程建平，魏子凱

(鄭州大學 政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001)

提升我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，而“我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化，離不開農(nóng)村應急管理現(xiàn)代化，農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會服務管理體系和能力的基本單元”[1]。農(nóng)村社區(qū)是國家政策落實的基點，是夯實黨的執(zhí)政基礎、鞏固基層政權的重要載體，完善農(nóng)村社區(qū)應急管理系統(tǒng)、提升農(nóng)村社區(qū)應急管理能力，對農(nóng)村社區(qū)治理、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，越來越具有重要的意義。

一、農(nóng)村社區(qū)應急管理存在的突出問題

近年來，隨著一些危及群眾生命財產(chǎn)安全的自然災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件時有發(fā)生，農(nóng)村社區(qū)的應急管理體系也暴露出一些固有的問題與短板。

(一)應急管理人員素質不高，工作積極性不強

現(xiàn)階段在我國多數(shù)農(nóng)村社區(qū)，專職的應急管理人員數(shù)量極少，往往由村黨支部委員會、村民委員會中的干部兼任，因而無法全面且系統(tǒng)地開展應急管理工作。“兩委”干部精力需投放在支部建設、鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、地方公共事務、村務組織協(xié)調(diào)工作等方面，自然很難將安全事務以及應急管理工作提到一個突出位置上來，間接造成了應急管理工作開展的困難，村民執(zhí)行應急管理部署的積極性也很難彰顯，應急管理工作甚至呈現(xiàn)“無人過問”的尷尬局面。雖然隨著新農(nóng)村建設，越來越多的社會組織參與到農(nóng)村應急管理中，但是沒有充分發(fā)揮作用，仍以政府為主，導致農(nóng)村應急管理的資源整合力度不足[2](P49-50)。即便有些農(nóng)村社區(qū)設有專職應急管理崗位負責相關安全工作，或由村民形成自發(fā)的應急救援團隊，如夜間的村民聯(lián)防治安巡邏隊等，但這類人員大多沒有接受過應急管理工作的專業(yè)培訓，處置突發(fā)事件時的能力堪憂，不具備專業(yè)應急管理人員的工作素養(yǎng)。

基于黨的基層組織任期相關規(guī)定，村兩委領導班子往往在三至五年內(nèi)就要面臨換屆選舉。過去身兼多職的兩委干部在進行工作交接時往往很難清晰界定所負有的應急管理工作責任，在多數(shù)情況下，很多兩委干部并不將應急管理工作當作工作交接的重點，導致在班子換屆后一切相關工作往往推倒重來。這就與地方縣市專人專職的權責交接無法相提并論，即便村干部在上一任期內(nèi)構建了適當?shù)纳鐓^(qū)應急管理工作體系，也很難在后續(xù)的多次換屆工作中得以保全。久而久之，農(nóng)村社區(qū)基層的應急管理工作也就越來越不成體系，很難發(fā)揮效用。當突發(fā)狀況真正發(fā)生時，社區(qū)往往缺乏應急管理體系的指導，很難快速響應處理，十分容易對群眾利益造成損失。應急管理工作強調(diào)“防患未然”，屬于預防性質的工作，這種特殊的工作性質使其與其他基層村務工作的開展存在諸多不同，預防性質的工作在很大程度上對管理者、管理技術以及管理資源分配上提出了比其他基層工作更高的要求，這意味著，應急管理工作體系的形成、制度的完善并不能直接轉化為肉眼可見的政績工程，唯有在應對突發(fā)事件時方能發(fā)揮作用。雖然建立應急管理工作體系對農(nóng)村社區(qū)有著必不可少的重要性，但其增加的農(nóng)村社會發(fā)展成本卻也是實實在在。大多財政資金緊張的鄉(xiāng)村，沒有充足的精力和資金投入應急管理工作中，建立完善應急管理體系就只能淪為空談。基于上述原因，村干部和村民大多對突發(fā)事件存在僥幸心理，尤其在一些自然災害較少的中部地區(qū)鄉(xiāng)村，安全應急意識普遍薄弱，村干部村民普遍認為建立應急管理體系是不必要的，是沒什么用處的“瞎耽誤功夫”，工作的積極性十分低下。

(二)應急管理工作的內(nèi)容不明確，政策實施主體單一

中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，黨中央始終將“三農(nóng)”問題擺在突出位置。農(nóng)村的突發(fā)事件類型受自然、經(jīng)濟、社會、地理位置等多方因素影響，大致分為以下五大種類：一是由于全球生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化和我國地形地勢地貌等客觀因素影響從而引發(fā)的自然災害；二是突然暴發(fā)的公共衛(wèi)生事件，如新型冠狀病毒席卷全球；三是由于利益不均導致矛盾、沖突進而引發(fā)的群體性事件；四是農(nóng)村食品安全事故；五是農(nóng)村重大生產(chǎn)安全事故[3](P54-57)。這幾類突發(fā)事件風險各異，但都從各個方面對農(nóng)村群眾的生命財產(chǎn)安全構成極大威脅。目前，我國眾多農(nóng)村地區(qū)并未深入了解本地區(qū)潛在風險的特點，無法有針對性地做好防范化解重大風險的工作部署，導致應急管理工作的內(nèi)容模糊，參與者很難厘清自身的職責與任務。實際從總體上看，政府應急體系下延和個體應急能力增長之間核心關聯(lián)機制就是政府動員，這是中國“國家—社會”關系的一種外顯[4](P99-105)，說明我國的社會主義制度在面臨重大突發(fā)事件的應急管理中有著先天的優(yōu)勢，但這種制度的優(yōu)越性并沒有很好地體現(xiàn)在農(nóng)村社區(qū)應急管理工作之中。村基層兩委的應急管理工作部署，多依靠縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理工作者的“傳幫帶”，這種基層政府主導的單一主體應急管理體制并不能滿足應急需要，相關政策經(jīng)過省、市、縣、鄉(xiāng)、村的多級傳遞具有一定的滯后性，農(nóng)村社區(qū)作為頂層政策設計的最后執(zhí)行者，很難給到上級應急管理單位積極地落實反饋，應急管理工作的改革建制收效甚微。雖然政策法規(guī)是應急管理實施的重要保障，但單獨依靠基層政府的力量去實現(xiàn)應急管理全覆蓋是遠遠不夠的，這當中迫切需要村民與其他社會組織的密切配合，依靠多主體相互配合協(xié)調(diào)已成為農(nóng)村應急管理大勢所趨。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)安全生產(chǎn)意識薄弱

近年來，除了無可避免的自然災害以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不規(guī)范經(jīng)營生產(chǎn)而導致的生產(chǎn)安全事故頻發(fā)，已成為危害農(nóng)村社區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全不容忽視的重大隱患，更是基層應急管理工作所要監(jiān)督防范的重中之重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多以小微生產(chǎn)企業(yè)為主，企業(yè)體量規(guī)模較小，內(nèi)部管理機制不夠健全，企業(yè)老板以攫取利益為主要目的，不重視對員工的安全培訓教育，對企業(yè)安?；ǖ耐度雵乐乜s水，安全投入欠賬嚴重。企業(yè)自上而下對安全生產(chǎn)的過程管理認識嚴重不足，認為安全事故的出現(xiàn)純屬偶然，對一些風險隱患的防范抱有僥幸心理?；鶎討惫芾砀刹吭趯@類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的安全排查工作中多存在疏忽大意、應付了事的現(xiàn)象，安全檢查的項目管理流于形式。基層監(jiān)管制度的條理不明使得履職不到位的現(xiàn)象時有發(fā)生，企業(yè)內(nèi)部鮮有全方位的應急預案和應急演練，關鍵時刻發(fā)揮不出應急管理的實際效果。

二、農(nóng)村社區(qū)應急管理失效的原因

(一)缺乏專業(yè)人才

現(xiàn)今我國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，農(nóng)村社會的發(fā)展面貌已然翻天覆地，中國城鄉(xiāng)社會的快速變遷，導致農(nóng)村社會結構、居住形態(tài)、組織管理、就業(yè)保障、生活方式等諸多方面都發(fā)生了改變，但農(nóng)村人口流失仍是制約未來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的最核心問題。由于農(nóng)村缺乏自主發(fā)展權，農(nóng)民很少有機會進入第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，比如金融、保險、物流等收益較高的行業(yè)，而資本大量流入城市形成城市資本密集區(qū)的時候，當然就會帶動勞動力資源相較豐富的農(nóng)村勞動力外流，人是社會文化的載體，農(nóng)村的主要勞動力一旦流失，剩下的可能就是老弱病殘幼，這種情況下就不足以形成完整的社會結構，多數(shù)農(nóng)村青壯年選擇外出務工，在城市為下一代尋求更優(yōu)渥的生活環(huán)境與教育環(huán)境，其自身的工作才能很難反哺給農(nóng)村地區(qū)。從應急管理工作的角度看，大量的勞動力流失，意味著眾多專業(yè)應急管理人才資源的流失，這就使得農(nóng)村社區(qū)很難形成一定規(guī)模的應急救援隊伍，單靠農(nóng)村群眾自發(fā)形成的應急管理團隊，就會存在多種隱患，在應急搶險工作爭分奪秒的條件下，單是召集救援小組就會浪費大量寶貴的救援時間，貽誤救援工作的開展。而失去了專業(yè)應急管理人才的引進，農(nóng)村社區(qū)難以加強應急救援評估和統(tǒng)計分析工作，在面臨一些嚴重突發(fā)情況時，充當臨時指揮的村干部往往紀律渙散，工作流程不熟悉，處置應急現(xiàn)場不利。

(二)資金不足，投入有限

根據(jù)《國家總體應急預案》的規(guī)定，各級財政部門要按照現(xiàn)行事權、財權劃分原則，分級負擔公共安全工作以及預防與處置突發(fā)公共事件中需由政府負擔的經(jīng)費，并納入本級財政年度預算中，健全應急資金撥付制度，支持地方應急管理工作，建立完善財政專項轉移支付制度?，F(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)的安全生產(chǎn)硬件設施建設不足，用于應急預警、演練的資金投入寥寥，財政投入不足使農(nóng)村面臨應急管理工作下沉的阻力，無法有充足的資金保障農(nóng)村社區(qū)最基礎的應急管理體系建設。在面對應急突發(fā)事件時，由于多數(shù)農(nóng)村地區(qū)沒有設立專項經(jīng)費用于應急管理，資金調(diào)撥難度大，影響了應急工作的快速處置。而村一級別的應急管理崗位與應急救援隊伍的待遇普遍偏低，間接影響了開展應急管理工作的群眾積極性。

(三)干部群眾安全意識薄弱

農(nóng)村地區(qū)的管理不同于城市治理的一個重要出發(fā)點在于，農(nóng)村治理在很大程度上依賴內(nèi)部自治，國家制定的完備應急管理政策落實到基層農(nóng)村社區(qū)內(nèi)，具體的實施效果與干部群眾的工作積極性密切相關。當下農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的干部群眾普遍安全意識薄弱，對應急管理工作的認識不足，嚴重阻滯了應急管理體系落實到農(nóng)村社區(qū)。無論相關工作部署得多么完善，不從根本上改變農(nóng)村群眾對應急管理、風險處置工作的淺薄認識和對安全事故抱有的僥幸心理，后續(xù)的風險預警機制就無從建立，突發(fā)事件一旦發(fā)生，往往會造成嚴重損失。國家號召落實基層群眾的安全教育，推進安全宣傳進農(nóng)村、進社區(qū)的意義正在于此。

三、提升農(nóng)村社區(qū)應急管理水平的對策

“提升農(nóng)村社區(qū)應急管理能力，必須要立足農(nóng)村實際，結合基層管理創(chuàng)新，建立網(wǎng)格化管理，充分發(fā)揮好基層干部群眾的力量，補齊短板”[5](P85-88)，提升農(nóng)村社區(qū)應急管理能力和水平，不僅需要領導高度重視，加大資金投入，還要注重以下三個方面的工作：

(一)全面推進農(nóng)村應急管理體系建設

近年來，對于農(nóng)村應急管理的研究不論在理論層面還是實踐層面都有著長足的進步，但都沒有形成系統(tǒng)性的應急管理體系。農(nóng)村應急管理工作需要管理者站在宏觀角度上高屋建瓴，全面分析地區(qū)存在的相關問題，完善縣級以上農(nóng)業(yè)應急管理指揮協(xié)調(diào)機構，明確職責分工，積極探索有利于加強農(nóng)業(yè)應急管理工作的辦法[6](P10-12)，結合不同地方鄉(xiāng)村的地形地貌、經(jīng)濟發(fā)展、社會文化等特點，綜合構建應急管理工作體系，否則容易導致當下“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理困境，在遭遇突發(fā)事件時使應急管理工作陷入被動局面。應急管理體系的構建非一朝一夕之事，各縣市應急管理局要對新形勢下應急管理工作進行統(tǒng)一部署，明確工作重點，細化任務舉措，對轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村的工作開展提出具體要求。

首先，在權責關系方面，確保權力資源下沉，賦予基層權力，為其他資源下沉提供保障。在資源下沉、權力下沉的基礎上，可以自主進行本地資源整合，根據(jù)地方農(nóng)村特點做好前期摸排工作，建立本地全覆蓋的資源信息網(wǎng)，分清地區(qū)常見突發(fā)情況的類型，找到現(xiàn)階段應急管理工作開展不暢的主要原因。其次，結合前期掌握的相關調(diào)研情況，整體布局應急管理工作，梳理好每一項工作的事前預防措施與事后應急流程，農(nóng)村如果要在遇到突發(fā)狀況后快速響應處理，就必須根據(jù)當?shù)貙嶋H情況對于可能出現(xiàn)的突發(fā)事件進行預判并制訂出一系列應急預案，事前加大對基礎安全設施的建設投入，推進應急管理工作在鄉(xiāng)村事務中常態(tài)化，事后地方應急管理部門對于鄉(xiāng)村初具形態(tài)的應急管理體系要做到多巡查、多整改、多完善，要對應急管理工作馬虎大意且疏于整改的兩委干部提出嚴肅批評。最后，不僅要在安全事故發(fā)生后進行應急管理工作總結，還要注意突發(fā)事件結束后的風險評估，避免重新進入一個新的危機醞釀期，要充分發(fā)揮村民反饋和應急監(jiān)督崗日常篩查的合力作用，建立問題反饋機制，村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門要通過設立意見箱、熱線電話、鄉(xiāng)村微信公眾號等線上線下的反饋渠道，確保公共安全事件前后的問題得到及時反饋。還要對相關組織機構能力進行評估，及時發(fā)現(xiàn)應急管理中存在的問題，進一步提高應急措施的可行性，提升農(nóng)村整體應對能力[7](P7-8，10)，要建立健全配套的安全生產(chǎn)事故報告調(diào)查統(tǒng)計制度，嚴格執(zhí)法、實事求是，建立完善安全生產(chǎn)事故報告檔案，歸檔管理，做到有據(jù)可查，對于瞞報、謊報、延遲上報以及無正當理由拒絕事故調(diào)查等的行為，要嚴肅處理，涉及違法犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任?？偟膩碚f，系統(tǒng)的體系建設往往是動態(tài)的過程，要避免工作內(nèi)容僵化，從科學性、系統(tǒng)性、完整性的角度出發(fā)，將應急管理工作落到實處。

(二)全面開展群眾安全教育

農(nóng)村社區(qū)應急管理工作的落實，關鍵在“人”。要努力擴大應急管理體系建設的主體范圍，鼓勵農(nóng)村社區(qū)群眾、社會組織多方參與，避免基層政府對應急管理工作“一肩挑”，有效減輕基層政府的工作負擔和工作運行成本，然而要在思想上調(diào)動群眾的積極性，引發(fā)對于應急管理工作的廣泛重視，核心在于全面且深入的農(nóng)村群眾安全教育。只有充分發(fā)揮“人”的主觀能動性，才能真正落實并發(fā)展農(nóng)村社區(qū)的應急管理工作。

基層政府要以習近平總書記關于應急管理重要論述精神為支撐，堅持黨建引領，加大宣傳力度，牢固樹立安全發(fā)展理念，解決農(nóng)民安全教育大問題。強化農(nóng)村群眾安全意識、防范農(nóng)村安全生產(chǎn)事故，確保農(nóng)村安全的根本途徑是提高農(nóng)民的安全文化素質。尤其是勞動力流失較為突出的農(nóng)村地區(qū)，針對這類地區(qū)缺乏應急管理人才的情況，村政府要不定時組織開展基層群眾的安全培訓，提高農(nóng)民個人的安全意識以及安全防護技能。還應在大型工廠門口、學校附近，重要路段設立安全監(jiān)督崗，時刻繃緊安全這根弦不放松，在農(nóng)村危險地段如斷頭路、滑坡路段、懸崖及溝、塘、渠、堰等危險水域設立警示標識標牌，在村里農(nóng)民活動人口密集地方如農(nóng)民文化廣場、農(nóng)貿(mào)市場、企業(yè)廠房等設立公共衛(wèi)生以及安全生產(chǎn)宣傳壁畫，讓群眾時刻感受到具備公共衛(wèi)生意識以及安全意識不僅是為了自己更是為了他人。還要開展安全知識警示教育和公共衛(wèi)生知識進農(nóng)村活動，形成“教育一個農(nóng)民，帶動一個家庭，影響一片群眾”的氛圍，這樣充分調(diào)動了人的主觀能動性，才能有效加強農(nóng)村社區(qū)群眾安全教育。

村委干部要向廣大農(nóng)村群眾耐心解釋開展社區(qū)應急管理工作對于保護群眾自身利益的重大意義，讓群眾真正理解并且愿意配合建設應急管理體系工作的進行，切勿倉促推進開展，違背從群眾中來、到群眾中去的工作方法。避免“形式主義”作風的冒頭，要將應急管理工作真正落實到人，還要避免政府、企業(yè)、群眾之間的信息不對稱，引起相關政策的滯后性。要弘揚生命至上、安全第一的思想，重點做好安全生產(chǎn)和自然災害防治的宣傳教育，增強農(nóng)民群眾的憂患意識、風險意識、安全意識、責任意識；重點做好應急救援等工作舉措的宣傳教育，推進工作理念、方法手段深入人心；重點做好相關法規(guī)制度的宣傳教育，宣傳基層黨委、監(jiān)管部門的安全監(jiān)管職責，以及與每個農(nóng)民群眾息息相關的安全權利、義務和責任；重點普及風險防范、隱患排查、應急處置和自救互救等安全常識，營造良好安全輿論氛圍，夯實社會安全基礎。

(三)科技化、信息化引領應急管理工作開展

黨和國家高度重視應急管理裝備發(fā)展，制定了多種發(fā)展政策鼓勵應急管理工作與信息化、前沿科技相結合，在面對重大突發(fā)事件時，先進的應急技術設備將大大提升應急管理工作效率。以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化等為特質的信息技術對社會的全域性滲透，為應急管理提供了技術基礎。如大數(shù)據(jù)系統(tǒng)通過對本地數(shù)據(jù)長期的收集、統(tǒng)計、整合和分析，可以做到較為精準的應急預判，使得技術成為推動農(nóng)村應急管理精細化不可或缺的重要工具?？梢哉f，信息技術已經(jīng)深深嵌入應急管理體系中，信息要素在應急管理中的運用，重塑著政府應急管理和社會應急管理的形態(tài)，技術應用可以有效推動應急管理體系的數(shù)字化和一體化，提高政府的應急響應效率和部門聯(lián)動，促使個體和組織獲取信息的能力和范圍大幅提升，降低了獲取門檻，有助于群眾參與，對政府形成有效的外部壓力以增強政府回應性；促進政府應急決策的科學化、智慧化和精準化，通過技術賦能的方式推進應急管理重心下移到農(nóng)村。

同時，新的技術和手段運用為應急管理體系升級提供了支撐與條件，成為進一步發(fā)展應急管理體系的重要動力。目前，許多城市應急管理裝備能力現(xiàn)代化穩(wěn)步推進，公共安全科技的創(chuàng)新進步日新月異，許多層面的應急管理工作已經(jīng)與國際接軌，但農(nóng)村應急管理工作的實際情況仍然比較落后，工作方式和應急技術設備均處于較為原始的階段?，F(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)應急管理工作要多與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)相融合，利用信息技術建立全面覆蓋的聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡平臺，做到預防在先，對緊急情況早發(fā)現(xiàn)、早處理。農(nóng)村社區(qū)突發(fā)事件有著時效性、緊迫性、不確定性等特點，這就要求農(nóng)村網(wǎng)格化管理需要構建起功能更強大、覆蓋面廣泛的聯(lián)動信息庫，提高農(nóng)村網(wǎng)格化管理的智能性[8](P68，70)。設置社區(qū)網(wǎng)格范圍、細分應急管理事務、打造專職應急管理網(wǎng)格員隊伍，實現(xiàn)應急管理網(wǎng)格化精準預警，整合原有設在村內(nèi)部的綜合治理、社區(qū)治理、應急管理等各系統(tǒng)指揮信息資源，建立一體化的信息系統(tǒng)和綜合指揮平臺，推動信息化引領下的應急管理一體化建設，進一步提升農(nóng)村應急管理水平和服務效能。若能憑借區(qū)域網(wǎng)格化管理，融語音、視頻、GPS定位為一體進行24小時安全監(jiān)測，一旦緊急情況發(fā)生，迅速定位風險源，立即報警并啟動應急預案，應急管理工作人員就能夠靈活指揮、精確調(diào)度，高效開展應急處置工作。應急管理體系和能力現(xiàn)代化離不開自主創(chuàng)新、科技引領。以科技化、信息化引領農(nóng)村社區(qū)應急管理工作的開展，定能助推農(nóng)村社區(qū)應急管理體系建設更上一層臺階。