陳海嵩

引言：生態(tài)環(huán)境治理體系是當(dāng)代中國可持續(xù)發(fā)展的必然要求

可持續(xù)發(fā)展作為當(dāng)今世界所普遍關(guān)注的重大問題，是在人類文明面臨著重大生態(tài)破壞和環(huán)境危機(jī)的背景下產(chǎn)生的。盡管可持續(xù)發(fā)展觀念已被各界廣泛接受，其核心內(nèi)涵“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代滿足其自身需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”也已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，但是對于可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)、特征、實(shí)現(xiàn)路徑等具體問題，仍存在著多種不同的觀點(diǎn)和主張，一直處于“眾說紛紜”的狀態(tài)(1)相應(yīng)分析，參見蔡守秋：《可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境資源法制建設(shè)》，中國法制出版社2003年版，第14頁；呂忠梅：《超越與保守——可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》，法律出版社2003年版，第9-15頁。。應(yīng)當(dāng)說，這是從不同學(xué)科或不同領(lǐng)域的學(xué)者從各自角度定義可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果，同時(shí)也說明不能從單一、孤立的視角看待可持續(xù)發(fā)展，而必須從整體、系統(tǒng)、動態(tài)的角度，將可持續(xù)發(fā)展理解為一個(gè)不斷發(fā)展變化的、全方位的社會變革過程，其涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個(gè)方面，在特定階段有著不同的表現(xiàn)形式。在當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的總體背景中，根據(jù)黨的十九屆四中全會提出的“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)，構(gòu)建并不斷完善現(xiàn)代環(huán)境治理體系是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路，也就必然要求通過法治轉(zhuǎn)型形成相應(yīng)的法律規(guī)范體系。

正如學(xué)者所言：“通過法律進(jìn)行社會變革是現(xiàn)代世界的一個(gè)基本點(diǎn)?！?2)[美]弗里德曼：《法律制度》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第323頁。當(dāng)前，我國環(huán)境法典編纂已經(jīng)正式進(jìn)入立法機(jī)關(guān)議程并加快推進(jìn)(3)《全國人大常委會2021年度立法工作計(jì)劃》，載中國人大網(wǎng)2021年4月21日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml.。基于此背景，如何通過編纂環(huán)境法典的規(guī)范方式落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的要求、推動生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，是當(dāng)前一個(gè)重要的課題。本文圍繞生態(tài)環(huán)境治理體系在環(huán)境法典編纂中的規(guī)范需求、規(guī)范構(gòu)造及具體形式入手對此進(jìn)行研討。

一、現(xiàn)行環(huán)境治理體系的規(guī)范缺失及法典化需求

以2020年4月中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，我國明確了環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)與具體路徑，正在積極推進(jìn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)，在生態(tài)文明體制改革基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相應(yīng)的體制機(jī)制。然而從規(guī)范化、法治化角度看，目前經(jīng)由生態(tài)文明體制改革所形成的環(huán)境治理各方面內(nèi)容仍存在一定缺失和不足，亟待以法治思維和法治方式形成現(xiàn)代環(huán)境治理體系。綜合多種因素考察，通過法典編纂對生態(tài)環(huán)境治理體系相關(guān)問題進(jìn)行全面規(guī)范，具有豐富的意涵及較大的意義。

(一)目前我國生態(tài)環(huán)境治理中的規(guī)范缺失問題

從現(xiàn)狀看，我國生態(tài)環(huán)境治理仍然存在諸多不符合環(huán)境治理現(xiàn)代化要求的缺陷，其中最為明顯、最為突出的問題是生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)中“權(quán)利-義務(wù)”的失衡。一直以來，我國以《環(huán)境保護(hù)法》為主的環(huán)境法律體系核心在于確立環(huán)境管理體制和以行政手段為主的監(jiān)管機(jī)制，基本定位是“監(jiān)管者監(jiān)管之法”(4)呂忠梅：《監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及制度構(gòu)建》，載《法商研究》2009年第5期，第18頁。。這一情況目前仍未有根本性的改變。有研究對我國現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范類型分析后的結(jié)論是：以行政法律規(guī)范為主，輔以一定的民事和刑事法律規(guī)范。(5)徐以祥：《我國環(huán)境法律規(guī)范的類型化分析》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期，第68頁。目前我國的環(huán)境治理模式，是政府對企業(yè)的監(jiān)管為主導(dǎo)、以公眾參與為補(bǔ)充。(6)諶楊：《論中國環(huán)境多元共治體系中的制衡邏輯》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第6期，第117頁。

以2014年修改后《環(huán)境保護(hù)法》為例進(jìn)行分析。該法是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性立法(7)呂忠梅：《〈環(huán)境保護(hù)法〉的前世今生》，載《政法論叢》2014年第5期，第58頁。，在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮著核心性作用，其在規(guī)范配置上的做法也具有相當(dāng)?shù)拇硇?。縱觀現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》，極大地強(qiáng)化了政府環(huán)境責(zé)任以及企業(yè)所承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)，被公認(rèn)為是長了牙齒的“最嚴(yán)環(huán)保法”，具體規(guī)定了企業(yè)四個(gè)方面的法定義務(wù)：清潔生產(chǎn)的義務(wù)、減排與合法排污義務(wù)、環(huán)保管理義務(wù)、接受監(jiān)管與監(jiān)督的義務(wù)。(8)張杰：《新〈環(huán)境保護(hù)法〉規(guī)定了企業(yè)哪些義務(wù)和權(quán)利》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2015年第1期，第12頁。相比而言，與公眾和社會組織相關(guān)的規(guī)范內(nèi)容就較為缺乏，僅僅在總則個(gè)別條款(第6條、第11條)以及第五章“信息公開與公眾參與”中加以體現(xiàn)。這在很大程度上延續(xù)了中國環(huán)境治理整體結(jié)構(gòu)中各方主體(企業(yè)、各級政府、第三方主體)相互間關(guān)系的失衡，(9)王曦：《環(huán)保主體互動法制保障論》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第1期，第8頁。不利于形成環(huán)境治理多元主體互動的良性關(guān)系。

總體而言，我國環(huán)境立法偏重政府與管理對象(包括企事業(yè)單位、社會組織及個(gè)人)相互間的“權(quán)利-義務(wù)”關(guān)系，特別是缺乏激發(fā)各類企事業(yè)單位形成環(huán)境治理規(guī)則的制度措施(規(guī)范供給不足)，社會組織參與環(huán)境治理的規(guī)則也存在零散化的現(xiàn)象(規(guī)范效力不夠)，這不符合生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的緊迫需求，亟待圍繞多元主體“權(quán)利-義務(wù)”關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系所內(nèi)含的“政府治理和社會調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動”要求。

(二)構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的法典化需求

為解決前述分析的規(guī)范缺失問題，可能采取的規(guī)范路徑總體上包括三類：一是僅對作為基本法的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改，可稱為“小修”路徑；二是針對目前生態(tài)環(huán)境立法進(jìn)行全方面的調(diào)整，即對所有的生態(tài)環(huán)境立法都進(jìn)行相應(yīng)修改，可稱為“中修”路徑；三是通過法典編纂的方式，即在形成統(tǒng)一的環(huán)境法典基礎(chǔ)上替代原有相關(guān)生態(tài)環(huán)境立法的規(guī)定，可稱為“大修”路徑。

從我國法治建設(shè)現(xiàn)狀及各方面條件看，上述三類路徑各有優(yōu)劣，但從生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的緊迫要求看，第三類法典化的路徑較為合適：就“小修”路徑而言，優(yōu)勢是修改難度和幅度較小，僅調(diào)整《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)內(nèi)容即可，但劣勢在于由于現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》2014年剛修訂完成，此時(shí)修改會影響基本法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，同其他環(huán)境單行法的關(guān)系也難以短時(shí)間內(nèi)理順；就“中修”路徑而言，優(yōu)勢是能夠避免不同立法間的沖突與抵牾，但缺陷在于過于耗費(fèi)立法資源，不可能在短時(shí)間內(nèi)加以完成，反而容易造成延誤。考察前述第三類路徑，法典化意味著將相關(guān)領(lǐng)域的法律規(guī)范整合成一部結(jié)構(gòu)完整、體系嚴(yán)密的法典，一般不允許相關(guān)法律規(guī)范另外存在。(10)呂忠梅：《環(huán)境法典編纂：實(shí)踐需求與理論供給》，載《甘肅社會科學(xué)》2020年第1期，第5頁。因此總體而言，法典化的路徑最為適宜解決目前我國生態(tài)環(huán)境治理規(guī)范缺失問題，即通過“大修”的方式從根本上解決一直以來生態(tài)環(huán)境治理失衡的問題，為生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化提供全面、系統(tǒng)的規(guī)范依據(jù)和指引。同時(shí)，也能夠借此千載難逢的機(jī)會改變原有環(huán)境立法中不能適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化要求的規(guī)定。換言之，考察各方面情況可以看出，現(xiàn)代環(huán)境治理體系及相關(guān)法律規(guī)范的構(gòu)建有著較為急迫的法典化需求。

(三)生態(tài)環(huán)境治理體系在環(huán)境法典中的功能定位

1.創(chuàng)新中國特色的環(huán)境法知識體系、話語體系。構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系是一項(xiàng)具有極大創(chuàng)新性的綜合性任務(wù)，遵循推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國家治理新目標(biāo)，充分體現(xiàn)了“人與自然是生命共同體”的生態(tài)文明新理念，也對法學(xué)理論及研究工作提出了新課題。(11)呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期，第5頁。把握歷史趨勢、反映時(shí)代精神是理論學(xué)說具有生命力的基本條件。馬克思主義哲學(xué)強(qiáng)調(diào)，每一個(gè)時(shí)代的理論思維都是歷史的產(chǎn)物，在不同的時(shí)代具有不同的形式，同時(shí)具有不同的內(nèi)容(12)《馬克思恩格斯選集》(第4卷)，人民出版社2012年版，第284頁。。顯然，現(xiàn)代環(huán)境治理體系的構(gòu)建是當(dāng)代中國環(huán)境法治的重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展方向之一，其通過在環(huán)境法典編纂中的專門體現(xiàn)，形成適應(yīng)新時(shí)代中國生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范形態(tài)，反映出契合當(dāng)前中國環(huán)境法治發(fā)展階段的“時(shí)代的理論思維”。在此基礎(chǔ)上的理論闡釋，無疑推進(jìn)了中國特色環(huán)境法知識體系、話語體系的創(chuàng)新，也構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境治理體系對環(huán)境法典的重要意義所在。

2.豐富環(huán)境法典總則的規(guī)范內(nèi)涵。從現(xiàn)代法典的基本特征看，總則是其中最為重要、影響最大的部分；我國環(huán)境法典編纂應(yīng)采取“總則-分則”的基本結(jié)構(gòu)，由總則提供適用于所有領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范和綜合性規(guī)范。(13)吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第3期，第180頁。從目前已有各國環(huán)境法典看，總則部分尚無系統(tǒng)、直接規(guī)定生態(tài)環(huán)境治理體系的先例。有代表性的例證有：(1)瑞典1998年通過的《環(huán)境法典》中，第一編總則的內(nèi)容包括(14)《瑞典環(huán)境法典》，竺效等譯，法律出版社2018年版，第12-13頁。：目的與適用范圍、審查的一般規(guī)則、土地和水域管理的一般規(guī)定、瑞典特定區(qū)域土地和水資源管理的特別規(guī)定、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響報(bào)告及其他決策指導(dǎo)數(shù)據(jù)。(2)法國2000年通過的《環(huán)境法典》第一卷“共同規(guī)定”第一編“總則”之中，規(guī)定了立法目的、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的九項(xiàng)原則、公民基本權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容(15)《法國環(huán)境法典》(1-3卷)，莫菲等譯，法律出版社2018年版，第3頁。；(3)愛沙尼亞2011年通過的《環(huán)境法典總則》，內(nèi)容包括：一般規(guī)定、環(huán)境保護(hù)的原則和主要義務(wù)、運(yùn)營者的義務(wù)、環(huán)境權(quán)利、許可審裁程序、國家的監(jiān)督管理、法律責(zé)任、實(shí)施規(guī)定。顯然，現(xiàn)有環(huán)境法典總則對生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的相對分散式規(guī)定，不能適應(yīng)當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的要求。在這一意義上，我國環(huán)境法典編纂通過對生態(tài)治理內(nèi)容的系統(tǒng)性、專門性規(guī)定，能夠進(jìn)一步豐富環(huán)境法典總則的規(guī)范內(nèi)涵，具有法治發(fā)展的總體意義。

3.保障環(huán)境法典在當(dāng)代中國社會的適用。法律的生命在于實(shí)施，法典的價(jià)值在于更好地促進(jìn)法律價(jià)值的貫徹與法律規(guī)范的落實(shí)。對于編纂中的環(huán)境法典而言，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域龐雜的內(nèi)容如何加以取舍、精煉及合理規(guī)定，便于法律適用是一個(gè)非常重要的考察因素。根據(jù)黨中央定位以及《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提高生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系；(16)習(xí)近平：《努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化》，載《人民日報(bào)》2021年5月1日，第1版。顯然，多元主體的共治是其中的關(guān)鍵與核心。欲達(dá)到這一目標(biāo)，必須形成不同主體之間的共識，即促進(jìn)多元主體相互間在認(rèn)知、觀念和意識上的共同點(diǎn)，或者說形成整體性的社會認(rèn)同?！吧鐣J(rèn)同理論”(social identity theory)即指出，社會認(rèn)同的關(guān)鍵在社會群體需要建立起一種不同于其他群體的積極特異性，具體方式是通過語言和行為的溝通來加以實(shí)現(xiàn)，這體現(xiàn)了群體和個(gè)體互動的重要性。(17)[澳]邁克爾·A. 豪格：《社會認(rèn)同過程》，高明華等譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第21頁。對中國環(huán)境法實(shí)施的分析也指出，中國環(huán)境法一直以來的實(shí)施難題是一個(gè)內(nèi)生的結(jié)構(gòu)性問題，不是單一的外部影響所能決定的，其轉(zhuǎn)變依賴于系統(tǒng)性的制度約束條件。(18)陳海嵩：《綠色發(fā)展中的環(huán)境法實(shí)施問題》，載《中國法學(xué)》2016年第1期，第69頁。因此，為了使得政黨、政府、企業(yè)、社會能夠切實(shí)形成多元共治格局，促進(jìn)不同主體相互間的共識，就需要系統(tǒng)、全面地對生態(tài)環(huán)境治理問題進(jìn)行規(guī)范。在這一意義上，在總則中對生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容加以全面規(guī)定，使其契合中國特色社會主義“五位一體”總體布局及當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，能夠促進(jìn)環(huán)境法典的有效實(shí)施。

二、環(huán)境法典規(guī)范環(huán)境治理相關(guān)內(nèi)容的域外經(jīng)驗(yàn)考察

從世界各國已有環(huán)境法典看，環(huán)境法典的編纂方式總體上可以歸納為形式編纂與實(shí)質(zhì)編纂，兩種方式在不同國家立法中有不同程度的體現(xiàn)；各國環(huán)境法典中對政府、企業(yè)、公眾三類主體進(jìn)行了不同程度的規(guī)定和闡釋。(19)李艷芳、田時(shí)雨：《比較法視野中的我國環(huán)境法法典化》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期，第15頁。

(一)政府主體在代表性國家環(huán)境法典總則中的規(guī)范內(nèi)涵

各國一般將政府確認(rèn)為環(huán)保實(shí)踐的主要參與者與監(jiān)管者，這種核心角色能夠從各國環(huán)境法典總則的制定框架內(nèi)得到體現(xiàn)：

1.提供政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的框架。在具有代表性國家的環(huán)境法典總則中，對于政府在環(huán)境保護(hù)工作中的組織框架、運(yùn)行機(jī)制、基本準(zhǔn)則進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。例如，《哈薩克斯坦生態(tài)法典》“總章”第一章第6條，對政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵤﹪冶O(jiān)管和在自然資源利用領(lǐng)域進(jìn)行國家管理的基本規(guī)則進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)在第9條對于特別自然保護(hù)區(qū)這一政府環(huán)境保護(hù)機(jī)制進(jìn)行了具體規(guī)定?！度鸬洵h(huán)境法典》在第一編“總則”第二章中，對政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的審查規(guī)則作出了規(guī)定。該章第2條規(guī)定：“開展環(huán)境審查工作應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的自然環(huán)境相關(guān)知識以保障公民健康并避免生態(tài)環(huán)境被破壞或毀滅?！笨v觀各國環(huán)境法典總則，在對于政府環(huán)境保護(hù)的具體內(nèi)容的規(guī)定上存在較大差異，但總體上體現(xiàn)了在總則中明確政府環(huán)境保護(hù)機(jī)制、限制政府行政權(quán)力的目的。

2.為一國環(huán)境保護(hù)理念與環(huán)境政策提供總體指導(dǎo)。作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的主要推動者，政府承擔(dān)著形成國家環(huán)境政策并推動實(shí)施的職責(zé)。在現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，環(huán)境法律與環(huán)境政策密不可分，兩者具有越來越多的聯(lián)系(20)陳海嵩：《中國生態(tài)文明法治轉(zhuǎn)型中的政策與法律關(guān)系》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期，第48頁。。部分國家環(huán)境法典更是在總則部分直接對環(huán)境政策的具體內(nèi)容加以規(guī)定。從環(huán)保理念來看，采用實(shí)質(zhì)編纂的環(huán)境法典大多在總則中規(guī)定了立法目和環(huán)境法原則等內(nèi)容，力圖指導(dǎo)環(huán)境法律體系的發(fā)展。如《愛沙尼亞環(huán)境法典》總則第二章第一節(jié)對環(huán)境保護(hù)原則進(jìn)行了明確規(guī)定，包括“高水平和一體化環(huán)境保護(hù)原則”“融入原則”“預(yù)防原則”“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”等，為該國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中所遵循的環(huán)保理念提供了指導(dǎo)。另外，部分代表國家通過環(huán)境法典總則直接對政府環(huán)境政策作出了具體規(guī)定。以《哥倫比亞環(huán)境法典》為例，該國環(huán)境法典雖然主要采取了形式編纂的方式，但在總則內(nèi)容上采取了鮮明的環(huán)境政策導(dǎo)向特點(diǎn)：其第一編“關(guān)于環(huán)境”當(dāng)中回避了環(huán)境法基本原則的相關(guān)規(guī)定，但對本國現(xiàn)行環(huán)境政策加以規(guī)范，即法典第一卷第一部分規(guī)定了“環(huán)境政策的定義及一般規(guī)定”。在第一卷第三部分“環(huán)境政策的發(fā)展途徑”中詳細(xì)列舉了國家基本環(huán)境政策在經(jīng)濟(jì)、教育、服務(wù)、信息、財(cái)政等方面的規(guī)則內(nèi)容。這種方式就避免了總則中概括性語言所帶來的不確定性。

3.提供環(huán)境保護(hù)的政府環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管尺度。政府無疑是一國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的主要監(jiān)管機(jī)關(guān)。域外代表環(huán)境法典總則中對此一般都有相應(yīng)的規(guī)定。以《瑞典環(huán)境法典》為例，其在第一編總則第五章“環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”中以專章的形式對于環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)、行動方案、檢測和檢查內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，以指導(dǎo)政府監(jiān)管行為。政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定在總則層面上由于受靈活性的限制并不能做到詳盡，該環(huán)境法典總則只給出了指導(dǎo)性要求，為分則進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定提供相關(guān)依據(jù)。

(二)企業(yè)主體在代表性國家環(huán)境法典總則中的規(guī)范內(nèi)涵

企業(yè)無疑是生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的重要承擔(dān)者，通過政府監(jiān)管等方式將生態(tài)環(huán)境污染的負(fù)外部性內(nèi)部化，同時(shí)也不能忽視其享有的合法權(quán)利。對此各國環(huán)境法典中有著相應(yīng)的規(guī)定：

1.明確企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的環(huán)境義務(wù)。在域外國家環(huán)境法典中，一些在總則中對企業(yè)環(huán)境保護(hù)義務(wù)進(jìn)行專門規(guī)定，如愛沙尼亞與哈薩克斯坦生態(tài)法典對企業(yè)主體的環(huán)境保護(hù)義務(wù)用專門章節(jié)進(jìn)行了規(guī)定。其中，《哈薩克斯坦生態(tài)法典》第一編第二章“自然人、社會團(tuán)體以及地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)利與義務(wù)”對自然人、社會團(tuán)體與地方自治機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)當(dāng)中的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了專門規(guī)定?！稅凵衬醽啳h(huán)境法典總則》第三章“運(yùn)營者的義務(wù)”要求企業(yè)經(jīng)營者承擔(dān)“預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)”“采取預(yù)防措施”“節(jié)約資源”“告知義務(wù)”“停運(yùn)環(huán)保”等義務(wù)。相比之下，其他國家環(huán)境法典則將企業(yè)環(huán)境保護(hù)義務(wù)融入政府監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定當(dāng)中。

2.保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的環(huán)境權(quán)利。作為獨(dú)立的組織形態(tài)，企業(yè)一方面也享有相應(yīng)的程序性環(huán)境權(quán)利，另一方面在生產(chǎn)經(jīng)營過程中也需要自然資源作為生產(chǎn)原料。域外國家在環(huán)境法典總則中大多從企業(yè)對環(huán)境利用權(quán)利與自然資源權(quán)屬兩方面對企業(yè)環(huán)境權(quán)利加以規(guī)定。就前者而言，《愛沙尼亞環(huán)境法典》第四章“環(huán)境權(quán)利”部分中，對企業(yè)獲取“環(huán)境信息的知情權(quán)”“重大環(huán)境影響決定的參與權(quán)”以及“環(huán)境事務(wù)的訴訟權(quán)利”都作出了相關(guān)規(guī)定，《瑞典環(huán)境法典》總則第六章也建立了“重大環(huán)境影響的早期協(xié)商和決定”機(jī)制以保障企業(yè)生產(chǎn)必要的生態(tài)環(huán)境。就后者而言，《哈薩克斯坦生態(tài)法典》總則第一章第10條至第12條對“與自然資源利用的概念以及類型”“自然資源利用者”“產(chǎn)生特殊性自然資源利用權(quán)的基礎(chǔ)”及“行使特殊性自然資源利用權(quán)的條件”進(jìn)行了規(guī)定，保障企業(yè)正常利用一定的自然資源合法開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。

(三)公眾主體在代表性國家環(huán)境法典總則中的規(guī)范內(nèi)涵

一般而言，域外代表國家在環(huán)境法典總則中著重強(qiáng)調(diào)對于公眾主體環(huán)境權(quán)益的保障，并規(guī)定相應(yīng)的公眾參與機(jī)制加以保障。具體而言：

1.對公眾環(huán)境權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。各國環(huán)境法典根據(jù)總體構(gòu)造及立法思路的不同，對公眾主體權(quán)利的規(guī)定具有較大區(qū)別。例如，《哈薩克斯坦生態(tài)法典》強(qiáng)調(diào)不同主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在總則第二章“自然人、社會團(tuán)體以及地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)利與義務(wù)”中對于不同主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系一并作出了專門規(guī)定。《愛沙尼亞環(huán)境法典》則在總則第四章“環(huán)境權(quán)利”中對公眾主體環(huán)境權(quán)利進(jìn)行了大量細(xì)致規(guī)定，包含生命健康權(quán)利與自然環(huán)境財(cái)產(chǎn)相關(guān)權(quán)利。而《瑞典環(huán)境法典》與《法國環(huán)境法典》傾向于從公法角度強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)主體的國家義務(wù)與環(huán)境保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建，并未對公眾環(huán)境權(quán)利作出專門規(guī)定；對公眾環(huán)境權(quán)利的保障則通過民事權(quán)利的保護(hù)路徑實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

2.規(guī)定公眾參與機(jī)制。域外代表環(huán)境法典基本上對公眾參與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)機(jī)制作出了規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定并非全部在總則中加以體現(xiàn)，其具體位置受到該國環(huán)境法典整體邏輯的影響。以《愛沙尼亞環(huán)境法典》為例，該法典總則除包含立法目的和適用范圍外，其規(guī)定總體上依照“權(quán)利-義務(wù)-責(zé)任”的邏輯構(gòu)成，公共參與機(jī)制的相關(guān)規(guī)定則整合在對具體權(quán)利的相關(guān)規(guī)定當(dāng)中。相對而言，《法國環(huán)境法典》主要采取了形式編纂的方式，總則較為簡略，在分則當(dāng)中對于公眾參與機(jī)制進(jìn)行了單獨(dú)的規(guī)定。

(四)各國環(huán)境法典中多元主體規(guī)范的總結(jié)與評析

1.環(huán)境法典中對多元主體的規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有體系性和全面性。縱觀域外代表性國家環(huán)境法典中的相關(guān)規(guī)定，對于政府、企業(yè)、公眾等多元主體已經(jīng)進(jìn)行了開創(chuàng)性的嘗試，應(yīng)當(dāng)肯定，但也必須看到，其對于多元主體的總則規(guī)范仍然存在著碎片化的問題。從規(guī)范廣度來看，已有環(huán)境法典往往不能夠?qū)θN主體實(shí)現(xiàn)體系化的規(guī)范表達(dá)，即三種主體未能在法典的特定框架下進(jìn)行全面的闡述，這使得部分環(huán)境法律關(guān)系主體在整個(gè)環(huán)境法律體系中角色缺失，為實(shí)現(xiàn)多元共治增加了障礙。從規(guī)范深度來看，不同主體在一國環(huán)境法典體系中所處的位置也不同，部分國家對某一主體在分則中作出了詳盡的規(guī)定，但在總則中未加以歸納，使得分則在具體實(shí)踐中缺乏原則性指導(dǎo)，降低了相關(guān)規(guī)范的靈活性。這說明在環(huán)境法典總則中對多元主體進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定的必要性。

2.環(huán)境法典對多元主體的規(guī)范應(yīng)當(dāng)符合該法典的編纂方式。不同編纂形式對于環(huán)境法典總則的制定具有巨大影響，這也是域外國家環(huán)境法典中往往未能全面涉及多元主體的重要原因。傾向于環(huán)境法典形式編纂的國家，其總則缺乏改造引導(dǎo)一國環(huán)境法律體系改進(jìn)的主觀意愿，總則部分有關(guān)主體的規(guī)范更多的是對于現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范的總括表達(dá)，多元主體規(guī)范的建立有賴于具體法規(guī)的不斷發(fā)展。而采用實(shí)質(zhì)編纂的域外國家，其法典總則承擔(dān)著指導(dǎo)本國環(huán)境法律體系發(fā)展的意愿，但從具體總則內(nèi)容的編排來看，并未完全依據(jù)不同主體對多元主體規(guī)范體系進(jìn)行全面的規(guī)定，各個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)范分散于總則內(nèi)容當(dāng)中，為體系建立增加了難度。

3.環(huán)境法典對多元主體的規(guī)范應(yīng)當(dāng)注重主體相互間的協(xié)同運(yùn)行。審視域外代表國家環(huán)境法典可以看出，治理體系的缺失不可避免地造成了不同主體規(guī)范割裂的問題?，F(xiàn)有環(huán)境法典基本規(guī)定了保障單一主體實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的法律機(jī)制，但實(shí)際環(huán)境保護(hù)工作中不同主體間存在著復(fù)雜的重疊和交叉問題。不同主體相互間的協(xié)同增效、有效互動，正是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的內(nèi)在應(yīng)有之義。(21)吳舜澤、郭紅燕：《現(xiàn)代環(huán)境治理體系的現(xiàn)代性特征內(nèi)涵分析》，載《中國生態(tài)文明》2020年第2期，第11頁。如何在法律層面上為不同主體提供協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益最大化，構(gòu)成現(xiàn)有環(huán)境法典規(guī)定的盲點(diǎn)，需要在我國環(huán)境法典編纂時(shí)加以重視。

三、中國環(huán)境法典總則中“生態(tài)環(huán)境治理體系”的整體構(gòu)造及環(huán)境監(jiān)管體制

(一)規(guī)范“生態(tài)環(huán)境治理體系”的“1+3”邏輯理路

根據(jù)前文論述，我國環(huán)境法典總則應(yīng)順應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，設(shè)立專章對“生態(tài)環(huán)境治理體系”予以專門規(guī)范。該章節(jié)內(nèi)容則按照“1+3”邏輯理路展開，即包括兩個(gè)主要的方面：一是基于現(xiàn)代環(huán)境治理要求的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，明確誰來管、管什么、怎么管的問題；二是基于環(huán)境治理體系實(shí)施邏輯而針對環(huán)境治理多元主體規(guī)范性要求，即主體所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，具體分為黨委與政府、企業(yè)、公眾三個(gè)部分，明確其中的職權(quán)、權(quán)利與義務(wù)。從性質(zhì)上看，環(huán)境法典總則應(yīng)當(dāng)提供通過“提取公因式”而成的基礎(chǔ)性規(guī)范。(22)吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第3期，第182頁。因此，環(huán)境法典總則對有關(guān)主體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)為相關(guān)主體行為提供基本依據(jù)和指導(dǎo)性原則，在分則中加以擴(kuò)展細(xì)化；同時(shí)，總則對于不同主體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)全面，避免生態(tài)環(huán)境治理某類主體的規(guī)范缺失。

(二)環(huán)境法典總則對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)性體制的確立

有效的管理體制是任何一部法律得以“落地”的基礎(chǔ)性組織保障。同時(shí)，依據(jù)依法行政原則，行使行政權(quán)力必須在國家立法中得以確認(rèn)和授權(quán)，獲得特定職權(quán)并成為相應(yīng)的“行政主管部門”。根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》及一系列環(huán)境單行法的規(guī)定，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制在橫向關(guān)系上實(shí)行“統(tǒng)一管理與分部門負(fù)責(zé)相結(jié)合”，除環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職責(zé)外，還有大量相關(guān)部門也承擔(dān)一定的環(huán)境保護(hù)職責(zé)；在縱向關(guān)系上實(shí)行“以塊為主”屬地管理體制，按照行政區(qū)劃設(shè)定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)部門，屬于同級人民政府的組成部門。需要注意到，傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制不能適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的需要，地方保護(hù)主義、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象嚴(yán)重。(23)任勇：《垂直管理改革的邏輯與任務(wù)》，載《中國環(huán)境報(bào)》2016年10月13日，第3版。為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)落實(shí)，以2016年中辦、國辦《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》為依據(jù)，開始進(jìn)行環(huán)保垂直管理改革：縣級環(huán)保局不再作為同級政府的組成部門，調(diào)整為上級環(huán)保部門的派出分局；環(huán)境執(zhí)法重心下移，由市級環(huán)境部門對所轄區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行集中管理。目前全國范圍內(nèi)已基本完成改革任務(wù)。這就在事實(shí)上突破了《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，亟待通過法治化路徑加以確認(rèn)。(24)陳海嵩：《生態(tài)環(huán)境政黨法治的生成及規(guī)范化》，載《法學(xué)》2019年第5期，第75頁。換言之，(地)市級及以上的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，仍然基本適用《環(huán)境保護(hù)法》中管理體制的規(guī)定(環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察部門由省級統(tǒng)管)，(區(qū))縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管則按照前述垂直管理改革的要求，不再適用《環(huán)境保護(hù)法》而是作為上級環(huán)保部門派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)管。

另外需要特別關(guān)注的是2020年《長江保護(hù)法》頒布后流域管理體制的形成。在傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境管理體制中，長江沿線流域各政府主體之間存在普遍和明顯的職能重疊、交叉與空白，形成“條塊分割”的碎片化管理體制，嚴(yán)重阻礙長江流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。為解決這一問題，《長江保護(hù)法》在我國立法中開創(chuàng)性地建立了流域管理體制，即按照全流域統(tǒng)一管理要求，將流域作為一個(gè)獨(dú)立管理單元，遵循“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”原則確立流域治理保護(hù)相關(guān)事權(quán)。(25)邱秋：《〈長江保護(hù)法〉的流域管理體制創(chuàng)新》，載《環(huán)境保護(hù)》2021年第1期，第30頁。在《長江保護(hù)法》中，對中央政府、地方政府、中央政府各部門、地方政府各部門在流域保護(hù)上職責(zé)進(jìn)行了逐項(xiàng)配置，占到該法條款的大部分內(nèi)容。這同樣是對傳統(tǒng)環(huán)境管理體制的重大突破，需要在環(huán)境法典中加以確認(rèn)和體現(xiàn)。

因此，環(huán)境法典總則對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)性體制的確立，需要充分體現(xiàn)我國生態(tài)文明體制改革的最新發(fā)展與創(chuàng)新成果，對《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行一定的調(diào)整。本部分的具體規(guī)定，本文主張可集中設(shè)計(jì)為一條，包括三款：(1)第1款規(guī)定中央政府職責(zé)，包括中央主管部門(生態(tài)環(huán)境部)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，以及中央其他部門(有關(guān)部門)在各自職責(zé)范圍的監(jiān)督管理。(2)第2款規(guī)定地方政府職責(zé)。考慮到環(huán)保垂直管理改革，本條款應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)層面：一是針對省級、(地)市級人民政府生態(tài)環(huán)境部門，在本行政區(qū)域內(nèi)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理，以及同級其他部門(有關(guān)部門)在各自職責(zé)范圍的監(jiān)督管理。二是縣級生態(tài)環(huán)境主管部門，按照上級生態(tài)環(huán)境部門的要求履行監(jiān)督管理職責(zé)，并配合縣級人民政府履行環(huán)境質(zhì)量義務(wù)。(3)第3款規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，是針對流域管理體制的特殊規(guī)定。以《長江保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，對流域范圍內(nèi)中央政府、地方政府、中央政府各部門、地方政府各部門的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定。

(三)環(huán)境法典對跨區(qū)域聯(lián)合防治與糾紛處理機(jī)制的規(guī)范

由于環(huán)境要素本身具有跨行政區(qū)域范圍的自然屬性，生態(tài)環(huán)境破壞行為及產(chǎn)生的危害后果也往往不局限于某一地，凸顯了跨區(qū)域聯(lián)合防治與糾紛處理機(jī)制的重要性。對此，2014年修改后《環(huán)境保護(hù)法》新增第20條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施；前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決”。該條規(guī)定體現(xiàn)了中央政府主導(dǎo)下的地方合作模式，在京津冀、長三角等地大氣污染治理上取得較大成效。(26)李廣兵：《跨行政區(qū)環(huán)境管理的再思考》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2014年第4期，第9頁?；谝延械膶?shí)踐效果，上述條文較為全面地規(guī)定了跨區(qū)域聯(lián)合防治與糾紛處理機(jī)制，應(yīng)在環(huán)境法典中加以繼承，同樣作為單獨(dú)一條加以規(guī)定。需要完善之處，可以針對“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”提出更為細(xì)致的要求，強(qiáng)化跨區(qū)域聯(lián)合行動的執(zhí)行與監(jiān)督。

另外，由于《長江保護(hù)法》用專門條款規(guī)定了流域協(xié)調(diào)機(jī)制及其工作內(nèi)容，(27)《長江保護(hù)法》第4條規(guī)定：“國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況”。在法理上屬于特殊規(guī)定。為加強(qiáng)銜接，環(huán)境法典總則條文中有必要增加一款，規(guī)定“其他法律對長江流域等特殊區(qū)域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞聯(lián)合防治與協(xié)調(diào)，適用其規(guī)定?！?/p>

四、中國環(huán)境法典總則對黨委政府職責(zé)的構(gòu)建

(一)黨委政府職責(zé)的根本遵循：中央與國家機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單

政黨是當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法治轉(zhuǎn)型中舉足輕重、不可忽視的重要主體，這既是中國環(huán)境法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更是中國特色社會主義法治道路的內(nèi)在要求。中國特色社會主義法治體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下圍繞各個(gè)方面加以統(tǒng)籌推進(jìn)的產(chǎn)物；按照分支領(lǐng)域劃分，還可以細(xì)分為經(jīng)濟(jì)法治體系、政治法治體系、文化法治體系、社會法治體系、生態(tài)法治體系、軍事法治體系、國際法治體系等。(28)張文顯：《統(tǒng)籌推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)》，載《人民日報(bào)》2017年8月14日，第7版。從結(jié)構(gòu)上分析，“政黨-國家-社會”是中國環(huán)境法治的核心構(gòu)造，深刻地影響并改變了環(huán)境法的理論與諸多制度。(29)陳海嵩：《中國環(huán)境法治中的政黨、國家與社會》，載《法學(xué)研究》2018年第3期，第3頁。環(huán)境法典作為中國生態(tài)法治體系的核心規(guī)范，需要遵循并充分體現(xiàn)中國特色社會主義法治建設(shè)的本質(zhì)特征，需要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到環(huán)境法典的各個(gè)部分之中。

環(huán)境法典總則“生態(tài)環(huán)境治理體系”章節(jié)的主要任務(wù)，是在法律上確認(rèn)生態(tài)環(huán)境治理多元主體地位及職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)等。因此本部分需要首先對公權(quán)力主體(黨委政府)的職責(zé)予以規(guī)定。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及事項(xiàng)和影響范圍非常廣泛，各級黨委、政府以及大多數(shù)政府部門都存在相應(yīng)職責(zé)。如果全部在總則中加以事無巨細(xì)的規(guī)定，無疑就會造成立法的冗長和繁雜，也不可避免地存在“掛一漏萬”的風(fēng)險(xiǎn)，無法及時(shí)回應(yīng)后續(xù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革可能出現(xiàn)的調(diào)整，需要由更為簡潔、穩(wěn)妥的方式加以處理?；谥修k、國辦《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中提出的“完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制”以及該部分具體內(nèi)容，本文主張，以責(zé)任清單為抓手，通過引致性條款解決黨委政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)與法典穩(wěn)定性之間的矛盾，即以2020年3月中辦、國辦發(fā)布的《中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》為基本依據(jù)。具體條款可擬為：“中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，依法嚴(yán)格履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)；省級黨委、省人民政府參照中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，制定并發(fā)布省級黨委、政府及有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單。”

從規(guī)范屬性上看，責(zé)任清單體現(xiàn)了公權(quán)力主體自制的基本理念，是基于功能主義的控權(quán)模式，其規(guī)定的職責(zé)是公共利益的具體化。(30)劉啟川：《責(zé)任清單編制規(guī)則的法治邏輯》，載《中國法學(xué)》2018年第5期，第118頁。前述《中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》厘清并列明中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體、責(zé)任范圍、盡職要求、追責(zé)情形等內(nèi)容，是近年來生態(tài)文明體制改革的基礎(chǔ)性內(nèi)容。該責(zé)任清單是黨委和各級政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是追究黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的基本遵循，通過引致方式“進(jìn)入”環(huán)境法典并發(fā)揮一般性的規(guī)范效力，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的履行“不越位”“不缺位”。在此基礎(chǔ)上，緊接著用專門條文逐一規(guī)定黨委生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的內(nèi)容。

(二)黨委生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的構(gòu)造與規(guī)范形式

在法典總則中對黨委生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)加以確認(rèn)，是一個(gè)具有創(chuàng)新性的舉措。在法理上，環(huán)境法典作為國家最高立法機(jī)關(guān)審議通過的規(guī)范，無法對黨組織的具體行為作出規(guī)定或設(shè)立義務(wù)，而是根據(jù)生態(tài)文明體制改革要求進(jìn)一步強(qiáng)化各級黨委所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。因此該條文本質(zhì)上是對各級黨委基于政治倫理而承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任予以立法確認(rèn)，或者說以法典的形式與規(guī)范路徑體現(xiàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)中國環(huán)境法治建設(shè)最為突出、最為核心的部分，圍繞三個(gè)核心問題：一是黨委承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的基本原則；二是追究黨委及相關(guān)負(fù)責(zé)人生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的方式；三是黨委生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)相關(guān)規(guī)范與國家立法的關(guān)系。

在環(huán)境法典中回應(yīng)上述問題，需要遵循黨中央的相關(guān)路線、方針與政策。就第一個(gè)問題而言，2018年6月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》明確要求：落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。同時(shí)，2015年中辦、國辦《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》規(guī)定了“黨政同責(zé)”的基本原則，各省也相繼制定了相應(yīng)的地方性黨內(nèi)法規(guī)并予以細(xì)化。這明確了“黨政同責(zé)”是各級黨委承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的根本準(zhǔn)則，構(gòu)成本條的第1款內(nèi)容，可表述為“嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)，縣級以上地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！本偷诙€(gè)問題而言，由于前述《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》已經(jīng)實(shí)行多年，抓住了中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的“牛鼻子”，引導(dǎo)了中國環(huán)境治理模式創(chuàng)新，(31)常紀(jì)文、王鑫：《由督企、督政到督地方黨委:環(huán)境監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變的歷史邏輯》，載《環(huán)境保護(hù)》2016年第7期，第18頁。在某種意義上成為約束各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“達(dá)摩克里斯之劍”。環(huán)境法典只需對此進(jìn)行原則性規(guī)定即可，構(gòu)成本條第2款規(guī)定，可表述為“各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的追究，堅(jiān)持依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追責(zé)的原則”。

就第三個(gè)問題而言，涉及國家治理中不同規(guī)范形式(黨內(nèi)法規(guī)與國家法律)相互間關(guān)系與連接。必須看到，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作辦法》為代表的黨內(nèi)法規(guī)，以及黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列政策與改革舉措，已經(jīng)成為中國環(huán)境法治不可或缺的重要內(nèi)容，發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。(32)陳海嵩：《生態(tài)環(huán)境政黨法治的生成及規(guī)范化》，載《法學(xué)》2019年第5期，第75頁。在此同時(shí)，上述黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策也在不同程度上涉及國家與社會、國家與公民關(guān)系的調(diào)整，亟待在環(huán)境法典中加以合理規(guī)定，避免可能的認(rèn)識混亂。本文主張，基于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“并行不悖、相輔相成”的二元法治格局(33)歐愛民：《黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國法治特色》，載《理論視野》2020年第4期，第78頁。，以及生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)屬于“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”、規(guī)范和保障黨對生態(tài)文明建設(shè)工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威定位(34)中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》，載《人民日報(bào)》2021年8月4日，第1版。，不能簡單地在法典中表述“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接”，更應(yīng)進(jìn)一步深層次的定位現(xiàn)代環(huán)境治理中多元規(guī)范的相互關(guān)系，更好地發(fā)揮生態(tài)環(huán)境政黨法治的作用。在這一意義上，前述生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)同樣構(gòu)成中國環(huán)境法治淵源，這能夠從根本上解釋生態(tài)文明體制改革與環(huán)境法治發(fā)展的實(shí)踐并加以規(guī)范指引。(35)該問題是我國環(huán)境法典編纂所需要回答的一個(gè)重要理論問題，限于篇幅，詳細(xì)論證擬另文予以展開?；诖死碚摿?，應(yīng)當(dāng)以“同等地位+更嚴(yán)格保護(hù)”規(guī)則來處理兩者的相互關(guān)系，本條第3款規(guī)定可表述為“生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有同等淵源地位；同一事項(xiàng)在生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)和國家法律中均有規(guī)定的，適用更為嚴(yán)格的規(guī)定”。

(三)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的構(gòu)造與履行

一直以來，政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)都是環(huán)境立法不可或缺的重要內(nèi)容?！董h(huán)境保護(hù)法》在第一章總則第六條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的總體要求，并在后續(xù)章節(jié)相應(yīng)部分進(jìn)行具體設(shè)置。環(huán)境法典編纂可繼受這一安排，即在總則之中規(guī)定政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的一般內(nèi)容，具體規(guī)定在各分則相應(yīng)部分加以體現(xiàn)。

總則中政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的條文表述，應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步予以深化和拓展。理論上分析，政府生態(tài)環(huán)境職責(zé)來源于憲法上的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，是行政權(quán)力為履行這一普遍性國家義務(wù)而應(yīng)當(dāng)采取的各方面措施。國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的規(guī)范內(nèi)涵包括三種類型：現(xiàn)狀保持義務(wù)、危險(xiǎn)防御義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。(36)陳海嵩：《國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)論》，北京大學(xué)出版社2015年版，第94頁。這為更為精細(xì)化、系統(tǒng)化的政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)規(guī)定提供了理論指引。本文主張，該部分有兩個(gè)大的方面需要加以規(guī)范，分為兩條加以規(guī)定：

1.政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的基本構(gòu)造。本條基于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)理論和“美麗中國”目標(biāo)任務(wù)，在法典中系統(tǒng)地確立政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，包括環(huán)境損害預(yù)防責(zé)任、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任、環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任以及環(huán)境應(yīng)急責(zé)任，分別表述如下；(1)第1款規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施干預(yù)或排除本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害”，本款規(guī)定的環(huán)境損害預(yù)防責(zé)任來源于國家危險(xiǎn)防御義務(wù)，即針對具有明顯、直接環(huán)境危害性的“危險(xiǎn)”，政府應(yīng)該采取干預(yù)性措施并加以排除；(2)第2款規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施排除或減輕本行政區(qū)域內(nèi)可能對生態(tài)環(huán)境造成損害的風(fēng)險(xiǎn)”，本款所規(guī)定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任來源于國家風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)，即面對不確定性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府必須采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施進(jìn)行妥當(dāng)?shù)膽?yīng)對，而不能放任不管。(3)第3款規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，采取有效措施持續(xù)改善本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”，本款所規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任來源于國家現(xiàn)狀保持義務(wù)并加以拓展，要求政府采取措施保證生態(tài)環(huán)境狀況不繼續(xù)惡化，同時(shí)應(yīng)采取進(jìn)一步措施持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。(4)第4款規(guī)定“各級人民政府建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案機(jī)制，負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作”，該款所規(guī)定的環(huán)境應(yīng)急責(zé)任屬于緊急狀態(tài)下的政府責(zé)任，是行政緊急權(quán)力在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)在突發(fā)性環(huán)境事件出現(xiàn)時(shí)，政府所應(yīng)承擔(dān)的應(yīng)急與處理責(zé)任。

2.政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的監(jiān)督與履行。本條的基本內(nèi)容，一方面在于對《環(huán)境保護(hù)法》已有關(guān)于政府職責(zé)監(jiān)督的條款的吸收和整合；另一方面，將生態(tài)文明體制改革中推進(jìn)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)監(jiān)督與履行的重要舉措予以法律確認(rèn)。具體條款分別表述如下：

(1)政府向人大報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作。這是2014年《環(huán)境保護(hù)法》修改后的新增制度，已經(jīng)在全國得到普遍施行。由最高權(quán)力機(jī)關(guān)對政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，體現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中國家權(quán)力的合理配置及其深化改革，(37)陳海嵩：《政府環(huán)境報(bào)告制度的實(shí)證評估與理論闡釋》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2017年第7期，第60頁。應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典中予以保留和強(qiáng)化?？杀硎鰹椤翱h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)告，依法接受監(jiān)督”。

(2)多層級跨部門職責(zé)整合及履行，這是針對生態(tài)文明體制改革措施中河長制、湖長制、林長制的立法確認(rèn)。以河長制為例，這是基于傳統(tǒng)科層制環(huán)境管理體制之不足而創(chuàng)設(shè)的水環(huán)境治理制度，屬于黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的流域協(xié)同治理，在實(shí)踐中發(fā)揮了顯著作用。(38)史玉成：《流域水環(huán)境治理“河長制”的規(guī)范建構(gòu)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第6期，第95頁。在2017年《水污染防治法》修改中，已經(jīng)明確納入了“河長制”的規(guī)定。從理論上歸納，河長制、湖長制、林長制的共同特征是針對某環(huán)境要素進(jìn)行多層級跨部門的職責(zé)整合并促進(jìn)相關(guān)整合職責(zé)履行，是具有濃厚中國特色的環(huán)境治理機(jī)制，理應(yīng)在環(huán)境法典中予以確認(rèn)，并留下在其他領(lǐng)域加以拓展的適用空間?？杀硎鰹椤案骷壢嗣裾⒑娱L制、湖長制、林長制以及法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的其他制度，整合多層級跨部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)、開展本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作”。

(3)生態(tài)環(huán)境問題約談。約談制度是監(jiān)督政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)履行的柔性措施，通過對責(zé)任主體予以勸告、誡勉或警示，商談?wù)姆桨?，通過非強(qiáng)制性手段督促相關(guān)地區(qū)政府及有關(guān)部門整改環(huán)境問題或應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在《長江保護(hù)法》《土壤污染防治法》及近年來修改的《水污染防治法》《大氣污染防治法》《森林法》中均已有規(guī)定，已經(jīng)成為我國環(huán)境治理中重要的制度措施，理應(yīng)整合并體現(xiàn)在環(huán)境法典總則之中?？杀硎鰹椤翱h級以上人民政府及有關(guān)部門建立環(huán)保約談制度，依法對未依法依規(guī)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的人民政府及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，或未落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人展開約談，并將約談情況向社會公開”。

(4)生態(tài)環(huán)境離任審計(jì)與終身追責(zé)。這方面的規(guī)范依據(jù)是中辦、國辦在2015年發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》以及2017年發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》，以黨內(nèi)法規(guī)的方式確立了生態(tài)環(huán)境離任審計(jì)與終身追責(zé)制度，并在黨中央多個(gè)重要的政策文件中一再強(qiáng)調(diào)。在其他黨內(nèi)法規(guī)中也具有規(guī)范基礎(chǔ)(包括《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等)。由于生態(tài)環(huán)境損害的潛在性、復(fù)雜性以及難修復(fù)性，有必要通過領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)和終身追責(zé)方式加強(qiáng)監(jiān)督，是我國生態(tài)文明體制改革的重要成果，需體現(xiàn)在環(huán)境法典之中，可表述為“國家實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)制度和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制度。離任審計(jì)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎懲的重要依據(jù)；對領(lǐng)導(dǎo)干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害并認(rèn)定其需要承擔(dān)責(zé)任的，實(shí)行終身追責(zé)”。

(5)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任與考核評價(jià)?！董h(huán)境保護(hù)法》第26條規(guī)定“國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度”，各環(huán)境單行法中均有類似規(guī)定。目前我國已在大氣環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)、主要污染物總量減排等領(lǐng)域明確了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及具體指標(biāo)，定期進(jìn)行考核評價(jià)，取得良好效果。(39)陳海嵩：《新〈環(huán)境保護(hù)法〉中政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)施路徑—以環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制與考核評價(jià)制度為中心的考察》，載《社會科學(xué)家》2017年第8期，第14頁。環(huán)境法典對此應(yīng)予繼承，可表述為“國家實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價(jià)的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開”。

(6)兜底條款。未來隨著生態(tài)文明體制改革的發(fā)展，會有更多新的制度涌現(xiàn)。環(huán)境法典在此處規(guī)定兜底條款，為未來可能產(chǎn)生的新的政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)監(jiān)督履行措施提供法律依據(jù)。需要注意的是，依據(jù)依法行政原理，此處所指向的新措施須均有正式規(guī)范依據(jù)(包括法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī))，兩者不可偏廢。具體可表述為“法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定其他方式監(jiān)督政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的，依照其規(guī)定”。

(四)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的專門規(guī)定

本條是考慮到生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的獨(dú)特性、重要性而專門設(shè)立的條款。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度是督促黨委以及政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、全面落實(shí)生態(tài)文明“黨政同責(zé)”的核心制度。2015年以來，以黨中央、國務(wù)院的名義對地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的情況進(jìn)行督察，形成了專業(yè)化、規(guī)范化、常態(tài)化的中央環(huán)保督察制度，對各地黨政領(lǐng)導(dǎo)干部形成強(qiáng)大的政治壓力和行為強(qiáng)制，極大地促進(jìn)了環(huán)境法的實(shí)施，(40)陳海嵩：《我國環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的制度邏輯》，載《法商研究》2019年第5期，第3頁。有效解決了一大批久拖不決的生態(tài)環(huán)境問題。2019年中辦、國辦出臺的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》以黨內(nèi)法規(guī)的形式確立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的基本框架、程序規(guī)范、權(quán)限規(guī)定、責(zé)任追究等核心內(nèi)容，各地完善了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)和具體機(jī)制，相繼出臺了有關(guān)省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察實(shí)施辦法，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的法治體系不斷成熟和完善。必須看到，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的深入開展和顯著成效，體現(xiàn)了黨中央以督察為“抓手”強(qiáng)力推行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理現(xiàn)代化建設(shè)的思路和方向。(41)楊超等：《以中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系現(xiàn)代化建設(shè)》，載《環(huán)境保護(hù)》2021年第12期，第48頁。實(shí)證分析也表明，中央環(huán)保督察制度代表了我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)督體系的改革與制度轉(zhuǎn)型，有效促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量改善，是落實(shí)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。(42)陳曉紅等：《我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系的制度變遷邏輯與啟示》，載《管理世界》2020年第11期，第160頁。

綜上可見，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察在我國生態(tài)環(huán)境治理體系中具有重要而獨(dú)特的地位，是黨中央、國務(wù)院為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作采取的一項(xiàng)重大改革舉措和制度創(chuàng)新，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要平臺與關(guān)鍵舉措(43)李干杰：《依法推動中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察向縱深發(fā)展》，載《人民日報(bào)》2019年6月18日，第2版。，其內(nèi)涵非常豐富，無法被其他條文所完全包含，而是需要在環(huán)境法典中加以專門規(guī)定。該條文屬于引致性的原則規(guī)定，根據(jù)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》所確立的“中央-省”二級督察體制，分為兩款：(1)第1款規(guī)定中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察及其實(shí)施，可表述為“國家實(shí)行中央、省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，設(shè)立專職督察機(jī)構(gòu)。中央專職督察機(jī)構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府、國務(wù)院有關(guān)部門以及有關(guān)中央企業(yè)等組織開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察”；(2)第2款規(guī)定省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察及其實(shí)施，內(nèi)容可較為概括，表述為“省級專職督察機(jī)構(gòu)對同級政府有關(guān)部門、下級黨委和政府、省屬國有企業(yè)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察”。

五、中國環(huán)境法典總則對企業(yè)責(zé)任與公眾參與的構(gòu)建

(一)激勵與約束共存：企業(yè)責(zé)任與公眾參與內(nèi)容的總體思路

必須認(rèn)識到，我國傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的管制型環(huán)境治理體系，過于強(qiáng)調(diào)政府通過行政管制手段對相關(guān)主體的環(huán)境行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，企業(yè)、公眾等主體在環(huán)境治理體系中一直處于被動地位，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。(44)秦天寶、段唯唯：《多元共治助推環(huán)境治理體系現(xiàn)代化》，載《世界環(huán)境》2016年第3期，第20頁。在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的過程中，需要有效地強(qiáng)化企業(yè)、公眾(包括社會組織和公民個(gè)人)的能動作用，凸顯其主體地位。這也是環(huán)境法典總則中應(yīng)予重視的內(nèi)容。這里需要注意的是，相較于其他主體(黨委政府)而言，企業(yè)和公眾在環(huán)境治理中的定位具有一致性(均存在利用環(huán)境資源的行為)，因此需要在環(huán)境法典中均衡地規(guī)定權(quán)利與義務(wù)，克服目前環(huán)境立法在這方面的失衡問題。但就企業(yè)和公眾自身特征而言，兩者也存在本質(zhì)性的差別：企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為無疑是造成環(huán)境污染與生態(tài)破壞的主要因素，需要加以嚴(yán)格的法律規(guī)制；公眾則往往是生態(tài)環(huán)境損害的受害者，需要賦予其充分的權(quán)利及救濟(jì)路徑，但其日常生活中也會產(chǎn)生一定的環(huán)境污染問題。這些差異可通過類型化的方式體現(xiàn)在環(huán)境法典之中，即：“企業(yè)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任”部分的立法思路是以約束(課以義務(wù))為主，輔以一定的激勵；“公眾參與生態(tài)環(huán)境治理”部分的立法思路是以激勵(賦予權(quán)利)為主，輔以一定的約束。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，在通過最嚴(yán)格制度約束企業(yè)行為的同時(shí)，不能忽視企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中可以發(fā)揮的積極作用。理論上說，目前我國環(huán)境法不斷強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境違法責(zé)任，體現(xiàn)了重罰主義思想，是典型的威懾型環(huán)境法，但不可避免具有成本高、對抗性強(qiáng)的缺陷。在治理理論興起的背景下，越來越重視通過合作來實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治；合作型環(huán)境法重視不同主體之間的合作，利用非強(qiáng)制性機(jī)制來促進(jìn)環(huán)境治理。(45)鄧可祝：《重罰主義背景下的合作型環(huán)境法：模式、機(jī)制與實(shí)效》，載《法學(xué)評論》2018年第2期，第174頁。法理上分析可知，與環(huán)境相關(guān)的權(quán)利行使主體包括政府、企業(yè)、公民等；企業(yè)擁有的是環(huán)境資源的開發(fā)利用權(quán)。(46)汪勁：《進(jìn)化中的環(huán)境法上的權(quán)利類型探析——以環(huán)境享有權(quán)的核心構(gòu)造為中心》，載《上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2017年第2期，第90頁?；谕七M(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境的“十四五”規(guī)劃總體要求，環(huán)境法典必須克服原有環(huán)境立法“重懲罰輕合作”的缺陷，避免對企業(yè)負(fù)有“環(huán)境原罪”的偏見，真正從理念和制度上轉(zhuǎn)向現(xiàn)代環(huán)境治理體系所強(qiáng)調(diào)的多元共治，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共建共治共享。

(二)企業(yè)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任的基本構(gòu)造

本部分內(nèi)容是從總體上對企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中所承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的原則性規(guī)定，目標(biāo)是發(fā)揮企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中的特長，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和社會利益的均衡(47)梁甜甜：《多元環(huán)境治理體系中政府和企業(yè)的主體定位及其功能》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018年第5期，第56頁。。具體構(gòu)造包括；

1.企業(yè)的環(huán)境資源利用權(quán)及其義務(wù)。本條主要涉及企業(yè)在法律規(guī)定范圍內(nèi)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動所必須利用一定環(huán)境資源的權(quán)利(分為自然資源利用和環(huán)境容量利用兩個(gè)方面)，以及作為治理主體一員所享有的環(huán)境共治權(quán)利，以及企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中所承擔(dān)的法定義務(wù)與社會責(zé)任。具體可分為三款：第1款對企業(yè)的自然資源利用權(quán)、環(huán)境容量利用權(quán)進(jìn)行宣示；第2款對企業(yè)參與環(huán)境治理的權(quán)利進(jìn)行明確；第3款對企業(yè)節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、低碳發(fā)展的法定義務(wù)與社會責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

2.企業(yè)環(huán)境治理體制。本條主要涉及企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境管理與合規(guī)制度。根據(jù)國內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐，需要規(guī)范的內(nèi)容可分為三部分：第1款規(guī)定鼓勵政策與企業(yè)環(huán)境管理負(fù)責(zé)人，即宣示“國家鼓勵企業(yè)自主建立內(nèi)部環(huán)境管理制度，并明確專門負(fù)責(zé)人員”；第2款規(guī)定企業(yè)環(huán)境管理與應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)，對機(jī)構(gòu)組成、分工、任務(wù)、預(yù)案、預(yù)警措施等問題進(jìn)行規(guī)定；第3款規(guī)定環(huán)境監(jiān)督員，規(guī)定有條件的企業(yè)建立系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)督員制度。

3.企業(yè)環(huán)境治理規(guī)則。本條主要涉及企業(yè)全過程自我管理、經(jīng)濟(jì)措施等環(huán)境自治手段，是對除法定義務(wù)外企業(yè)所承擔(dān)的社會責(zé)任的規(guī)定。具體可分為三款：第1款規(guī)定生態(tài)設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)、廢棄物回收和處置等生產(chǎn)者責(zé)任延伸規(guī)則；第2款規(guī)定環(huán)境協(xié)議、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境臺帳、環(huán)境應(yīng)急等全過程自我管理規(guī)則；第3款規(guī)定環(huán)境信用評價(jià)、環(huán)境認(rèn)證與環(huán)境自我審計(jì)等外部自治規(guī)則。

4.行業(yè)的環(huán)境自我規(guī)制。本條主要涉及特定行業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的行業(yè)自律。企業(yè)作為環(huán)境治理的自我規(guī)制者(industry self-regulation)，要求企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中能夠積極順應(yīng)社會發(fā)展的形勢與環(huán)境法律法規(guī)要求，采用靈活有效的自我管理方式，以彌補(bǔ)政府規(guī)制的不足與缺陷。(48)譚冰霖：《環(huán)境規(guī)制的反身法路向》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1512頁。本條規(guī)定可較為概括，即鼓勵特定行業(yè)(特別是高污染、高排放的重點(diǎn)行業(yè))建立自我規(guī)制措施，促進(jìn)與政府、社會組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的合作。

5.企業(yè)環(huán)境信息披露?，F(xiàn)代社會是信息社會；信息披露是確保環(huán)境法實(shí)施及有效公眾參與的前提，是推動和做實(shí)企業(yè)環(huán)境自治的必備手段，有必要將環(huán)境信息披露在環(huán)境法典中予以單獨(dú)規(guī)定。根據(jù)企業(yè)信息披露的不同情況，本條可規(guī)定為兩款：第1款規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制披露與公開的環(huán)境信息內(nèi)容；第2款規(guī)定鼓勵企業(yè)自愿披露其他相關(guān)環(huán)境信息。

6.企業(yè)環(huán)境治理的激勵措施?；诩钆c約束相容的基本要求，生態(tài)環(huán)境治理中需要綜合靈活地運(yùn)用財(cái)政預(yù)算投入、設(shè)立基金、補(bǔ)貼、獎勵、擔(dān)保等多種形式，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理的動力機(jī)制。(49)詹國彬、陳健鵬：《走向環(huán)境治理的多元共治模式：現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與路徑選擇》，載《政治學(xué)研究》2020年第2期，第70頁。本條可原則性規(guī)定國家對于企業(yè)推動清潔生產(chǎn)、低碳發(fā)展、廢棄物減排和回收等內(nèi)容予以政策、稅收等方面的鼓勵。

(三)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的基本構(gòu)造

公眾參與無疑是環(huán)境治理中不可或缺的重要內(nèi)容。2014年修改后的《環(huán)境保護(hù)法》將公眾參與相關(guān)內(nèi)容予以匯總，用專章(第五章“信息公開與公眾參與”)加以規(guī)定，強(qiáng)化并凸顯了私主體參與環(huán)境治理的重要性，(50)張忠民：《從強(qiáng)調(diào)環(huán)境執(zhí)法到提倡環(huán)境治理：環(huán)境監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變》，載《中國法律》2014年第4期，第14頁。自然需要在環(huán)境法典中加以繼承并進(jìn)一步強(qiáng)化。本部分內(nèi)容主要是在法律上確認(rèn)公眾(包括公民和社會組織)參與環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)權(quán)利及實(shí)現(xiàn)方式。

1.環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍。本條主要是對“公眾”范圍在法律上加以明確。必須認(rèn)識到，有權(quán)參與的公眾在外延上不能漫無邊際，不能讓公眾參與淪為“民主的暴政”。在理論上，公眾分為“有利害關(guān)系的公眾”和“無利害關(guān)系的公眾”；前者在環(huán)境行政程序中享有行政正當(dāng)程序的相關(guān)權(quán)利，并且享有實(shí)體法上的請求權(quán)；后者中，由法律授權(quán)的環(huán)保組織也享有正當(dāng)程序參與權(quán)利，但公民個(gè)人沒有相應(yīng)權(quán)利。(51)徐以祥：《公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2018年第2期，第63頁。因此本條應(yīng)基于利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分不同類別的公眾并加以相應(yīng)規(guī)定，這是判斷公民合法享有環(huán)境保護(hù)公眾參與權(quán)利的基本標(biāo)準(zhǔn)。

2.公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)利。本條是對環(huán)境知情權(quán)的規(guī)定和確認(rèn)，可參考《環(huán)境保護(hù)法》第53條、第54條規(guī)定，表述為“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利；具有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等信息”。

3.公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利與具體方式。本條是對參與行政決策權(quán)的規(guī)定和保障，其依據(jù)是憲法上的民主原則和程序基本權(quán)，確保程序價(jià)值在政府生態(tài)環(huán)境決策中得到充分體現(xiàn)。(52)陳海嵩：《論程序性環(huán)境權(quán)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期，第103頁。參考《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，可表述為“公民、法人和其他組織依法享有參與環(huán)境決策的權(quán)利；有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過征求意見、問卷調(diào)查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式聽取公眾對環(huán)境保護(hù)相關(guān)事項(xiàng)或者活動的意見和建議”。

4.公眾的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)與具體方式。參考《環(huán)境保護(hù)法》第53條、第57條規(guī)定，在環(huán)境法典中確認(rèn)公眾以舉報(bào)、檢舉、控告等方式對環(huán)境保護(hù)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利?；诠怖娴母姘l(fā)機(jī)制，也是世界各國法律監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)的普遍做法，(53)周曉明：《環(huán)境公益告發(fā)研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第2期，第128頁。是激發(fā)公民監(jiān)督精神、培育良好社會價(jià)值觀的重要手段。同時(shí)，這也是保障環(huán)境法實(shí)施的一個(gè)重要途徑，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中通過群眾舉報(bào)確立問題線索即為例證，必須在環(huán)境法典中予以強(qiáng)化，篇幅所限此處不再詳述。本條規(guī)定第1款是對公眾監(jiān)督權(quán)的確認(rèn)，可表述為“公民、法人和其他組織依法享有監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得以任何方式加以阻礙”，第2款可繼續(xù)沿用目前《環(huán)境保護(hù)法》第57條規(guī)定的內(nèi)容。

5.公眾參與的保障與救濟(jì)。本條是對前述公眾參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)予以保障的規(guī)定，包括兩個(gè)方面的主要內(nèi)容：一是負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的各部門對公眾參與的支持、保障和配合；二是對前述公眾所享有的參與權(quán)利救濟(jì)途徑進(jìn)行原則性的一般規(guī)定，包括行政復(fù)議、行政訴訟、公益訴訟等。具體可表述為兩款：第1款為“負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)機(jī)制，支持和鼓勵公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)事務(wù)”；第2款為“公民、法人和其他組織享有的公眾參與權(quán)利受到不法侵害或阻礙的，可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟；符合條件的社會組織可以依法提起環(huán)境公益訴訟”。

六、結(jié)語：“生態(tài)環(huán)境治理體系”對環(huán)境法典分則的涵攝

前文對環(huán)境法典總則第二章“生態(tài)環(huán)境治理體系”的內(nèi)容進(jìn)行了立法論上的闡釋與分析，當(dāng)然仍有一些理論屬性較深的問題有待后續(xù)研究進(jìn)一步深化。基于法典的體系化內(nèi)涵，總則中的內(nèi)容需要對后續(xù)分則中的相關(guān)部分產(chǎn)生涵攝效力，“以不同的方式相互關(guān)涉，彼此交織及共同作用產(chǎn)生了一個(gè)規(guī)范體”(54)[德]拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館2020年版，第336頁。。從前文可以看出，總則中本章的規(guī)定為環(huán)境法典各分則提供了基礎(chǔ)性框架。考慮到立法技術(shù)的要求，本章中一些內(nèi)容已經(jīng)做了“提取公因式”的歸納和概括，就沒有必要在分則中重復(fù)規(guī)定，包括：生態(tài)環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)性體制、黨委生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、公眾參與生態(tài)環(huán)境治理；另外一些內(nèi)容涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)各個(gè)領(lǐng)域的復(fù)雜要求，需要在分則中加以具體細(xì)化和落實(shí)，包括：政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、企業(yè)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任。這就為生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)內(nèi)容的規(guī)則設(shè)計(jì)提供了基本指引，有助于環(huán)境法典編纂工作的順利推進(jìn)。