周斯佳

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，人類(lèi)的生存方式發(fā)生了根本性的變化。在計(jì)算機(jī)時(shí)代，一個(gè)人不僅以其可見(jiàn)的身體活動(dòng)存在于物理世界中，而且還以不可見(jiàn)的數(shù)據(jù)形式存在于虛擬世界里。在這種大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)也越來(lái)越成為學(xué)術(shù)界關(guān)注和討論的熱點(diǎn)。當(dāng)下人們?cè)谟懻搨€(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)時(shí)，更多的集中在個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為民事權(quán)利的內(nèi)容上，忽視了個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為憲法權(quán)利的內(nèi)容，而后者恰恰是個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的主要內(nèi)容?；诖苏J(rèn)識(shí)，本文擬就個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為憲法權(quán)利這一問(wèn)題展開(kāi)討論，以期修正當(dāng)下學(xué)界關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)討論的偏頗與不足。

一、個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)主要是一項(xiàng)憲法權(quán)

所謂個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)是指數(shù)據(jù)主體對(duì)指征其個(gè)性特征的數(shù)據(jù)所擁有的權(quán)利。什么是個(gè)人數(shù)據(jù)？個(gè)人數(shù)據(jù)是指在網(wǎng)絡(luò)世界里用以指稱(chēng)特定主體的數(shù)據(jù)資料。在網(wǎng)絡(luò)世界里，個(gè)人數(shù)據(jù)具有識(shí)別主體的功能。個(gè)人數(shù)據(jù)對(duì)于特定主體而言，有專(zhuān)屬性數(shù)據(jù)和非專(zhuān)屬性數(shù)據(jù)的不同。專(zhuān)屬性數(shù)據(jù)，對(duì)于主體具有精確識(shí)別的功能，如姓名、基因、指紋等，其中任何一個(gè)數(shù)據(jù)都與主體一一對(duì)應(yīng)，因而可以單獨(dú)使用。非專(zhuān)屬性數(shù)據(jù)，對(duì)于主體不具有精確識(shí)別的功能，如年齡、身高、信仰等，其中任何一個(gè)數(shù)據(jù)與主體都不具有一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。但是，當(dāng)一系列非專(zhuān)屬性數(shù)據(jù)組合在一起，并在與主體的關(guān)系達(dá)到了一一對(duì)應(yīng)的程度時(shí)，這些非專(zhuān)屬性數(shù)據(jù)的組合就具有了專(zhuān)屬性，從而也就具有了精確識(shí)別的功能。計(jì)算機(jī)對(duì)于孤立的個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算和整理，其意義就在于此。在網(wǎng)絡(luò)世界里，個(gè)人數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)主體的關(guān)系是，個(gè)人數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)主體在網(wǎng)絡(luò)世界中存在的方式；而個(gè)人數(shù)據(jù)當(dāng)且僅當(dāng)其指稱(chēng)數(shù)據(jù)主體時(shí)才有識(shí)別的意義。

個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)之于數(shù)據(jù)主體的意義，在于維護(hù)其在網(wǎng)絡(luò)上的人格。在網(wǎng)絡(luò)世界里，當(dāng)我們談?wù)撃硞€(gè)人時(shí)，只能通過(guò)個(gè)人數(shù)據(jù)來(lái)表達(dá)和反應(yīng)；而當(dāng)我們言說(shuō)某些個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，其實(shí)言說(shuō)的就是該數(shù)據(jù)所對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)主體。在網(wǎng)絡(luò)世界里，數(shù)據(jù)主體如果與個(gè)人數(shù)據(jù)分離，則無(wú)法表征自己，而個(gè)人數(shù)據(jù)如果游離于數(shù)據(jù)主體就只是沒(méi)有意義的數(shù)據(jù)符號(hào)。因此，個(gè)人數(shù)據(jù)可以看作是一個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)上存在的證明，也是一個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)上的資格，這與人格是一個(gè)人之所以為人的根據(jù)[1]的定義相符。如果說(shuō)，人格在現(xiàn)實(shí)世界中是一個(gè)人作為人的資格，那么，個(gè)人數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)世界里就是一個(gè)人作為人的資格。因此，在網(wǎng)絡(luò)世界里，否定個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)就如同是否定了一個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)世界中存在的資格?；诖?，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)當(dāng)屬于人格權(quán)之一種，只不過(guò)，它是發(fā)生于網(wǎng)絡(luò)世界里而已。

當(dāng)然，或許有人會(huì)認(rèn)為，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)之一種，因?yàn)閭€(gè)人數(shù)據(jù)對(duì)于數(shù)據(jù)主體而言具有財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，數(shù)據(jù)主體可基于數(shù)據(jù)的使用或轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生收益。筆者以為，雖然個(gè)人數(shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)收益的性質(zhì)，但數(shù)據(jù)主體關(guān)心個(gè)人數(shù)據(jù)，并不是因?yàn)樵摂?shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)收益的價(jià)值，而僅僅是因?yàn)樵摂?shù)據(jù)與其個(gè)人特征具有對(duì)應(yīng)的關(guān)系，即該數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)主體在網(wǎng)絡(luò)世界中得以識(shí)別和指稱(chēng)的符號(hào)。正如在現(xiàn)實(shí)世界中，姓名是用來(lái)識(shí)別和指稱(chēng)個(gè)人的符號(hào)一樣，雖然姓名權(quán)的主體基于其姓名的使用或允許他人使用而可產(chǎn)生一定的財(cái)產(chǎn)收益，但并不能因此而認(rèn)為姓名權(quán)應(yīng)歸為財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不是人格權(quán)。事實(shí)上，權(quán)利類(lèi)型的劃分本身就具有相對(duì)性。一項(xiàng)權(quán)利是財(cái)產(chǎn)權(quán)還是人格權(quán)，其劃分的依據(jù)應(yīng)當(dāng)考察權(quán)利的重心是財(cái)產(chǎn)還是人格，或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)考察權(quán)利主體主要關(guān)心的是財(cái)產(chǎn)還是人格，并不是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)中就完全排斥人格，或人格中就絕對(duì)不包含財(cái)產(chǎn)，盡管數(shù)據(jù)對(duì)于數(shù)據(jù)主體具有財(cái)產(chǎn)性，但并不能因此而將個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)歸于財(cái)產(chǎn)權(quán)，正如我們不能將姓名權(quán)具有財(cái)產(chǎn)性而歸于財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣。

將個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)歸為財(cái)產(chǎn)權(quán)，其原因在于混淆了個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)與個(gè)人信息權(quán)。個(gè)人信息權(quán)是信息主體對(duì)其合法獲得個(gè)人數(shù)據(jù)所形成的個(gè)人信息所擁有的權(quán)利，包括對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)信息的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。信息與數(shù)據(jù)不同。在網(wǎng)絡(luò)世界里，信息是數(shù)據(jù)反映的內(nèi)容，數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式[2]。同一數(shù)據(jù)對(duì)于不同主體的意義是不一樣的，數(shù)據(jù)主體只關(guān)心它是不是自己的個(gè)人數(shù)據(jù)，信息主體則關(guān)心它是不是具有信息的價(jià)值。在網(wǎng)絡(luò)世界里，個(gè)人數(shù)據(jù)與個(gè)人信息的聯(lián)系是，個(gè)人信息來(lái)自個(gè)人數(shù)據(jù)，是信息主體通過(guò)合法的方式，對(duì)數(shù)據(jù)主體的個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集并加工而成的個(gè)人信息資料。因此，個(gè)人信息權(quán)是信息主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)是數(shù)據(jù)主體的人格權(quán)。

當(dāng)然，我們并不是說(shuō)，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)不應(yīng)歸為財(cái)產(chǎn)權(quán)，而應(yīng)歸為人格權(quán)，就認(rèn)為個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)就是憲法權(quán)利。一項(xiàng)權(quán)利是民事權(quán)利，還是憲法權(quán)利，其區(qū)別的關(guān)鍵在于義務(wù)主體。如果義務(wù)主體是私主體，與權(quán)利主體構(gòu)成平等的法律關(guān)系，那么權(quán)利主體的權(quán)利就是民事權(quán)利。而如果義務(wù)主體是代表國(guó)家行使公權(quán)力，與權(quán)利主體構(gòu)成不平等的法律關(guān)系，那么權(quán)利主體的權(quán)利就是憲法權(quán)利。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，對(duì)公民個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集、處理、利用和傳輸?shù)闹黧w一般有兩類(lèi)，一類(lèi)是民事主體，一類(lèi)是國(guó)家機(jī)關(guān)。前者搜集個(gè)人數(shù)據(jù)作為信息資源時(shí)，其與數(shù)據(jù)主體的關(guān)系為私法關(guān)系，雙方處于平等的法律地位，此時(shí)，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)就是一項(xiàng)民事權(quán)利。而當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)基于公共利益的目的搜集個(gè)人數(shù)據(jù)作為信息資源時(shí)，其與數(shù)據(jù)主體的關(guān)系為公法關(guān)系，雙方處于不平等的法律地位，此時(shí)，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)就是一項(xiàng)憲法權(quán)利。因此，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)，作為一項(xiàng)人格權(quán)，因其針對(duì)主體的不同，既可以是民事權(quán)利，也可以是憲法權(quán)利。

不過(guò)，作為人格權(quán)的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)，雖然可以是民事權(quán)利，也可以是憲法權(quán)利，但其憲法性明顯要強(qiáng)于其民事性。因?yàn)?，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為一項(xiàng)人格權(quán)，關(guān)乎的是人的尊嚴(yán)和人性的發(fā)展，它是現(xiàn)實(shí)世界中公民的姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)等人格權(quán)在網(wǎng)絡(luò)世界里的必然反映和正當(dāng)要求。因此個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為人格權(quán)，就不僅是一項(xiàng)民事權(quán)利，更是一項(xiàng)憲法權(quán)利。個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為憲法權(quán)利，其直接對(duì)應(yīng)于憲法第38條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害”。

從個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)實(shí)際發(fā)揮作用的領(lǐng)域來(lái)看，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)也主要是一項(xiàng)憲法權(quán)利。因?yàn)?，從網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀看，國(guó)家經(jīng)常出于公益的目的搜集、占有和使用公民的個(gè)人數(shù)據(jù)。與其他民事主體相比，國(guó)家是公民個(gè)人數(shù)據(jù)的最大搜集者、占有者和使用者，并因而也就可能成為公民個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的最大侵害者，其侵害的程度與廣度，遠(yuǎn)不是其他民事主體所能達(dá)到的。正如有學(xué)者對(duì)私人企業(yè)與國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行比較時(shí)所分析的，只有是國(guó)家機(jī)關(guān)在搜集信息時(shí)才可能會(huì)對(duì)公民造成緊迫的、現(xiàn)實(shí)的危害，而對(duì)于其他非國(guó)家機(jī)關(guān)而言，獲取信息的行為只是其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一部分，對(duì)公民不會(huì)產(chǎn)生任何消極影響，而且，現(xiàn)實(shí)中也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)私人企業(yè)嚴(yán)重侵犯公民私生活的事件。此外，由于國(guó)家機(jī)關(guān)彼此之間存在信息共享的需求，因此國(guó)家極有可能建立一個(gè)龐大的中央化的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)；而由于私人企業(yè)彼此之間存在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因此企業(yè)間相對(duì)來(lái)說(shuō)缺乏足夠的信息共享的動(dòng)力，因而也就不會(huì)建立龐大的個(gè)人信息庫(kù)，以構(gòu)成對(duì)公民隱私權(quán)的危害[3]。雖然，該學(xué)者對(duì)于私人企業(yè)侵犯?jìng)€(gè)人數(shù)據(jù)的行為說(shuō)得過(guò)于輕描淡寫(xiě)，但是，這至少可以說(shuō)明，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為憲法權(quán)利的意義遠(yuǎn)甚于作為民事權(quán)利。并且，國(guó)家基于公共利益的目的而對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行權(quán)力管控的事實(shí)，使得個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)也主要是以憲法權(quán)的形式出現(xiàn)。因此，從個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作用的領(lǐng)域來(lái)看，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)也主要是一種憲法權(quán)利。

個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的自由度在現(xiàn)實(shí)生活中廣泛受到限制，這也可以說(shuō)明個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)主要是一項(xiàng)憲法權(quán)。民事權(quán)利與憲法權(quán)利相比，民事權(quán)利的自由度要高于憲法權(quán)利。以民事債權(quán)為例，債權(quán)人既可以保留債權(quán)，維持其對(duì)于債務(wù)人請(qǐng)求償還債務(wù)的權(quán)利；也可以放棄債權(quán)，以免除債務(wù)人的償還義務(wù)；也可以轉(zhuǎn)讓債權(quán)，將債權(quán)利益轉(zhuǎn)給他人獲取。但是，憲法權(quán)利則沒(méi)有這種自由。一項(xiàng)憲法權(quán)利，公民可以行使也可以不行使，但無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓或放棄。因?yàn)?，憲法?quán)利是社會(huì)契約的權(quán)利，而社會(huì)契約是政治共同體得以形成的根據(jù)。在一個(gè)共同體中，“如果說(shuō)憲法權(quán)利可以放棄的話，那只能由整體公民放棄。一個(gè)公民不可能僅僅放棄‘自己’的憲法權(quán)利而不‘連累’其他公民，他/她必須與其他公民商議后才能決定他/她們是否同時(shí)放棄一項(xiàng)憲法權(quán)利”[4]。因此，一項(xiàng)權(quán)利是否包含終極處分的權(quán)利，也是判斷一項(xiàng)權(quán)利是不是憲法權(quán)利的重要考量因素。一般來(lái)說(shuō)，民事領(lǐng)域以私法自治為原則，權(quán)利主體具有處分的權(quán)利，但在公法領(lǐng)域，公民的憲法權(quán)利則有一定強(qiáng)制的成分，其自由愿意受到了很大的限制。個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的自由度受到了來(lái)自法律上的很大限制，政府經(jīng)?？刹唤?jīng)公民同意而搜集和使用公民的個(gè)人數(shù)據(jù)，其原因就在于它是一項(xiàng)憲法權(quán)利。由于政府是個(gè)人數(shù)據(jù)最大的搜集和占有者使用者，因而數(shù)據(jù)自決權(quán)在現(xiàn)實(shí)生活中廣泛地表現(xiàn)為不足，其完整性?xún)H在范圍較小的民事領(lǐng)域中發(fā)揮作用。

個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)既是憲法權(quán)，又是民事權(quán)，那么作為憲法的人格權(quán)與作為民法的人格權(quán)，兩者之間是什么關(guān)系呢？ 筆者以為，作為憲法的人格權(quán)與作為民法的人格權(quán)，因其針對(duì)的義務(wù)主體不同而有不同的內(nèi)容，兩者之間并不直接發(fā)生關(guān)系。當(dāng)然，根據(jù)法律位階原理，憲法在法律體系中處于最高法律地位，其與民法的關(guān)系是上位法與下位法的關(guān)系，憲法對(duì)于民法具有保障、完善和指導(dǎo)的作用。只不過(guò)，這種作用只體現(xiàn)在民法在適用和解釋時(shí)不得違反憲法的規(guī)定而已。

二、作為憲法權(quán)利的數(shù)據(jù)自決權(quán)

個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為一項(xiàng)人格權(quán)，其核心內(nèi)容就是數(shù)據(jù)自決權(quán)。所謂數(shù)據(jù)自決權(quán)，就是指非經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意，其他主體不得私自搜集、占有、利用和傳輸其個(gè)人數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主體對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)擁有處分的權(quán)利。關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)自決權(quán)，歐盟的《關(guān)于涉及個(gè)人數(shù)據(jù)處理的保護(hù)以及此類(lèi)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的指令(95/46/EC)》規(guī)定，“成員國(guó)應(yīng)當(dāng)規(guī)定只有在以下情形才能處理個(gè)人數(shù)據(jù)：a)數(shù)據(jù)主體明確表示同意……”[5]德國(guó)的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》(Federal Data Protection Act)也作了明確規(guī)定，“只有在本法或者其他法律允許或規(guī)定或數(shù)據(jù)主體同意時(shí)，個(gè)人數(shù)據(jù)的搜集、處理和使用才是許可的”[5]。中國(guó)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》也明確規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者和其他企事業(yè)單位在業(yè)務(wù)活動(dòng)中搜集、使用公民個(gè)人電子信息，應(yīng)當(dāng)遵守合法、正當(dāng)、必要的原則……并經(jīng)被搜集者同意……”[5]

數(shù)據(jù)自決權(quán)作為一項(xiàng)民事權(quán)利，非經(jīng)數(shù)據(jù)主體的同意，其他人不得搜集、占有、利用和傳輸其個(gè)人數(shù)據(jù)，這在民事領(lǐng)域里當(dāng)然不成問(wèn)題。但是，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)基于公益的目的搜集、使用個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，情況就完全不一樣了。原本在民事領(lǐng)域中的數(shù)據(jù)主體所享有的完整的數(shù)據(jù)自決權(quán)，在公法領(lǐng)域卻受到了極大的限制。國(guó)家機(jī)關(guān)代表政府履行行政管理職能，在自己的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)搜集和使用個(gè)人數(shù)據(jù)，這是一種常態(tài)行為，其常見(jiàn)方式有：(1)登記。登記是最為常見(jiàn)的政府對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)的獲取方式，包括戶(hù)籍登記、婚姻登記、房產(chǎn)登記、稅務(wù)登記、工商營(yíng)業(yè)登記等。(2)許可。許可是行政機(jī)關(guān)應(yīng)公民申請(qǐng)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)審查，對(duì)符合條件的公民頒布證照的行為，如律師資格、會(huì)計(jì)師資格、衛(wèi)生許可、森林采伐許可等。(3)調(diào)查。調(diào)查是對(duì)事實(shí)的查證和證據(jù)的搜集，包括行政調(diào)查和司法調(diào)查。國(guó)家機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)也涉及對(duì)公民個(gè)人信息的采集與分析。(4)統(tǒng)計(jì)。為了給決策部門(mén)提供制定政策的依據(jù)，國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)在行使管理職能時(shí)，經(jīng)常對(duì)關(guān)系到國(guó)家利益與國(guó)計(jì)民生的公民個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并分析，如人口普查、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、消費(fèi)方式、物價(jià)變化等[6]。事實(shí)上，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，國(guó)家機(jī)關(guān)采集和使用公民的個(gè)人數(shù)據(jù)，或者是行使管理職能的前提，或者本身就是管理職能的體現(xiàn)。而且，國(guó)家機(jī)關(guān)采集和使用公民的個(gè)人數(shù)據(jù)的方式已經(jīng)遠(yuǎn)不限于前面所列的這幾種。可見(jiàn)，政府是個(gè)人數(shù)據(jù)最龐大的搜集者、占有者和壟斷者。并且，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日新月異的發(fā)展，以及個(gè)人信息的高度數(shù)字化，由國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人信息進(jìn)行必要的搜集、儲(chǔ)存等，將越來(lái)越成為國(guó)家公權(quán)力行為的常態(tài)行為。

顯然，國(guó)家機(jī)關(guān)在從事上述幾種方式搜集公民個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，并沒(méi)有征得公民個(gè)人的同意，而人們似乎也不會(huì)認(rèn)為未經(jīng)公民同意有什么不正當(dāng)。也就是說(shuō)，在公法領(lǐng)域公民并不享有個(gè)人數(shù)據(jù)的完整自決權(quán)，或者說(shuō)，其自決權(quán)具有有限性。對(duì)此，人們已成共識(shí)。那么，為什么完整的數(shù)據(jù)自決權(quán)在民法領(lǐng)域中有，而在公法領(lǐng)域卻大打折扣呢？筆者以為，這可以從國(guó)家的形成與國(guó)家的職能方面去解釋。

國(guó)家何以形成，不同的人有不同的解釋。在現(xiàn)代政治理念里，社會(huì)契約理論已經(jīng)成為解釋國(guó)家起源公認(rèn)的理論。在社會(huì)契約理論看來(lái)，國(guó)家權(quán)力的合法性來(lái)源于人們?cè)谧匀粻顟B(tài)下所達(dá)成的社會(huì)契約[7]。按照洛克的說(shuō)法，人們通過(guò)放棄一部分自然權(quán)利，而將國(guó)家必要的管理職能轉(zhuǎn)讓給了政府[8]。顯然，政府出于公共管理的需要而對(duì)公民個(gè)人數(shù)據(jù)的搜集與使用當(dāng)屬于政府管理職能的必要內(nèi)容。因此，倘若公民在社會(huì)契約過(guò)程中，不轉(zhuǎn)讓一部分?jǐn)?shù)據(jù)自決權(quán)，那么，國(guó)家便無(wú)由產(chǎn)生?；蛘咴趪?guó)家產(chǎn)生后，公民要求收回完整的數(shù)據(jù)自決權(quán)，那么國(guó)家也將變得不可為繼。從社會(huì)契約理論看，公民對(duì)其數(shù)據(jù)自決權(quán)在社會(huì)契約過(guò)程中，就一次性地行使了處分的權(quán)利，而在國(guó)家產(chǎn)生后，其行使則受到了國(guó)家職能的限制。當(dāng)然，我們也可以這樣理解，在終極意義上，公民仍然具有完整的數(shù)據(jù)自決權(quán)，但公民基于回到自然狀態(tài)的顧慮，而對(duì)政府不經(jīng)其同意而搜集和使用其個(gè)人數(shù)據(jù)所導(dǎo)致的不利采取了容忍的態(tài)度。這種必要的容忍是國(guó)家得以為繼的條件，也是公民得以免于更大不幸的保證。正如有學(xué)者所指出的，作為社會(huì)中的一員，公民有義務(wù)忍受?chē)?guó)家在一定程度上對(duì)其個(gè)人信息的搜集和使用，這是國(guó)家履行其自身義務(wù)的必要前提[9]。

當(dāng)然，社會(huì)契約理論自產(chǎn)生起就備受詬病。事實(shí)上，并沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家是依據(jù)所謂的社會(huì)契約來(lái)構(gòu)建的。社會(huì)契約只是現(xiàn)代法治國(guó)家在理論上的證成，或者說(shuō)只是一種政治學(xué)上的解釋?zhuān)荚跒橄拗茋?guó)家和政府的權(quán)力范圍提供正當(dāng)性的理論根據(jù)，但它并不是基于考古學(xué)或歷史學(xué)的解釋?zhuān)越o社會(huì)契約提供事實(shí)材料的支持，即：社會(huì)契約只能作為國(guó)家起源和政府權(quán)力的道德理論，但不能作為國(guó)家起源的歷史根據(jù)[10]。只不過(guò)，既然社會(huì)契約理論已成為人們的共識(shí)，那么，以其作為論證的理論根據(jù)就具有極大的說(shuō)服力[11]。因此，根據(jù)社會(huì)契約理論，公民個(gè)人數(shù)據(jù)自決權(quán)的不完整性仍然可以理解為公民的概括同意。從而，政府出于公共管理之必須以及公共利益之需要而搜集和使用個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，可以不必每次都經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)主體的同意。

并且，從網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)實(shí)看，個(gè)人數(shù)據(jù)也與國(guó)家安全密切相關(guān)，而這也可以成為克減公民個(gè)人數(shù)據(jù)自決權(quán)的正當(dāng)理由。因?yàn)椤皞€(gè)人信息雖然具有私人性，但其常常以集合的形式表現(xiàn)出來(lái)，形成了所謂的‘大數(shù)據(jù)’。如果某個(gè)數(shù)據(jù)中涉及成千上萬(wàn)人的個(gè)人信息( 如國(guó)民的基因信息) ，且關(guān)系到許多人的敏感信息，這本身就可能屬于國(guó)家安全的范圍。一旦考慮到公共利益，就需要對(duì)個(gè)人信息的搜集、利用、儲(chǔ)存、傳送、加工等進(jìn)行一定的限制和規(guī)范”[12]。個(gè)人數(shù)據(jù)的國(guó)家安全性質(zhì)也決定了數(shù)據(jù)自決權(quán)不得自由對(duì)抗國(guó)家公權(quán)?？赡苷腔谶@種認(rèn)識(shí)，近年來(lái)至少有26個(gè)國(guó)家，以法律修正案的形式，擴(kuò)大了公權(quán)力機(jī)關(guān)檢查、監(jiān)視和使用個(gè)人信息的權(quán)力[12]。但是，放寬的同時(shí)，也就意味著國(guó)家公權(quán)力侵犯公民個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)更為便利，從而，公民對(duì)于其個(gè)人數(shù)據(jù)自決的權(quán)利與國(guó)家公權(quán)力就經(jīng)常陷于緊張的沖突關(guān)系中。

如何解決數(shù)據(jù)自決權(quán)與國(guó)家公權(quán)力的沖突？是以公民權(quán)利為本位，還是以國(guó)家利益為本位？如果以權(quán)利為本位，那么在涉及公民個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，就必須以個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)為界限，公權(quán)力的合法性必須保證個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的完整與自足。而如果是這樣，那么面對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)，國(guó)家公權(quán)力與其他民事主體并無(wú)不同。果真如此，國(guó)家基于公共管理職能所必須采集個(gè)人數(shù)據(jù)的任何行為，除非征得數(shù)據(jù)主體的同意，否則不能開(kāi)展。也就是說(shuō)，政府管理非但不能從信息資源中獲得便利，反倒被其裹足而不能有所作為，而這顯然無(wú)法滿(mǎn)足信息時(shí)代政府管理的要求。反之，如果以國(guó)家安全為本位，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)中的權(quán)利因素就會(huì)被剝離，政府的行政手段就很容易被公權(quán)機(jī)關(guān)當(dāng)作純粹的管制手段[13]。雖然，以國(guó)家安全為本位，并不一定與保障公民合法權(quán)益相沖突，但在注重維護(hù)國(guó)家安全的大前提下，各種對(duì)個(gè)人信息的保障手段就容易被降格為維護(hù)國(guó)家和公共安全的手段，以致 “個(gè)人對(duì)于國(guó)家過(guò)分了解或者過(guò)度監(jiān)視自己產(chǎn)生恐懼和反感”[9]。并且，由于國(guó)家安全的概念過(guò)于抽象，以國(guó)家安全為本位最終必將演變?yōu)橐詸?quán)力為本位，從而公民個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)可能在強(qiáng)大的公權(quán)力面前將被擊得粉碎。因此，無(wú)論是采用權(quán)利本位，還是國(guó)家本位，都會(huì)產(chǎn)生不利的效應(yīng)。

信息技術(shù)是把雙刃劍，信息技術(shù)與電子政務(wù)為我們帶來(lái)效率、便捷和福利的同時(shí)，也為個(gè)人數(shù)據(jù)的失控提供了可能。權(quán)利本位與國(guó)家本位會(huì)產(chǎn)生不同的效應(yīng)提醒我們，當(dāng)下最需要警惕的是，“當(dāng)公權(quán)力與信息技術(shù)的結(jié)合已經(jīng)悄悄地改變了我們的生活和存在方式的時(shí)候，我們?nèi)绻荒苁褂们‘?dāng)?shù)姆绞絹?lái)加強(qiáng)個(gè)人信息權(quán)的保障，那么信息技術(shù)就可能反過(guò)來(lái)成為公權(quán)力侵害個(gè)人權(quán)利的利器”[13]。以權(quán)利為本位，國(guó)家職能無(wú)由開(kāi)展；以國(guó)家為本位，恐有礙于公民權(quán)利的保護(hù)，而且還極易導(dǎo)致其執(zhí)法動(dòng)力的嚴(yán)重不足[13]。因此，在個(gè)人權(quán)利與國(guó)家利益的關(guān)系中尋求具體的規(guī)則，以平衡個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的憲法關(guān)系，這比一味地討論以何者為本位更有意義。

三、個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的憲法關(guān)系

個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的憲法關(guān)系就是作為數(shù)據(jù)主體的公民與作為信息主體的國(guó)家之間的關(guān)系，反映的就是公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為一項(xiàng)憲法權(quán)利，權(quán)利主體的數(shù)據(jù)自決權(quán)大打折扣，人們有理由擔(dān)心，在面對(duì)強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力時(shí)，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)將如何自足？因此，在承認(rèn)國(guó)家公權(quán)可不一一經(jīng)公民同意的前提下，如何規(guī)范其對(duì)于公民個(gè)人數(shù)據(jù)的搜集和使用的行為，這才是解決問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)重心所在。而國(guó)家公權(quán)對(duì)于公民個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的侵權(quán)，無(wú)非是違法搜集和違法使用這兩種行為。因此，規(guī)范國(guó)家公權(quán)力也就是致力于對(duì)這兩種侵權(quán)行為的防范。

違法搜集是指國(guó)家公權(quán)超越管理所必須，而對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的搜集。國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)搜集個(gè)人數(shù)據(jù)的前提是公共管理的職能所必須。因此，公共管理既是國(guó)家公權(quán)搜集個(gè)人數(shù)據(jù)的依據(jù)，也是國(guó)家公權(quán)搜集個(gè)人數(shù)據(jù)的限制。亦即：當(dāng)且僅當(dāng)搜集公民個(gè)人數(shù)據(jù)是公權(quán)機(jī)關(guān)履行其公共職能所必須時(shí)，其行為才是正當(dāng)?shù)摹?duì)此，我們可以表述這一職能必須原則。職能必須原則一方面是公權(quán)機(jī)關(guān)搜集個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)力的正當(dāng)性來(lái)源，另一方面也意味著公權(quán)機(jī)關(guān)搜集個(gè)人數(shù)據(jù)信息的行為可以不受數(shù)據(jù)主體同意與否的限制。具體說(shuō)，如果是公權(quán)機(jī)關(guān)職責(zé)所必須，數(shù)據(jù)主體不得以未經(jīng)其同意而抗辯；而如果不是其職責(zé)所必須，那么，即使數(shù)據(jù)主體同意，公權(quán)機(jī)關(guān)也不得搜集[3]。職能必須原則確保了個(gè)人數(shù)據(jù)與公共管理業(yè)務(wù)的相關(guān)性，以防范公權(quán)機(jī)關(guān)超權(quán)限、超范圍的搜集。非有法律規(guī)定, 數(shù)據(jù)主體可以拒絕公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)的搜集,非在公權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)，數(shù)據(jù)主體有權(quán)拒絕提供個(gè)人數(shù)據(jù)信息[6]。例外的是，公權(quán)機(jī)關(guān)搜集個(gè)人資料用于行政指導(dǎo)的，則由于行政指導(dǎo)具有的非行政權(quán)力的性質(zhì)，而必須獲得當(dāng)事人的同意。當(dāng)然，雖然根據(jù)職能必須原則，公權(quán)機(jī)關(guān)可以不顧及數(shù)據(jù)主體的意愿，但是，公權(quán)關(guān)機(jī)卻必須將搜集該個(gè)人信息的性質(zhì)、用途、搜集者的身份等事項(xiàng)告知當(dāng)事人[14]。概言之，當(dāng)事人雖然不必同意，但卻必須知悉。對(duì)此，我們可以表述為當(dāng)事人知悉原則。當(dāng)事人知悉原則可以看作是對(duì)職能必須原則的補(bǔ)充與限制。當(dāng)然，例外的是，刑事偵查機(jī)關(guān)依法實(shí)施的秘密偵查行為，可不必滿(mǎn)足當(dāng)事人知悉的原則。不過(guò)，既然是例外，就必須有法律的明確規(guī)定，并在實(shí)施中嚴(yán)格遵循法律的程序要求。

違法利用則是指，國(guó)家公權(quán)將其合法或非法搜集到的個(gè)人數(shù)據(jù)，并不運(yùn)用于公共管理業(yè)務(wù)中，而是非法出售、非法轉(zhuǎn)讓?zhuān)蚍欠ㄊ褂谩＿`法利用又有兩種情形：一是搜集個(gè)人數(shù)據(jù)是合法的，但利用是違法的；二是搜集是違法的，利用也是非法的。無(wú)論何種情形，為防范公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的非法利用，其對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的利用必須遵守目的特定原則。所謂目的特定原則，是指公權(quán)機(jī)關(guān)在使用個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，只能在合乎其職責(zé)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)使用，而不得通過(guò)不符合該目的的方式處理這些個(gè)人信息[3]。搜集個(gè)人數(shù)據(jù)的機(jī)關(guān)應(yīng)該確保其利用信息的目的具有正當(dāng)性,而不能超出搜集個(gè)人數(shù)據(jù)的目的而利用個(gè)人信息[14]。公權(quán)機(jī)關(guān)搜集當(dāng)事人個(gè)人數(shù)據(jù)，其特定目的究竟為何，可以從兩個(gè)方面判斷：一是從公權(quán)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)職能來(lái)判斷；二是根據(jù)搜集個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)所宣稱(chēng)的目的來(lái)判斷。前者，如公安機(jī)關(guān)所作的戶(hù)籍登記，其對(duì)于公民的個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)只與戶(hù)籍管理有關(guān)，而如果是用于分析數(shù)據(jù)主體的消費(fèi)習(xí)慣，就違背了其業(yè)務(wù)職能。后者，如調(diào)查人員在調(diào)查時(shí)聲明其采集的個(gè)人數(shù)據(jù)用于人口普查，而如果是用于調(diào)查公民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，就違背了其所宣稱(chēng)的目的。不過(guò)，一般來(lái)說(shuō)，出售和轉(zhuǎn)讓個(gè)人數(shù)據(jù)，以及其他非法利用的行為，有時(shí)候并不是國(guó)家公權(quán)力的行為，而是從事國(guó)家公權(quán)力行為的具體辦事人員的違法行為，其行為或可構(gòu)成刑事犯罪。但是，由于國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)未盡好保管、保密的義務(wù)，致使其公務(wù)人員泄露和非法利用公民個(gè)人數(shù)據(jù)，國(guó)家機(jī)關(guān)仍然得向受害人承擔(dān)法律責(zé)任。

無(wú)論是非法搜集，還是非法利用，公權(quán)機(jī)關(guān)在承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任時(shí)，其適用的歸責(zé)原則是無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則，這也與民事侵權(quán)不同，后者適用的是過(guò)錯(cuò)推定歸責(zé)原則[15]。雖然，公權(quán)機(jī)關(guān)在搜集個(gè)人數(shù)據(jù)信息時(shí)可以不經(jīng)當(dāng)事人同意，這與民事主體不同，后者以當(dāng)事人同意為唯一根據(jù)。公權(quán)機(jī)關(guān)在搜集公民個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，由于可不經(jīng)當(dāng)事人同意，這與民事主體得經(jīng)當(dāng)事人同意相比，限制性條件相對(duì)寬松。而正因?yàn)閷捤?，所以公?quán)機(jī)關(guān)侵犯公民個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的可能性更大，侵犯的程度更深，侵犯的范圍更廣。因此，對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)適用無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則，也是對(duì)其搜集個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)相對(duì)寬松的限制性條件的補(bǔ)正。當(dāng)然，無(wú)論是公權(quán)機(jī)關(guān)還是民事主體，在這個(gè)問(wèn)題上，雖然兩者承擔(dān)責(zé)任的歸責(zé)原則存在根本不同，但承擔(dān)的責(zé)任形式卻是一樣的，包括停止侵害、消除影響、損害賠償?shù)让袷仑?zé)任[15]。

如果說(shuō)，我們把違法搜集和違法利用看作是公權(quán)機(jī)關(guān)侵犯?jìng)€(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的積極侵權(quán)行為的話，那么，由于國(guó)家因負(fù)有制止他人的侵權(quán)行為而未能制止，則可以看作是其消極侵權(quán)行為。國(guó)家公權(quán)一方面因自身行為侵犯公民個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)而必須承擔(dān)責(zé)任，另一方面還得因未盡義務(wù)制止其他主體侵犯?jìng)€(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)而面臨責(zé)任。隨著個(gè)人信息的數(shù)字化，即使是在民事領(lǐng)域，占有個(gè)人信息也呈現(xiàn)出集團(tuán)化的趨勢(shì)，因此，傳統(tǒng)的法律保護(hù)手段已經(jīng)變得越來(lái)越?jīng)]有效果，這就賦予了國(guó)家新的立法義務(wù)，以制止其他主體大規(guī)模侵害個(gè)人信息權(quán)的行為。因此，作為憲法權(quán)利的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)就與國(guó)家的雙重角色發(fā)生了關(guān)系，表現(xiàn)在：一方面，為了滿(mǎn)足公共管理的目的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)被賦予對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)必要的搜集和利用的權(quán)力。當(dāng)然，這種權(quán)力的行使必須受到約束，以避免其過(guò)度利用技術(shù)手段和國(guó)家機(jī)器干預(yù)私人生活。前面所論及職能必須原則和當(dāng)事人知悉原則就是對(duì)權(quán)力約束的要求。另一方面，國(guó)家還需要通過(guò)制定法律為個(gè)人私生活劃定邊界，為信息經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)劃定范圍，依法打擊嚴(yán)重侵害個(gè)人信息的犯罪行為，以及處罰信息主體不當(dāng)搜集和使用個(gè)人數(shù)據(jù)的行為[16]。這一方面其實(shí)涉及的是數(shù)據(jù)主體的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)與信息主體的個(gè)人信息權(quán)的關(guān)系。

數(shù)據(jù)主體的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)很容易與信息主體的個(gè)人信息權(quán)發(fā)生沖突。前者，數(shù)據(jù)主體對(duì)自己的個(gè)人數(shù)據(jù)具有自決的權(quán)利，后者要求對(duì)自己合法獲得的個(gè)人數(shù)據(jù)信息有利用的權(quán)利。由于信息主體的個(gè)人數(shù)據(jù)信息來(lái)自數(shù)據(jù)主體的個(gè)人數(shù)據(jù)，因此，信息主體與數(shù)據(jù)主體之間具有一定的緊張關(guān)系。當(dāng)然，這種關(guān)系原本是民事關(guān)系，與國(guó)家沒(méi)有直接的法律關(guān)系，國(guó)家只是作為社會(huì)管理者的身份，處于一個(gè)超然于雙方利益的中立地位，不偏不倚。但是，從抽象層面上講，國(guó)家得通過(guò)制定法律和實(shí)施法律，以調(diào)整雙方?jīng)_突的利益關(guān)系[16]。

個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的憲法關(guān)系，從權(quán)利主體方面講，就是要發(fā)揮個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的雙重功能：一是憲法的防御性功能；二是憲法的保護(hù)性功能。憲法的防御性功能是指憲法賦予公民保障私人空間免受公權(quán)力侵犯的權(quán)利; 憲法的保護(hù)性功能則是指在個(gè)別民事主體的權(quán)利受到了其他民事主體的不當(dāng)侵害的情況下，國(guó)家必須要主動(dòng)承擔(dān)起維護(hù)民事主體之間公平秩序的職責(zé)[3]。而作為國(guó)家的立法義務(wù)也就相應(yīng)地存在于兩個(gè)方面：一方面有義務(wù)保障個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)免受來(lái)自公權(quán)力的侵犯；另一方面也有義務(wù)保護(hù)該權(quán)利不被其他民事主體所侵害[3]。正如歐盟關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令( EG - Datenschutzrichtlinie 95 /46) 第1 條中所規(guī)定的，“個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)應(yīng)保障公民基本權(quán)利和自由，尤其應(yīng)保障自然人的私領(lǐng)域不受侵犯”[17]。該指令就是對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為憲法權(quán)利所應(yīng)得到的保護(hù)的強(qiáng)調(diào)。如是，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)作為一項(xiàng)憲法性的權(quán)利，其內(nèi)容才是完整的，并且是自足的。