郭學(xué)旺

(西安翻譯學(xué)院 教育學(xué)院，陜西 西安 710105)

學(xué)前教育是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是國(guó)民素質(zhì)整體提升的奠基性工程。農(nóng)村學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的重要組成部分，不僅關(guān)系著農(nóng)村學(xué)前兒童的健康成長(zhǎng)和億萬(wàn)農(nóng)民文化素質(zhì)的提高，而且關(guān)系到整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的全局?；诖?，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出了“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”[1]的要求。2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印刷的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》提出把“普及有質(zhì)量的學(xué)前教育”作為教育現(xiàn)代化整體狀態(tài)中的一個(gè)重要方面，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“以農(nóng)村為重點(diǎn)提升學(xué)前教育普及水平，建立更為完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和投入體制，大力發(fā)展公辦園，加快發(fā)展普惠性民辦幼兒園”。[2]2020年，中共中央一號(hào)文件也明確指出：“重視農(nóng)村學(xué)前教育，多渠道增加普惠性學(xué)前教育資源供給。”[3]黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的高度重視和一系列頂層制度設(shè)計(jì)，針對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展中的新情況和新問(wèn)題，進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。但是，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層在推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，一直沒(méi)有形成科學(xué)健全的管理體制，政府管理責(zé)任不明確、不到位，學(xué)前教育在得到一定程度發(fā)展的同時(shí)，管理體制所面臨的許多重要問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，諸多影響學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵性因素嚴(yán)重制約和困擾著學(xué)前教育改革與發(fā)展的進(jìn)程。本文基于對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育改革和發(fā)展的基本認(rèn)識(shí)，試從制度創(chuàng)新的視角來(lái)對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育管理體制中的一些問(wèn)題進(jìn)行分析和探討，提出農(nóng)村學(xué)前教育健康發(fā)展和質(zhì)量提升的大致思路。

一、當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的現(xiàn)實(shí)困境及制約因素

學(xué)前教育管理體制是關(guān)于統(tǒng)籌對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)、組織、整體協(xié)調(diào)和管理的基本體系與制度，其實(shí)質(zhì)是明確管理者的權(quán)責(zé)范圍及其之間的相互關(guān)系。科學(xué)健全的學(xué)前教育管理體制，可以充分保證各級(jí)政府及職能部門切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)，對(duì)學(xué)前教育的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、隸屬關(guān)系、權(quán)力劃分和機(jī)制運(yùn)行等提供有力保障和指明方向，促使學(xué)前教育事業(yè)積極推進(jìn)、改革創(chuàng)新與持續(xù)健康的發(fā)展。然而，由于我國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展起點(diǎn)低、受教育人口眾多、區(qū)域發(fā)展不平衡，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、短板明顯、瓶頸突出，在多重因素綜合影響下，農(nóng)村學(xué)前教育普及率不高、資源不足、質(zhì)量低下，成為不爭(zhēng)的事實(shí)。與此同時(shí)，“我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中，長(zhǎng)期存在著政府職責(zé)定位不明、權(quán)責(zé)配置不合理、管理機(jī)構(gòu)與人員配置欠缺等問(wèn)題，成為制約農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)積極健康發(fā)展的體制機(jī)制性障礙”。[4]雖然黨和國(guó)家對(duì)群眾普遍反映的學(xué)前教育發(fā)展中的突出問(wèn)題給予高度重視，出臺(tái)了一系列文件，對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展進(jìn)行了頂層制度設(shè)計(jì)和安排部署，并且明確了發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)，提出了具體落實(shí)的辦法和措施，但各級(jí)政府在學(xué)前教育管理體制方面的問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好的解決，現(xiàn)實(shí)中面臨著一系列困境。

(一)政府主導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展的職責(zé)不明確，管理體制不健全

隨著近年來(lái)學(xué)前教育在城市中和一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的加速發(fā)展及其所取得的重要成就，學(xué)前教育的價(jià)值意義在人們心目中已經(jīng)形成普遍共識(shí)，學(xué)前教育在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位變得越來(lái)越突出。我國(guó)政府出臺(tái)和制定相關(guān)法律法規(guī)與政策措施已明確學(xué)前教育是整個(gè)國(guó)民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)，但在具體運(yùn)行中一些政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此問(wèn)題缺乏正確的理解和認(rèn)識(shí)，或責(zé)任心不強(qiáng)，或有意回避，在社會(huì)轉(zhuǎn)型和教育體制改革中沒(méi)有充分重視學(xué)前教育的改革與發(fā)展問(wèn)題，忽視了學(xué)前教育在基礎(chǔ)教育環(huán)節(jié)中的重要作用，導(dǎo)致在學(xué)前教育管理體制改革方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于義務(wù)教育階段的體制改革，尤其是在許多農(nóng)村地區(qū)甚至把學(xué)前教育體制改革邊緣化。目前，在全國(guó)各個(gè)城市中，普惠性學(xué)前教育已經(jīng)得到基本普及，成效顯著，而在廣大農(nóng)村，學(xué)前教育發(fā)展推進(jìn)緩慢，仍然還是基礎(chǔ)教育中的短板和薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在各級(jí)政府之間權(quán)責(zé)配置不合理、對(duì)主導(dǎo)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的職責(zé)不到位?！按蟛糠值貐^(qū)提出了‘以縣為主，縣鄉(xiāng)共管’的原則，然而實(shí)際的管理主體和管理責(zé)任仍然落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，管理責(zé)任主體重心過(guò)低?！盵5]由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)管理主體責(zé)任的能力有限，使得教育行政部門責(zé)大權(quán)小等問(wèn)題普遍存在。具體而言，在縱向的政府間關(guān)系上，上級(jí)政府對(duì)發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)不清晰，也缺乏硬性要求，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行中權(quán)責(zé)配置隨意性較大，主體責(zé)任重心過(guò)低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又無(wú)力統(tǒng)籌，壓力過(guò)大。在橫向職能協(xié)調(diào)方面，政府各部門之間，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的職責(zé)不到位，許多方面還存在著職責(zé)模糊、職權(quán)交織、管理缺位或多頭管理等問(wèn)題。還有一些地方對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展缺少整體考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，甚至放棄對(duì)學(xué)前教育的宏觀調(diào)控和管理責(zé)任，完全依靠市場(chǎng)化運(yùn)作，呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。許多地方的幼兒園主要建立在經(jīng)濟(jì)比較好的村落或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，而偏遠(yuǎn)地區(qū)方圓十多公里都沒(méi)有幼兒園，造成學(xué)齡兒童接受學(xué)前教育的不便，嚴(yán)重地影響著鄉(xiāng)村學(xué)前教育的普及與發(fā)展。

(二)推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政投入與保障能力嚴(yán)重不足

早在2010年11月，國(guó)務(wù)院關(guān)于《當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》中就明確要求，各級(jí)政府要把學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入列入年度財(cái)政的總預(yù)算，但實(shí)際情況是國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)一般都投向縣級(jí)公辦幼兒園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，而農(nóng)村中的幼兒園基本上得不到各級(jí)政府的財(cái)政支持，其日常運(yùn)轉(zhuǎn)只能靠自行收費(fèi)來(lái)解決。國(guó)家相關(guān)政策中一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“發(fā)展學(xué)前教育”“加大學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入”，只是成為縣級(jí)以下政府的責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的主要出資者和直接承擔(dān)人。但在農(nóng)村廣大地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政基礎(chǔ)薄弱，財(cái)力不達(dá)，使得發(fā)展學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入難以保障。這種學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入重心的整體下移，而一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的行政管理能力與財(cái)政保障能力又十分有限的狀況，必然導(dǎo)致發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，各種保障措施得不到落實(shí)，由此帶來(lái)的一系列問(wèn)題使農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)往往難以實(shí)現(xiàn)。

(三)學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理與專職管理人員配置嚴(yán)重缺位

關(guān)于學(xué)前教育行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相關(guān)人員的配置，現(xiàn)有國(guó)家政策的規(guī)定比較寬泛，沒(méi)有提出嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求，農(nóng)村基層政府如何比照?qǐng)?zhí)行針對(duì)性不強(qiáng)，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)、人員配置數(shù)量、專兼職編制、行政隸屬、主要職責(zé)等缺乏規(guī)范，直接導(dǎo)致了學(xué)前教育管理隨意性大，目標(biāo)任務(wù)落實(shí)難度也大。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，對(duì)學(xué)前教育的管理一般都是由管基礎(chǔ)教育的干事代管或兼管，甚至一些地方?jīng)]有幼教管理人員，遇到事情臨時(shí)隨意指派，草率處理。這種情況極大地弱化了對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)與組織，致使學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)、具體規(guī)劃、推進(jìn)措施、評(píng)估督導(dǎo)等失去基本保障。同時(shí)，學(xué)前教育管理體制中的專業(yè)教育人員數(shù)量不足，教師的數(shù)量和素質(zhì)得不到保證，尤其是在編教師數(shù)量少、待遇低、職稱晉升機(jī)會(huì)少，導(dǎo)致教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)不合理，規(guī)范化管理難度大，也成為當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革中亟待解決的重要問(wèn)題。

上述我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展面臨的困境是由多重因素造成的，其中學(xué)前教育立法工作的相對(duì)滯后、學(xué)前教育法律地位的不明確和缺少相應(yīng)的法律法規(guī)支持是一個(gè)主要的方面。構(gòu)建學(xué)前教育健康發(fā)展與良性運(yùn)行的法律體系，做到有法可依，有章可循，是推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展、保障學(xué)前教育質(zhì)量提升的必要舉措，然而我國(guó)法律在關(guān)于學(xué)前教育領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、管理體制、辦園要求、經(jīng)費(fèi)投入、教師待遇和設(shè)施條件改善等方面，還存在著許多法律空白點(diǎn)。正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村學(xué)前教育的價(jià)值意義，是政府積極承擔(dān)責(zé)任的前提條件，雖然近年來(lái)各級(jí)政府和教育行政部門為促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展做出了許多努力，但總體而言其認(rèn)識(shí)和重視程度還不到位，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到“幼兒教育的發(fā)展受到多種因素的影響，其中的核心因素是政府的支持和投入”，[6]同時(shí)也是各級(jí)政府義不容辭的職責(zé)。各級(jí)政府間的責(zé)任歸屬問(wèn)題是目前制約農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵因素，但國(guó)家政策對(duì)政府的責(zé)任規(guī)定比較模糊，尤其是縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府責(zé)任界限不是很明確。在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家或我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，“學(xué)前教育逐漸成為公眾的責(zé)任和社會(huì)公共事業(yè)的一部分”“并等同或參照義務(wù)教育的思路來(lái)發(fā)展學(xué)前教育”。[7]但由于基層政府官員任期的有限性以及對(duì)自身發(fā)展前途“自利性”思維的影響，使他們偏向于追求近期的經(jīng)濟(jì)效益而忽略了重視學(xué)前教育對(duì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與戰(zhàn)略價(jià)值。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和進(jìn)步，廣大人民群眾追求美好生活的愿望持續(xù)增強(qiáng)，適齡兒童接受學(xué)前教育的需求不斷增長(zhǎng)，“辦好人民滿意教育”的呼聲日益高漲，農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)也面臨著新的要求和挑戰(zhàn)，進(jìn)一步改革與完善農(nóng)村學(xué)前教育管理體制，加快學(xué)前教育的發(fā)展與質(zhì)量提升，已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的目標(biāo)指向

我們應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)行的我國(guó)學(xué)前教育管理體制是在新時(shí)期改革開(kāi)放與社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下進(jìn)行探索和不斷發(fā)展的，經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”到后來(lái)的“地方負(fù)責(zé)制”轉(zhuǎn)變，在改革與發(fā)展中確實(shí)取得了一定的成效。但是，由于經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化與市場(chǎng)化管理機(jī)制的不斷推進(jìn)，以及政府間的經(jīng)濟(jì)職能與政治職能分離，各級(jí)政府在引導(dǎo)、支持和管理學(xué)前教育方面出現(xiàn)了職能弱化的現(xiàn)象，對(duì)學(xué)前教育的公益性被忽視或認(rèn)識(shí)上的不足，導(dǎo)致了學(xué)前教育管理體制改革的滯后及發(fā)展中的一系列問(wèn)題。尤其在我國(guó)農(nóng)村的廣大地區(qū)，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展面臨的不平衡、不充分矛盾問(wèn)題更為突出，呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的局面?；谖覀兊难芯颗c思考，在新的歷史條件下，對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展亟待準(zhǔn)確定位，盡快提出行之有效的目標(biāo)和發(fā)展方向，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前教育的“跨越式”發(fā)展和健康運(yùn)行，是農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的重要目標(biāo)指向。

(一)充分認(rèn)識(shí)和體現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前教育在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的價(jià)值功能及重要意義

促進(jìn)基礎(chǔ)教育的發(fā)展“必須具有超前性，即樹(shù)超前理念、辦超前學(xué)校、育超前人才，用前瞻性的教育理念來(lái)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)超前發(fā)展”。[8]當(dāng)今世界，人才問(wèn)題成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，而作為人才培養(yǎng)起點(diǎn)的學(xué)前教育，則成為各個(gè)國(guó)家的一項(xiàng)重要發(fā)展戰(zhàn)略，也是我們與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家軟實(shí)力較量的重要支點(diǎn)。學(xué)前教育在提升農(nóng)村整體教育發(fā)展，并為更高層次教育提供優(yōu)質(zhì)生源方面具有基礎(chǔ)性功能。目前，我國(guó)學(xué)前教育的短板和薄弱環(huán)節(jié)在農(nóng)村，滯后的農(nóng)村學(xué)前教育，不僅制約著基礎(chǔ)教育的健康發(fā)展，還可能在整個(gè)國(guó)民教育和人才培養(yǎng)根基上出現(xiàn)偏差。加強(qiáng)和推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育，不僅肩負(fù)著塑造農(nóng)村兒童健康人格、形成良好的學(xué)習(xí)生活習(xí)慣、培養(yǎng)具備基礎(chǔ)知識(shí)和技能合格公民的戰(zhàn)略任務(wù)，而且對(duì)于提高農(nóng)村人口的文化素質(zhì)，追求健康的生活方式，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，起著極為重要的作用。農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，將成為阻隔農(nóng)村貧困代際傳遞的重要途徑，寄托著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的希望和每一個(gè)農(nóng)村家庭對(duì)美好生活的期盼，是農(nóng)村兒童改變?nèi)松\(yùn)，創(chuàng)造出彩人生的最重要通道，也是實(shí)現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教”，滿足最廣大人民群眾教育需求，辦好人民滿意教育的重要內(nèi)容。

(二)促進(jìn)公平、保障質(zhì)量，不斷提升農(nóng)村學(xué)前教育的水平

促進(jìn)學(xué)前教育的公平性，就是要使農(nóng)村中的幼兒在規(guī)定的年齡階段都能夠接受學(xué)前教育；保障學(xué)前教育的質(zhì)量，即有效性，就是要在農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的過(guò)程中，充分發(fā)揮幼兒教育的價(jià)值功能，從各個(gè)方面對(duì)幼兒的成長(zhǎng)產(chǎn)生積極的影響。教育公平的實(shí)現(xiàn)和教育質(zhì)量的提升，應(yīng)該同時(shí)成為農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的基本價(jià)值訴求。在這里，公平性是當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的基礎(chǔ)性目標(biāo)，有效性則表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程與結(jié)果的更高層次追求，也是農(nóng)村學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。以上兩個(gè)方面在學(xué)前教育管理體制中相輔相成、相互促進(jìn)，密不可分。教育公平與教育質(zhì)量的提高，一直是人們普遍關(guān)注的維護(hù)社會(huì)公平正義最主要的手段和工具，也是人們始終不懈追求的價(jià)值目標(biāo)。只有堅(jiān)持教育公平，保障每一個(gè)社會(huì)成員在公平合理的前提下實(shí)現(xiàn)教育資源共享、教育機(jī)會(huì)均等、素質(zhì)教育理念貫穿始終，才有利于縮小農(nóng)村社會(huì)的差距，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧與發(fā)展。農(nóng)村學(xué)前教育是社會(huì)公益性事業(yè)的重要體現(xiàn)，是關(guān)乎千家萬(wàn)戶切身利益的民生工程。因此，農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革，應(yīng)以解決普惠性幼兒園供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾為著力點(diǎn)，以提供豐富的教育資源為突破口，以“促進(jìn)公平、保障質(zhì)量”和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育“一體化”為目標(biāo)指向，體現(xiàn)管理能力的綜合提升。這不僅是農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的重要責(zé)任，也是促進(jìn)學(xué)前教育公共服務(wù)體系構(gòu)建和完善的基本保障。

(三)明確政府主導(dǎo)責(zé)任、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，重新配置農(nóng)村學(xué)前教育管理職責(zé)

在以往學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中，由于對(duì)其公益性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致各級(jí)政府在學(xué)前教育的引導(dǎo)、管理和支持的職能被弱化，而社會(huì)資本卻敏銳地感覺(jué)到學(xué)前教育的商機(jī)并投入其中，造成了按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作學(xué)前教育的局面，一些民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)過(guò)度逐利，擾亂了學(xué)前教育正常發(fā)展的秩序。近年來(lái)，加強(qiáng)普惠性幼兒園建設(shè)為學(xué)前教育發(fā)展指明了方向，但進(jìn)展緩慢，學(xué)前教育供需結(jié)構(gòu)性矛盾仍然非常突出，尤其在農(nóng)村廣大地區(qū)“入園難、入園貴”的問(wèn)題依然存在。因此，農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的改革，還必須強(qiáng)化和落實(shí)政府的主導(dǎo)責(zé)任，在加強(qiáng)管理、資金投入、規(guī)范辦園、落實(shí)幼兒教師待遇等方面，必須而且只能由政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任。要盡快實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確界定政府主導(dǎo)職責(zé)，做到政府職責(zé)的合理配置，確保學(xué)前教育事業(yè)資源支持的穩(wěn)定性、持續(xù)性和安全性。要依據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則有效配置政府對(duì)于學(xué)前教育管理的權(quán)責(zé)，嚴(yán)格進(jìn)行績(jī)效管理和規(guī)范運(yùn)作。這里所講的“事權(quán)”是指賦予政府“辦事”的權(quán)力，是各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育中公共責(zé)任履行和權(quán)力運(yùn)作的具體化，而“財(cái)權(quán)”則是在法律規(guī)定和允許的范圍內(nèi)，各級(jí)政府關(guān)于資金的籌集與支配的財(cái)政權(quán)力。農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中政府的最佳運(yùn)作機(jī)制應(yīng)該是事權(quán)與財(cái)權(quán)大致匹配，以及政府之間的公共服務(wù)職責(zé)和支出管理責(zé)任分別與其財(cái)權(quán)和財(cái)力相匹配。在此基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)和優(yōu)化政府對(duì)于農(nóng)村學(xué)前教育管理的公共服務(wù)理念，構(gòu)建公共服務(wù)體系，明確目標(biāo)定位，并在實(shí)踐中不斷推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。

(四)把加強(qiáng)教師隊(duì)伍管理作為農(nóng)村學(xué)前教育管理體系中的“硬件”工程

農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵不僅僅是資金和設(shè)備，更重要的是優(yōu)質(zhì)教師資源的配置。一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)合理、具有較高素質(zhì)的幼兒教師隊(duì)伍，是農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的基石，也是學(xué)前教育質(zhì)量提升的“硬件”工程。因此，在農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)管理體制內(nèi)部，建設(shè)強(qiáng)大的師資力量，以優(yōu)秀的教師隊(duì)伍為基礎(chǔ)，更新教學(xué)理念，注重全方位育人，切實(shí)提升教育質(zhì)量，才是農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的正確方向和重要途徑。農(nóng)村學(xué)前教育的產(chǎn)出成效與幼兒教師的個(gè)人素質(zhì)和教學(xué)能力密切相關(guān)，要注重將幼兒教師隊(duì)伍的管理視為管理體制改革的一個(gè)突破口，在課程教學(xué)人才、安全教育人才、醫(yī)療與保育人才等建設(shè)方面，協(xié)同發(fā)力，改善他們的福利待遇，解決其后顧之憂。同時(shí)，要設(shè)置長(zhǎng)期科學(xué)合理的幼兒教師培訓(xùn)計(jì)劃，組織他們外出學(xué)習(xí)考察，開(kāi)闊視野，提高境界，吸取先進(jìn)的教學(xué)理念與教學(xué)方法，為提高教學(xué)質(zhì)量和穩(wěn)定教師隊(duì)伍奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革要以制度創(chuàng)新為著力點(diǎn)

新的歷史條件下，創(chuàng)新成為促增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要引擎，農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的改革也應(yīng)該如此。然而，一切管理體制的改革只有以制度創(chuàng)新為引領(lǐng)，在制度建設(shè)方面著力，才能真正取得實(shí)效。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中的困境與問(wèn)題及其管理體制改革的目標(biāo)指向和價(jià)值訴求，筆者認(rèn)為，農(nóng)村學(xué)前教育管理體制方面的制度創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)和抓住如下幾個(gè)著力點(diǎn)。

(一)形成一種農(nóng)村學(xué)前教育管理制度創(chuàng)新的社會(huì)氛圍

實(shí)踐證明，任何創(chuàng)新活動(dòng)都離不開(kāi)環(huán)境因素的影響和制約。創(chuàng)新的客觀環(huán)境包括創(chuàng)新主體所處的社會(huì)歷史條件，也就是要形成激勵(lì)創(chuàng)新、引導(dǎo)人們主動(dòng)創(chuàng)新的社會(huì)氛圍。制度是用來(lái)規(guī)范人們行為的重要指南和運(yùn)作模式，制度的建立可以界定和規(guī)范人們的主觀選擇空間，形成人們共同遵循的辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則，其目的是約束人與人、個(gè)體與社會(huì)之間的關(guān)系，促進(jìn)協(xié)調(diào)、安全、有效率的社會(huì)活動(dòng)以及社會(huì)資源的科學(xué)安排與合理配置，從而減少社會(huì)行為的不確定性，推動(dòng)社會(huì)的良性運(yùn)行和健康發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，所運(yùn)行的某些制度往往阻撓著人們的創(chuàng)新，在這種情況下，進(jìn)行制度創(chuàng)新，加強(qiáng)制度建設(shè)就顯得尤為重要。所謂制度創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)是一種新的制度安排，是支配人們行為和相互關(guān)系規(guī)則的變更，也就是要革除一切與現(xiàn)實(shí)要求不相符合、與時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)的成規(guī)陳說(shuō)。制度創(chuàng)新必須以觀念變革為前提，必須堅(jiān)持公平與效率相統(tǒng)一，必須適應(yīng)客觀社會(huì)條件的發(fā)展與變化。推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的改革，要大力營(yíng)造支持制度創(chuàng)新的社會(huì)氛圍與工作環(huán)境，使新制度的產(chǎn)生能夠提升和改善學(xué)前教育的管理方式及行為模式。制度創(chuàng)新需要全社會(huì)的共同關(guān)心，共同參與，只有形成一種農(nóng)村學(xué)前教育管理制度創(chuàng)新的社會(huì)氛圍，才能促進(jìn)各級(jí)政府和各職能部門成為新制度執(zhí)行的責(zé)任人，才能創(chuàng)新工作思路，解決工作中的實(shí)際問(wèn)題，進(jìn)而成為新制度保障的踐行者和維護(hù)人。

(二)強(qiáng)化政府在農(nóng)村學(xué)前教育管理中的主導(dǎo)責(zé)任是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

農(nóng)村學(xué)前教育管理體制機(jī)制的創(chuàng)新，要進(jìn)一步明確中央政府與地方各級(jí)政府的教育管理權(quán)限和責(zé)任范圍，建立有效的行政職責(zé)運(yùn)行機(jī)制并強(qiáng)化各級(jí)政府間的問(wèn)責(zé)制，在此基礎(chǔ)上著力破解學(xué)前教育發(fā)展中不合時(shí)宜的體制障礙與制度瓶頸。要改變過(guò)去“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”運(yùn)行模式，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和明確“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主”的制度化安排，對(duì)各級(jí)政府的管理職責(zé)進(jìn)行重新劃分，其核心是要加大省級(jí)政府對(duì)省域內(nèi)學(xué)前教育的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和縣級(jí)政府對(duì)縣域內(nèi)學(xué)前教育的管理指導(dǎo)責(zé)任，“重點(diǎn)應(yīng)該是在管理主體重心和財(cái)政保障重心的‘雙上移’，行政管理重心從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升到縣級(jí)政府，統(tǒng)籌管理的重心進(jìn)一步提升到省級(jí)政府”。[9]要把發(fā)展學(xué)前教育納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃之中，“健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的教育資源動(dòng)態(tài)調(diào)配機(jī)制”。[10]確立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制，并形成相應(yīng)的制度，以保證學(xué)前教育的穩(wěn)步發(fā)展。同時(shí)，要加強(qiáng)和改善農(nóng)村學(xué)前教育的辦學(xué)條件，保證學(xué)前教育設(shè)施按規(guī)劃建設(shè)和幼兒園后勤活動(dòng)的正常運(yùn)行；設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)供給制度，把農(nóng)村學(xué)前教育的公益性、公平性作為制度安排的基礎(chǔ)性目標(biāo)；建立全新的幼兒教師錄用制度、分配制度和激勵(lì)機(jī)制，對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員，尤其是對(duì)幼兒教師的資格認(rèn)定、準(zhǔn)入登記、職稱評(píng)定、培訓(xùn)、社會(huì)保障等問(wèn)題，要形成合理化的制度設(shè)計(jì)和政策規(guī)定，確保學(xué)前教育人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和幼教機(jī)構(gòu)教育質(zhì)量的不斷提升。

(三)不斷優(yōu)化農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的管理模式與管理策略

農(nóng)村學(xué)前教育管理制度創(chuàng)新，必須注重幼兒園自身管理模式的優(yōu)化，實(shí)施科學(xué)有效的管理策略。幼兒園教育管理水平直接關(guān)系到辦園質(zhì)量，是幼兒園和家長(zhǎng)最為關(guān)心的問(wèn)題。為了更好地實(shí)現(xiàn)幼兒教育的預(yù)期目標(biāo)，必須因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，采取科學(xué)的管理模式，通過(guò)更新觀念、強(qiáng)化教育功能、改革方式方法，構(gòu)建民主、開(kāi)放、精細(xì)的現(xiàn)代管理模式。要借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)園長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、拓展教育內(nèi)涵、優(yōu)化教學(xué)環(huán)境、實(shí)行家園合作、發(fā)揮新媒體作用、強(qiáng)化安全措施、滲透精細(xì)化管理方法。在幼兒園內(nèi)部管理方面，建立和完善對(duì)教師、保育員、后勤工作者等一系列相配套的制度化保障體系，規(guī)范幼兒園管理，使相關(guān)人員明確工作目標(biāo)與相關(guān)責(zé)任。在幼兒園管理策略方面，進(jìn)一步強(qiáng)化以人為本，轉(zhuǎn)變教育方式，樹(shù)立自我管理意識(shí)，注重情感管理，落實(shí)績(jī)效與獎(jiǎng)懲掛鉤，充分激發(fā)教職員工的工作熱情，不斷提高管理水平和管理質(zhì)量。

(四)加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)前教育管理的法制化建設(shè)，建立和完善督導(dǎo)和評(píng)估機(jī)制

農(nóng)村學(xué)前教育健康發(fā)展必須尋求法制化建設(shè)做保障，針對(duì)目前我國(guó)學(xué)前教育立法相對(duì)滯后的狀況，緊緊圍繞“幼有所育、學(xué)有所教”，積極回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)成員對(duì)立法工作的期盼。要從農(nóng)村學(xué)前教育的源頭規(guī)劃、實(shí)施過(guò)程、效果控制等方面，補(bǔ)齊和強(qiáng)化相關(guān)立法短板，完善法制措施，通過(guò)立法來(lái)解決學(xué)前教育發(fā)展中的深層次難題和關(guān)鍵性體制機(jī)制問(wèn)題，以法律形式保證政府在農(nóng)村學(xué)前教育供給中的主體地位和主導(dǎo)作用。尤其對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入做到定性與定量相結(jié)合，并規(guī)定最低限度，創(chuàng)新相應(yīng)制度，確保學(xué)前教育供給在法治環(huán)境下健康運(yùn)行。

加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)與評(píng)估，是推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。政府相關(guān)部門要盡快建立健全各種制度，出臺(tái)相關(guān)文件，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建教育監(jiān)測(cè)與評(píng)估一體化機(jī)制，對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行督導(dǎo)和評(píng)價(jià)。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括：合格的保教人員，合理的師幼比率，足夠的辦學(xué)空間，滿足兒童需要的各種資源，促進(jìn)兒童情感、身體、社會(huì)性和智力發(fā)展的活動(dòng)，安全的設(shè)施，合格的家具、設(shè)備和玩具，預(yù)防疾病傳染的措施，兒童的特殊需要，以及家庭與幼兒園的互動(dòng)關(guān)系等。督導(dǎo)與評(píng)估機(jī)構(gòu)要對(duì)這些情況做出客觀的評(píng)價(jià)，每個(gè)年度應(yīng)作出相關(guān)評(píng)估報(bào)告，指出不足與改進(jìn)意見(jiàn)，并反饋給辦學(xué)機(jī)構(gòu)。只有達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)，才有資格繼續(xù)辦學(xué)，并接受政府給予的辦學(xué)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。各級(jí)政府和教育行政部門一定要非常重視學(xué)前教育督導(dǎo)與評(píng)估的價(jià)值意義，從實(shí)際出發(fā)，完善學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)估的體制機(jī)制，建立各種措施配套的監(jiān)管體系，通過(guò)督導(dǎo)和評(píng)估，帶動(dòng)鄉(xiāng)村學(xué)前教育質(zhì)量的整體提升。

總之，新的歷史條件下我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，已經(jīng)深度融入教育體制改革和推進(jìn)教育現(xiàn)代化的大潮之中。面對(duì)許多新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，亟需出臺(tái)一系列具有創(chuàng)新意義的農(nóng)村學(xué)前教育管理體制機(jī)制及其規(guī)章制度。我們應(yīng)該本著實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的原則，針對(duì)不同地區(qū)、不同情況，積極探索科學(xué)合理的農(nóng)村學(xué)前教育管理體系，保障農(nóng)村學(xué)前教育的健康有序發(fā)展，為農(nóng)村更多適齡兒童提供公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育。