母 睿，王玉婷

（大連理工大學 人文與社會科學學部，遼寧 大連116024）

隨著風險社會的來臨和社會復雜程度的不斷提高［1］，以復雜、交互影響與爭議性為基本特征的“棘手問題（wicked problem）”大量涌現(xiàn)［2］，使得傳統(tǒng)社會治理模式普遍陷入治理效果不彰的境遇，單獨依靠政府、市場或者社會的任何一方都無法有效解決公共問題［3］。這要求政府部門不斷提升治理能力，以應對不斷變化的環(huán)境與挑戰(zhàn)。

大數(shù)據(jù)應用為政府部門解決棘手問題、提升治理能力、應對外部挑戰(zhàn)提供了新思路。在技術(shù)革命引發(fā)時代變遷的視域下，大數(shù)據(jù)被視為一種積極的治理資源，提供了全面提升公共治理能力的契機，驅(qū)動著公共治理體系、治理結(jié)構(gòu)、治理績效、治理形態(tài)的改革和完善［4］。當前，大數(shù)據(jù)所蘊含的戰(zhàn)略價值已經(jīng)引起多數(shù)發(fā)達國家重視，各國相繼出臺大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和配套法規(guī)以促進其應用與發(fā)展［5］。在政策支持的基礎(chǔ)上，目前世界各國政府都在大數(shù)據(jù)計劃方面投入大量資金，并將其應用于稅收、醫(yī)療衛(wèi)生、國防建設、公共安全、社會服務、交通運輸?shù)缺姸嗾哳I(lǐng)域［6］。

除了引起各國政府的高度重視外，大數(shù)據(jù)在學界也成為研究熱點。從研究的側(cè)重點來看，學者們主要關(guān)注大數(shù)據(jù)如何應用于政府管理實踐中。基于大量實證研究，學者們指出大數(shù)據(jù)在社會輿情治理、政府應急管理、政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面的應用潛力［7-10］。也有學者認為，大數(shù)據(jù)的應用并不總是樂觀的，政府部門往往缺乏收集、處理、分析和解釋大數(shù)據(jù)的能力［11］。此外，大數(shù)據(jù)也使政府的數(shù)據(jù)管理能力和個人信息保護工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)［12］。

由此可見，大數(shù)據(jù)所蘊含的價值與潛力已得到各國政府和科研領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。但大數(shù)據(jù)的應用既是機遇也是挑戰(zhàn)，只有克服挑戰(zhàn)才能更好地把握住機遇。因此，探析大數(shù)據(jù)在我國的政府治理實踐中如何得到合理應用、有效推動治理能力的提升，需要從機遇和挑戰(zhàn)兩個維度進行理解。本文將結(jié)合國內(nèi)外成功經(jīng)驗，對大數(shù)據(jù)推動政府治理能力提升的三個方面進行論述，并提出針對性的對策建議。

一、大數(shù)據(jù)與政府治理能力提升的銜接關(guān)系

理解大數(shù)據(jù)與政府治理能力提升的銜接關(guān)系，首先需要明晰大數(shù)據(jù)的概念。關(guān)于其概念的界定，學界至今沒有形成廣泛共識，目前學者在研究中使用較多的定義主要以特征為視角。Gartner公司的分析師Laney最早提出關(guān)于大數(shù)據(jù)特征的3V模型，即規(guī)模性（volume）、高速性（velocity）和多樣性（variety）［13］。隨后各大信息技術(shù)公司和研究者在3V的基礎(chǔ)上進行擴展，衍生出價值低密度性（value）、高可變性（variability）和低準確性（veracity）等特征，進一步豐富了對于大數(shù)據(jù)的認識。而在公共管理領(lǐng)域，學者們認為大數(shù)據(jù)的概念遠超過對于數(shù)據(jù)特征的描述。如Boyd指出大數(shù)據(jù)是一種文化、技術(shù)和學術(shù)現(xiàn)象，它不僅僅是關(guān)于數(shù)據(jù)，而是關(guān)于搜索、聚合和交叉引用大數(shù)據(jù)集的能力［14］。McNeely和Hahm認為，大數(shù)據(jù)是一個包含技術(shù)、決策和公共政策的多重概念［15］。由此可見，在公共管理視閾下，大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵并不局限于數(shù)據(jù)集的特征，更是一種超乎技術(shù)范疇的多維概念，包括數(shù)據(jù)生成和收集、數(shù)據(jù)使用能力以及應用數(shù)據(jù)進行決策等多個方面。

那么，大數(shù)據(jù)如何使政府治理能力的提升得以實現(xiàn)？從主體關(guān)系的角度來看，傳統(tǒng)行政管理模式下政府是話語權(quán)的掌控者，政府外部的主體多處于從屬地位。而大數(shù)據(jù)時代來臨后，基于互聯(lián)網(wǎng)與日常生活及行為的實時交互，企業(yè)、社會組織以及公民躍升為數(shù)據(jù)收集、儲存、管理的主體，迫使政府由單向度的思維和觀念轉(zhuǎn)向協(xié)同治理，通過數(shù)據(jù)的共享和流通平臺，建立各主體之間的對話和協(xié)作機制。從決策方式來看，以規(guī)模性、高速性為特點的大數(shù)據(jù)可以克服傳統(tǒng)科層內(nèi)部由于信息不對稱而產(chǎn)生的各種治理困境，信息傳遞更趨扁平化，對問題的了解更為準確和全面，從而提升科學決策的水平和精準度［16］。從基本載體來看，數(shù)據(jù)作為最基本的單位，其規(guī)范化管理在由非數(shù)字化轉(zhuǎn)型為數(shù)字化的政府治理模式中愈加凸顯出其重要作用。

綜上所述，大數(shù)據(jù)是一種超乎技術(shù)范疇的多維概念，在助推政府治理能力的提升上表現(xiàn)為政府治理協(xié)同化、政府決策科學化以及數(shù)據(jù)管理規(guī)范化三個維度。這三個維度并不是相互割裂的，而是緊密相關(guān)的，作為協(xié)同化治理和科學化決策中的基本要素，數(shù)據(jù)扮演著舉足輕重的角色，數(shù)據(jù)管理的規(guī)范化程度關(guān)乎利用大數(shù)據(jù)進行治理的效能與效果。下文將從機遇和挑戰(zhàn)兩個方面，對大數(shù)據(jù)推動政府治理能力提升的作用展開論述。

二、大數(shù)據(jù)推動政府治理協(xié)同化

長期以來，在“國家本位”“政府本位”等觀念的指導下，政府治理形成了以政府為主導的單中心、單向度模式。政府通過層級節(jié)制的科層制度，對法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)、政策制定與執(zhí)行進行全方位把控。但隨著社會復雜程度的提高，單中心、單向度的治理模式越來越難以解決趨向復雜的治理難題，要求政府持續(xù)提升治理能力。

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)的應用改變了知識分享的模式，進而瓦解了社會治理固有的權(quán)力格局基礎(chǔ)，使信息資源在政府、企業(yè)、社會組織與個體之間重新分布，決定了國家或政府不再是治理結(jié)構(gòu)中的唯一主體［17］，為政府治理走向協(xié)同化發(fā)展道路提供了新機遇。大數(shù)據(jù)的應用，為私營企業(yè)、非營利組織、高校及科研院所等社會力量共同參與治理行動掃除了一定技術(shù)障礙，提供了更多的發(fā)展機會。政府通過與外部主體的合作，可以在協(xié)同中獲得“1＋1＞2”的治理成效。以哥本哈根市為例，政府為解決碳排放問題，與IBM公司合作收集能源數(shù)據(jù)，通過在停車位、交通路段、垃圾桶、自來水系統(tǒng)等處設置傳感器，IBM對這些傳感器收集的實時數(shù)據(jù)進行提取和分析，為政府減排決策提供基礎(chǔ)［18］，這極大地解決了由政府部門收集、獲取、存儲和分析數(shù)據(jù)導致的行政成本浪費和治理低效的問題。同時，大數(shù)據(jù)也推動政府各部門之間走向協(xié)同。以我國“互聯(lián)網(wǎng)＋政務服務”改革的實踐來看，通過業(yè)務平臺的構(gòu)建，使各部門數(shù)據(jù)資源在平臺內(nèi)進行共享與流轉(zhuǎn)，有效地強化了部門之間的協(xié)同能力，形成合力提供更加高效和便捷的公共服務。

大數(shù)據(jù)助推政府治理走向協(xié)同化，其實現(xiàn)以各主體之間數(shù)據(jù)充分共享為前提。但由于政治體制的限制和部門利益的保護，各主體之間共享和互通數(shù)據(jù)存在諸多壁壘，阻礙了政府治理協(xié)同化的有效運行。一方面，跨部門、跨組織的數(shù)據(jù)交互與共享受到政府部門政治體制的制約。由于長期以來條塊分割的體制，政府信息資源在開發(fā)上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，重復投資、重復建設，呈現(xiàn)明顯的“部門化”格局，形成了一個個的“信息孤島”［19］。分散化的信息系統(tǒng)使得政府部門即使收集了大量數(shù)據(jù)，也往往是碎片化、割裂化的。林立的“數(shù)據(jù)煙囪”使得各部門之間數(shù)據(jù)的流動和交互極為困難，難以形成共享格局。另一方面，出于自身利益保護的目的，政府部門主動進行數(shù)據(jù)共享的意愿較低。部門在日常管理與服務過程中獲取、采集甚至開發(fā)的信息資源，與部門的職權(quán)密切相關(guān)，是部門心血的凝結(jié)，故而往往習慣于將本部門的信息資源封閉起來，而不愿與其他部門共享［20］。實時集成的數(shù)據(jù)資源往往被視為部門內(nèi)的私有財產(chǎn)，數(shù)據(jù)的共享意味著資源壟斷地位的喪失，部門掌控的權(quán)力會因此大打折扣，進而影響部門利益。如果政府官員在數(shù)據(jù)的開放共享方面追求形式主義，或局部開放，或低關(guān)聯(lián)度開放，敷衍了事，則會在數(shù)據(jù)流通中形成分割壁壘，難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)最大紅利［17］。此外，一些部門和地區(qū)出于強化自身利益的考慮，還會主動設置門檻，加大數(shù)據(jù)共享的難度。

三、大數(shù)據(jù)推動政府決策科學化

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)可以提供比以往更好的信息，被視為有潛力改善政府部門和私人組織決策的工具［21］。通過從海量數(shù)據(jù)中提取關(guān)鍵信息，大數(shù)據(jù)改變了發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題以及輔助執(zhí)行政策方案的方式［17］，使循證決策在實踐中成為可能，推動政府決策走向科學化。

循證決策的理念可以追溯至英國內(nèi)閣辦公室于1999年發(fā)布的名為《21世紀的專業(yè)化決策制定》的報告。該報告指出：“使用證據(jù)是決策專業(yè)化的標準之一，而信息是證據(jù)的原始要素，高質(zhì)量的決策有賴于高質(zhì)量的信息?！保?2］循證決策要求決策者基于證據(jù)為決策制定提供依據(jù)［23］，這為政府過去基于經(jīng)驗的決策提供了變革方向。以斐濟為例，通過對定位在當?shù)氐母魃缃痪W(wǎng)站的用戶大數(shù)據(jù)進行收集和分析，地方政府能夠全面了解游客的活動、興趣、參觀地點以及出行體驗。相較于以往僅依靠政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的決策，社交大數(shù)據(jù)可以提供個人偏好、時間節(jié)點等細節(jié)，結(jié)合社交大數(shù)據(jù)進行的決策對于促進當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展更有成效［24］。

此外，基于實時數(shù)據(jù)的收集與分析，大數(shù)據(jù)可以用來分析以前難以把握的事物發(fā)展趨勢，通過預測未來行為來支持循證決策［25］。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)無論多么真實、系統(tǒng)、整齊和有代表性，相對于被觀測的社會行為，永遠都是事后構(gòu)擬的結(jié)果［26］。由于多種因素影響，擬態(tài)數(shù)據(jù)對社會現(xiàn)實的觀測總是存在誤差。而大數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)與行為的同步，提供更加貼合實際情況的信息，并且更有利于對行為的預測。例如，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)可以用來分析疾病模式并跟蹤疾病的暴發(fā)和傳播情況，改善公共衛(wèi)生監(jiān)測和反應速度［27］。

但政府部門真正實現(xiàn)用數(shù)據(jù)說話、基于數(shù)據(jù)決策并非易事，從數(shù)據(jù)收集、分析再到?jīng)Q策產(chǎn)生并不是一個簡單的線性過程，專業(yè)能力的短缺成為在政府內(nèi)部應用大數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)。隨著數(shù)據(jù)集變得越來越復雜——從結(jié)構(gòu)化到非結(jié)構(gòu)化，收集、管理和分析數(shù)據(jù)所需的能力要求顯著提高，尤其是對非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的識別需要更加專業(yè)的能力［28］。與私營部門相比，政府部門的能力短缺問題更加突出。

一方面，以價值密度低、類型多樣化為特點的大數(shù)據(jù)使得政府部門難以從海量數(shù)據(jù)中提取有用信息并轉(zhuǎn)化為決策依據(jù)。通常來說，大數(shù)據(jù)在有用的“信號（signal）”中包含了更多的“噪音（noise）”，而在尋求有用信息的過程中必須對“噪音”進行排除［29］。這對數(shù)據(jù)處理能力提出了更高要求，因為清洗數(shù)據(jù)本身就是在引入誤差（不可能完美地區(qū)分信號和噪音）［30］。而且數(shù)據(jù)處理僅僅只是諸多環(huán)節(jié)中的一個。事實上，大數(shù)據(jù)的應用需要一個能夠捕獲、存儲、處理、管理、傳輸和共享數(shù)據(jù)的生態(tài)系統(tǒng)。從整合數(shù)據(jù)到政策制定的過程中，政府的決策水平與數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)分析、關(guān)系治理、協(xié)作水平、工作人員、決策者水平等多個因素都息息相關(guān)［31］。由此可見，以大數(shù)據(jù)助推政府決策科學化，還需要政府專業(yè)能力的提升以及決策環(huán)節(jié)各要素的配合才能得以實現(xiàn)。

另一方面，雖然運用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對各種信息資源進行有效整合和分析，然后從海量數(shù)據(jù)中獲取關(guān)鍵信息，為后續(xù)公共管理工作提供良好的支持和決策依據(jù)，但管理者未必愿意在決策中予以使用［32］。通常來說，管理者很難摒棄長期以來基于個人閱歷和經(jīng)驗作出決策的思維模式，尤其是數(shù)據(jù)分析結(jié)果與自身經(jīng)驗相矛盾時，這種轉(zhuǎn)變會更加困難。

四、大數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)治理規(guī)范化

大數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用以及管理和監(jiān)督，與數(shù)據(jù)的安全性、保密性問題息息相關(guān)，需要在嚴密的法律框架下操作才能有據(jù)可依，避免對部門或公民利益的侵害。但相關(guān)法律法規(guī)的缺位，成為規(guī)范化數(shù)據(jù)治理上的一大挑戰(zhàn)。

一方面，規(guī)范化的數(shù)據(jù)共享需要法律法規(guī)指導。目前數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)界定模糊，在數(shù)據(jù)的采集、使用、共享過程中如何既能發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值又能兼顧數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)，也是法律上亟待明確的問題［20］。正是由于相關(guān)法律法規(guī)的滯后，而在實際工作中尺度又難以把握，因此政府部門往往傾向于規(guī)避風險。一些政府部門出于數(shù)據(jù)安全的考量，常常以“不宜共享”為由抵制數(shù)據(jù)共享［33］。這反而樹立起另一層數(shù)據(jù)壁壘，為部門間協(xié)同增加了難度。

另一方面，涉及個人身份信息的數(shù)據(jù)需要通過法律法規(guī)進行保護。隱私問題一直是信息技術(shù)發(fā)展過程的關(guān)鍵問題之一，在大數(shù)據(jù)的使用過程中，如果沒有以可靠的數(shù)據(jù)治理原則來確立收集數(shù)據(jù)的目的和使用數(shù)據(jù)的方式，就有可能在未經(jīng)數(shù)據(jù)收集者同意的情況下，將看似不相關(guān)的數(shù)據(jù)點連接起來，從而掌握個人的完整身份信息，對個人隱私保護形成極大的挑戰(zhàn)［34］。傳統(tǒng)上，將數(shù)據(jù)去識別化是保護個人隱私的主要方法。管理和使用用戶數(shù)據(jù)的組織通常使用消除身份識別的方法，這使他們既能獲得數(shù)據(jù)利益，又能避免操作風險和滿足法律要求［35］。但當前這種匿名化、去識別化的方式，已經(jīng)無法應對大數(shù)據(jù)帶來的多源數(shù)據(jù)集成與融合的風險。因此，個人數(shù)據(jù)隱私的保護需要制定更加嚴格的標準，以及利益相關(guān)者的共同協(xié)商。

大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)和應用暴露了政府在數(shù)據(jù)治理規(guī)范化上的短板和不足，甚至一定程度上加劇了這一風險，但也為長期以來數(shù)據(jù)治理相關(guān)法律法規(guī)的滯后和缺失問題提供了完善和改進的機遇。從數(shù)據(jù)共享這一角度來看，2016年我國制定了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，旨在加快推動政務信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享，但該辦法傾向于綱領(lǐng)性、原則性指導。與全球政府數(shù)據(jù)共享比較成功的美國、英國、法國、加拿大、日本等國政府的數(shù)據(jù)共享政策與法律法規(guī)相比，我國還存在政策覆蓋面不夠廣、政策法規(guī)相互關(guān)聯(lián)較弱、用戶參與重視不足、共享數(shù)據(jù)重復使用、多層式機構(gòu)管理架構(gòu)亟待建立等問題［36］。

在未來的數(shù)據(jù)共享法規(guī)制定過程中，應注重對覆蓋范圍、用戶參與、共享細則、管理架構(gòu)等的完整規(guī)劃。從隱私保護這一角度來看，雖然國家在憲法和基本法中涉及關(guān)于保護個人隱私的說明，但是規(guī)定較為零散，不成體系。缺乏專門的個人信息保護基本法，成為制約我國個人隱私保護的最大瓶頸［37］。以歐盟的經(jīng)驗來看，2016年歐洲議會批準了《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation），在個人數(shù)據(jù)處理時提出了數(shù)據(jù)最小化、儲存限制、目的限制以及透明度原則，對保障數(shù)據(jù)隱私作出了更加嚴格的規(guī)定。這些原則旨在處理個人數(shù)據(jù)時，既保障用戶對數(shù)據(jù)處理和使用的知情權(quán)，也為數(shù)據(jù)擁有者正確使用數(shù)據(jù)提供法律規(guī)范和指導。因此，在未來關(guān)于個人隱私的法規(guī)制定過程中，應注重體系化的法規(guī)建設，對隱私數(shù)據(jù)的使用和處理作出明確規(guī)定，保障用戶知情權(quán)。

五、結(jié)論與展望

近年來，無論是各國政府的戰(zhàn)略層面，還是學者們的理論研究層面，都對大數(shù)據(jù)在政府部門的應用表現(xiàn)出較高的關(guān)注度。本文從大數(shù)據(jù)在我國政府治理實踐中推動治理能力提升的機遇和挑戰(zhàn)兩個維度進行分析，得到以下結(jié)論：

首先，大數(shù)據(jù)助推政府治理走向協(xié)同化。大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應用，為政府與外部主體合作形成協(xié)同格局、政府部門內(nèi)強化協(xié)作能力掃除了一定技術(shù)障礙，極大提升了治理效能。但條塊分割的政治體制與共享意愿的低下形成了數(shù)據(jù)壁壘，阻礙了各主體之間通暢的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)與共享，影響到政府治理協(xié)同化。

其次，大數(shù)據(jù)助推政府決策科學化。大數(shù)據(jù)可以提供比以往更好的信息，通過關(guān)鍵信息的提取，使循證決策在實踐中成為可能，能夠以科學化的方式為政府決策提供支持。但政府部門真正實現(xiàn)用數(shù)據(jù)說話、基于數(shù)據(jù)決策并非易事，收集、管理和分析各種類型的數(shù)據(jù)需要政府部門具有極強的專業(yè)能力。因此，專業(yè)能力不足成為政府依托大數(shù)據(jù)實現(xiàn)決策科學化的挑戰(zhàn)。

最后，從大數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用，再到管理和監(jiān)督，與數(shù)據(jù)的安全性、保密性問題息息相關(guān)，需要在嚴密的法律框架下操作才能有據(jù)可依，避免對部門或公民權(quán)益的侵害。相關(guān)法律法規(guī)的缺位，成為規(guī)范化數(shù)據(jù)治理的一大挑戰(zhàn)。但這也為解決長期以來數(shù)據(jù)治理相關(guān)法律法規(guī)滯后和缺失問題，提供了機遇。

為進一步提升我國政府現(xiàn)代化治理能力，更好地應用大數(shù)據(jù)技術(shù)，本文提出如下建議：

首先，協(xié)同化的政府治理模式建設需要政府摒棄以往單中心、單向度的治理理念，加強政府內(nèi)部各部門、政府與外部各主體的交流和互動［38］。政府要主動打破部門間的數(shù)據(jù)壁壘，不斷整合分散的數(shù)據(jù)資源，通過建立信息互聯(lián)互通的基礎(chǔ)平臺，建立各主體之間的協(xié)調(diào)機制，促進數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)與利用。

其次，科學化的政府決策依賴于專業(yè)能力的支持。數(shù)據(jù)是繼土地、勞動力、資本和技術(shù)之外的新要素，政府部門要提高認識，注重提升數(shù)據(jù)收集、處理、分析等多個環(huán)節(jié)的能力。政府應通過學習教育、知識培訓深化工作人員對大數(shù)據(jù)的科學認識；通過對專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，實現(xiàn)專業(yè)化人才隊伍的擴展；以開放的態(tài)度通過與企業(yè)、高校的合作來彌補能力不足。

最后，政府在數(shù)據(jù)治理規(guī)范化上的短板和不足，需要通過數(shù)據(jù)治理相關(guān)法律法規(guī)建設來完善和改進。政府要通過個人隱私信息專項法律法規(guī)設計，規(guī)范和指導政府和企業(yè)對公民隱私信息的使用和處理準則，完善和保護公民的個人隱私，保障其知情權(quán)。此外，政府還要通過在數(shù)據(jù)共享方面出臺具體實施細則，厘清數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)邊界，為實施數(shù)據(jù)共享掃除障礙。

目前來看，大數(shù)據(jù)已經(jīng)開始應用于政府部門實現(xiàn)治理目標和提供公共服務的實踐中。但機遇與挑戰(zhàn)并存，大數(shù)據(jù)究竟能產(chǎn)生多大價值，取決于治理者對大數(shù)據(jù)的理解以及賦予其何種意義，因為大數(shù)據(jù)本身無法自動發(fā)展出一套有價值和意義的制度安排［39］。但在抓住大數(shù)據(jù)浪潮帶來的機遇時，如何結(jié)合我國國情對政府治理行為作出恰當?shù)恼{(diào)整，還有待于在未來的實踐和研究中進一步探討。