陳 朋

(江蘇省社會科學(xué)院廉政與治理研究中心，江蘇南京 210004)

在政治生活中，權(quán)力是一個關(guān)鍵詞。因此，圍繞權(quán)力而來的便是如何引導(dǎo)其規(guī)范運行。在這個過程中，人們逐漸形成一種共識：必須對權(quán)力實施有效監(jiān)督，以防被濫用。這是公共權(quán)力回應(yīng)其本質(zhì)特性、促進自身有效運行的內(nèi)在要求。然而，對權(quán)力的監(jiān)督是一個多面向的過程及行為，既包括對公共權(quán)力行使者的監(jiān)督也包括對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督?？陀^而言，當前人們普遍較為關(guān)注的是前者，相比之下對后者并沒有給予應(yīng)有的足夠重視。

事實上，對監(jiān)督權(quán)實施監(jiān)督不僅是一個理論命題，也是一個重大現(xiàn)實問題。從近年來腐敗治理的實踐看，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)“燈下黑”的問題已經(jīng)顯現(xiàn)。諸多案例和數(shù)據(jù)表明，監(jiān)督權(quán)腐敗已經(jīng)成為橫亙在管黨治黨進程上的障礙。在制度體系尚不健全的情況下，監(jiān)督者有利用監(jiān)督權(quán)來徇私舞弊的潛在可能性。由于其崗位特殊性，一旦監(jiān)督權(quán)滋生腐敗，它所帶來的危害遠遠要甚于其他崗位滋生的腐敗。正因如此，執(zhí)政黨反復(fù)強調(diào)要加強對紀檢監(jiān)察系統(tǒng)自身的監(jiān)督。比如，黨的十八大以來，習(xí)近平同志多次強調(diào)，“監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己，執(zhí)紀者要做遵守紀律的標桿。各級紀委要以更高的標準、更嚴的紀律要求紀檢監(jiān)察干部，保持隊伍純潔，努力建設(shè)一支忠誠、干凈、擔(dān)當?shù)募o檢監(jiān)察隊伍。”[1]這說明，當前亟須重視監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督這個重大現(xiàn)實問題，并深入探究為什么要對監(jiān)督權(quán)進行再監(jiān)督、監(jiān)督權(quán)腐敗的典型形態(tài)如何、對監(jiān)督權(quán)實施再監(jiān)督的難處到底何在、如何對癥破解這些監(jiān)督難題等。基于此，筆者以近年來紀檢監(jiān)察系統(tǒng)腐敗案例為基本素材，對監(jiān)督權(quán)再監(jiān)督問題作出嘗試性分析。

一、問題提出：對監(jiān)督權(quán)進行再監(jiān)督的內(nèi)在邏輯

梳理近年來多屆中央紀委全會報告發(fā)現(xiàn)，加強紀檢監(jiān)察系統(tǒng)干部隊伍自身建設(shè)、防止出現(xiàn)監(jiān)督權(quán)再腐敗一直是重點內(nèi)容。客觀而言，這一決策部署對預(yù)防和懲處監(jiān)督權(quán)腐敗發(fā)揮了不可忽視的積極作用。但是，監(jiān)督權(quán)失去監(jiān)督而滋生腐敗的問題依然不同程度地存在。2020年中央紀委全會報告披露，僅2019年全國談話函詢紀檢監(jiān)察干部9 800余人，組織處理1.3萬人，處分3 500余人，涉嫌犯罪移送檢察機關(guān)150人(1)數(shù)據(jù)來源：趙樂際在十九屆中紀委第四次全體會議上的工作報告[EB/OL].(2020-01-13).http://www.xinhuanet.com/2018-02/12/c_1122410308_3.htm.。以一度出現(xiàn)嚴重塌方式腐敗的山西省為例，“兩年多的時間全省立案查處了紀檢監(jiān)察系統(tǒng)違紀的案件404件，我們也把一些不適宜從事紀檢監(jiān)察工作的干部調(diào)整到系統(tǒng)之外去，兩年多的時間全省調(diào)整了130多名干部。”(2)數(shù)據(jù)來源：http://news.cyol.com/content/2017-01/06/content_15206167.htm.這些數(shù)據(jù)清晰說明，在監(jiān)督機制不健全的情況下，一些紀檢監(jiān)察干部利用手中掌握的監(jiān)督權(quán)，借機尋租、變公共權(quán)力為私有物進而導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)失去制約、滋生腐敗的情形已客觀顯現(xiàn)。

如果說這些數(shù)據(jù)以直觀的方式向人們描述了監(jiān)督者濫用權(quán)力滋生腐敗的客觀現(xiàn)實，那么從理論層面亦可辨識出監(jiān)督權(quán)要接受監(jiān)督的內(nèi)在邏輯。之所以這樣講，是因為同權(quán)力的本質(zhì)屬性密不可分。在政治學(xué)中，權(quán)力是核心議題。但是，人們對其認知并不完全一致。比如，克特·W·巴克將權(quán)力定義為“在個人或集團的雙方或多方之間發(fā)生利益沖突或價值沖突的形勢下執(zhí)行強制性的控制?！盵2]相比之下，馬克思·韋伯認為，權(quán)力是“處于某種社會關(guān)系內(nèi)的一位行動者能夠克服他人抵制以實現(xiàn)其意志的可能?！盵3]其實，權(quán)力具有影響和控制作用，并不意味著它是一種強制力。在很大程度上，“權(quán)力不過是擔(dān)任某種職務(wù)的人在作決定時所具有的能力或潛力?！盵4]總而言之，在人們看來，權(quán)力是一種影響和支配他人行動的影響力。

然而，這種影響力具有雙重屬性和二元性。它既可以用來為公眾謀福利，也可以成為個人謀取私利的工具。所以說，權(quán)力是一把“雙刃劍”。這種特性決定了它具有正反兩方面的效應(yīng)，而正是對這種雙重效應(yīng)的期待構(gòu)成了權(quán)力運行的內(nèi)在驅(qū)動力。如果權(quán)力主體看重的是權(quán)力對增加公眾福利的重要支撐作用，就會珍惜手中掌握的權(quán)力并盡可能為公眾謀取福利。反之，如果他傾向于運用權(quán)力為個人謀取私利，則會盡一切所能濫用權(quán)力。古今中外，概莫如此。而一旦權(quán)力走向腐敗，則會對公共秩序、公眾合法權(quán)益構(gòu)成破壞，進而直接威脅、沖擊執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。所以，一個成熟型的執(zhí)政黨往往會將權(quán)力監(jiān)督制約作為鞏固自身執(zhí)政地位的重要內(nèi)容和必備要素。

權(quán)力的二重屬性會在所有的權(quán)力行使者身上得以體現(xiàn)，行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督者自然也不例外。實際上，對于監(jiān)督者來說，其監(jiān)督權(quán)的行使更容易滋生腐敗。因為，相對于其他權(quán)力而言，監(jiān)督權(quán)更具權(quán)力勢能。它在無形之中使其行使者產(chǎn)生一種凌駕于其他權(quán)力執(zhí)掌者之上的超越感，進而極易表現(xiàn)出更強的擴張性、自利性、主觀性和隨意性。伴隨這些特性而來的便是監(jiān)督權(quán)自律性的大大降低，任意支配和行使手上掌握的監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督者不由自主滋長侍權(quán)妄為的心理動機。面對監(jiān)督權(quán)的擴張和妄為，被監(jiān)督者出于確保安全的顧慮，往往從內(nèi)心深處趨于與其保持意見一致或行動一致。久而久之，監(jiān)督者就會給自己創(chuàng)造一種自我寬容的機會和環(huán)境，進而滋生腐敗。綜上所述，人們在關(guān)注一般層面的權(quán)力監(jiān)督的同時，亟須進一步思考監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督問題。

二、監(jiān)督者濫用權(quán)力滋生腐敗的主要類型：多種典型情形

上述分析已清晰表明，監(jiān)督者亦具有利用權(quán)力滋生腐敗的潛在可能。由于監(jiān)督者濫用權(quán)力滋生腐敗的情形是一個多面向的復(fù)雜問題，很難面面俱到。為此，筆者采取典型案例分析的方法，以一些省市紀委書記的腐敗案例為基本素材，對其主要腐敗類型作出簡要梳理。

1.直接干預(yù)案件

與其他崗位顯著不同的是，紀委書記有接觸案件的諸多便利。正因如此，在一些省市紀委腐敗案例中，因直接干預(yù)案件而滋生的腐敗情形居于前列。比如，被稱為“中國紀委書記第一貪”的曾某，是湖南省郴州市委原副書記、紀委書記。從表面上看，其腐敗行徑主要集中于礦產(chǎn)承包及糾紛處理、干部選拔任用、重大工程招投標、違規(guī)違紀案件查處等方面。但實際上，主要集中在直接干預(yù)案件。據(jù)調(diào)查，2001年11月，曾某在接受宜章縣私營企業(yè)主王某6萬元好處費后，便要求宜章縣法院迅速開庭審理王某與廣東省一家企業(yè)經(jīng)濟糾紛案，并在一周內(nèi)出具王某勝訴的判決書。事后，敗訴方又上訴到湖南省郴市中級人民法院，同時也找到了曾某。此后，判決書便發(fā)生了戲劇性變化：王某從勝訴、被賠償170多萬元，到勝訴、被賠償70多萬元，再到敗訴，不僅拿不到一分錢而且連訴訟主體資格都沒有，還要賠償7萬多元訴訟費。之所以出現(xiàn)如此大的變化，一個重要原因就是曾某直接干預(yù)案件。實際上，類似此種直接干預(yù)案件的案例還很多，比如，“不撈錢會感到孤獨”的湖南省常德市委原副書記、紀委書記彭某，云南省紀委原副書記和某，等等，他們的腐敗行為大多是直接干預(yù)案件。

2.利用影響力謀取私利

羅伯特·達爾在《現(xiàn)代政治分析》中把權(quán)力歸結(jié)為一種影響力。在他看來，權(quán)力是“一個或更多行動者的需要、愿望、傾向或意圖影響另一個或其他更多行動者的行動或行動傾向”[5]。這種影響力能對其利益相關(guān)者產(chǎn)生誘惑，進而滋生用之謀取私利的動機。梳理一些省市紀委書記腐敗案例可見，他們中的相當一部分人正是利用掌握的權(quán)力資源，充當“權(quán)力掮客”，為他人謀取利益。比如，原廣東省紀委書記王某，在廣東工作期間利用職權(quán)影響力所衍生的人脈資源，為后續(xù)腐敗行為提前布局。經(jīng)法院審理，自1998年春節(jié)至2009年3月共計10年，王某利用職權(quán)影響，為他人謀取利益，收受他人財物共計折合人民幣771余萬元。曾經(jīng)長期在紀檢監(jiān)察系統(tǒng)工作的原山西省紀委書記金某亦是如此。自2007—2014年，他利用職權(quán)便利，為他人在職務(wù)晉升、整合礦產(chǎn)資源、查力案件等方面提供保護，收受他人財物等共計折人民幣1.23億元。陜西省原咸陽市紀委書記王某也是這樣，在要求別人注意與商人保持距離時，自己借用職務(wù)便利和影響力卻大張旗鼓地撈錢，與不法商人勾結(jié)在一起。

3.為家人謀取利益

在近年來的腐敗案件中，家族式腐敗逐漸進入人們的視野。這種家族式腐敗往往是圍繞家族中掌握較多權(quán)力資源的權(quán)勢人物展開。作為監(jiān)督者的紀委書記也有類似腐敗情形。比如，原鄭州市委副書記、紀委書記王某，以其兒子名義成立“鄭州大農(nóng)高新技術(shù)開發(fā)示范中心”，其主要目的就是為家人謀利。該中心先后從鄭州市奶類項目領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室獲取土地轉(zhuǎn)讓費及地方附加物補償120多萬元。同時，又從鄭州市農(nóng)林科學(xué)研究所獲取土地轉(zhuǎn)讓費170多萬元。事實上，梳理類似腐敗案例可見，這種為家人謀取私利的監(jiān)督權(quán)腐敗具有“利益共同體”的特征：表面上看是紀委書記利用職權(quán)為某一家庭成員謀取利益，但實際上他們早已形成利益同盟，成為腐敗的共同參與者和利益分享者。

4.因監(jiān)督權(quán)缺失導(dǎo)致監(jiān)督不當

腐敗是權(quán)力異化的極端表現(xiàn)形式。但是，權(quán)力異化并不僅僅表現(xiàn)為權(quán)力被用來謀取個人私利。實際上，權(quán)力的不作為或亂作為也屬于權(quán)力腐敗的范疇。監(jiān)督權(quán)同樣存在不作為或亂作為等腐敗行為的可能。對于這種情形，可以稱之為監(jiān)督權(quán)缺失導(dǎo)致的監(jiān)督不當。在新中國成立以來查處的首個發(fā)生在省級層面、嚴重破壞黨內(nèi)選舉和人大選舉制度的重大案件——2013年遼寧拉票賄選案中，遼寧省紀委原書記王某在退休后仍被處分，主要原因就是對發(fā)生在2013年1月的遼寧人代會期間的賄選沒有及時發(fā)覺并有效制止。從電視專題片《打鐵還需自身硬》中的內(nèi)容看，遼寧省紀委原書記王某也坦言“作為紀委書記沒有守住陣地，我認為是失職失責(zé)”。對此，中央紀委黨風(fēng)室負責(zé)人在接受訪談時也表示，對于不履行或者不正確履行監(jiān)督責(zé)任，能發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不報告、不處置的，也應(yīng)該實施問責(zé)。這實際上就在一定程度上提出了監(jiān)督權(quán)缺失而導(dǎo)致的腐敗問題。類似案例近年來并不少見，在不同層級都出現(xiàn)過因監(jiān)督權(quán)缺失導(dǎo)致產(chǎn)生腐敗問題。比如，2016年2月，青海省委對格爾木市委常委、市紀委書記史某給予黨內(nèi)警告處分。史某受到黨內(nèi)警告處分，其主要原因就是落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任不到位，致使發(fā)生了多起涉案金額巨大、社會影響惡劣的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀違法案件。

三、對監(jiān)督權(quán)實施再監(jiān)督的多重困境

在權(quán)力監(jiān)督制約被反復(fù)強調(diào)的當前，對監(jiān)督者實施有效再監(jiān)督緣何如此艱難，是值得深入思考的理論和現(xiàn)實問題?？傮w上看，這與權(quán)力的本質(zhì)屬性、制度體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、監(jiān)督滯后性及現(xiàn)實可操作性等因素密切相關(guān)。

1.權(quán)力具有擴張性的本質(zhì)特性，使監(jiān)督者有逃避監(jiān)督的本能沖動

如前所述，權(quán)力是一種影響力、控制力，是對公共事務(wù)實施有效治理的重要工具。但是，權(quán)力也具擴張性，這種擴張性意味著它具有強烈擴散的欲望。這種擴張性使其在行使過程不愿事先征得權(quán)力施加對象的同意，而試圖直接根據(jù)自身意愿和需求來施加影響和控制，或者力圖打破原有權(quán)力邊界范圍，最大限度地膨脹自己的利益訴求。正因如此，在現(xiàn)實政治生活中經(jīng)常出現(xiàn)的一種客觀場景便是權(quán)力行使者往往會擴張權(quán)力，一直遇到有邊界的地方為止。為解決這一問題，人們提出要對權(quán)力行使者加強嚴格監(jiān)督。然而，一旦面臨監(jiān)督，其徇私舞弊的空間就會被大大壓縮，腐敗的可能性就會大大降低。在理性算計和多方權(quán)衡下，一些人便在本能上排斥監(jiān)督或者逃避監(jiān)督，希望自己能游離在監(jiān)督范圍之外。對于監(jiān)督者而言，同樣如此?？偸窃噲D通過掌控監(jiān)督權(quán)的便利逃避監(jiān)督。

2.制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)在闕如，使監(jiān)督難以有效實施

制度是人們用來約束日常生活中的行為規(guī)范的準則。新制度主義代表人物諾斯將制度視作一種游戲規(guī)則，認為制度是“一個社會的游戲規(guī)則或在形式上是人為設(shè)計的構(gòu)造人類行為互動的約束”[6]這種觀點為大多數(shù)人所認同。人們大多認為，制度是一種調(diào)整人們行動選擇的行為規(guī)范，既包括正式規(guī)則也可指非正式規(guī)則。正式規(guī)則以文本的方式出現(xiàn)，非正式規(guī)則體現(xiàn)為文化-認知傳統(tǒng)的個體行動及理念，二者都對人們的行為選擇產(chǎn)生深刻影響。因此，在對權(quán)力腐敗進行有效治理的過程中，人們希望通過制度建設(shè)給人們提供一種行為規(guī)范，以減少行為的不確定性。重視制度體系建設(shè)對權(quán)力運行的規(guī)制作用，顯然有其科學(xué)合理性。但是，這也必須有一個前提：制度體系要有一定的自洽性，能釋放出相應(yīng)的耦合互動效能。據(jù)此來看，當前有關(guān)監(jiān)督權(quán)再監(jiān)督的制度體系在這方面恰恰較為匱乏。其集中表現(xiàn)就是經(jīng)常出現(xiàn)“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”監(jiān)督難題。所謂“上級監(jiān)督太遠”，就是囿于時空距離及環(huán)境等因素的限制，上級紀檢監(jiān)察機關(guān)很難對下級紀委書記實施有效監(jiān)督，“咬耳”“扯袖”等提醒性監(jiān)督很難發(fā)揮作用。一旦出現(xiàn)問題，則大多“為時已晚”；所謂“同級監(jiān)督太軟”，就是由于工作分工、交往頻次等原因，同級班子成員很難對同級紀委書記進行監(jiān)督；所謂“下級監(jiān)督太難”，就是由于權(quán)力的不對等性和信息傳遞的不對稱性，讓下級對上級紀委書記實施監(jiān)督存在諸多障礙。這些問題都是制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)在闕如在監(jiān)督權(quán)上的直接投影。

3.信息不對稱使外部監(jiān)督陷入困境

信息是承載人們?nèi)粘Ｉ罱煌闹匾d體。按照控制論創(chuàng)始人維納的解釋，“信息是人們在適應(yīng)外部世界，并使這種適應(yīng)反作用于外部世界的過程中，同外部世界進行互相交換的內(nèi)容和名稱?！盵7]因此，掌握有效信息是開展監(jiān)督的主要條件和有力支撐。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當前的監(jiān)督境遇下，信息不對稱是嚴重制約因素。信息不對稱現(xiàn)象最早在20世紀70年代被喬治·阿克羅夫、邁克爾·斯彭斯、約瑟夫·斯蒂格利茨等經(jīng)濟學(xué)家所關(guān)注。他們通過對市場經(jīng)濟活動觀察后發(fā)現(xiàn)，不同的人對市場活動的信息了解是有差異的，掌握信息比較充分的人往往處于有利位置。相對而言，信息掌握比較匱乏的其他人則處于不利地位。對于監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督而言，這種信息不對稱情形也是客觀存在的。它主要集中在兩個方面：其一，公眾無法獲取信息?？陀^來講，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的工作具有一定程度的專業(yè)性。無論是違規(guī)違紀線索的收集處置、談話函詢的開展、問責(zé)情形的審定、案件審理等都需要具備相應(yīng)的專業(yè)知識，否則很難實施有效監(jiān)督。顯然，這對大多數(shù)人來講是一個不小的挑戰(zhàn)，從而在很大程度上影響了信息搜集和監(jiān)督效能的發(fā)揮。其二，公眾不愿意主動獲取信息。對監(jiān)督權(quán)實施有效監(jiān)督，實際上也是一個公共參與問題。公共參與是現(xiàn)代政治生活的重要議題，它既是公眾表達意見、影響政府決策的過程，也是對公共權(quán)力實施監(jiān)督的重要途徑。而要形成有效的公共參與，參與者的主觀能動性是重要影響因素。這種主觀能動性直接決定了公共參與能否發(fā)生及其廣度和深度。然而，現(xiàn)實生活中，很多人缺乏公共參與的主觀意愿，似乎沒有太大動力去監(jiān)督紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的權(quán)力運行。

4.對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督具有滯后性，嚴重消解監(jiān)督效能的發(fā)揮

從理想狀態(tài)看，監(jiān)督應(yīng)是全周期、全領(lǐng)域的。但是，在實際生活中，監(jiān)督的滯后性比較明顯。人們似乎以為“只有在請求它的時候，或用法律的術(shù)語來說，只有在它審理案件的時候，它才采取行動……如果它主動出面以法律的檢查者自居，那它就有越權(quán)之嫌。”[8]這就是權(quán)力監(jiān)督的滯后性。從一般層面看，這種滯后性是指權(quán)力被濫用的行為、影響范圍、破壞作用等只有在權(quán)力被運用后才被發(fā)現(xiàn)。顯然，當權(quán)力出現(xiàn)腐敗情形以后再對其實施監(jiān)督就滯后了，其作用和效度就會被大打折扣。諸多案例表明，對監(jiān)督權(quán)進行事后監(jiān)督而不是對監(jiān)督者的權(quán)力行使全過程進行監(jiān)督，不可避免地成為“救火式”的懲處性監(jiān)督。這種監(jiān)督方式雖然能起到一定程度的矯正作用，但是對于已經(jīng)造成的負面影響并無多大彌補和修復(fù)。特別是對原本行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督者來說，它對公共權(quán)力運行產(chǎn)生的破壞作用本身就要大于其他崗位所形成的權(quán)力腐敗，再加上再監(jiān)督的滯后性，必然嚴重消解監(jiān)督效能的發(fā)揮。

四、何以對監(jiān)督權(quán)實施有效再監(jiān)督

建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，是執(zhí)政黨對新時代權(quán)力架構(gòu)及其規(guī)范運行作出的基本構(gòu)想。毫無疑問，在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，何以對監(jiān)督權(quán)實施有效監(jiān)督是題中應(yīng)有之義。但是，對監(jiān)督權(quán)實施有效監(jiān)督是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當前，亟須著重從以下4個方面尋求有效突破。

1.堅持監(jiān)督與制約同步推進

對公共權(quán)力進行監(jiān)督與制約、防止權(quán)力被濫用是現(xiàn)代政治發(fā)展的題中應(yīng)有之義，也是有效實施公共事務(wù)治理的內(nèi)在要求。在這個過程中，人們習(xí)慣于將監(jiān)督制約合并使用。但實際上，在權(quán)力運行邏輯中，監(jiān)督與制約蘊含著兩種不同的內(nèi)在邏輯。監(jiān)督主要是權(quán)力委托者對權(quán)力行使者的監(jiān)察和控制，以確保權(quán)力在正確的軌道運行。一旦當權(quán)力運行偏離正常軌道，則會受到懲處和問責(zé)。制約則意味著不同的權(quán)力形態(tài)在執(zhí)行者之間被分割，以確保權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行處于相互制衡的狀態(tài)，進而防止權(quán)力被濫用。由此可見，制約側(cè)重于彼此之間的相互制衡，監(jiān)督傾向于公眾對權(quán)力行使者的監(jiān)察，但二者之間是辯證統(tǒng)一的。對于監(jiān)督權(quán)而言，要想推動其權(quán)力規(guī)范運行，同樣需要堅持監(jiān)督者與制約同步推進、雙向用力。就制約而言，第一層路徑是以權(quán)力制約權(quán)力。在這一層面，首先要排除“三權(quán)分立是權(quán)力制約的唯一方式”的錯誤觀念。實際上，三權(quán)分立只是權(quán)力分設(shè)、相互制衡的方式之一。不同國家由于歷史文化的特殊性，具有不同的權(quán)力制約方式。我國現(xiàn)行憲法、黨章和監(jiān)督條例早已明確了權(quán)力相互制約的內(nèi)容。顯然，這種制約不是沿用西方國家在立法、司法和行政等層面的宏觀性政治分權(quán)，而是指公共權(quán)力在決策、執(zhí)行和監(jiān)督等方面的微觀細分。換言之，要想通過相互制約的方式，引導(dǎo)監(jiān)督權(quán)正確發(fā)揮作用，就理應(yīng)在監(jiān)督權(quán)行使過程中充分發(fā)揮決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的牽制作用。一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)背離正常軌道，行使決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的機構(gòu)就應(yīng)該迅速啟動中止或糾偏程序。比如，可以在監(jiān)察委員會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)上作出探索：將監(jiān)督和審查一分為二為兩個部門，監(jiān)督部門主要負責(zé)所聯(lián)系地區(qū)和單位的日常監(jiān)督、不負責(zé)具體案件查辦；審查部門不固定聯(lián)系某一地區(qū)或者部門，而是主要負責(zé)對違紀違法行為的初核和立案審查，而且堅持“一案一指定”“一事一授權(quán)”。這樣，就初步形成了監(jiān)督和審查分設(shè)的內(nèi)部監(jiān)督體制。制約的另一層路徑是以責(zé)任制約權(quán)力。眾所周知，權(quán)力關(guān)系在本質(zhì)上也是一種責(zé)任關(guān)系。有權(quán)必有責(zé)，有多大權(quán)力就要承擔(dān)多大責(zé)任，這是“權(quán)責(zé)一致”理論的本質(zhì)要求。具體到以責(zé)任制約權(quán)力，就是要科學(xué)合理地應(yīng)用問責(zé)機制。2009年5月，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，在很大程度上預(yù)示著我國正式在制度層面健全了責(zé)任追究、法律追究、紀律追究三大問責(zé)體系。實際上，近年來一些地方對紀檢監(jiān)察系統(tǒng)干部因履職不到位而實施的問責(zé)就是例證。這說明，當前，要重視問責(zé)對監(jiān)督權(quán)所發(fā)揮的制約作用：一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)督者濫用權(quán)力滋生腐敗，就應(yīng)立即啟動問責(zé)程序，實施問責(zé)懲戒，以此發(fā)揮必要的制約作用。

就監(jiān)督而言，這是引導(dǎo)監(jiān)督權(quán)沿著正確軌道運行的主要途徑。具體而言，就是要構(gòu)筑多領(lǐng)域、全方位的監(jiān)督體系。比如，可以通過聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢等方式，發(fā)揮人民代表大會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督作用。在這個過程中，須重點關(guān)注3個細節(jié)：一是要充分發(fā)揮質(zhì)詢等剛性手段的作用。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切?！边@為新時代做好質(zhì)詢工作提供了基本指引。因此，可以建立健全質(zhì)詢責(zé)任落實和追蹤問責(zé)機制，加強人大常委會對監(jiān)察委員會實施質(zhì)詢這一剛性監(jiān)督的運用力度，以實現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)“缺位”或“越位”現(xiàn)象的常態(tài)化監(jiān)督。二是要實現(xiàn)多種監(jiān)督方式的綜合運用。《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定，人大及其常委會可以通過聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢等方式對監(jiān)委實施監(jiān)督。為此，可以嘗試綜合運用這些監(jiān)督形式。比如，可以選擇與監(jiān)察工作密切相關(guān)的法律法規(guī)，對其貫徹執(zhí)行情況組織執(zhí)法檢查；可以就群眾身邊的腐敗問題和不正之風(fēng)、掃黑除惡等社會普遍關(guān)注的熱點焦點問題，聽取監(jiān)委專項工作報告。三是要強化結(jié)果應(yīng)用。對于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，人大常委會可以要求監(jiān)察委員會在規(guī)定的時間內(nèi)整改到位，并向人大常委會報告。同時，要把整改落實情況與紀檢監(jiān)察系統(tǒng)干部選拔使用情況掛鉤，作為評價使用干部的重要參考。此外，還應(yīng)從信息掌握、日常監(jiān)管等方面，壓縮減少上級紀檢監(jiān)察部門對下級紀檢監(jiān)察部門實施監(jiān)督的時空距離。同時，積極挖掘外部監(jiān)督的資源和平臺，借助新聞媒體實施輿論監(jiān)督。黨的十九大報告明確提出，要把黨內(nèi)監(jiān)督同民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等貫通起來，增強監(jiān)督合力。諸多事例表明，輿論監(jiān)督是對公共權(quán)力進行有效監(jiān)督的重要形式，承載著執(zhí)政黨和公眾的雙重期待。更何況在信息技術(shù)快速發(fā)展的當前，輿論監(jiān)督已逐漸發(fā)揮出應(yīng)有作用。因此，可以引導(dǎo)輿論監(jiān)督發(fā)揮積極正能量，讓監(jiān)督者能主動、自覺、坦然地接受輿論監(jiān)督。

2.構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)督權(quán)問責(zé)體系

政治分工理論認為，在現(xiàn)代政治生活中，一個政權(quán)的行動過程總體上可以分為決策、執(zhí)行與監(jiān)督3個環(huán)節(jié)。相應(yīng)地，其權(quán)力亦可以分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。當前，總體上看，對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的問責(zé)已經(jīng)引起重視并已成常態(tài)，但對監(jiān)督權(quán)的問責(zé)尚未得到足夠重視。一定程度上講，這正是監(jiān)督者滋生權(quán)力腐敗的重要原因所在。這說明，當前亟須構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)督權(quán)問責(zé)體系。也就是說，要運用問責(zé)的辦法倒逼監(jiān)督者自覺遵守法紀規(guī)范。所謂監(jiān)督權(quán)問責(zé)，其本質(zhì)含義是“監(jiān)督權(quán)行使主體就其監(jiān)督行為向多元監(jiān)督者進行責(zé)任回應(yīng)并據(jù)此接受監(jiān)督失責(zé)懲罰的行為過程”[9]。其鮮明特征是強制性、懲戒性和規(guī)勸性。作為一種對監(jiān)督者的再監(jiān)督，實施監(jiān)督權(quán)問責(zé)實際上是讓監(jiān)督者同時承擔(dān)了監(jiān)督與被監(jiān)督的雙重身份。具體而言，健全完善監(jiān)督權(quán)問責(zé)體系，其一要明確其問責(zé)對象。這主要是指監(jiān)督政策制定及執(zhí)行的人。比如，首先，紀檢、監(jiān)察、司法、審計等部門的工作人員，都是需要接受再監(jiān)督的群體；其次，明確問責(zé)主體。這不僅包括紀檢監(jiān)察部門，還應(yīng)鼓勵引導(dǎo)新聞媒體、公眾等主體充分發(fā)揮監(jiān)督問責(zé)作用；再次，明確不同的責(zé)任類型。可根據(jù)監(jiān)督責(zé)任的范圍和指向，將責(zé)任分為首要責(zé)任、主要責(zé)任和專門責(zé)任，隨后再據(jù)此實施問責(zé)。最后，暢通問責(zé)層級。黨的十八大以來，為加強內(nèi)部監(jiān)督，紀檢監(jiān)督系統(tǒng)從上到下設(shè)立了“干部監(jiān)督室”，其主要職責(zé)是監(jiān)督本系統(tǒng)干部并及時啟動問責(zé)程序。但是，從目前運行情況看，這種干部監(jiān)督主要限定在本級。除非下一層級紀檢監(jiān)察機關(guān)出現(xiàn)嚴重違紀違規(guī)行為，上級紀委干部監(jiān)督室才啟動問責(zé)程序。這說明，在加強監(jiān)督權(quán)問責(zé)時，應(yīng)逐漸打破層級限制，以防同級問責(zé)容易產(chǎn)生“燈下黑”行為。

3.加強監(jiān)督制度體系的數(shù)量供給和質(zhì)量提升

一個完備的制度體系既包括充足的數(shù)量供給，又包括強有力的執(zhí)行力?；诖?，當前需要從兩個方面加強相關(guān)制度體系建設(shè)。其一，充實制度數(shù)量供給。在辯證唯物主義看來，一定的數(shù)量是事物發(fā)展變化的前提和基礎(chǔ)。當前之所以難對監(jiān)督者實施有效監(jiān)督，一個重要原因即是相關(guān)制度數(shù)量尚未有效跟進。為此，應(yīng)從制度供給角度明晰“監(jiān)督什么”“怎么樣監(jiān)督”等基礎(chǔ)性問題。這就意味著要加強對監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督程序、監(jiān)督過程等制度文本的創(chuàng)設(shè)。比如，可以根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》對個案監(jiān)督問題作出明確規(guī)定：人大常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督主要是全局性的監(jiān)督，而不是事無巨細般的監(jiān)督，更不是直接處理具體的案件。也就是說，要從制度文本上明確規(guī)定，人大常委會對監(jiān)委的監(jiān)督主要是緊扣改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重點問題開展全局性監(jiān)督，而不宜對監(jiān)察機關(guān)的具體辦理案件情況進行監(jiān)督。同時，還要健全問責(zé)制度文本，對問責(zé)程序、如何實施有效問責(zé)等問題作出清晰界定。其二，提升制度的執(zhí)行力。制度的生命力在于執(zhí)行，得不到執(zhí)行的制度猶如“牛欄關(guān)貓”，起不到任何震懾作用。因此，在制度的數(shù)量供給得到保障以后，應(yīng)從加強督查、提高違反制度的成本、加大懲戒等方面，避免制度建設(shè)出現(xiàn)寬松軟的情況，使制度從“軟約束”變成“硬杠杠”。在這方面，重點是要加強問責(zé)制度的執(zhí)行力。一旦確定要實施問責(zé)，就應(yīng)該盡快啟動問責(zé)程序，并使問責(zé)具備剛性約束力。

4.培育良好的政治文化

任何行為都浸潤在一定文化氛圍之中。對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督也是如此，它離不開一定文化土壤特別是政治文化的支撐。國內(nèi)對政治文化的研究肇始于20世紀80年代，在這個過程中，人們逐漸認識到，“政治文化是人們關(guān)于政治生活的思想觀念和價值判斷的總和，在政治建設(shè)中具有重要功能。政治文化對社會政治生活的影響是顯而易見的。政治文化直接影響到人們政治行為的方式、政治活動的性質(zhì)、政治過程的方向、政治結(jié)構(gòu)的模式、政治社會的穩(wěn)定、政治變革的進程、政治生活的優(yōu)劣。”[10]歷史和實踐證明，政治文化對人們的思想觀念和行為方式發(fā)揮著潛移默化的影響。因此，在加強對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督過程中，要通過培育良好的政治文化來引導(dǎo)人們樹立正確的監(jiān)督觀念，采取正確的監(jiān)督方式。對此，要重點抓住兩點。其一，健全完善政治社會化機制。在任何一個國家，統(tǒng)治階級不僅要掌控政治經(jīng)濟權(quán)力，而且要調(diào)節(jié)適合自己需要的思想供給，以適應(yīng)政治社會的穩(wěn)定基礎(chǔ)。因此，執(zhí)政黨大多重視政治社會化這一過程。這就意味著，當前在發(fā)揮學(xué)校教育、黨校(行政學(xué)院)教育培訓(xùn)的同時，重視新聞傳媒、家庭、社區(qū)等主體在權(quán)力監(jiān)督教育等方面的積極作用，從而構(gòu)筑其立體式的政治社會化機構(gòu)，形成推動政治社會化良性健康發(fā)展的合力。其二，要培育參與型政治文化。政治文化的形成往往與公共參與活動密切相關(guān)，參與型政治文化有助于促進公民樹立和養(yǎng)成良好的公共參與習(xí)性。這恰恰是對監(jiān)督權(quán)發(fā)揮再監(jiān)督的重要支撐要素。從梳理一些監(jiān)督權(quán)腐敗的案例可以看出，之所以走向腐敗，其重要原因不僅是權(quán)力行使者自身走向腐敗，滋生了權(quán)力濫用行為，而且同缺乏有效的公共參與直接相關(guān)，讓一些公眾以為是否參與監(jiān)督、在多大程度上實施監(jiān)督與自己并無關(guān)系。顯然，這就是一種不良的政治文化使然。因此，當前要通過激發(fā)有序的政治參與，不斷培育公眾的主體意識、民主法治精神、寬容協(xié)商的胸懷和權(quán)利義務(wù)觀念，從而逐步培育出理性而成熟的參與型政治文化，為監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督奠定文化基礎(chǔ)。

總之，監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督既是一個老話題也是一個新命題。作為一個老話題，它是任何一個國家政權(quán)都面臨的重大現(xiàn)實難題；作為一個新命題，它在推進全面從嚴治黨的當前亟須引起重視。這就意味著如何破解這一難題顯得尤為迫切。對此，既要果敢正視也要弄清楚其基本面向，并在此基礎(chǔ)上探索有效治理方略。