□黃子晴 杜國明

[內(nèi)容提要]2018年12月25日發(fā)布的《中國食品安全發(fā)展報告(2018)》表明,2017年發(fā)生的食品安全事件主要集中于食品生產(chǎn)與加工環(huán)節(jié),發(fā)生量占總量的45.16%。作為食品生產(chǎn)的主體，企業(yè)是食品安全的責(zé)任者。借鑒美國1989年《吹哨人保護(hù)法案》及日本“內(nèi)部告發(fā)制度”等其他地區(qū)先進(jìn)的食品安全領(lǐng)域立法，我國逐步建立起食品安全有獎舉報制度，缺乏針對企業(yè)有獎舉報的規(guī)定。2011年以來各省市相繼出臺地方食品安全有獎舉報制度，但實際的實行情況卻差強(qiáng)人意。在食品安全頻發(fā)、國家倡導(dǎo)社會共治的大環(huán)境下，如何完善有獎舉報制度，特別是企業(yè)內(nèi)部的“吹哨人”制度顯得格外重要。

杜國明(1972- )，男，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院教授，研究方向：農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)法，本文通訊作者。

本世紀(jì)初，我國已陸續(xù)建立起食品安全舉報獎勵制度。2001年，國家工商總局、國家質(zhì)檢總局以及財政部聯(lián)合頒布了《舉報制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》。2002年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料打假舉報獎勵辦法》、國家質(zhì)檢總局推行密碼舉報獎勵制度。2011年，國務(wù)院《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》，隨后各省市相繼以地方立法的方式，確立了食品安全領(lǐng)域的有獎舉報制度。但實際上，各地方舉報獎勵制度的實施效果不盡如人意，本文嘗試結(jié)合社會共治下企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的重要性，探討有獎舉報制度的可完善之處。

一、社會共治背景下企業(yè)自律的重要性

2018年新修正的《食品安全法》第三條，將“社會共治”納入其中，不僅是政府“簡政放權(quán)”的體現(xiàn)，也是食品安全監(jiān)管難的現(xiàn)實所迫。食品安全社會共治涵蓋四個維度，分別是政府、公民、企業(yè)以及傳媒。政府一直以來都是食品監(jiān)管的重任之所在，一旦發(fā)生食品安全事故，人民群眾第一時間找的是政府，認(rèn)為食品安全問題在于政府不作為，存在監(jiān)管人員的一系列違法違規(guī)行為才導(dǎo)致食品安全問題沒有及時被發(fā)現(xiàn)。雖然，不能排除個別政府存在權(quán)利尋租、不作為的可能性，但食品安全問題的頻繁發(fā)生不能單純地歸責(zé)于政府。食品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營者、運(yùn)輸者等供應(yīng)鏈上的企業(yè)，在生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域逐漸形成的行業(yè)內(nèi)部的“默契”，外人難以發(fā)現(xiàn)其中“貓膩”。[1]

《食品安全法》第110條，規(guī)定了監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)的五種方式，包括現(xiàn)場檢查、抽樣檢查、復(fù)制賬本及相關(guān)票據(jù)、查封扣押等。從實踐的角度上看，因監(jiān)管部門難以做到突擊檢查，企業(yè)為了應(yīng)付監(jiān)管部門的現(xiàn)場檢查，早已做好萬全的準(zhǔn)備；即使監(jiān)管部門突擊檢查，外人也難以看出到底該食品有沒有安全問題。2008年中國奶制品污染事件，三聚氰胺在該事件發(fā)生前并非奶制品檢測的成分，但奶制品行業(yè)，下至奶農(nóng)、上至奶制品企業(yè)管理者，在奶制品中添加三聚氰胺以提高蛋白質(zhì)檢測值早已成為公開的秘密。以及從2009年發(fā)現(xiàn)首例“瘦肉精”中毒事件后至今，幾乎每年仍能從市面銷售的肉類及肉制品中檢測出含有“瘦肉精”的成分，數(shù)十年來屢禁不止。

從我國所發(fā)生的食品安全事件，例如福喜變質(zhì)肉、南京冠生園過期月餅、立頓農(nóng)藥門、雙匯“瘦肉精”、鴻茅藥酒事件等等，越是大的企業(yè)越能在食品安全問題發(fā)生后迅速恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營。許多食品安全事件的發(fā)生并不能簡單地苛責(zé)于政府監(jiān)管不力。

二、企業(yè)內(nèi)部實施“吹哨人”制度的必要性

企業(yè)在食品安全治理中發(fā)揮著重要作用，那么在市場競爭如此激烈的今天，重點依靠企業(yè)社會責(zé)任感、提升企業(yè)道德來維護(hù)我國食品安全，不具有可行性和可靠性。因而，美國在食品安全領(lǐng)域提出了“吹哨人”制度。

“吹哨人”是幫助政府監(jiān)察公共行為中的欺詐與不公，任何人若有理由相信他人涉及不當(dāng)行為都可以向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報[2]?！按瞪谌恕敝贫?，通過對吹哨人的保護(hù)，鼓勵內(nèi)部人員為維持社會公正站出來通過告密的手段揭露貪腐、密謀、不公等內(nèi)幕。在食品安全領(lǐng)域，吹響企業(yè)內(nèi)部哨聲的原因在于：

(一)信息不對稱

食品市場是一個高度信息非對稱的市場，生產(chǎn)者主動披露安全風(fēng)險的概率極低，生產(chǎn)者、經(jīng)營者、監(jiān)管者與消費者相互之間存在嚴(yán)重的食品安全信息不對稱問題[3]?；谛畔⒉粚ΨQ因素，有學(xué)者提出建立高效的信息披露制度，實現(xiàn)食品安全共治的信息共享[4]。但問題是，先不論信息披露的種類、方式，就信息披露的主體而言，信息的真?zhèn)斡烧l來甄別？企業(yè)作為信息披露的主體，信息的真實與否完全掌握在自己手上，監(jiān)管部門甚至是公眾、行業(yè)協(xié)會難以鑒別信息的真實性。信息的真實還是要依靠企業(yè)自律，信息披露就容易陷入一個死循環(huán)，假的食品信息在市場上不斷循環(huán)。也有學(xué)者提出，全面建立食品溯源制度[5]。雖然對于較大的食品生產(chǎn)企業(yè)而言，可以建立一套自己產(chǎn)品的溯源體系，但對于中小型企業(yè)而言卻不太現(xiàn)實，需要依靠第三方食品溯源平臺。并且，目前食品溯源系統(tǒng)應(yīng)用到小農(nóng)生產(chǎn)還不太切實際。

因而，由企業(yè)內(nèi)部工作人員吹響哨聲具有一定的合理性。內(nèi)部工作人員能掌握企業(yè)內(nèi)部信息，可以最大限度地進(jìn)行信息披露。同時，與食品溯源制度的目的相近，企業(yè)“吹哨人”制度的目的也在于監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營，食品溯源從正面進(jìn)行監(jiān)管，而“吹哨人”制度從反面進(jìn)行監(jiān)管，二者可以相互補(bǔ)充。

(二)內(nèi)部人員更易于掌握切實的證據(jù)

目前，依靠監(jiān)管部門的監(jiān)管模式無法解決食品生產(chǎn)過程監(jiān)管問題，但企業(yè)內(nèi)部工作人員可以在日常生產(chǎn)過程中，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的生產(chǎn)行為，接觸到相關(guān)證據(jù)。例如，上海福喜變質(zhì)肉事件；擁有200多家分店的面包店金鳳成祥，將應(yīng)下架的糕點重新上架銷售；北京市漢麗軒烤肉存在的種種亂象，均是由記者應(yīng)聘到該企業(yè)工作時臥底發(fā)現(xiàn)的。觸目驚心的食品安全問題的背后，幾乎每次都是記者的臥底揭開真相。臥底企業(yè)的記者，還有另一重身份，那便是企業(yè)的內(nèi)部員工。顯而易見，企業(yè)內(nèi)部的工作人員，更易于掌握內(nèi)部信息，并且收集到切實的證據(jù)。

食品安全領(lǐng)域的社會共治，需以轉(zhuǎn)變監(jiān)管部門權(quán)力本位為起點，權(quán)力本位的體制不利于激發(fā)社會公眾的舉報積極性[7]。同時，企業(yè)在食品安全治理當(dāng)中肩負(fù)著重要的責(zé)任，而單純依靠企業(yè)道德來維護(hù)食品安全并不實際。因而，建立健全企業(yè)內(nèi)部“吹哨人”制度顯得十分必要。

(三)企業(yè)更易于操控輿論

理論上講，規(guī)模越大的食品生產(chǎn)企業(yè)，一旦發(fā)生食品安全問題，涉及的范圍越大，并且越容易被監(jiān)管。但事實恰恰相反，資本越是雄厚的企業(yè)，公關(guān)團(tuán)隊越強(qiáng)勢。在食品安全問題上，公關(guān)意味著掩蓋事實，逃避責(zé)任，危害的是人民大眾的健康。

(四)行業(yè)保持緘默

行業(yè)內(nèi)部形成一定的生產(chǎn)經(jīng)營“默契”，企業(yè)選擇默不作聲，是食品安全問題頻發(fā)的又一重要原因。食品生產(chǎn)企業(yè)使用變質(zhì)、過期原料，對有安全問題的原料視而不見，“照單全收”。問題奶源、含有“瘦肉精”的生肉、農(nóng)藥含量超標(biāo)的茶葉等，加工企業(yè)在收購前通常會進(jìn)行安全監(jiān)測。發(fā)現(xiàn)問題，企業(yè)選擇盡可能地逃避監(jiān)管，讓監(jiān)管部門查不到、罰不到，而不是拒絕使用問題原料。歸根到底，是企業(yè)責(zé)任感的缺失，也是處罰不夠嚴(yán)厲的體現(xiàn)。

監(jiān)管部門監(jiān)管難、企業(yè)運(yùn)用雄厚的資本操作社會輿論以及行業(yè)內(nèi)部的默契，都給食品安全問題治理、預(yù)防帶來了困擾。國家以立法的形式提倡食品安全社會共治，平衡各方主體間責(zé)任，監(jiān)管人員不可能每時每刻盯著企業(yè)每一道工序；信息不對稱，也阻礙了除企業(yè)外的其他主體參與到食品安全監(jiān)管中來。因而，促進(jìn)信息流通，生產(chǎn)經(jīng)營食品企業(yè)在其中發(fā)揮著重要的作用。提高企業(yè)責(zé)任感，企業(yè)自律才能從根本上防止食品安全問題的發(fā)生。

三、國內(nèi)外有獎舉報發(fā)展趨勢

美國“吹哨人”制度建立得比較早，起源于1963年《欺詐聲明法》，該法賦予舉報人可以通過訴訟方式獲得利益的權(quán)利；1978年《文官改革法》注重對舉報人的保護(hù)，規(guī)定禁止對檢舉揭發(fā)的文官打擊報復(fù)；1989年《吹哨人保護(hù)法案》以及2002年《沙濱法案》。日漸完善的美國“吹哨人”制度中，對吹哨人的保護(hù)也在日益嚴(yán)謹(jǐn)與周全。吹哨人不僅不會受到泄密的指控，同時，法案規(guī)定司法機(jī)構(gòu)應(yīng)該為他們及他們的家人提供各種保護(hù)。我國自本世紀(jì)初，借鑒美國、日本的相關(guān)制度，逐步建立起符合我國特色的食品安全有獎舉報制度。接下來，將在獎勵方式、物質(zhì)獎勵以及對舉報人保護(hù)方面進(jìn)行對比，總結(jié)出“吹哨人”制度在這三個方面的發(fā)展趨勢。

(一)專門立法

制定專門的吹哨人保護(hù)立法的國家起初只有五個，分別是美國、以色列、英國、南非、新西蘭。隨后，大量國家開始對吹哨人保護(hù)進(jìn)行專門立法，例如日本、加拿大、荷蘭、韓國、愛爾蘭、匈牙利、比利時、澳大利亞、斯洛文利亞等。雖然并不全是對食品安全舉報人進(jìn)行單獨立法，但卻同樣適用于食品安全領(lǐng)域。

2018年據(jù)日媒報道，雖然日本的現(xiàn)行制度禁止企業(yè)對舉報人采取報復(fù)措施，但日本一些企業(yè)對告發(fā)其違規(guī)行為的內(nèi)部舉報人仍然實施解雇或降職等報復(fù)性行為。日本政府正討論對此類企業(yè)實施行政和刑事處罰，同時，日本正力爭通過完善舉報人保護(hù)制度，讓舉報人能夠無后顧之憂。因而，“吹哨人”制度的核心與關(guān)鍵在于對吹哨人的保護(hù)設(shè)計，鄰國日本正加大對舉報人的保護(hù)立法。

我國目前尚未建立起專門的吹哨人保護(hù)，不難看出，建立專門保護(hù)法案并日益加大對舉報人的保護(hù)將成為未來的發(fā)展新趨勢。

(二)舉報方式

日本內(nèi)部告發(fā)制度規(guī)定了較詳盡的舉報方式，分別為1.顯名舉報；2.匿名舉報；3.通過匿名信或者電話方式舉報；4.以匿名的方式向競爭對手、新聞機(jī)構(gòu)等將給其帶來利益的機(jī)構(gòu)通報。

我國各地方均規(guī)定了來訪、電話、短信、電子郵件等多種舉報方式，但對是否允許匿名舉報則規(guī)定不一。例如，《廣東省食品安全舉報獎勵辦法》第9條，將匿名舉報排除在外，舉報獎勵僅限于實名舉報?！侗本┦惺称匪幤愤`法行為舉報獎勵辦法》第7條，原則上應(yīng)實名舉報，匿名舉報也可以。《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》第12條，舉報應(yīng)為實名舉報；匿名舉報者經(jīng)查明真實身份后可以給予獎金。

我國各省市食品安全舉報獎勵制度中，對于是否允許匿名舉報大致歸納為：1.必須實名制舉報；2.鼓勵實名舉報，但匿名舉報也可以；3.應(yīng)當(dāng)實名舉報，匿名舉報者須查明真實身份。對隱名舉報尚未規(guī)定。

(三)物質(zhì)獎勵

美國“吹哨人”制度規(guī)定，當(dāng)司法部接收到舉報人的舉報信息后，司法部在規(guī)定的時間內(nèi)展開調(diào)查并決定是否起訴。起訴后，舉報人至少可以分到賠償額的15%-25%。

我國各省市獎勵標(biāo)準(zhǔn)以罰沒入庫金額的比例為主，比例按照5%、3%、1%三個級別計算。在原本處罰力度就不高的前提下，再以極低的比例進(jìn)行計算獎勵金額，導(dǎo)致的結(jié)果是獎勵金額對潛在舉報人的吸引力太小[8]。例如，廣東省、北京市物質(zhì)獎勵最低300元，最高獎勵30萬元；江蘇省是最低獎勵50元，最高獎勵5萬元；廣西壯族自治區(qū)對最高獎勵沒有限制。除了規(guī)定具體金額外，還有按貨值計算的，如天津市最低獎勵按照貨值的1%。相較之下，國內(nèi)對于舉報獎勵金額的計算基礎(chǔ)以及比例存在不合理之處，獎勵金額過低。

(四)“吹哨人”保護(hù)

美國《吹哨者保護(hù)法案》對吹哨者的保護(hù)在三個方面：1.人身保護(hù)。此種人身保護(hù)目的在于訴訟能正常進(jìn)行，類似于一種保護(hù)證人的方式。2.就業(yè)保護(hù)。內(nèi)部舉報者不會因為舉報行為而受到企業(yè)的歧視等不公對待。3.免責(zé)保護(hù)。舉報單位的不當(dāng)行為，不會因此受牽連而承擔(dān)刑事、民事責(zé)任。反觀我國各地方對食品安全有獎舉報人的保護(hù)規(guī)定，顯得有些簡陋，局限于對舉報者的身份信息以及舉報信息的保密工作。例如，保密范圍較廣省份屬浙江省以及陜西省，對舉報人的所有信息進(jìn)行保密；湖南省規(guī)定對“舉報人要求保密及可能對舉報人權(quán)益造成損害的內(nèi)容”進(jìn)行保密；河北省則規(guī)定“省舉報中心建立保密制度，規(guī)定管理舉報材料和記錄，未經(jīng)舉報人同意不得將其公開”。上述各省為較典型的對舉報人信息保密作出較廣泛保護(hù)的規(guī)定，大多數(shù)省市食品安全有獎舉報辦法中，更多的是對舉報人的“姓名、身份、居住地及舉報信息”進(jìn)行保密規(guī)定。

對于違反保密責(zé)任的后果，美國《吹哨人保護(hù)法案》還規(guī)定了對泄漏舉報者個人信息的人員，最高可判處10年監(jiān)禁。廣東省于舉報獎勵辦法第九條第六款規(guī)定，“未經(jīng)舉報者同意，不得以任何方式公開或者泄露舉報者有關(guān)信息，違者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任?！贝艘?guī)定不僅將行政機(jī)關(guān)作為約束對象，且將相關(guān)新聞傳媒等可能知悉該信息的其他人、機(jī)構(gòu)囊括其中。對于違反保密責(zé)任的后果規(guī)定，存在以下三種情形：1.依法追究相應(yīng)法律責(zé)任；2.無規(guī)定；3.視情節(jié)輕重給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

無論從舉報方式、物質(zhì)獎勵還是舉報人保護(hù)三個方面，我國各地方立法規(guī)定地都過于籠統(tǒng)，且具有明顯的滯后性。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅猛，電商、跨境電商發(fā)展迅速，各地規(guī)定不統(tǒng)一。物質(zhì)獎勵依據(jù)罰沒入庫金額計算，但問題是行政處罰的罰款金額尚存在不合理之處。目前，國內(nèi)對于舉報人立法規(guī)定沒有進(jìn)行專門立法，且現(xiàn)有立法過于簡陋，許多問題沒有涉及。違反規(guī)定由誰實施處罰？訴訟還是行政處罰？處罰的依據(jù)又是什么？對約束主體有多大威懾力？一系列問題自出臺至今都沒有后續(xù)補(bǔ)充性規(guī)定予以規(guī)制。

四、現(xiàn)有制度可完善之處

2011年，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》至今，國家仍未出臺一部專門的、統(tǒng)一的關(guān)于食品安全有獎舉報的法律法規(guī)，各省市地區(qū)分別立法，存在較大差異。同時，我國至今沒有真正確立“吹哨人”制度，甚至沒有一款專門的、針對企業(yè)內(nèi)部工作人員舉報的法律條款。雖建立了類似的有獎舉報制度，但沒有專門對企業(yè)內(nèi)部員工舉報的規(guī)定，忽視了企業(yè)內(nèi)部員工在食品安全預(yù)防上的重要作用，而是將舉報人范圍擴(kuò)大到一般人，體現(xiàn)了對企業(yè)內(nèi)部舉報人的保護(hù)不足。本文從舉報方式、舉報人獎勵以及“吹哨人”保護(hù)三個方面考量，嘗試提出目前我國舉報人獎勵制度中可進(jìn)一步完善的地方。

(一)有獎舉報的方式

相較于美國等存在較大文化差異的西方國家而言，借鑒同樣受儒家文化熏陶的東亞國家更具有借鑒意義。日本舉報者舉報方式包括顯名舉報、隱名舉報及匿名舉報三種。舉報人決定舉報違法違規(guī)行為后，在考慮以何種方式進(jìn)行舉報時，通常首先排除的是顯名舉報。顯名舉報對于舉報者而言風(fēng)險大，舉報人迫于可能招致的輿論壓力、被舉報者報復(fù)等未來生活壓力的考慮，往往更傾向于能稍微掩蓋自己身份的方式進(jìn)行，除非舉報的目標(biāo)企業(yè)有曾引發(fā)食品安全事件的歷史。因而，隱名舉報與匿名舉報應(yīng)當(dāng)被允許且提倡。

1.隱名舉報。隱名舉報是指舉報人在舉報時形式上匿名的，但實質(zhì)上是顯名的。接收舉報信息的機(jī)構(gòu)可以通過一定的方式證實舉報者的身份，并且有義務(wù)將其保密。我國于2002年就開始推行隱名舉報方式——密碼舉報，為嚴(yán)厲打擊制售假冒偽劣產(chǎn)品違法行為，當(dāng)時國家質(zhì)檢總局鼓勵公民積極舉報，推行密碼舉報方式[9]。綜觀我國各地方食品安全有獎舉報的立法，河北省在頒行《食品藥品有獎舉報辦法》后，為貫徹該辦法的施行，印發(fā)了《河北省食品藥品舉報獎勵資金管理辦法》，屬于為數(shù)不多將密碼舉報制度明確規(guī)定的省份。其他各省市依然傾向于顯名舉報。目前，對于舉報者保護(hù)的不足，以及對舉報行為獎勵金額標(biāo)準(zhǔn)過低，顯名舉報是對食品安全舉報行為的一個阻礙[10]。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，越來越多的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商為了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營需要，逐步推行實名制登記，如微信、微博、支付寶都已強(qiáng)制進(jìn)行實名制登記。允許通過微信公眾號、微博等進(jìn)行線上舉報，只有特定的機(jī)關(guān)和主體能通過技術(shù)手段查實舉報者身份，這也屬于隱名舉報的范疇。并且在目前的訴訟活動中，微信截圖、微博截圖已經(jīng)具有一定的證據(jù)能力，并被法院所采納。

2.匿名舉報。舉報者內(nèi)心仍無法確信自己是否能因為即將作出的食品安全舉報行為而幸免時，政府有必要設(shè)立匿名舉報制度并予以貫徹。首先，食品安全的監(jiān)管主體。雖然現(xiàn)在提倡構(gòu)建食品安全社會共治概念，但是食品問題的監(jiān)管責(zé)任主體依然在政府。舉報人進(jìn)行食品安全舉報是提供線索、提供證據(jù)，是為了揭露出政府看不到的“內(nèi)幕”，而不是履行監(jiān)管職責(zé)，不應(yīng)該將監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移到舉報者身上。其次，為方便后續(xù)查證需要。有學(xué)者反對匿名舉報，是因為匿名舉報不利于后續(xù)進(jìn)一步偵查活動，無法聯(lián)系到舉報人[11]。但是設(shè)立有獎舉報制度的目的，不能簡單地與犯罪偵查相提并論。況且，對于匿名舉報的要求可以在法律法規(guī)中詳細(xì)地予以規(guī)定，而不是禁止一切匿名舉報。最后，反對匿名舉報，堅持顯名舉報，需要有足夠完善的保護(hù)機(jī)制來支撐。既反對匿名舉報，也不重視舉報者的保護(hù)，“吹哨人”難以在食品安全問題治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(二)舉報的獎勵

就物質(zhì)獎勵而言，我國各省市獎勵標(biāo)準(zhǔn)以罰沒入庫金額的比例為主，少數(shù)存在按貨值計算的規(guī)定。根據(jù)《食品安全法》第九章具體規(guī)定了各類違反該法的法律責(zé)任及需要承擔(dān)的行政處罰金額。其中，處罰金額計算除了具體規(guī)定上下限額外，部分處罰金額是按照貨值來計算的。從各省市設(shè)置的最低獎勵限度上看，按照罰沒入庫比例計算的獎勵金額設(shè)置過低。

再者，一般舉報人與企業(yè)內(nèi)部舉報者的舉報獎勵應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分。企業(yè)內(nèi)部員工所掌握的內(nèi)部信息往往更真實，掌握的證據(jù)也較完整，畢竟作為內(nèi)部員工，冒著極大的風(fēng)險，不掌握切實證據(jù)，不會輕易地走上舉報的道路。因而，提高最低限額，取消最高限額，再制定科學(xué)的獎勵標(biāo)準(zhǔn)，綜合舉報人舉報信息的價值計算獎勵金額，才能更好地激發(fā)“知情者”的舉報熱情。

就精神獎勵而言，食品安全問題涉及到社會民生，一旦發(fā)生嚴(yán)重的食品安全問題，將波及整個社會經(jīng)濟(jì)，且對公民健康造成不可逆的危害。因而，食品安全問題關(guān)鍵在預(yù)防。對于舉報者而言，社會并沒有形成舉報違法違規(guī)食品生產(chǎn)經(jīng)營行為為榮的觀念，舉報者在舉報前還要再三猶豫，萬一自己的信息被公開，除了有可能遭受企業(yè)的報復(fù)外，還存在接受社會輿論批判的聲音[12]。但根據(jù)價值位階理論，舉報行為的出發(fā)點是為了社會正義、最廣大人民的根本利益，是值得社會鼓勵的事情，為何不能積極營造社會舉報食品安全問題為榮的價值取向，例如通過設(shè)置精神獎勵，認(rèn)可那些曾經(jīng)為食品安全問題做出過貢獻(xiàn)的群體，通過新聞媒體進(jìn)行報道，鼓勵社會大眾參與到食品安全社會共治當(dāng)中來。

(三)“吹哨人”保護(hù)

當(dāng)前我國各省市對舉報人的保護(hù)仍停留在舉報者身份、舉報信息的層面，對將來就業(yè)、民事責(zé)任等尚未列入法律保護(hù)的范疇。美國對“吹哨人”就業(yè)保護(hù)的內(nèi)容在于禁止企業(yè)解雇、擠兌等不公平對待，但參考我國勞動法實施的情況，在勞動者與企業(yè)進(jìn)行勞動爭議訴訟，勞動者回歸原企業(yè)后，并不利于勞動者在該單位的正常工作與生活。因而，對于“吹哨人”的就業(yè)保護(hù)，應(yīng)當(dāng)給予“吹哨人”一定的選擇權(quán)?！按瞪谌恕笨梢赃x擇繼續(xù)留在被舉報企業(yè)工作，也可以選擇向企業(yè)索要一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼后離開該企業(yè)。

民事責(zé)任的免除。對于普通員工而言，當(dāng)企業(yè)發(fā)生食品安全問題遭到行政、民事、刑事責(zé)任追究時，普通員工不會成為民事責(zé)任的賠償主體。因而，民事責(zé)任的免除，針對的是部分知情的董監(jiān)高而言。董監(jiān)高作為企業(yè)內(nèi)部掌握重要信息的人員進(jìn)行舉報，可能會違反保密義務(wù)、可能會被企業(yè)以損害企業(yè)聲譽(yù)為由的訴訟而承擔(dān)民事責(zé)任。因而，通過法律規(guī)定來免除內(nèi)部“吹哨人”的民事責(zé)任，即使在身份被暴露后，仍能消除后顧之憂，方能最大限度地激勵內(nèi)部員工參與到舉報行為中來。

五、結(jié)語

新修正的《食品安全法》加大了對食品安全問題社會共治的重視，提倡政府、生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者、協(xié)會、媒體等都加入到食品安全預(yù)防的行列中來。相較食品安全立法完善的鄰國日本，我國對于食品安全方面立法仍不足以維護(hù)國內(nèi)的食品安全。食品安全問題的癥結(jié)在生產(chǎn)者、經(jīng)營者，生產(chǎn)者、經(jīng)營者的主體是企業(yè)，誘發(fā)企業(yè)不顧食品安全生產(chǎn)的動機(jī)在于利益。要治理食品安全問題，重點在企業(yè)，除了加大懲罰力度進(jìn)行威懾，讓問題企業(yè)從食品安全事件中從此一蹶不振、警醒同行外，更重要的是找到突破行業(yè)默契的突破口。這個突破口最適宜從企業(yè)內(nèi)部開始，讓“吹哨人”制度得以建立，目的不在于打破企業(yè)內(nèi)部的信任感，而是筑起國民對國內(nèi)食品安全的信任感。國內(nèi)各省市建立的食品安全有獎舉報制度還過于粗糙，并且尚缺乏專門以內(nèi)部員工為對象的獎勵、保護(hù)規(guī)定，難以更有效地激勵企業(yè)內(nèi)部員工進(jìn)行舉報。在食品安全問題面前，沒有人可以獨善其身，因此，我們不能僅僅寄希望于企業(yè)道德的提升來保障我們的食品安全，我們需要更為細(xì)致的法律保障來激勵內(nèi)部舉報人、規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)行為。