長梅尼諾與美國市長會議的其他成員投票通過了《美國市長氣候保護(hù)協(xié)定》（U.S.Mayors Climate Protection Agreement），提出“努力達(dá)到或超過《京都議定書》的目標(biāo)”。2007年，梅尼諾簽署并發(fā)布行政命令將氣候變化的影響納入長期計劃，提出應(yīng)對氣候變化的最新行動，制定市政運(yùn)營的溫室氣體減排政策，并明確減排目標(biāo)：到2012年將市政運(yùn)營產(chǎn)生的溫室氣體排放量減少到1990年水平的7%，到2050年將溫室氣體排放量減少80%。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，波士頓市政府提出諸多政策指導(dǎo)方針，要求市政府定期更新氣候行動計劃。

2009年，梅尼諾成立氣候行動領(lǐng)導(dǎo)委員會和社區(qū)咨詢委員會，要求委員會就社區(qū)的溫室氣體減排目標(biāo)，以及如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)、如何動員社區(qū)各階層公民參與氣候行動等問題提出政策建議。2011年，波士頓市政府在委員會提供建議的基礎(chǔ)上，更新氣候行動計劃——《進(jìn)步的氣候：2011年波士頓氣候行動計劃更新》（A Climate of Progress：City of Boston Climate Action Plan Up?date 2011），計劃中提出新的減排目標(biāo)：到2020年將社區(qū)溫室氣體排放量減少25%，到2050年減少80%。為改善目前建筑物對氣候變化影響的韌性，2013年波士頓發(fā)布的《建設(shè)韌性波士頓》（Building Resilience in Boston）計劃書中提出了諸多舉措，如召集建筑負(fù)責(zé)代表，以確定和優(yōu)先考慮潛在的韌性策略；發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕M織能力，以制定和實(shí)施具體的行動；協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)，以減輕脆弱性及提高社區(qū)韌性；利用當(dāng)前新興的州、聯(lián)邦政府等資產(chǎn)，加快波士頓現(xiàn)有建筑的韌性改善等［3］。2014年，波士頓對氣候行動計劃進(jìn)行再次更新，發(fā)布了《波士頓2014年綠色創(chuàng)新氣候行動計劃更新》（Greenovate Boston 2014 Cli?mate Action Plan Update）報告，該計劃是由社會各界代表（企業(yè)、利益團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)和市政府官員等）組成的指導(dǎo)委員會制定的。該計劃通過35項(xiàng)戰(zhàn)略，為未來氣候行動設(shè)定了方向。

2016年，波士頓市政府發(fā)布《波士頓氣候變化應(yīng)對策略》（Climate Ready Boston），探討氣候變化在未來一百年對波士頓造成的各種可能影響并提出應(yīng)對策略。報告列出氣候變化帶來的迫切影響，并且對每年因氣候變化造成的損失進(jìn)行預(yù)測分析，詳細(xì)探討波士頓如何應(yīng)對沿海地區(qū)河水泛濫、洪澇災(zāi)害以及高溫天氣等問題，提出各項(xiàng)用以抵御環(huán)境變化的規(guī)劃，以期讓城市做好準(zhǔn)備迎戰(zhàn)未來可能發(fā)生的不確定事件，加強(qiáng)城市活力，使波士頓成為更宜居的城市［6］。歷史上波士頓存在著持續(xù)的種族和階級分化，社會與經(jīng)濟(jì)的不公平加劇了這個城市在面對極端天氣事件、氣候變化、基礎(chǔ)設(shè)施老化與公共交通不完善等挑戰(zhàn)時的脆弱性。為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，2016年12月，波士頓發(fā)布了《韌性波士頓》（Resilient Boston）城市韌性戰(zhàn)略研究報告，致力于建設(shè)一個公平的韌性城市。報告中規(guī)定，指導(dǎo)原則是將種族平等、社會公正和社會凝聚力嵌入韌性基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)中，把人放在第一位。該戰(zhàn)略提出4個愿景、13個目標(biāo)、23項(xiàng)倡議及68項(xiàng)具體行動計劃，將種族問題與因城市化、全球化和氣候變化出現(xiàn)的其他挑戰(zhàn)聯(lián)系起來，并通過種族公平的視角，整合這些復(fù)雜且相互關(guān)聯(lián)的問題，從而使城市發(fā)展更強(qiáng)大、居民生活更幸福［7］。

2017年至今，氣候變化問題已被納入許多政府部門的規(guī)劃中，如《暢想波士頓2030》（Imagine Boston 2030）、《韌性波士頓》《向波士頓2030出發(fā)》（Go Boston 2030）、《開放空間及休閑娛樂規(guī)劃2015—2021》（Open Space and Recreation Plan 2015—2021）等。2017年，波士頓時任市長沃爾什在政府報告中宣布波士頓到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。2019年波士頓對氣候行動計劃進(jìn)行更新，強(qiáng)調(diào)與其他政府部門合作，為實(shí)現(xiàn)波士頓2030年和2050年碳減排目標(biāo)制定明確的路線，為波士頓向碳中和過渡奠定了基礎(chǔ)［8］。

波士頓作為全球應(yīng)對氣候變化問題的領(lǐng)導(dǎo)者，是美國和國際上最早發(fā)布?xì)夂虮O(jiān)測和評估框架的城市。作為全球韌性城市建設(shè)運(yùn)動的典范，波士頓已從建筑、交通、能源、沿海保護(hù)、極端天氣事件應(yīng)對、廢棄物處理等多個領(lǐng)域進(jìn)行韌性城市建設(shè)的規(guī)劃，以積極應(yīng)對氣候變化對城市發(fā)展的影響。

3 韌性城市建設(shè)戰(zhàn)略

3.1 提高建筑韌性

建筑是溫室氣體排放的主要來源，也是加劇氣候變化的原因之一。為了滿足緩解氣候變化的要求，需要關(guān)注建筑運(yùn)行的能耗及其對應(yīng)的溫室氣體排放［9］。波士頓社區(qū)碳排放的主要來源是建筑和交通部門，其中建筑物的碳排放量約占波士頓社區(qū)碳排放量的71%［8］。建筑物的建設(shè)與運(yùn)營導(dǎo)致了大量溫室氣體的排放，因此，波士頓致力于減少建筑物的碳排放，并且提升建筑韌性。

推動零凈碳建筑標(biāo)準(zhǔn)的建立和實(shí)施。為了實(shí)現(xiàn)建筑部門的碳中和，須使用零凈碳建筑標(biāo)準(zhǔn)。建立零凈碳建筑標(biāo)準(zhǔn)，需要確保其開發(fā)具有韌性、包容性和可承受性。波士頓著手在現(xiàn)有的綠色建筑分區(qū)要求的基礎(chǔ)上推進(jìn)零凈碳建筑標(biāo)準(zhǔn)［8］，通過建造達(dá)到零碳排放標(biāo)準(zhǔn)的市政建筑、資助建設(shè)采用零凈碳標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)適用住房、投資可再生能源發(fā)電等一系列措施，推進(jìn)零凈碳建筑標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。

推進(jìn)現(xiàn)有建筑物的節(jié)能改造。為了實(shí)現(xiàn)碳中和，在21世紀(jì)中葉之前波士頓4/5的建筑將需要實(shí)施深度能源改造和電氣化。波士頓市政府以身作則，率先開展市政建筑深度的能源改造，并要求私人建筑所有者通過引入碳排放性能標(biāo)準(zhǔn)來減少其建筑的碳排放［10］。

制定碳排放績效標(biāo)準(zhǔn)。碳排放績效標(biāo)準(zhǔn)要求所有大于某個臨界值的建筑須達(dá)到固定的碳排放目標(biāo)，并隨著時間的推移減少其排放量。新績效標(biāo)準(zhǔn)的制定將以《建筑能源報告及披露條例》中的規(guī)定為基礎(chǔ)。條例要求追蹤所有中大型建筑的能源使用和水資源使用情況，中大型建筑每五年需要完成一次能源評估，以表明中大型建筑采取行動減少碳排放。利用這些實(shí)踐中可得的數(shù)據(jù)，波士頓市政府部門通過技術(shù)分析和公共程序制定建筑物排放性能標(biāo)準(zhǔn)［8］。

鼓勵與大力發(fā)展綠色建筑。波士頓市政府要求一些類型的新建筑必須達(dá)到美國綠色建筑委員會LEED評級系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。如所有新建市政建筑都應(yīng)通過LEED銀級標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證［10］。為了推動商業(yè)型住宅項(xiàng)目建設(shè)綠色建筑，波士頓啟動“綠色建筑節(jié)能示范計劃”，對于符合規(guī)定的開發(fā)商給予一定的獎勵。推廣綠色屋頂是實(shí)現(xiàn)綠色建筑發(fā)展的目標(biāo)之一，波士頓召開相關(guān)會議，幫助開發(fā)商和業(yè)主了解綠色屋頂?shù)陌l(fā)展機(jī)遇［11］。同時，波士頓持續(xù)監(jiān)控可持續(xù)屋頂?shù)牟捎贸潭?，以便于進(jìn)一步采取措施推廣綠色建筑。

實(shí)施建筑物的脆弱性和風(fēng)險性評估。波士頓市政府注重利用當(dāng)?shù)貧夂蜃兓臍v史數(shù)據(jù)，并且通過預(yù)期的氣候變化影響來收集相關(guān)災(zāi)害的數(shù)據(jù)，使用這些數(shù)據(jù)來創(chuàng)建一些可能發(fā)生的災(zāi)害情景。同時，強(qiáng)調(diào)及時更新當(dāng)前災(zāi)害數(shù)據(jù)，監(jiān)控現(xiàn)有條件，以應(yīng)對災(zāi)害和風(fēng)險。波士頓還通過將這些數(shù)據(jù)納入建筑物潛在的風(fēng)險清單中，來評估潛在的人員死亡、受傷和財產(chǎn)損失，并制定脆弱性評估清單［7］。建筑物的脆弱性和風(fēng)險性評估為波士頓致力于實(shí)現(xiàn)“氣候公平”奠定了一定的基礎(chǔ)。

開展建筑物節(jié)能行為的宣傳與教育活動。波士頓市政府圍繞建筑物的節(jié)能開展宣傳教育活動，主要包括：及時更新建筑物節(jié)能技巧；鼓勵企業(yè)減少照明的運(yùn)動倡議，如“熄燈”計劃，鼓勵參與計劃的企業(yè)在晚上11點(diǎn)前關(guān)閉所有建筑物的內(nèi)部照明；舉辦全市范圍內(nèi)的宣傳活動，如“地球一小時”活動等［10］。

3.2 改善交通韌性

交通運(yùn)輸產(chǎn)生的碳排放量約占波士頓碳排放總量1/3。波士頓的交通運(yùn)輸方面碳減排的目標(biāo)包括減少一半以上的自駕車出行，增加1/3以上的公共交通乘客量，將騎自行車的比率提高4倍，步行率增加1倍。為了實(shí)現(xiàn)這一中長期愿景，波士頓市交通部發(fā)布了長期的交通規(guī)劃藍(lán)圖——《向波士頓2030出發(fā)》。波士頓提出了諸多戰(zhàn)略舉措以改善城市交通韌性［12］。

推動交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善和擴(kuò)建。實(shí)現(xiàn)碳中和運(yùn)輸策略的基本要求是實(shí)現(xiàn)單人乘車出行交通方式的轉(zhuǎn)變。公共交通、步行和自行車出行所排放的碳排量遠(yuǎn)少于汽車。多樣化出行方式的選擇是以完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)的。波士頓為了推動交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善和擴(kuò)建，采取以下措施：雇傭非營利組織和居民為騎自行車項(xiàng)目提供相關(guān)服務(wù)；優(yōu)先實(shí)施步行街道設(shè)計項(xiàng)目，在最需要的地區(qū)優(yōu)先進(jìn)行人行道維修和交通管制；建立全覆蓋的、安全的自行車設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，以提高騎車的使用率［8］。

推動出行方式的轉(zhuǎn)變。波士頓通過交通需求管理和可持續(xù)的停車政策推動出行方式的轉(zhuǎn)變。波士頓當(dāng)前推進(jìn)交通需求管理的主要措施之一是通過運(yùn)輸準(zhǔn)入計劃協(xié)議展開的，要求大型項(xiàng)目開發(fā)商與交通部簽署準(zhǔn)入計劃協(xié)議［10］。協(xié)議簽署后，波士頓可以根據(jù)完整的街道指南開發(fā)街道景觀，減少停車容量，擴(kuò)大自行車基礎(chǔ)設(shè)施等。波士頓不斷更新停車政策，采取的措施包括：實(shí)施停車設(shè)施總量控制政策，限制路外停車位的數(shù)量，要求路外停車開發(fā)項(xiàng)目申請行政許可；實(shí)施動態(tài)收費(fèi)，提高停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這些措施提高了居民駕車出行的成本，引導(dǎo)了居民出行方式的轉(zhuǎn)變［8］。

支持城市部署零排放汽車和共享汽車。為了達(dá)到碳中和，波士頓須在未來30年內(nèi)將道路上所有剩余的車輛轉(zhuǎn)換為電動或其他零排放車輛。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，波士頓采取的戰(zhàn)略行動舉措主要有以下幾個方面：加快市政車隊(duì)向零排放和低排放的車輛過渡［11］，建設(shè)電動汽車所需的配套基礎(chǔ)設(shè)施，包括制定公共交通充電路線圖、安裝充電站；支持州出臺的電動汽車退稅計劃等。此外，波士頓政府鼓勵共享出行，提出《波士頓駕駛計劃》（Drive Boston），鼓勵與支持開發(fā)商和停車設(shè)施業(yè)主與汽車共享公司合作，促進(jìn)共享汽車的使用，以逐漸替代私家車［8］。

鼓勵騎自行車和散步，減少碳足跡。波士頓實(shí)施了“藍(lán)色自行車”共享計劃，在波士頓區(qū)域網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，建立自行車共享車站［13］，極大提高公共自行車的使用率。此外，波士頓提供自行車學(xué)習(xí)課程，自2009年以來，已有38 000多名波士頓年輕人參與其中［10］；同時還注重拓寬自行車道，為自行車出行提供基礎(chǔ)設(shè)施。

鼓勵拼車。拼車是實(shí)現(xiàn)交通減排目標(biāo)的一個重要方式，尤其是針對經(jīng)常往返于波士頓的乘客而言［11］。從長遠(yuǎn)來看，波士頓市政府希望通過城市核心密集化并提高住房負(fù)擔(dān)能力，來減少長途通勤者的數(shù)量。但目前而言，新技術(shù)驅(qū)動的服務(wù)使拼車更為可行，因而波士頓積極鼓勵居民或者旅客使用拼車服務(wù)。

3.3 提高能源利用效率

波士頓在提高能源利用效率方面的戰(zhàn)略舉措主要包括：啟動社區(qū)選擇能源計劃、推進(jìn)碳中和區(qū)域微電網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展、貫徹實(shí)施區(qū)域和能源供應(yīng)脫碳的州政策與項(xiàng)目、關(guān)注可再生能源的發(fā)展等。

社區(qū)能源選擇計劃旨在促進(jìn)波士頓代表其居民和企業(yè)購買更多的可再生能源，支持地方可再生能源的發(fā)展。波士頓已經(jīng)與相關(guān)的能源組織與社區(qū)協(xié)會達(dá)成合作，設(shè)計和實(shí)施社區(qū)能源選擇計劃。2018年末，波士頓啟動了由居民、專家、倡議者和社區(qū)負(fù)責(zé)人組成的社區(qū)工作組，為該計劃的設(shè)計和實(shí)施提供信息。截至2019年9月，該計劃進(jìn)入波士頓公用事業(yè)部的審查階段［8］。

波士頓規(guī)劃與發(fā)展局于2018年通過了《智能公用事業(yè)政策第80條大項(xiàng)目開發(fā)審查》（Smart Utilities Policy for Article 80 Large Project Develop?ment Review），旨在將區(qū)域能源和微電網(wǎng)的彈性和效率優(yōu)勢納入大型新開發(fā)的規(guī)劃和設(shè)計過程。根據(jù)政策的要求，開發(fā)商須選擇最具清潔和減排效率最高的區(qū)域能源微電網(wǎng)設(shè)計。波士頓將持續(xù)推進(jìn)可再生能源在碳中和區(qū)域能源系統(tǒng)中的應(yīng)用，以確保智能公用事業(yè)政策與碳中和目標(biāo)相一致［8］。

波士頓貫徹與落實(shí)旨在實(shí)現(xiàn)區(qū)域和能源供應(yīng)脫碳的州政策與項(xiàng)目。在減排的目標(biāo)設(shè)定方面，馬薩諸塞州清潔能源標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了到2050年，實(shí)現(xiàn)80%的電力來自清潔能源的供應(yīng)；波士頓則提出到2050年，實(shí)現(xiàn)100%清潔電網(wǎng)的建設(shè)目標(biāo)。在節(jié)能計劃方面，馬薩諸塞州能源效率咨詢委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督公用事業(yè)運(yùn)營的能源效率項(xiàng)目，以確保項(xiàng)目與其制定的三年計劃相一致。2019—2021年的計劃中第一次提出不禁止通過能源效率激勵來推動加熱系統(tǒng)燃料的轉(zhuǎn)換。波士頓與大都會地區(qū)規(guī)劃委員會以及能源效率咨詢委員會的其他伙伴合作，以確保制定的激勵措施能夠有效實(shí)現(xiàn)從燃油和天然氣到電力或其他清潔能源系統(tǒng)化的能源轉(zhuǎn)換［8］。

波士頓自2005年開始大量購買電力，并明確規(guī)定來自可再生能源的電力比重實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長。在太陽能的開發(fā)與利用方面，波士頓政府鼓勵支持市政運(yùn)營使用太陽能。市政府逐步實(shí)現(xiàn)市政建筑與太陽能的深度結(jié)合，住房管理局、房屋委員會、公立學(xué)校等多個機(jī)構(gòu)都已經(jīng)安裝太陽能裝置。此外，波士頓建立了“太陽能波士頓”項(xiàng)目，旨在最大限度地發(fā)揮太陽能技術(shù)在可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)急管理等方面的作用。梅尼諾市長為該項(xiàng)目設(shè)定目標(biāo)，即到2020年實(shí)現(xiàn)太陽能發(fā)電容量達(dá)到25兆瓦［11］。市政府在風(fēng)能發(fā)電領(lǐng)域也很活躍。此外，波士頓已與其他城市開展合作，安裝完成了風(fēng)力渦輪機(jī)用以發(fā)電。

3.4 提高海岸韌性

由于海平面上升、沿海風(fēng)暴事件的共同作用，波士頓面臨著嚴(yán)重的沿海洪災(zāi)風(fēng)險，并且風(fēng)險在不斷增加。解決這一風(fēng)險的關(guān)鍵策略是創(chuàng)建一個強(qiáng)大的海岸保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施體系，通過創(chuàng)建有彈性的、可開放的空間以及建設(shè)適應(yīng)氣候變化的建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施等來保護(hù)沿海地區(qū)。

《韌性波士頓港》（Resilient Boston Harbor）是沃爾什市長為應(yīng)對由于氣候變化導(dǎo)致的海平面上升而制定的愿景?！俄g性波士頓港》中提出擴(kuò)大波士頓的濱水區(qū)，建設(shè)氣候友好型建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施，增加沿海的公共開放空間，以提升抵御洪水事件的能力［8］。為此，波士頓制定了一系列詳細(xì)的鄰里沿?？篂?zāi)計劃，其中，東波士頓和南波士頓等地區(qū)的海岸防災(zāi)計劃已經(jīng)完成。在發(fā)布的應(yīng)對災(zāi)害的計劃中，提出重新規(guī)劃設(shè)計易受災(zāi)的脆弱性地區(qū)，如重新設(shè)計濱水公園，以實(shí)現(xiàn)防洪保護(hù)、海浪緩沖和娛樂休閑的改善［14-15］。波士頓規(guī)劃與發(fā)展局發(fā)布了沿?？购槟芰υO(shè)計指南，供居民、企業(yè)家和開發(fā)商參考，以推動抗洪能力戰(zhàn)略得到最佳實(shí)施。

氣候變化導(dǎo)致的海平面上升，使得沿海地區(qū)面臨洪水威脅的概率在不斷上升，因此，如何進(jìn)行防洪建設(shè)對于沿海地區(qū)發(fā)展至關(guān)重要。《波士頓氣候變化應(yīng)對策略》報告主張波士頓應(yīng)該和區(qū)域伙伴合作，研究全港區(qū)防洪系統(tǒng)的可行性，并使用統(tǒng)一的評估框架實(shí)現(xiàn)多個地區(qū)防御系統(tǒng)間的比較。對于那些在未來防洪具有戰(zhàn)略重要性的地區(qū)而言，波士頓規(guī)劃與發(fā)展局應(yīng)向波士頓分區(qū)委員會提出建立新的防洪覆蓋區(qū)的請求［16］。

波士頓規(guī)劃不僅僅在區(qū)域?qū)用娼⒎篮橹笇?dǎo)原則，還在建筑層面強(qiáng)調(diào)韌性防洪措施與技術(shù)設(shè)計。建筑層面主要是通過引導(dǎo)新建建筑設(shè)計或改建現(xiàn)有建筑，使其應(yīng)對當(dāng)前和未來的洪災(zāi)更具韌性，以更好地保護(hù)建筑免受或減輕洪災(zāi)的破壞［17］。

3.5 強(qiáng)化極端天氣應(yīng)對

波士頓應(yīng)對極端天氣的戰(zhàn)略舉措主要包括：建立應(yīng)對極端天氣的行動計劃、更新高溫應(yīng)急行動計劃、更新排水設(shè)施。

如何應(yīng)對氣候變化已經(jīng)被納入市長緊急管理辦公室的工作中。波士頓地區(qū)成立氣候科學(xué)家小組，對極端溫度、海平面上升、極端降水和風(fēng)暴進(jìn)行預(yù)測。波士頓更新并發(fā)布《緊急行動計劃》（Emergency Operations Plan），該計劃是建立在全面的危害識別和風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，計劃的內(nèi)容包括波士頓應(yīng)對極端天氣的準(zhǔn)備工作，如洪水、嚴(yán)重風(fēng)暴和熱浪，以及依據(jù)與天氣相關(guān)緊急情況發(fā)生的可能性優(yōu)化資源配置［10］。

由于熱浪的頻率和強(qiáng)度會隨著氣候變化而增加，《波士頓氣候變化應(yīng)對策略》提出波士頓應(yīng)該及時更新高溫應(yīng)急行動計劃，以滿足當(dāng)前和未來可能的應(yīng)急需求［16］。適應(yīng)極端高溫的措施包括：在公共土地信托基金現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，繪制地表溫度圖，并確定綠色基礎(chǔ)設(shè)施的最優(yōu)高度，以保護(hù)波士頓市民免受極端高溫影響；推薦有利于弱勢人群的減災(zāi)策略，包括部署家用冷卻設(shè)備、冷卻的屋頂、擴(kuò)大樹冠和鋪設(shè)含冷卻措施的人行道［3］。

降雨強(qiáng)度和雨水量的增加可能會使波士頓的管道系統(tǒng)緊張。為了應(yīng)對洪水問題，需要重新對排水設(shè)施進(jìn)行設(shè)計，因而波士頓啟動了一個為期25年的資產(chǎn)管理計劃，以完善波士頓廢水和雨水排放系統(tǒng)。該計劃通過研究降雨強(qiáng)度和水量、海平面上升和沿海洪水等對下水道系統(tǒng)的影響，重新設(shè)計管道，引導(dǎo)下水道流量，在內(nèi)部和表面儲存雨水，以保護(hù)易受洪水侵襲的區(qū)域［10］。

3.6 推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)

零廢是指通過負(fù)責(zé)任地生產(chǎn)、消費(fèi)、再利用和回收所有產(chǎn)品、包裝和材料，避免因燃燒或排放廢棄物而對環(huán)境或人類健康構(gòu)成威脅，以此來保護(hù)所有資源。建立“無廢城市”的核心是沒有廢棄物焚燒和填埋。2011年波士頓更新的氣候行動計劃提出，到2020年將與固體廢棄物相關(guān)的溫室氣體排放量減少40%。2014年更新的波士頓氣候行動計劃提出制定“零廢物”戰(zhàn)略計劃。2019年波士頓發(fā)布了美國第一個城市層級的“零廢波士頓”戰(zhàn)略規(guī)劃，提出到2035年，實(shí)現(xiàn)波士頓廢品回收率從25%提高到80%的戰(zhàn)略目標(biāo)，從減量和復(fù)用、推廣堆肥、促進(jìn)循環(huán)再生、激發(fā)創(chuàng)新四個方面著手建設(shè)“無廢城市”。

減少廢棄物的產(chǎn)生量是實(shí)現(xiàn)“無廢城市”建設(shè)的優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)，“零廢波士頓”戰(zhàn)略中提出多項(xiàng)策略：開展宣傳教育活動，如公益廣告宣傳，設(shè)立零廢杰出市長貢獻(xiàn)獎等；減少循環(huán)再生率低的產(chǎn)品和包裝，在限塑令的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索減少難以復(fù)用、再生、堆肥的餐具和包裝的政策等［18］。

在丟棄的垃圾中，超過35%的廢棄物可用于堆肥，為了推廣垃圾的堆肥處理方式，波士頓采取以下戰(zhàn)略舉措：開展居民廚余垃圾處理試點(diǎn)，向特定的社區(qū)提供堆肥箱，用于收集食物殘渣；擴(kuò)大商業(yè)化的堆肥，引導(dǎo)企業(yè)和機(jī)構(gòu)收集食物殘渣，鼓勵運(yùn)輸者提供可堆肥垃圾的收集服務(wù)；建立街道堆肥項(xiàng)目，在街道收集居民食物垃圾以及收集餐廳、經(jīng)銷商等產(chǎn)生的食物垃圾［18］。

科學(xué)的知識與信念是影響居民環(huán)保行為的重要因素，因此，波士頓注重向居民、企業(yè)、游客普及科學(xué)的循環(huán)再生知識，如要求垃圾運(yùn)輸商向客戶提供與垃圾回收相關(guān)的教育材料，向政府部門提供與回收相關(guān)的年度報告［10］，評估大型建筑物回收設(shè)施的建設(shè)與使用情況，制作垃圾回收操作指南等；提升公共垃圾回收箱的投放率，在公共場所（如城市建筑、公園、學(xué)校）增加可回收垃圾桶、可堆肥垃圾桶（如果周邊供應(yīng)食品）；強(qiáng)制執(zhí)行州和本地垃圾減量和循環(huán)再生的相關(guān)要求，要求居民和企業(yè)減少垃圾，并分類收集可再生垃圾和其他垃圾等［8］。

建設(shè)“無廢城市”需要進(jìn)一步的產(chǎn)品、科技和商業(yè)模式創(chuàng)新。波士頓計劃將采取以下舉措促進(jìn)垃圾處置的創(chuàng)新，包括倡導(dǎo)對不可重復(fù)利用、不可回收等產(chǎn)品進(jìn)行重新設(shè)計和產(chǎn)品回收；設(shè)立創(chuàng)新資助基金，為社區(qū)和企業(yè)提供補(bǔ)助金，以促進(jìn)廢棄物再利用和堆肥推廣業(yè)務(wù)發(fā)展；支持建設(shè)零廢物研發(fā)網(wǎng)絡(luò)，依托專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)研發(fā)，找出難以重復(fù)使用、難以回收或難以堆肥材料的解決方案［18］。

4 結(jié)論與啟示

波士頓是應(yīng)對海平面上升和氣候影響而制定規(guī)劃的城市之一。從21世紀(jì)以來，為了應(yīng)對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，波士頓參與國際合作，履行減排承諾，發(fā)布并更新氣候行動計劃，從建筑、交通、能源、廢棄物處理、沿海地區(qū)防護(hù)、極端天氣應(yīng)對等方面提出了一系列倡議與舉措，以減緩氣候變化帶來的影響。波士頓的氣候治理工作取得顯著的成效，氣候應(yīng)對行動對于我國地方政府開展氣候韌性城市建設(shè)和氣候治理工作提供諸多的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

4.1 參與全球氣候治理，加強(qiáng)區(qū)域合作

在國際社會方面，波士頓積極參與跨城市、跨區(qū)域的國際合作氣候治理行動。波士頓加入全球市長氣候與能源盟約。該盟約由城市和地方政府組成，旨在促進(jìn)建立地方合作伙伴關(guān)系，構(gòu)建信息共享網(wǎng)絡(luò)，鼓勵共同為應(yīng)對氣候變化做出努力，以減少碳排放。2014年，波士頓加入C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)小組，旨在加強(qiáng)與世界各地區(qū)城市的合作，沃爾什市長成為C40指導(dǎo)委員會的成員，與其他成員共同交流分享氣候應(yīng)對行動的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。波士頓堅持履行國際氣候協(xié)議的減排義務(wù)，2017年市長沃爾什加入了由政府、商業(yè)、宗教和文化機(jī)構(gòu)組成的領(lǐng)導(dǎo)人兩黨聯(lián)盟，簽署了“我們?nèi)栽凇毙?，承諾即使美國正式啟動退出《巴黎協(xié)定》的程序，波士頓仍將繼續(xù)支持《巴黎氣候協(xié)定》（The Paris Agreement）。在區(qū)域合作方面，波士頓是城市可持續(xù)發(fā)展總監(jiān)網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)始人之一，該網(wǎng)絡(luò)使180多個北美城市之間的同行學(xué)習(xí)和聯(lián)合項(xiàng)目成為可能。此外，波士頓市和大都會市長聯(lián)盟的其他14個鄰近城鎮(zhèn)就氣候變化問題進(jìn)行合作。2017年，所有大都會市長聯(lián)盟的城市承諾到2050年實(shí)現(xiàn)凈碳零排放。在氣候變化應(yīng)對問題上，波士頓注重加強(qiáng)區(qū)域合作，也積極參與全球氣候治理，既有助于爭取國際氣候資金，增強(qiáng)城市在國際氣候治理中的話語權(quán)，也有助于推動氣候韌性城市建設(shè)，提高城市氣候治理能力。

4.2 加強(qiáng)政府部門間的合作

2007年波士頓發(fā)布的氣候行動的行政命令中雖然提出市政府適應(yīng)氣候變化的行動舉措，但是這些措施都是在各部門已有的計劃基礎(chǔ)上制定的，所以這些戰(zhàn)略舉措之間是相互獨(dú)立并且分散的，政策效果并未達(dá)到預(yù)期。獨(dú)立有效的氣候變化應(yīng)對措施與來自其他部門的氣候行動戰(zhàn)略相互協(xié)調(diào)，以利于相互提供支持。波士頓政府逐漸注重加強(qiáng)多個部門間的協(xié)同與合作，建立了由八個城市機(jī)構(gòu)和部門組成的工作組，在波士頓環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)下，組織與協(xié)調(diào)市政適應(yīng)氣候變化的工作。氣候行動與波士頓社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分。因此，氣候行動已被納入其他市政部門的規(guī)劃中。例如，波士頓韌性協(xié)作組織發(fā)布了《韌性波士頓》戰(zhàn)略計劃，致力于建設(shè)一個公平的韌性波士頓。該計劃充分考慮氣候變化的影響，提出適應(yīng)極端高溫、改善波士頓社區(qū)合作伙伴之間的合作以應(yīng)對氣候變化等倡議，這些倡議是應(yīng)對氣候變化的常見措施［5］。此外，波士頓住房管理局發(fā)布的《波士頓住房2030》（Boston Housing 2030）、波士頓交通部發(fā)布的《向波士頓2030出發(fā)》等規(guī)劃中都包括諸多減排措施以及應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略行動［8］。

4.3 鼓勵并支持多主體參與氣候治理

波士頓在應(yīng)對氣候變化行動中，主動尋求與開發(fā)商、私人企業(yè)、非營利組織、社區(qū)居民等多元行動主體合作。例如，為了推進(jìn)節(jié)能減排計劃，波士頓啟動了“更新波士頓”項(xiàng)目，旨在提升建筑中的能源效率、促進(jìn)對可再生能源的利用，波士頓與商業(yè)團(tuán)體、中小企業(yè)、社區(qū)等形成了密切的合作伙伴關(guān)系，以保障該項(xiàng)目的落實(shí)。此外，氣候變化的應(yīng)對是以一定的科學(xué)知識為基礎(chǔ)的，波士頓與哈佛大學(xué)、馬薩諸塞大學(xué)及其他科研院校合作，預(yù)測氣候變化的影響，探索可行的氣候變化適應(yīng)舉措等。

非營利組織是解決氣候變化問題中不可或缺的行動者。綠色絲帶委員會在波士頓推進(jìn)氣候韌性建設(shè)過程中發(fā)揮重要作用。該委員會由30多位商界和民間領(lǐng)袖所發(fā)起，成員包括生物技術(shù)、建筑、能源、金融服務(wù)、醫(yī)療保健領(lǐng)域的專家。委員會致力于推進(jìn)波士頓氣候戰(zhàn)略的實(shí)施，并審查氣候韌性建設(shè)目標(biāo)的進(jìn)展情況。

波士頓的氣候行動領(lǐng)導(dǎo)委員會和社區(qū)咨詢委員會指出，社區(qū)參與必須是波士頓氣候行動計劃的關(guān)鍵組成部分，而有效的氣候行動需要每個公民的參與。沃爾什市長提出了“綠色革新波士頓倡議”，旨在授權(quán)波士頓居民在社區(qū)層面采取行動，以支持波士頓的氣候彈性、碳中和及零廢物目標(biāo)。2017年啟動了“綠色革新波士頓社區(qū)領(lǐng)袖計劃”，鼓勵波士頓居民參與應(yīng)對氣候變化的行動。目前，該倡議計劃讓高度參與的居民作為共同促進(jìn)者，并擔(dān)任該市氣候和能源規(guī)劃的社區(qū)大使。綠色革新項(xiàng)目為波士頓居民提供氣候行動指南，有效減少個人的碳足跡，因而居民參與、社區(qū)行動具有重要的意義。

4.4 注重發(fā)揮多種環(huán)境政策工具協(xié)同作用

波士頓在氣候韌性建設(shè)過程中，注重發(fā)揮多種政策工具的協(xié)同作用，采用了管制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和自愿型等多種政策工具，減少溫室氣體的排放。其中，管制型政策工具包括法律、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、指令、授權(quán)等［19］，波士頓的管制措施涵蓋了建筑、交通、可再生能源、固體廢棄物的回收與處理等多個領(lǐng)域。以建筑行業(yè)為例，波士頓明確規(guī)定市政建筑必須達(dá)到LEED銀級標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證。激勵型政策工具主要體現(xiàn)在波士頓政府為綠色建筑、可再生能源的發(fā)展等提供補(bǔ)貼或者稅收減免。自愿型的政策工具主要是通過動員公眾參與減緩和適應(yīng)氣候變化的行動中來，包括波士頓重點(diǎn)推進(jìn)的社區(qū)領(lǐng)袖計劃、節(jié)能減排宣傳計劃等?？傮w而言，在氣候韌性建設(shè)過程中，波士頓市政府采用“命令—控制式”政策工具和“市場化”手段相結(jié)合，輔之以自愿型的政策工具，政策工具整體呈“混合式”特征。多種環(huán)境政策工具的協(xié)同促進(jìn)有效減少溫室氣體排放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.5 關(guān)注城市脆弱群體，注重環(huán)境正義

波士頓在提升氣候韌性建設(shè)中，堅持公平性原則。在應(yīng)對氣候變化時，波士頓以“做到有色人種和低收入社區(qū)絕不能受到氣候?yàn)?zāi)害的嚴(yán)重影響，減緩氣候變化和備災(zāi)工作的利益應(yīng)在波士頓所有居民之間公平分享”為導(dǎo)向，在具體的氣候行動計劃中關(guān)注城市脆弱群體，如老人、殘疾人、低收入群體等，注重保障他們的權(quán)益。例如，在《建設(shè)韌性波士頓》中，強(qiáng)調(diào)關(guān)注弱勢群體，包括為更容易受到熱浪襲擊的人群，如兒童和老人提供食物；保護(hù)脆弱人群的住宅建筑，使其免受建筑系統(tǒng)中斷的影響；創(chuàng)建一個數(shù)據(jù)庫進(jìn)行追蹤，提高對弱勢人群關(guān)鍵信息的訪問，包括姓名、地址、年齡和醫(yī)療條件；與城市管理局協(xié)調(diào)安排疏散弱勢群體，并致力于解決與洪水和低收入人群改革有關(guān)的負(fù)擔(dān)能力問題［7］。此外，在《韌性波士頓》規(guī)劃中，也提出保障社會弱勢群體的特定氣候行動戰(zhàn)略與策略。

4.6 強(qiáng)調(diào)氣候減緩與氣候適應(yīng)并重

氣候變化及其影響的長期性決定了必須長期堅持減緩與適應(yīng)并重的方針，減緩與適應(yīng)二者相輔相成，缺一不可。如果能夠充分減排，就可以限制地球的氣候變化，并避免最壞的氣候變化預(yù)測。適應(yīng)的核心是避害趨利。避害是指最大限度地減輕氣候變化對自然系統(tǒng)和人類社會的不利影響；趨利是指充分利用氣候變化帶來的有利機(jī)遇［20］。波士頓在氣候韌性城市建設(shè)中強(qiáng)調(diào)減緩與適應(yīng)并重的原則，在發(fā)布的氣候行動計劃中提出減排目標(biāo)，如在2007年發(fā)布的《氣候變化：波士頓氣候行動計劃》中提出“到2050年將溫室氣體排放減少80%”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，波士頓在建筑、交通、能源、廢棄物處理等領(lǐng)域都部署了相應(yīng)的戰(zhàn)略舉措，并取得了諸多成效。在提升城市的氣候適應(yīng)能力上，波士頓堅持“趨利避害”，在氣候行動計劃中注重實(shí)施能帶來多重效益的氣候適應(yīng)戰(zhàn)略行動。例如，為了抵御極端降水等極端氣候事件所產(chǎn)生的危害，波士頓提出加強(qiáng)防洪堤壩建設(shè)，在規(guī)劃過程中不僅強(qiáng)調(diào)防洪功能，還關(guān)注提供娛樂休閑開放空間、道路升級改造等，產(chǎn)生了多種效益。此外，波士頓強(qiáng)調(diào)氣候適應(yīng)能力的靈活性，氣候條件將隨著時間的推移而不斷變化，因此，必須采取靈活的戰(zhàn)略舉措來應(yīng)對氣候變化。波士頓預(yù)計暴風(fēng)雨的降雨量會逐漸增加，因而為了有效防洪，波士頓提出建設(shè)適應(yīng)性強(qiáng)的泄洪與排水系統(tǒng)，以適應(yīng)極端降水的增加。