劉 佳，徐述嫻

（長春大學(xué)，吉林長春，130032）

黨的十九大報告明確提出“發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強(qiáng)殘疾康復(fù)服務(wù)”。殘疾人也屬于小康社會的一份子，建成小康社會的愿景不能少了殘疾人。在脫貧攻戰(zhàn)中，推進(jìn)殘疾人社會福利制度的完善是不可缺少的一環(huán)，要凝聚社會力量，增強(qiáng)團(tuán)結(jié)協(xié)作，結(jié)合具體情況制定因地制宜的殘疾人福利制度，發(fā)展殘疾人事業(yè)，以此來保障民生建設(shè)、推進(jìn)社會總體發(fā)展。當(dāng)前吉林省正處于殘疾人福利制度建設(shè)的新時期：一方面，國家著力建設(shè)城鄉(xiāng)居民福利制度體系，這給吉林省殘疾人福利建設(shè)提供了良好的發(fā)展環(huán)境；另一方面，吉林省有關(guān)殘疾人福利保障的新舊制度正處于過渡銜接階段，發(fā)展完善相關(guān)制度的難度較大。要明確殘疾人群體現(xiàn)狀及其需求，深入了解殘疾人福利制度的狀況，在原有政策框架的基礎(chǔ)上加以完善，以此改善殘疾人群體生活質(zhì)量，增強(qiáng)殘疾人群體的自信與平等感。

一、吉林省殘疾人福利制度存在的問題

（一）殘疾人福利權(quán)益保障不完善

目前，在殘疾人權(quán)益保障方面的法律法規(guī)包括《殘疾人預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》《殘疾人教育條例》等，吉林省出臺了《吉林省法律援助條例》《關(guān)于扶持殘疾人自主創(chuàng)業(yè)意見》等，鼓勵并保護(hù)殘疾人群體平等地參加社會活動，吉林省也將殘疾人社會福利保障納入重點工作之中。但是相關(guān)機(jī)制仍不完善，殘疾人權(quán)利仍然有被侵害現(xiàn)象。盡管有了專門保障殘疾人權(quán)利的法律法規(guī)，但是政策的執(zhí)行過程中還缺乏專門機(jī)構(gòu)有效的監(jiān)管和救濟(jì)，殘疾人由于教育水平和信息獲取能力受限等原因，還缺少維護(hù)自身合法權(quán)益的意識。由此看來，部分殘疾人群體無法有效地利用法律武器充分獲取生活保障和社會救濟(jì)。

（二）殘疾人福利事業(yè)資金投入不足

目前，吉林省殘疾人享受的社會福利保障資金還存在來源匱乏的問題。一方面，雖然政府對殘疾群體福利保障關(guān)注度提升，資金投入不斷加大，對殘疾群體的社會保障資金分配有了明顯傾斜，但現(xiàn)階段針對殘疾人的公共保障金還難以滿足實際情況的需要。另一方面，雖然殘疾人就業(yè)保障金的征繳成本進(jìn)一步降低，征繳效率提升，但是這部分就業(yè)保障金仍無法精準(zhǔn)投放、靈活使用，大部分用于幫助殘疾人尋找就業(yè)機(jī)會，無法有效地關(guān)照無勞動能力的殘疾人士。當(dāng)前吉林省對于殘疾群體社會福利保障的投入增幅無法滿足殘疾群體日益迫切的需求。省內(nèi)相關(guān)部門與各級殘疾人幫扶組織聯(lián)手，每年在重大節(jié)日組織募捐活動，市州一級僅長春市計劃建立一個為肢體殘疾人提供輪椅的專項基金，其他市州尚未建立專門的基金、獎勵和支持機(jī)制對殘疾人實施幫扶。

（三）殘疾人福利保障范圍和力度有限

目前吉林省殘疾人社會福利保障范圍和力度方面存在三個主要問題：一是社會福利保障覆蓋率低；二是保障門檻高；三是特殊需求保障標(biāo)準(zhǔn)不合理。例如，將貧困殘疾家庭的復(fù)雜現(xiàn)狀過度簡化，對于貧困的殘疾人和健全人的低保政策標(biāo)準(zhǔn)幾乎相同，保障政策并未有效對殘疾人進(jìn)行傾斜。而貧困的殘疾家庭又要比健全人家庭多出其他特殊開銷，例如殘疾治療、康復(fù)訓(xùn)練、輔助設(shè)備購買等，導(dǎo)致很多殘疾人小病就熬、大病就拖，使原本可以治好的疾病最終拖成終身殘疾，導(dǎo)致家庭陷入貧困窘境，這種情況比較常見①王新憲，等.關(guān)于采取有效措施切實解決殘疾人醫(yī)療難問題的建議［J］.中國殘疾人聯(lián)合會專門協(xié)會工作簡報，2007（3）：6.。將殘疾人和健全人按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行福利保障，并不能達(dá)到實質(zhì)上的社會公平，在力度上也還不能滿足殘疾人的現(xiàn)實需要。

（四）殘疾人福利保障形式過于單一

目前，社會保障已經(jīng)能與殘疾人的殘疾特征進(jìn)行適配，部分殘疾人也已經(jīng)初步解決了基本生活問題，其需求逐漸轉(zhuǎn)為醫(yī)療救助、康復(fù)訓(xùn)練等高層方面。例如，按殘疾類別來看，聽力殘疾人大部分需要聽覺輔助器具來改善聽覺水平，融入正常社會；智力精神殘疾人需要生活服務(wù)和法律援助，用來維持日?；旧睿鉀Q遇到的不公正待遇。按殘疾等級來看，四級殘疾人迫切需要最基礎(chǔ)的醫(yī)療援助；二級、三級殘疾人的主要需求是輔助器具以及康復(fù)訓(xùn)練；一級殘疾人由于可以進(jìn)行一部分日常生活和社會活動，其需求主要體現(xiàn)在就業(yè)和脫貧上。目前，殘疾人的特殊需求尚無明確法律法規(guī)來進(jìn)行大范圍的覆蓋滿足，幫助殘疾人群體走向社會的保障制度有待完善。對于不同層次、不同需求的殘疾人，相關(guān)部門仍然很難做到精準(zhǔn)幫扶，為其排憂解難，幫助其融入社會。

（五）農(nóng)村殘疾人福利保障問題突出

農(nóng)村殘疾人的社會福利保障問題與城市殘疾人的問題相比較更為突出。盡管農(nóng)村地區(qū)殘疾人的生產(chǎn)力水平得到了很大的改善和提高，但與吉林省的平均水平相比仍有很大差距。與此同時，殘疾人返貧的現(xiàn)象還是很嚴(yán)重。其次，就算是剛剛實現(xiàn)脫貧的殘疾人家庭，其收入水平不高，增收能力還比較弱。最后，農(nóng)村殘疾人的文化水平受客觀條件的制約普遍不高，對先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的接受能力較弱。

二、吉林省殘疾人社會福利制度存在問題的原因分析

（一）殘疾人福利保障制度的立法滯后

目前，雖然有明確法律具體規(guī)定殘疾人享有的基本權(quán)利，但對殘疾人社會福利保障的相關(guān)法律法規(guī)尚待健全，無法有效滿足殘疾人多層次的不同需求。這不僅阻礙了殘疾人社會福利保障的發(fā)展進(jìn)程，還由于對殘疾人的社會保障立法滯后，導(dǎo)致了殘疾人和健全人社會保障的進(jìn)一步割裂。

（二）殘疾人福利資金投入機(jī)制不健全

當(dāng)前，吉林省殘疾人的社會援助主要還是來源于自己的親戚朋友，在社會層面很難取得直接的經(jīng)濟(jì)和生活援助。這主要是由于殘疾人社會保障資金供給途徑單一、零散，資金籌集方式也十分有限，即政府投入為主，福利彩票與基金會為輔。除此之外，社會投入和捐助的部分比例很低。在社會投入和捐助中，長期穩(wěn)定可靠的捐助體系尚未建成，對社會捐助的激勵缺乏，基金管理不夠透明公開，這導(dǎo)致社會投入基金較少，在殘疾人特別需要幫助的時候，能夠使用的資金往往是杯水車薪。

（三）殘疾人特惠福利保障范圍相對縮小

目前，“普惠加特惠”是社會普遍認(rèn)可的一種殘疾人社會福利保障模式，而特惠則是這種模式下殘疾人多層次需求得到有效滿足的重中之重。但是當(dāng)前吉林省正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的殘疾人社會保障方式逐步淡化，而新的保障制度還沒有建立健全，導(dǎo)致殘疾人能享受到的社會福利保障范圍逐漸縮小。當(dāng)前，殘疾人享有的社會福利保障僅包括多年前建立的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險以及城鄉(xiāng)最低生活保障，而沒有適應(yīng)新時代新形勢的社會福利保障體系。除此之外，伴隨人口紅利褪去，人口老齡化問題也顯現(xiàn)出來，從而導(dǎo)致殘疾的發(fā)病率也在增加，殘疾人的經(jīng)濟(jì)水平往往無法與健全人的經(jīng)濟(jì)水平同時提高，這進(jìn)一步拉大了殘疾人與健全人的收入差距，并且隨時間推移，這種差距帶來的負(fù)面影響將越發(fā)明顯。

（四）服務(wù)體系不完善影響服務(wù)多樣化

殘疾人保障需求的不斷變化、增長和轉(zhuǎn)型，也給社會福利保障體系帶來了新的挑戰(zhàn)和壓力?，F(xiàn)階段，殘疾人對生存性保障需求較多，在殘疾人所需社會保障中所占比重較大，對于殘疾人的基本生活保障問題，本就是國家要著力解決的重點問題，即使國家在改善殘疾人基本生活狀況、扶助殘疾人平等就業(yè)等普遍需求方面的力度不斷加大，但仍然沒有建立起針對不同類別殘疾人的特殊性需求，比如心理康復(fù)治療和特殊醫(yī)療器械的需要等服務(wù)性保障體系，相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)、社區(qū)與家庭之間沒有形成相互銜接、便捷有效的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，導(dǎo)致為殘疾人提供多樣化服務(wù)相對滯后。

（五）城鄉(xiāng)殘疾人福利制度發(fā)展不平衡

目前吉林省農(nóng)村殘疾人社會福利落實工作已取得初步成果，然而由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與地區(qū)地域具體情況的差異等原因，殘疾人福利保障政策在城鄉(xiāng)差距較大，落實情況也不盡相同。隨著城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，農(nóng)村財政收入和分配情況更加單一，這導(dǎo)致身處農(nóng)村的殘疾人群體無法保障最基本的生活，參加社會保險等社會保障的意愿很低，無法接受最低的保障服務(wù)。稅費改革后，大量農(nóng)村殘疾人優(yōu)惠政策失效，而相關(guān)福利保障措施卻沒有及時出臺，導(dǎo)致殘疾人的比較優(yōu)勢隨之消失①王建倫.關(guān)于農(nóng)村稅費改革后應(yīng)出臺殘疾人優(yōu)惠政策的提案［J］.中國殘疾人聯(lián)合會專門協(xié)會工作簡報，2007（3）：95.。因此，盡管農(nóng)村現(xiàn)在已經(jīng)采取了一些措施，但無法從根本上解決農(nóng)村缺乏社會福利保障的問題。

三、解決吉林省殘疾人福利制度問題的對策

（一）加快殘疾人福利法治進(jìn)程

法律是制度規(guī)范化的體現(xiàn)，立法是確保所有制度標(biāo)準(zhǔn)化的基本原則，只有促進(jìn)法律的進(jìn)步，才能有效地保障殘疾人的權(quán)益。

首先，要積極推進(jìn)殘疾人社會福利保障制度的法制化。在吉林省完善殘疾人保障辦法中，要進(jìn)一步探究殘疾人社會福利保障的具體需求和內(nèi)容，明確保障的根本目的，堅守保障的根本原則，厘清政府以及各級部門的工作職責(zé)，保證政策規(guī)范、有效、可行。

其次，吉林省要根據(jù)本省的具體省情，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、地域等差別，在與《中華人民共和國殘疾人保障法》等相關(guān)法律的配套銜接上，具體規(guī)定殘疾人可以享受的社會福利保障范圍、金額，保證相關(guān)政策法律能得到有效落實。

最后，要保證相關(guān)部門的法律執(zhí)行力，將殘疾人視為社會的一部分，來制定地方規(guī)章，將殘疾人的社會需求納入其中，緊密聯(lián)系殘疾人的社會福利保障，把有關(guān)殘疾人群體各項社會福利保障措施落到實處。

（二）開拓多元化福利資金渠道

針對殘疾人福利保障資金來源單一的問題，應(yīng)當(dāng)對公共財政資金進(jìn)行有效的二次分配，將殘疾人就業(yè)保障金、公益事業(yè)基金和社會資金支持共同納入分配范圍，從而保障資金來源暢通，分配有效。

1.加大政府部門的資金投入。明確殘疾人對于住房和治療項目的不同需要進(jìn)行分類，在殘疾人社會福利保障事業(yè)中設(shè)立專門的項目資金，并全部納入政府財政預(yù)算。

2.加強(qiáng)對福利彩票的管理和使用。吉林省每年通過發(fā)行福利彩票募集的民間資金規(guī)模比較可觀，目前在全國其他省份，如云南、湖南、江西等省都已經(jīng)實行了這一政策，效果顯著①湖北省殘聯(lián)，湖北省社科院.湖北省農(nóng)村殘疾人社會保障問題研究報告［C］.中國殘聯(lián)研究課題論文集，2006-2007：150.。

3.挖掘社會潛在資金來源。在推進(jìn)社會籌款項目，加強(qiáng)依靠地方政府、地方財政發(fā)展殘疾人事業(yè)的同時，也要注意挖掘社會潛在的資金來源，與慈善團(tuán)體和民間基金會緊密聯(lián)系，提高社會各界對殘疾人士的關(guān)注度，積極從社會渠道募集資金，達(dá)到幫助殘疾人解決多層次需求的目的。

（三）加大殘疾人福利保障范圍

1.基本生活方面

（1）提高保障標(biāo)準(zhǔn)，同時擴(kuò)大城鄉(xiāng)享受低保的殘疾人對象范圍，將殘疾人和健全人的低保政策分開，為有能力工作的殘疾人，特別是為在精神和智力方面有所欠缺的殘疾人提供適度的社會保險補(bǔ)貼；針對參加養(yǎng)老保險且符合相關(guān)工作年限的殘疾人辦理因病提前退休的相關(guān)手續(xù)。

（2）響應(yīng)國家對殘疾人“重點保障、特殊扶助”的號召，應(yīng)當(dāng)對“一戶多殘”、重度殘疾、貧困殘疾等特殊殘疾群體提高幫扶力度，擴(kuò)大其能享受的社會福利保障范圍，將對其專項使用的資金來源及去向高度公開化、透明化。

（3）大力解決殘疾人住房問題。對于居住于危房、泥草房的殘疾人，政府應(yīng)當(dāng)幫助其修繕改造，改善其住房條件，優(yōu)先考慮和通過殘疾人住房改造申請，加快改造流程的辦理；對于重度殘疾人士，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)匮a(bǔ)助金基本標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高保障金額，保障這類殘疾人士的基本住房要求。

2.就業(yè)方面

（1）在政府開展就業(yè)相關(guān)工作時，要將殘疾人群體納入工作和評估范圍；為保證殘疾人穩(wěn)定就業(yè)，應(yīng)當(dāng)預(yù)留出部分公益性崗位名額，對國家和地方針對殘疾人就業(yè)的相關(guān)政策高度重視、認(rèn)真落實。

（2）為確保殘疾人就業(yè)相關(guān)法律法規(guī)與政策的有效落實，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期檢查監(jiān)督，對招聘單位在招聘過程中對殘疾人進(jìn)行歧視和不公正待遇的情況，按照規(guī)定進(jìn)行處罰與警告；還要保障已經(jīng)在工作崗位上的殘疾人得到公平合理的對待，建立和完善殘疾人失業(yè)保障。

（3）將工傷保險相關(guān)程序納入綠色通道，確保工傷殘疾員工快速順暢地進(jìn)行保險服務(wù)、工作認(rèn)定和待遇兌換等相關(guān)流程。

3.醫(yī)療和康復(fù)方面

（1）區(qū)別殘疾人與健全人的合作醫(yī)療制度。在資金統(tǒng)籌方面，應(yīng)當(dāng)將殘疾人與健全人分為兩個不同資金通道進(jìn)行分配，同時降低殘疾人的醫(yī)療費用，上升重度殘疾和特困殘疾群體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，降低農(nóng)村地區(qū)殘疾群體醫(yī)療保險報銷門檻，擴(kuò)大報銷范圍。

（2）擴(kuò)大福利保障范圍。將精神病患者門診服藥、聾兒輔助器械配備、腦癱兒童物理治療、自閉癥兒童康復(fù)訓(xùn)練、智殘兒童心理治療等殘疾人康復(fù)診療項目納入基本醫(yī)療保險的范疇之內(nèi)。

（3）采取分類救助。將疾病類型作為標(biāo)準(zhǔn)來確定救助方案，由政府和相關(guān)社會組織共同資助，建立相應(yīng)的幫扶基金會。還要把城鎮(zhèn)待業(yè)和無醫(yī)保的殘疾人納入大病醫(yī)療保險的范圍之內(nèi)，提高重度和特困殘疾人的補(bǔ)助金額。

（四）完善殘疾人基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施

1.發(fā)揮社區(qū)在殘疾人服務(wù)中的重要角色作用。在社會衛(wèi)生服務(wù)中加入殘疾人身心康復(fù)相關(guān)服務(wù)，利用社區(qū)特有的信息相對稱優(yōu)勢，重點對智殘群體提供心理健康恢復(fù)的相關(guān)服務(wù)，同時為肢體、智力殘疾群體提供康復(fù)訓(xùn)練相關(guān)服務(wù)，明確社區(qū)職責(zé)。

2.加快各級殘疾人康復(fù)中心建設(shè)。2010年吉林省殘疾人康復(fù)就業(yè)中心全面竣工并投入使用，可以提供殘疾人康復(fù)訓(xùn)練、職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等多項服務(wù)。與此同時，應(yīng)當(dāng)提高康復(fù)中心相關(guān)人員的護(hù)理水平，增加康復(fù)中心數(shù)量，擴(kuò)大能享受康復(fù)就業(yè)服務(wù)的殘疾人范圍。

3.推進(jìn)城市無障礙設(shè)施建設(shè)工作。針對部分輕度殘疾人的社會無障礙設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)融于城市發(fā)展整體規(guī)劃當(dāng)中。吉林省應(yīng)當(dāng)結(jié)合目前相關(guān)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度以及城市規(guī)劃情況，研究制定相關(guān)無障礙設(shè)施的管理條例，并抓緊落實，使得無障礙設(shè)施管理法制化、條理化。

（五）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)殘疾人福利均衡發(fā)展

當(dāng)前殘疾人群體中，農(nóng)村殘疾人比重較大，且社會保險體系尚不健全，是殘疾人問題的重災(zāi)區(qū)。因此，農(nóng)村地區(qū)相關(guān)殘疾人獨立保障應(yīng)當(dāng)納入重點工作之中，相關(guān)養(yǎng)老保險、低保、新農(nóng)合等保障措施應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村殘疾群體政策偏斜。

1.有關(guān)部門按照不同的貧困等級，結(jié)合貧困殘疾家庭的具體情況進(jìn)行補(bǔ)助和幫扶。為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、殘疾人收入不穩(wěn)定的狀況，可以靈活改進(jìn)對投保人的年齡、額度、次數(shù)的限制，保證殘疾人可以根據(jù)不同殘疾程度提前領(lǐng)取相應(yīng)保險金額。

2.在農(nóng)村低保建設(shè)完善過程中，對殘疾人進(jìn)行政策傾斜。保證所有符合條件的農(nóng)村殘疾家庭列入低保對象范圍之中，保障其最基本的生活，并對不同殘疾程度、不同殘疾特征的家庭進(jìn)行分類精準(zhǔn)的保障。除此之外，可以提高特別保障比例，保證殘疾人保障金額高于健全人。

3.調(diào)整新農(nóng)合和大病醫(yī)療政策規(guī)定。增加農(nóng)村殘疾群體享受新農(nóng)合的補(bǔ)貼金額，重點關(guān)注貧困殘疾群體的醫(yī)療救助，來緩解高額醫(yī)療費用給輕殘疾家庭帶來的沉重負(fù)擔(dān)。

四、結(jié)論

吉林省殘疾人社會福利制度建設(shè)正處在重要的歷史機(jī)遇期。近年來，吉林省新增財力的大部分用于改善民生，省委省政府也下發(fā)了促進(jìn)健全殘疾人社會事業(yè)發(fā)展的實施意見，召開相關(guān)會議，做出總體部署，爭取在振興經(jīng)濟(jì)的過程中，保護(hù)殘疾人的相關(guān)權(quán)利、提高殘疾人的生活質(zhì)量和社會參與度。在此環(huán)境下，殘疾人社會福利保障工作應(yīng)當(dāng)法制化、規(guī)范化推進(jìn)，保證資金投入來源多樣化，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)殘疾人社會福利保障水平的差距，力求使全省殘疾人社會參與度、認(rèn)可度向健全人靠近，共同享受改革發(fā)展的美好成果。