王志堅(jiān)，邢鴻飛

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210098)

美國(guó)和墨西哥有長(zhǎng)達(dá)3 146 km的邊界，其中的65%以國(guó)際河流中心線為界，包括科羅拉多河干流約40 km、格蘭德河干流埃爾帕索(美國(guó)新墨西哥州邊境城市)以下至墨西哥灣有2 020 km。兩國(guó)在19世紀(jì)末到20世紀(jì)50年代，簽訂了一系列協(xié)議來解決包括國(guó)際水資源管理在內(nèi)的邊界問題。雖然地處干旱半干旱地區(qū)，水資源稀缺，美墨邊境地區(qū)的國(guó)際河流管理并沒有出現(xiàn)太激烈的爭(zhēng)議[1]。1992年，墨西哥聲稱干旱使其無法承擔(dān)依照條約給美國(guó)在格蘭德河的供水義務(wù)，產(chǎn)生了美墨水債問題。該問題至今未能徹底解決，成為持續(xù)影響兩國(guó)邊界穩(wěn)定的主要因素。美墨水債與美國(guó)的邊境墻建設(shè)、界河生態(tài)環(huán)境、全美運(yùn)河襯砌帶來的地下水等問題相互交織，直接影響著美墨關(guān)系的未來。

一、美墨水債問題的背景和現(xiàn)狀

1.水文地理背景

格蘭德河全長(zhǎng)3 107 km，是北美第5大河。它起源于科羅拉多州南部的圣胡安山脈，經(jīng)過北美最大的奇瓦瓦沙漠，最后匯入墨西哥灣。格蘭得河流經(jīng)美國(guó)的3個(gè)州：科羅拉多州、新墨西哥州和得克薩斯州；墨西哥的4個(gè)州：奇瓦瓦州、科阿韋拉州、新萊昂州和塔毛利帕斯州[2]。格蘭德河流域總面積約為61萬km2，流域人口超過1 000萬，流域內(nèi)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，灌溉用水占總需求的88%，灌溉面積巨大。其中，流域內(nèi)墨西哥灌溉面積約為4 800 km2，美國(guó)灌溉面積約為4 020 km2。由于水庫儲(chǔ)水和消耗性使用，格蘭德河在得克薩斯州奎特曼堡經(jīng)常斷流，這使格蘭德河實(shí)際上形成兩條獨(dú)立的河流：得克薩斯州奎特曼堡以上為格蘭德河上游，水源主要來自于科羅拉多州的融雪；奎特曼堡以下為格蘭德河下游，水源主要來自墨西哥孔橋斯河的夏季季風(fēng)雨水[3]。2007年3月，由于水資源供需關(guān)系的緊張，格蘭德河被世界自然基金會(huì)(WWF)認(rèn)定為世界十大瀕危河流之一。

2.國(guó)際條約背景

長(zhǎng)期以來，美墨兩國(guó)在格蘭德河上建立了以國(guó)際條約、會(huì)議紀(jì)要為基礎(chǔ)的水管理框架。由于格蘭德河在地理上分成兩個(gè)基本上互不相連的上下游河段，兩國(guó)分別為這兩個(gè)河段締結(jié)了水分配條約，即1906年《格蘭德河灌溉公約》(以下簡(jiǎn)稱1906年水條約)和1944年《關(guān)于利用科羅拉多河、提華納河和格蘭德河從得克薩斯州奎得曼堡到墨西哥灣水域的條約》(以下簡(jiǎn)稱1944年水條約)。其中，界河上游(得克薩斯州埃爾帕索-華雷斯山谷和奎特曼堡之間)的水資源利用，由1906年水條約調(diào)整，美國(guó)要從國(guó)內(nèi)水庫向墨西哥每年運(yùn)送6 萬AF(1AF=1 234 m3)的水。另外，如果“美國(guó)的灌溉系統(tǒng)發(fā)生嚴(yán)重事故或特別干旱，交付給墨西哥的水量(來自美國(guó)境內(nèi)象山水庫)將與輸送到美國(guó)土地的水同比例減少。

而格蘭德河下游(得克薩斯州奎特曼堡以下河口)的河水利用，則由1944年水條約規(guī)范，墨西哥有義務(wù)向美國(guó)供水。當(dāng)前的美墨水爭(zhēng)端(美墨水債問題)，就是發(fā)生在下游河段。有關(guān)格蘭德河下游水分配的具體內(nèi)容有：①對(duì)于得克薩斯州奎特曼堡以下的格蘭德流域，墨西哥和美國(guó)各有權(quán)分得格蘭德干流流量的一半。②墨西哥有權(quán)獲得格蘭德河下游6條支流(Conchos，San Diego，San Rodrigo，Escondido，Salado Rivers和Las Vacas Arroyo)水量的三分之二。③美國(guó)獲得美國(guó)境內(nèi)支流的全部水量和墨西哥境內(nèi)格蘭德河6條支流水量的三分之一。條約規(guī)定這個(gè)三分之一有最低數(shù)量要求，即不得少于連續(xù)5年的平均數(shù)量(每年35萬AF)。如果由于特殊干旱或者設(shè)施嚴(yán)重故障，墨西哥未能履行其為期五年最小水量交付義務(wù)，它必須在下一個(gè)5年周期內(nèi)補(bǔ)足差額。

條約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是國(guó)際邊界水委員會(huì)(IBWC)，其前身是根據(jù)1889年條約成立的國(guó)際邊界委員會(huì)(IBC)。IBWC由美國(guó)和墨西哥聯(lián)合組成，兩國(guó)分別委派一名工程師專員、兩名主要工程師、一名法律顧問和一名外交事務(wù)秘書共同決策，形成會(huì)議紀(jì)要。根據(jù)1944年條約的規(guī)定，IBWC有權(quán)“解決兩國(guó)政府在……條約適用方面可能出現(xiàn)的所有分歧，但須經(jīng)兩國(guó)政府批準(zhǔn)”。 “會(huì)議紀(jì)要”是IBWC解決條約適用和爭(zhēng)議解釋的法律性文件，會(huì)議紀(jì)要在簽署后3天內(nèi)提交兩國(guó)政府。如果政府均未表示批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)會(huì)議紀(jì)要，則會(huì)議紀(jì)要在30天后被視為已獲批準(zhǔn)，成為在美墨之間具有約束力的執(zhí)行協(xié)議。至今，有關(guān)解決格蘭德河水債爭(zhēng)端的會(huì)議紀(jì)要主要有234號(hào)、293號(hào)、307號(hào)和308號(hào)。其中，第234號(hào)會(huì)議紀(jì)要規(guī)定了墨西哥償還水債的3種不同的水源：(a)從分配給美國(guó)三分之一河水的6條墨西哥境內(nèi)支流償還；(b)從墨西哥境內(nèi)其他支流償還；(c)用儲(chǔ)存在格蘭德的國(guó)際水庫水資源償還。后3個(gè)會(huì)議紀(jì)要(293、307、308)則以234號(hào)會(huì)議紀(jì)要為基礎(chǔ)，圍繞不同時(shí)間內(nèi)的水債問題，形成的具體的水債解決手段和程序。

3.美墨水債問題的現(xiàn)狀

水債問題是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的美墨水爭(zhēng)新問題。自1992年墨西哥聲稱因發(fā)生重大干旱不能完成水支付義務(wù)開始，墨西哥在1992—1997年、1997—2002年、2002—2007年和2010—2015年等條約規(guī)定的4個(gè)5年周期內(nèi)未履行其水交付義務(wù)(即墨西哥欠了水債)。

1992—1997年是墨西哥水債產(chǎn)生的第1個(gè)5年周期。在這個(gè)周期內(nèi)，墨西哥不但未能按條約給美國(guó)河水，而且請(qǐng)求美國(guó)借水給墨西哥，即“水貸”。關(guān)于水貸的談判形成了293號(hào)會(huì)議紀(jì)要，其主要內(nèi)容包括美國(guó)承諾借給墨西哥一定數(shù)量的水，但墨西哥的水債也必須還。到1997年(1992—1997年5年水循環(huán)結(jié)束年)，墨西哥欠美國(guó)100萬AF的水。根據(jù)條約規(guī)定，墨西哥必須在下一個(gè)會(huì)計(jì)周期(1997—2002年)還清債務(wù)。但遺憾的是，墨西哥在1997—2002年這個(gè)周期內(nèi)沒有還清水債，美國(guó)(主要是得克薩斯州)和墨西哥之間的緊張局勢(shì)因而逐漸升級(jí)。美墨水談判最終達(dá)成307號(hào)會(huì)議紀(jì)要(2001年3月)，紀(jì)要要求墨西哥在2001年7月31日之前償還60萬AF，延長(zhǎng)期到當(dāng)年9月，但墨西哥在307會(huì)議紀(jì)要規(guī)定的9月截止日期前僅償還了34.8萬AF。

由于墨西哥又一次未能在承諾期限內(nèi)完全還清水債，因而被指責(zé)在還水債問題上“半心半意”。隨后的水談判產(chǎn)生了308號(hào)會(huì)議紀(jì)要(2002年6月)，要求墨西哥立即將9萬AF的水從國(guó)際水庫轉(zhuǎn)移到美國(guó)。到2002年(1997—2002年周期結(jié)束年)，墨西哥的水債再增加47.7828萬AF，達(dá)到約150萬AF[4]。經(jīng)過墨西哥間斷還水，到2005年2月，還欠美國(guó)水債73.07 萬AF。

2005年3月10日，美國(guó)和墨西哥達(dá)成了消除墨西哥里奧格蘭德水債的協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，墨西哥要在2005年9月30日前用界河國(guó)際水庫的水償清水債(約71.667萬AF)[5]。2005年，颶風(fēng)導(dǎo)致降雨增加，墨西哥利用此機(jī)會(huì)于2005年9月底還清了水債，水債緊張局勢(shì)暫時(shí)消除。此后的2002—2007年周期和2010—2015年周期都形成了水債，但這兩輪水債都很快還清。

目前，墨西哥給美國(guó)供水周期始于2015年10月，預(yù)計(jì)將于2020年10月結(jié)束。在當(dāng)前周期中，墨西哥第一年的交付量低于35萬AF，只交付了21.656 2 萬AF，但墨西哥在第二年進(jìn)行了額外交付，使兩年總交付量超過了累計(jì)的兩年目標(biāo)70萬AF[6]。但如果墨西哥后兩年(2019年和2020年)不能完成交付量，則水債很可能會(huì)再次產(chǎn)生。

長(zhǎng)期以來，美墨水債對(duì)雙方邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展、邊境用水關(guān)系以及雙邊關(guān)系都有一定的負(fù)面影響。首先，墨西哥的“低于目標(biāo)”或“不可預(yù)期”的水交付，造成美國(guó)南部邊境(特別是得克薩斯州)巨大的經(jīng)濟(jì)損失。僅1992—2004年，德州南部灌溉面積減少了約29%，經(jīng)濟(jì)損失超過10億美元[7]。其次，美墨水債使格蘭德河邊境地區(qū)農(nóng)民之間的用水矛盾趨于尖銳化，各種口頭交惡不斷。得克薩斯人認(rèn)為，墨西哥水債等于是關(guān)閉了他們視為生命線的河水并因此向墨西哥提出索賠，控告墨西哥操縱6條墨西哥流向格蘭德的支流，以轉(zhuǎn)移其自然流量(其中三分之一要給美國(guó))，偷水嚴(yán)重。但墨西哥人則認(rèn)為，“我們不能支付(債務(wù))，我們沒有水”，或者換句話說，“美國(guó)要求的水不存在”[8]。最后，水債糾紛也影響了美墨關(guān)系，使美墨關(guān)系更為緊張。2017年1月26日，墨西哥時(shí)任總統(tǒng)涅托因美國(guó)對(duì)墨西哥政策不滿等原因取消了與總統(tǒng)特朗普的會(huì)晤。雖然此次事件的直接起因是邊境墻與美國(guó)墨西哥移民問題，但與水債問題也不無關(guān)聯(lián)。

二、美墨水債問題的成因

1.根本原因：對(duì)立的河流主權(quán)理念

美墨的國(guó)際河流利用觀念自始極端對(duì)立。很早以來，美墨兩國(guó)在國(guó)際水利用實(shí)踐中，甚至形成了兩個(gè)極端對(duì)立的河流利用理念：絕對(duì)主權(quán)論和絕對(duì)領(lǐng)土完整論。

在格蘭德河上游，水量主要來自美國(guó)境內(nèi)，針對(duì)美國(guó)向西擴(kuò)張，用水增多，墨西哥抗議美國(guó)過度分流格蘭德上游河水，指責(zé)其違反了國(guó)際法。而美國(guó)則認(rèn)為，美國(guó)對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的水資源擁有絕對(duì)的主權(quán)，美國(guó)可以利用境內(nèi)河流所有流量，無論其利用對(duì)下游沿岸國(guó)家的影響如何(絕對(duì)主權(quán)論)。墨西哥認(rèn)為，墨西哥人在格蘭德流域的使用比美國(guó)人要早得多，因而墨西哥所擁有的水流形態(tài)不應(yīng)受到美國(guó)使用的影響(絕對(duì)領(lǐng)土完整論)，墨西哥的水資源利用也不應(yīng)受到新用途的傷害[9]。

在格蘭德河下游，雖然是兩國(guó)界河，但墨西哥境內(nèi)降水是其主要水量來源，墨西哥主張絕對(duì)主權(quán)論，要求各自支配國(guó)家境內(nèi)支流，而美國(guó)則采用絕對(duì)領(lǐng)土完整理念，要求墨西哥限制其支流用水以保障格蘭德河界河水量，保護(hù)得克薩斯州灌溉用水。

雖然兩國(guó)通過平衡各種利益調(diào)和了水利用矛盾，成功締結(jié)了水條約，但條約沒有解決美墨之間觀念的根本分歧，而是基于當(dāng)時(shí)的人口和灌溉需水暫時(shí)妥協(xié)的結(jié)果，給美墨水債問題的持久性埋下了伏筆。從條約內(nèi)容看，條約分配水的依據(jù)既包括絕對(duì)主權(quán)論(承認(rèn)一些支流歸各自所在的流域國(guó)支配，平均分配得克薩斯州的奎特曼堡和墨西哥灣之間的格蘭德河干流河水)，也包括絕對(duì)領(lǐng)土完整理念(承認(rèn)邊界河流形態(tài)完整，保證格蘭德河下游德州用水)。這種沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、暫時(shí)的妥協(xié)結(jié)果隨著兩國(guó)邊境人口的增加和社會(huì)發(fā)展已經(jīng)越來越難以平衡兩國(guó)利益。

2.制度原因：美墨格蘭德河管理法律框架僵化

1944年水分配條款中有兩條是水債問題產(chǎn)生的制度原因。一方面，條約的保證條款給美墨水債問題的產(chǎn)生提供了可能性。1944年水條約第4(B)(C)條規(guī)定，無論實(shí)際從指定的支流流入里奧格蘭德的水量多少，美國(guó)仍有權(quán)獲得不低于35萬AF的年平均水量。這就是條約的保證條款，旨在確保美國(guó)德州水供應(yīng)，使美國(guó)能夠固定地從格蘭德河獲得固定水量。但條約執(zhí)行50多年來，該地區(qū)用水情況發(fā)生了很大變化，水資源日益緊張。整個(gè)流域人口自1950年以來增長(zhǎng)400%。原來墨西哥華雷斯市人口有8 000人，美國(guó)埃爾帕索人口有1.6萬人；但今天華雷斯人口有100多萬人，埃爾帕索也達(dá)到60萬人[10]。另外，受北美自由貿(mào)易協(xié)定的刺激，墨西哥邊境加工工業(yè)的發(fā)展，增加了河水的新用途，加劇了利用河水的緊張程度，墨西哥用境內(nèi)河流向美國(guó)輸水的阻力越來越大。

另一方面，條約中墨西哥在特殊干旱時(shí)可以延遲供水責(zé)任的臨時(shí)豁免條款則使水債問題的產(chǎn)生有了制度上的合法性。1944年條約第4條和第9條的規(guī)定，墨西哥在“在極端干旱或者墨西哥支流的水力系統(tǒng)發(fā)生嚴(yán)重事故”的情況下，可以將在5年周期內(nèi)發(fā)生的任何債務(wù)延緩到下一個(gè)會(huì)計(jì)期間支付。這就是條約的水交付臨時(shí)豁免條款。根據(jù)此條規(guī)定，只要符合一定的條件，墨西哥可以合法地將上一個(gè)周期供水義務(wù)拖延至下一個(gè)周期履行。

3.直接原因：干旱氣候

干旱原因是墨西哥官方在談及不能履行義務(wù)時(shí)提到的唯一原因[11]，1995年干旱，墨西哥聲稱：“即使在利用保護(hù)和有效利用水的方案的情況下，墨西哥目前在水壩中儲(chǔ)存的水，也只能滿足1996年6月前墨西哥的水需求”，墨西哥已經(jīng)“不能滿足其河邊社區(qū)供水需求”[12]。

格蘭德河流域本身處于半干旱地區(qū)，年平均降雨量在356～508 mm之間，出現(xiàn)旱情在所難免。隨著人口的迅速增長(zhǎng)和高耗水量農(nóng)作物種植面積的大規(guī)模增加，兩國(guó)用水競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇[13]，再加之干旱因素，2012—2018年的年均交付水量只有條約規(guī)定水量的53%。而1906年水條約規(guī)定美國(guó)無需償還任何因干旱減少交付的水量，美國(guó)支付水量減少并不違約。但對(duì)于墨西哥來說，1944年水條約雖然允許其延遲交付，而并不能減免，條約只是為墨西哥爭(zhēng)取到5年時(shí)間的延緩交付義務(wù)。IBWC會(huì)議紀(jì)要雖然有助于緩解墨西哥嚴(yán)重干旱(例如293會(huì)議紀(jì)要授權(quán)墨西哥使用儲(chǔ)存在兩個(gè)國(guó)際水庫中的一些屬于美國(guó)的水，以解燃眉之急)，但美國(guó)給墨西哥提供的水貸以及水債，還是必須要還的。因此，在干旱條件下，墨西哥給美國(guó)提供1944年條約規(guī)定的最低基數(shù)水量困難概率加大，水債問題產(chǎn)生的可能性也自然增大。

三、美墨水債問題的走向

1.兩國(guó)政府短期內(nèi)不會(huì)考慮重新締結(jié)條約

對(duì)于墨西哥來說，格蘭德河重新談判締結(jié)水條約不符合其最佳利益。第一，墨西哥是美國(guó)的第三大貿(mào)易伙伴，美國(guó)是墨西哥最大的貿(mào)易伙伴，雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系對(duì)兩國(guó)都很重要，而水資源是邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，也是兩國(guó)邊境貿(mào)易的潤(rùn)滑劑。就墨西哥而言，主權(quán)、對(duì)美經(jīng)濟(jì)依賴以及保持雙邊合作的愿望都會(huì)影響到其水問題的決策。第二，1944年水條約將格蘭德河與科羅拉多河聯(lián)系在一起，存在著利益上的牽連關(guān)系。格蘭德河下游墨西哥給美國(guó)河水，美國(guó)在科羅拉多河上做了讓步，同意給墨西哥每年150萬AF的科羅拉多河水。如果重新談判，美國(guó)西部科羅拉多河流域7個(gè)州將努力說服國(guó)會(huì)減少對(duì)墨西哥的分配水量。第三，墨西哥要求減少或取消1944年條約第4(B)條規(guī)定的格蘭德河下游固定輸水義務(wù)，同時(shí)拒絕美國(guó)對(duì)墨西哥科羅拉多河150萬AF輸水義務(wù)的修改，法理上也存在弱點(diǎn)。如墨西哥認(rèn)為氣候干旱、人口增長(zhǎng)需要減少其格蘭德河下游的輸水義務(wù)，那么，科羅拉多河流域過去60年的用水也逐漸加大，美國(guó)是否也可以減免其輸水義務(wù)？因此，盡管某些墨西哥評(píng)論員和政治家發(fā)出了強(qiáng)烈抗議并要求重新談判，但墨西哥政府層面的“還水”政策不會(huì)改變。

重新談判對(duì)美國(guó)來說也不是好的選項(xiàng)。從以往談判情況以及會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容來看，美國(guó)也堅(jiān)定地致力于在1944年水條約和IBWC框架內(nèi)解決目前的水糾紛。其原因有二：一是美國(guó)不想因?yàn)樗畟绊懙矫滥P(guān)系穩(wěn)定。美墨邊境關(guān)系并不只有水關(guān)系，其他的邊界問題，例如殖民執(zhí)法、打擊毒品交易和恐怖主義等也是美國(guó)決策者傳統(tǒng)上更關(guān)注的問題，都需要雙方合作完成[14]。美墨經(jīng)濟(jì)合作多年，墨西哥已成為美國(guó)在地區(qū)和全球事務(wù)中的戰(zhàn)略盟友。美國(guó)不希望墨西哥因水債問題而引發(fā)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)衰退或暴力升級(jí)，進(jìn)而影響到美國(guó)的利益。二是當(dāng)前條約規(guī)定對(duì)美國(guó)是有利的。條約的最低限度給水的規(guī)定(墨西哥每年至少給美國(guó)供應(yīng)35萬AF的河水)，阻止了墨西哥隨意攔截和開發(fā)匯入格蘭德下游主干道的支流河水的可能，在下格蘭德河70%的流量來自墨西哥支流的情況下，確保了美國(guó)穩(wěn)定地獲得河水水流的更大部分，避免得克薩斯州的農(nóng)民陷入困境。

2.兩國(guó)會(huì)在法律框架內(nèi)盡可能減少水債問題的負(fù)面影響

墨西哥政府因水債償還問題對(duì)內(nèi)承受很大的壓力。墨西哥民間認(rèn)為，1944年水條約對(duì)墨西哥在特殊干旱時(shí)期的水交付只是享有延遲交付的臨時(shí)豁免，沒有使“墨西哥在其水庫中保留足夠的水以滿足干旱時(shí)期自身的用水需求”[11]，對(duì)墨西哥不公平，因而要求政府與美國(guó)修改條約條款，減少墨西哥水交付義務(wù)。但由于兩國(guó)政府短期內(nèi)都沒有重新締結(jié)或修改條約的意愿，因而水債問題只能在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)解決，盡可能利用現(xiàn)有的制度條件，消除水債問題帶來的負(fù)面影響。

第一，在未來一段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)政府在水債方面繼續(xù)采取有底線的寬容態(tài)度，但會(huì)采取各種手段敦促墨西哥償還水債。由于會(huì)議紀(jì)要234號(hào)已經(jīng)列舉了墨西哥支付水債的多種方式，因此，在美國(guó)看來，目前的水債糾紛只是促使墨西哥遵守現(xiàn)有規(guī)定的問題。美國(guó)在處理墨西哥水債問題上呈現(xiàn)出的寬容態(tài)度(如對(duì)墨西哥的“水貸”)，只是對(duì)墨西哥的撫慰措施，其目的是緩和美墨水分配矛盾，削弱人們對(duì)于條約“不公平”的批評(píng)效果。因此，美國(guó)對(duì)水債問題的態(tài)度是，美國(guó)只會(huì)在墨西哥“關(guān)鍵供水”上讓步。只要墨西哥能保留足夠的水以確保其國(guó)內(nèi)和市政用途，美國(guó)將全力敦促墨西哥還水。

第二，墨西哥繼續(xù)承諾償還水債，因?yàn)檫@種承諾也有利于安撫邊境地區(qū)得克薩斯州的農(nóng)民，緩和美墨緊張關(guān)系，減輕美國(guó)政府在水債問題上的壓力。但可能視情況在法律允許的框架內(nèi)推遲，因而，在極端氣候條件下，水債爭(zhēng)端還會(huì)繼續(xù)存在，美墨水關(guān)系會(huì)有進(jìn)一步惡化的可能。

第三，水債問題會(huì)在繼續(xù)談判中以會(huì)議紀(jì)要的形式解決，兩國(guó)也會(huì)加強(qiáng)水技術(shù)改進(jìn)、保護(hù)等方面的合作。目前，IBWC已經(jīng)成立了格蘭德河政策和水文相關(guān)的兩國(guó)工作組，來推進(jìn)科羅拉多河水管理問題，以確保遵守1944年水條約，提高兩國(guó)水運(yùn)輸?shù)目深A(yù)測(cè)性和可靠性。

3.兩國(guó)水債問題將與各類邊界問題綜合考量

目前，IBWC以非常寬松的方式解釋條約的規(guī)定，形成了雙方都能接受并保持穩(wěn)定的權(quán)宜之計(jì)。但國(guó)家間的跨界爭(zhēng)議不是國(guó)際舞臺(tái)上的孤立事件。美墨水債問題以及IBWC處理水債問題的工作不但會(huì)受到美墨邊境各種關(guān)系的影響，也會(huì)反過來影響美墨關(guān)系。為確保美墨邊境地區(qū)關(guān)系的穩(wěn)定和安全，IBWC至少必須處理好以下幾個(gè)與水債問題相關(guān)的邊境問題。

(1)繼續(xù)安撫美墨兩岸居民，減輕兩國(guó)政府壓力，減少兩國(guó)用更激烈的方式解決問題的可能

水債給美國(guó)和墨西哥政府都帶來極大的壓力，應(yīng)維護(hù)現(xiàn)有條約并確保在IBWC建立的框架內(nèi)解決當(dāng)前爭(zhēng)議。如果水債問題長(zhǎng)期拖而不決，憤怒的得克薩斯州利益相關(guān)者和墨西哥北部農(nóng)民之間的沖突就無法消除，最終造成邊境地區(qū)不穩(wěn)定。對(duì)于美國(guó)現(xiàn)任政府來說，在富有投票權(quán)的得克薩斯州，不安和躁動(dòng)的農(nóng)民潛在政治動(dòng)蕩將超過從墨西哥關(guān)系中獲得的任何利益。因此，如何在安撫墨西哥和安撫美國(guó)水債問題利益攸關(guān)者之間尋求平衡，又不因?yàn)閷?duì)墨西哥寬容而失去民心[15]，就成為未來水債問題解決的重要考量因素。

(2)平衡美墨在償還水債法律程序方面的分歧

要求確定墨西哥水交付時(shí)間是美墨水債問題的緊張點(diǎn)，也是程序性地解決水債問題的關(guān)鍵點(diǎn)。對(duì)于美國(guó)利益相關(guān)者來說，墨西哥交付時(shí)間的不確定性會(huì)降低交付水的有效使用和管理、儲(chǔ)存和釋放，墨西哥在格蘭德河上的5年周期靈活交付對(duì)美國(guó)用水者來說有挫敗感，部分原因是美國(guó)在科羅拉多河上對(duì)墨西哥年輸水150AF的規(guī)定性更強(qiáng)(需要每年交付)。雖然從美國(guó)角度看，水債問題根據(jù)234號(hào)會(huì)議紀(jì)要的框架，按照307、308等會(huì)議紀(jì)要執(zhí)行就好，而墨西哥雖然一再承諾會(huì)還水，但并沒有放棄水交付的臨時(shí)豁免權(quán)，因而沒有解決墨西哥水交付的不可預(yù)測(cè)性。2003年開始，墨西哥和美國(guó)都同意舉行聯(lián)合峰會(huì)以解決“如何” 在稀缺和充沛的降雨期間確保可靠和可預(yù)測(cè)的供水，但時(shí)至今日協(xié)議沒有達(dá)成。如果沒有達(dá)成墨西哥交付河水的明確時(shí)間表，水債問題像不定時(shí)炸彈一樣，隨時(shí)都有可能出現(xiàn)。

(3)減輕邊境墻建設(shè)的負(fù)面影響，促進(jìn)格蘭德河洪水預(yù)防和環(huán)境保護(hù)

邊境墻問題是和美墨水關(guān)系相關(guān)的另一個(gè)重要問題，因?yàn)樗慕ㄔO(shè)會(huì)引發(fā)格蘭德河洪水。地理學(xué)家認(rèn)為，美國(guó)邊境巡邏隊(duì)在隧道中安裝的格柵的碎片堵塞了墨西哥一側(cè)，造成洪水。2014年7月27日，季風(fēng)降雨襲擊了美國(guó)亞利桑那州諾加萊斯和墨西哥索諾拉州，洪水沖向馬里波薩入境口以西，碎片堵塞了20 m的邊界圍欄，造成巨大損失。2008年，邊境基礎(chǔ)設(shè)施造成了季風(fēng)降雨時(shí)諾加萊斯市800萬美元的損失，2人死亡，邊境墻有很大的責(zé)任。因?yàn)樵?008年洪水之前，邊境巡邏隊(duì)已經(jīng)堵塞了IBWC為緩解洪水而建造的隧道。但邊境墻對(duì)美國(guó)邊境安全有著重要意義，也是美國(guó)總統(tǒng)特朗普對(duì)選民的承諾，不可能放棄。目前，邊境墻問題不但是IBWC和邊境巡邏隊(duì)之間爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，也是邊界委員會(huì)內(nèi)部的美國(guó)和墨西哥各方委員爭(zhēng)論的重要內(nèi)容：IBWC的墨西哥委員認(rèn)為“他們計(jì)劃的那種墻會(huì)對(duì)跨界水流產(chǎn)生嚴(yán)重影響”，因而不同意建設(shè)[15]；而IBWC的美國(guó)委員則考慮到邊界安全對(duì)國(guó)家安全的意義，對(duì)建墻問題持妥協(xié)態(tài)度。IBWC內(nèi)部觀點(diǎn)的分歧給邊境墻建設(shè)和洪水問題的協(xié)調(diào)解決增加了難度。

(4)平衡當(dāng)前使用(家庭、灌溉)與潛在未來用途(生態(tài)、環(huán)境)問題

1944年水條約將格蘭德河全部分配完畢。在其第3條列出了河水使用等級(jí)的7種用途中，生態(tài)用水不包括在內(nèi)(1)1944年水條約第3條規(guī)定，對(duì)格蘭德河使用優(yōu)先順序?yàn)椋杭彝ズ褪姓猛?、農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)、電力、其他工業(yè)用途、航行、捕魚和狩獵、由委員會(huì)決定的任何其他有益用途。。目前，格蘭德河已經(jīng)存在過度用水的情況，沒有多余的水應(yīng)對(duì)干旱、生態(tài)和發(fā)展所需，格蘭德河中游地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)退化，其中36%～63%的本地魚類已經(jīng)滅絕[16]，生態(tài)危機(jī)初現(xiàn)端倪。而一旦考慮到其他潛在的未來用途，例如生態(tài)保護(hù)或承認(rèn)美洲原住民的要求，河流資源就會(huì)枯竭，這樣一來，水債問題更加難以解決，美墨水爭(zhēng)無法平息。由于根據(jù)“條約”的使用等級(jí)，1944年“水條約”強(qiáng)烈支持發(fā)展而不是環(huán)境，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)不可能被提升到高度優(yōu)先地位[17]，因而，邊界水委會(huì)對(duì)生態(tài)問題和當(dāng)前水使用等級(jí)價(jià)值的權(quán)衡，就成為一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題。

(5)全美運(yùn)河襯砌與地下水問題

邊境地下水問題本身就是美墨水關(guān)系中必須考量的現(xiàn)實(shí)問題。特別是它與全美運(yùn)河襯砌項(xiàng)目聯(lián)系在一起，使美墨水關(guān)系更加復(fù)雜化，因而成為IBWC必須權(quán)衡考量的問題。

全美運(yùn)河(AAC)與美國(guó)-墨西哥邊境平行，從帝國(guó)大壩延伸到加利福尼亞州的帝王谷，全長(zhǎng)132 km。全美運(yùn)河襯砌旨在防止?jié)B水造成的2%的水損失，每年增加加利福尼亞州7萬AF的水供應(yīng)。由于全美運(yùn)河全部位于美國(guó)境內(nèi)，因而美國(guó)認(rèn)為全美運(yùn)河襯砌是國(guó)內(nèi)問題。

但對(duì)于墨西哥來說，滲漏的地下水也是位于距離泄漏渠道幾百米邊境的墨西哥農(nóng)業(yè)的生命線。墨西哥通過400多口水井獲取水，并用它來灌溉3 333.3 hm2的農(nóng)田[14]。因而墨西哥認(rèn)為，此全美運(yùn)河襯砌是兩國(guó)國(guó)際問題。全美運(yùn)河滲漏的水進(jìn)入地下水系統(tǒng)并流經(jīng)邊界進(jìn)入墨西哥，墨西哥通過持續(xù)使用資源獲得了滲透地下水的所有權(quán)。墨西哥還將全美運(yùn)河襯砌問題與格蘭德河水債問題聯(lián)系在一起，增加自己在水債問題上的談判砝碼。每當(dāng)美國(guó)向墨西哥提出輸送水問題時(shí)，墨西哥就會(huì)提出了對(duì)AAC襯砌的反對(duì)意見。

四、結(jié) 語

由于地理水文以及制度原因，美墨水債問題會(huì)不定時(shí)發(fā)作并且長(zhǎng)期存在，是美墨水關(guān)系中的不穩(wěn)定因素。從美墨1992年至今的水債談判歷史來看，兩國(guó)政府并不希望采取激烈措施解決水債問題，1944年水條約框架仍是基礎(chǔ)，但美墨水債問題的徹底解決，似乎前途渺茫。美國(guó)和墨西哥之間雙邊水關(guān)系的基調(diào)和性質(zhì)，部分取決于解決水緊張局勢(shì)和改善共享河流合作管理努力的有效性。要解決美墨國(guó)際水權(quán)糾紛問題，不僅是美國(guó)和墨西哥邊界水管理部門IBWC的職責(zé)，美墨其他政治官員也逐漸致力于解決水資源共享問題。格蘭德河水對(duì)兩國(guó)的重要性，意味著在解決過程中需要更多權(quán)力的較量、利益的平衡。

我國(guó)與陸上周邊國(guó)家共處與18條不同的國(guó)際河流流域，國(guó)際河流水資源量占中國(guó)水資源總量的40%。其中主要的15條國(guó)際河流年徑流量占中國(guó)河川年徑流量的40%。雖然國(guó)際河流眾多，但我國(guó)卻是世界上水資源貧乏的國(guó)家之一，人均水資源僅為世界人均的三分之一。對(duì)國(guó)際河流的開發(fā)將有助于緩解水資源供需矛盾。但由于我國(guó)國(guó)際河流開發(fā)時(shí)間晚，開發(fā)國(guó)際河流面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)。美墨水權(quán)糾紛的新發(fā)展可以給我國(guó)國(guó)際水政策的制定提供借鑒。

1.要有統(tǒng)一的水資源權(quán)利理念

由于美墨雙邊水條約中并存了對(duì)立的河流主權(quán)理念，導(dǎo)致水債問題長(zhǎng)期存在，負(fù)面影響多，爭(zhēng)端解決成本巨大。為了彰顯合作誠(chéng)意，避免沖突，國(guó)際談判是最初和最重要的一步，但要在談判中取得有利地位，必須有一個(gè)有利于自己的理論作基礎(chǔ)。我們可以主張、宣傳國(guó)際河流利用中的流域國(guó)之間在同一流域內(nèi)奉行國(guó)家間權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則。

2.強(qiáng)調(diào)國(guó)際河流水資源利用中環(huán)境保護(hù)的必要性

我國(guó)迄今為止還沒有與周邊國(guó)家簽訂任何分水協(xié)議，在以后有可能的相關(guān)協(xié)議中要考慮到環(huán)境問題。局限于當(dāng)時(shí)歷史環(huán)境，美墨雙邊水協(xié)議簽訂沒有考慮生態(tài)問題，在我國(guó)今后的國(guó)際水條約中要充分考慮該問題，并指出保持河流生態(tài)的義務(wù)適用于全流域所有國(guó)家。這樣，在以后利用國(guó)際河流河水的過程中，我國(guó)應(yīng)對(duì)其他國(guó)家以生態(tài)為借口來制約我國(guó)利用時(shí)，就占了先機(jī)。

3.強(qiáng)調(diào)以貢獻(xiàn)率為標(biāo)準(zhǔn)確定國(guó)際河流水權(quán)

貢獻(xiàn)率多的國(guó)家水權(quán)多，這是符合水資源主權(quán)原則和權(quán)利義務(wù)對(duì)等法律原則的。美墨條約中沒有明確指出這一點(diǎn)，各方可獲得水量基于70多年甚至100多年前的人口和生產(chǎn)需求，隨著時(shí)間的推移，這種標(biāo)準(zhǔn)逐漸難以維持。但國(guó)際條約又要有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)，所以確定客觀的水權(quán)標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。雖然這很難被一些既得利益多而水貢獻(xiàn)率少的國(guó)家所接受，但強(qiáng)調(diào)貢獻(xiàn)率，至少使我們的損失擺在了明處，而那些獲利多的國(guó)家，也失去了“搶水”的合法性基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)其歷史利用時(shí)也顯得不那么理直氣壯了。