王 偉，蘇韋銓

(1.中央民族大學 中國民族理論與民族政策研究院，北京 100081；2.西南民族大學 馬克思主義學院,四川 成都 610225)

人類命運共同體思想具有豐富、深刻的內涵，“指明了世界發(fā)展和人類未來的前進方向”[1]。周邊命運共同體則是人類命運共同體這一千年大計中的百年規(guī)劃[2]120，是高階共同體下的子共同體，是“推動建設人類命運共同體的優(yōu)先方向”，也是“先行示范區(qū)和基礎夯實區(qū)”[3]。換言之，周邊命運共同體作為構建人類命運共同體的基礎，秉持人類命運共同體追尋人類共同利益和共同價值的內涵[4]，將遠景目標與近景規(guī)劃統(tǒng)一起來，竭力在周邊實現由理念到行動的具體轉換，與周邊共建價值和利益共同體，讓中國發(fā)展與治理的經驗和成果惠及周邊。當前國際社會多種政治思潮轉向負面交織，甚至部分陷入了認同的困境[5]，樹起了區(qū)分對應“他者”以求保護“自我”的價值壁壘，減少公共產品供給，這些逆全球化的價值觀和行動增加了治理成本[6]，擴大了治理鴻溝。從中心地帶到邊緣地帶，普遍可觀察到對內反建制、對外扎籬笆的政治現象[7]，全球治理正在形成“競爭—對抗博弈”的范式。與之不同，周邊命運共同體致力于從邊緣地帶著力，圍繞“周邊的中國”而非“中國的周邊”這組深刻議題(1)所謂“周邊的中國”而非“中國的周邊”主要是從本體視差的角度而論?！爸袊闹苓叀庇^察的出發(fā)點是基于中國本身，即多以考量中國的自身訴求為主要，將周邊視作競爭對手(Neighbors as Competitors)。“周邊的中國”則將中國與周邊視為同等主體，強調周邊區(qū)域多主體間的共生關系，即中國與周邊國家打造命運共同體，具有高度、廣度、深度的共同訴求，休戚與共，將周邊視為合作伙伴關系(Neighbors as Partners)。，轉換觀察立場，積極應對因全球化激發(fā)的反動政治和排外主義[8]。堅持“親、誠、惠、容”理念，主動塑造伙伴式周邊關系，通過具體政策和項目落實，與周邊國家“同心同向，守望相助”[9]。打造周邊命運共同體，對作為中國領土領域中較為特殊且戰(zhàn)略地位極其重要的邊境民族地區(qū)而言，將承載重任，成為檢驗中國與周邊關系“和合共生”的關鍵。然而現代民族國家體系視閾中，一般從國家內部視角審視邊疆民族地區(qū)(2)如孫宏年教授在最新研究中側重從邊疆治理本位出發(fā)，認為周邊命運共同體的基礎是中國邊疆地區(qū)發(fā)展，及其不斷與周邊地區(qū)強化的聯系性，因此要“創(chuàng)新邊疆治理以推動構建中國與周邊命運共同體”?？蓞⒁妼O宏年：《中國與周邊命運共同體視域下的邊疆治理初探》，《云南師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第5期。另外，本文亦認為打造周邊命運共同體對邊境/邊疆治理亦應有所啟示，有利于邊境/邊疆治理推進。和邊境民族地區(qū)[10]。這種認識視角疊之邊境民族地區(qū)的客觀實際，以致邊境治理長期被置于邊疆治理的整體話語體系之下，忽視了邊界決定邊境、邊境構成邊疆的一個部分這個基本形態(tài)(3)有關邊境與邊疆的結構形態(tài)差異，如李大龍教授言“中國邊疆就面積而言，占到了國土面積的60%以上，海疆則是全部”。方盛舉教授言“在國家治理視域下，具有國境線的省級行政區(qū)稱為邊疆，而具有國境線的州市級行政區(qū)、縣級行政區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)稱為邊境地區(qū)”。從兩位教授的表述中可清晰地發(fā)現，邊境與邊疆并不一致，顯然邊疆的范疇更大，而邊境則更為具體?？蓞⒁娎畲簖垼骸对囌撝袊吔畬W“三大體系”建設》，《中國邊疆史地研究》2020年第2期和方盛舉,趙若州：《國家安全視角下邊境城鎮(zhèn)的戍邊功能及其開發(fā)》，《哈爾濱工業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第5期。。這種忽視易造成邊境與邊疆概念在一定程度的混淆，也容易造成對邊境民族地區(qū)本位與客位認識的不到位。具體來說，邊境民族地區(qū)治理仍存在觀念滯后、體制機制不完善、治理實踐能力弱、治理目標—效果不顯著等相關問題，亟待通過宏觀與微觀相結合、理論和實踐并重的研究思路，推進新時代邊境民族地區(qū)治理體系完善，治理能力提升。

周邊命運共同體視閾中，邊境民族地區(qū)被視為中國與周邊的“嵌合”區(qū)，作為交互通道，是“實踐‘一帶一路’倡議與構建人類命運共同體的空間橋梁”[11]。需要在治理中進一步從邊疆治理推進到邊境治理，在傳統(tǒng)“屏蔽戍邊”的功能基礎上關注共同體背景下的“開放”功能，強調邊境“共生”[12]，這樣才會使“邊境地區(qū)日益成為我國對外開放的新高地”[13]。周邊命運共同體豐富的理論與實踐經驗給養(yǎng)，能夠為邊境民族地區(qū)治理理論與治理實踐的知識化生產提供重要資源，有利于邊境民族地區(qū)實現治理體系和治理能力現代化。與之耦合，邊境民族地區(qū)治理亦將“以推動全球治理為導向”[14]，發(fā)揮示范性效應，形塑“合作—包容發(fā)展”治理圖式，持續(xù)助力打造周邊命運共同體。

一、打造周邊命運共同體對邊境民族地區(qū)治理的價值導向啟示

當前國際治理理念受到21世紀民族主義、新民粹主義、宗教極端主義等思潮共同泛起的沖擊，以強調本土性(nativism)優(yōu)先為代表的逆全球化表現已嚴重制約了治理的有效推進，這種基于強封閉性、弱信用性、高私利性的價值觀，導致共性基本價值的缺乏，造成全球治理赤字、信任赤字、和平赤字和發(fā)展赤字，增加了治理成本，降低了治理效度。與之相反，中國以人類命運共同體理念解構西方價值中心論，重新凝聚處于破碎狀態(tài)中的基本價值，以關系民族復興大業(yè)的周邊為核心，推動打造周邊命運共同體，發(fā)揮周邊示范效應。作為與周邊緊密“嵌合”的邊境民族地區(qū)，打造周邊命運共同體中具有的“共生”“融通”“平等”等正確義利觀,為其治理提供了價值導向，有利于邊境民族地區(qū)治理價值底色的形成，從而進一步推動治理體系與治理能力現代化，助力共同價值觀在周邊落地。

(一)深耕以“共生”為導向的正確義利觀

周邊命運共同體作為人類命運共同體的子共同體，秉持其核心價值理念，以周邊為中心努力實現“持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的具體愿景”[15]，體現了共享和平、共享安全、共享發(fā)展、共享價值、共享環(huán)境的高度“共生”價值觀，這意味著中國與周邊休戚與共、同舟共濟的人間正道。邊境民族地區(qū)由于特殊的地緣區(qū)位，長期以來處于國家治理的薄弱環(huán)節(jié)，加之跨界性、民族性、資源性等自身特殊性較為顯著，在與周邊地區(qū)的交錯互動中，既有活力也有張力。但由于缺乏“共生”視角，研究者和治理者往往僅關注于張力所引起的特定議題與負面影響(如邊境軍事沖突、跨境黃賭毒、跨界民族認同與國家認同張力等問題)。事實上，在周邊命運共同體的“共生”義利觀啟示下，邊境民族地區(qū)的治理需要從價值層面關注必要的共性，以“求同存異、和諧共處、和而不同、共同繁榮發(fā)展”的主旋律將邊境民族地區(qū)治理與國家整體治理統(tǒng)籌起來。通過樹立相互依存、共贏發(fā)展的價值觀，克服“暈輪效應”的認知偏差，擯棄“老少邊窮” “等靠要” “不安全” “落后” “環(huán)境復雜”等對邊境民族地區(qū)的刻板印象，逐漸從“幫扶輸”思想轉向既要認同差異客觀實在，又要謀劃全局，樹立共同團結進步、共同發(fā)展、協(xié)同治理的理念，實現“共生”價值，充分發(fā)揮邊境民族地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、民族特色優(yōu)勢與資源稟賦等優(yōu)勢。

(二)發(fā)展以“融通”為導向的正確義利觀

習近平總書記在《攜手建設中國—東盟命運共同體》演講中提到，人文上要“心心相印”，地區(qū)機制上要“開放包容”。換言之，打造周邊命運共同體需要在“人—人”哲學關系中形成人與人之間的融通，在合作理念上融通中國與周邊，構建相互尊重、相互欣賞的正確義利觀。打造周邊命運共同體，就是要克服西方自由主義思潮“破產”導致的“本國優(yōu)先論”等消極理念對中國周邊的影響，通過融通的邏輯，構建互聯互通伙伴關系網絡，形成命運與共關系，“將中國夢與世界銜接起來”[16]，與周邊共命運、同發(fā)展。邊境民族地區(qū)作為少數民族聚居區(qū)、跨界民族交流高頻區(qū)，其文化價值系統(tǒng)與內地核心區(qū)具有一定差異性，但又與境外地區(qū)具有一定的相似性。在“融通”義利觀的啟示下，邊境民族地區(qū)治理，針對差異性，要充分尊重邊境民族地區(qū)各民族在歷史客觀發(fā)展與主觀敘事中所形成的多元文化存在的事實，通過交往、交流、交融，實現包容多樣，增強融會貫通[17]，詮釋文化發(fā)展規(guī)律，增強文化自信。針對與境外的相似性，要擯棄以安全化為導向的價值觀，基于融通邏輯，開展邊境地區(qū)與境外地區(qū)和平友好、包容開放的文化間交流互鑒，在堅守中華文化本位的同時，促進邊境內外人文相通，共謀發(fā)展大業(yè)。

(三)堅持以“平等”為導向的正確義利觀

人類命運共同體以人本身為根本關懷對象，超越了西方政治個體(自由主義)、群體(社群主義)、性別(女性主義)、族群(民族/種族主義)、反建制(民粹主義、反全球主義)等非中立的價值觀，回歸“元”關注，超越階級、民族和國家，最終實現人與人的真正平等?，F階段命運共同體的“平等”義利觀主要指向各民族國家不分“體量大小、國力強弱、發(fā)展先后”實現平等[18]。有西方學者認為，民族國家構建過程中，特別是有關邊境/邊疆的相關事務，中國與周邊國家綜合國力的不平衡性導致了“不對稱的鄰居”關系(Asymmetrical Neighbors)[19]159，而打造周邊命運共同體正是對這一評判的超越。周邊命運共同體以“平等”的義利觀為導向，充分尊重周邊各國邊境事務治理，同時積極發(fā)動邊境各族人民共同參與邊境事務治理，通過經濟發(fā)展實現物質平等，發(fā)揮法律效能實現人格平等，構建社會保障體系實現發(fā)展平等，鑄牢中華民族共同體意識實現心理平等，構建一個“平等”“和諧”“安全”的邊境民族地區(qū)。在邊境民族地區(qū)的跨境治理中要秉持共商共建共享的治理觀[20]，落實共同治理，充分尊重周邊各國主權平等、權利平等、機會平等、規(guī)則平等[21]13，鑄就平等的、相互尊重的邊境治理觀。打造周邊命運共同體破除“不對稱鄰居”關系的假設，有利于發(fā)揮“鄰里效應”(Neighborhood Affect)的積極意義[22]，實現邊境民族地區(qū)平等治理和開放治理。

打造周邊命運共同體所秉持的正確義利觀，為邊境民族地區(qū)治理提供了共生發(fā)展、融通包容、平等尊重的價值導向，有利于對邊境民族地區(qū)治理觀念中不合理、不完善、不到位之處進行再審視。以正確價值觀為導向根植于邊境民族地區(qū)治理的治理理念，成為保障治理最終成果產出的起點，能夠產生持續(xù)性的增益，貫通治理全過程。與此同時，邊境民族地區(qū)對正確義利觀的踐行，亦能影響周邊治理合作，夯實打造周邊命運共同體的價值基礎。

二、打造周邊命運共同體對邊境民族地區(qū)治理的結構導向啟示

構建人類命運共同體亦可根據地域、話語和領域形成不同的共同體結構，其中周邊命運共同體是優(yōu)先和重點。這既表明命運共同體構建具有鮮明的結構特征，亦再次重申周邊命運共同體的重要性。在共同價值觀的基礎上，打造周邊命運共同體能夠在周邊超越狹隘的地緣政治觀，打破西方話語壟斷，將治理結構由“領導式”垂直治理轉向“伙伴式”扁平化治理。打造周邊命運共同體在地緣結構、話語體系、治理層次三個維度為邊境民族地區(qū)治理認知結構的重塑提供了有益啟示，從而亦有利于讓命運共同體意識在周邊國家生根。

(一)邊境民族地區(qū)治理需要樹立新的地緣結構觀

從地緣維度的縱向配合來看，周邊地區(qū)作為人類命運共同體構建的首要核心區(qū)域，包括最有條件和基礎的次區(qū)域瀾湄國家命運共同體[23]，包括中老、中緬、中越、中柬、中巴等雙邊命運共同體，甚至還可能包括微周邊的邊境命運共同體(4)微周邊邊境命運共同體是筆者提出的一個概念，主要是指在民族國家邊界附近形成的一定程度的多要素“嵌合”地區(qū)，往往具有直觀性、可觸碰性、跨界交流頻繁等特質，與邊境民族地區(qū)在地理范疇上基本同等，但同時也強調其非固定性，往往隨議題特殊性而有所伸縮。。正是這些不同的共同體之間共同構成了立體的空間結構，在相互深化治理與合作的過程中，從地緣上打通“邊境民族地區(qū)—國與國—次區(qū)域—區(qū)域”之間的邊界障礙，形成打造周邊命運共同體的一個基礎優(yōu)勢。由于我國邊境民族地區(qū)長期處于國家視閾的“中心—邊緣”二元結構中，其治理受空間布局的限制性顯著。周邊命運共同體建設，就是要將邊境民族地區(qū)從地緣空間上進行重構，將邊緣區(qū)打造成為對內對外開放的新中心區(qū)[24]。對內而言，邊境與邊疆、邊境與核心區(qū)域能夠形成協(xié)同效應，增效提質，借助整體治理的體制機制優(yōu)勢，形成多層級間交互式互動，將普遍治理經驗與特殊治理要求有效銜接起來，構建內部治理大循環(huán)模式。對外而言，圍繞邊境民族地區(qū)治理，需要銜接邊境走廊，構建邊境空間下的“鑲邊”治理新格局[25]，實現境內外邊境區(qū)的跨境治理合作，探索區(qū)域治理良性經驗與實踐循環(huán)可能。新地緣結構體系對治理空間的聯通，開辟了邊境民族地區(qū)治理體系與治理能力現代化實施的場域。

(二)邊境民族地區(qū)治理需要轉化話語體系結構

習近平總書記強調中國作為全球發(fā)展的貢獻者，將同世界各國分享自身發(fā)展經驗和機遇，并歡迎各國搭乘中國發(fā)展的“順風車”[26]。這即是說，中國提出打造周邊命運共同體，是向周邊國家提供中國的治理方案，是基于共同、開放、平等、多邊主義原則基石之上的發(fā)展和治理經驗話語轉換，是要與周邊國家通過凝聚共同、互幫互濟，尋求具有反映人類共同利益的話語特質[27]。這與西方國家孤立片面，否定他國治理和應對危機成效，抹黑治理與發(fā)展愿景藍圖[28]，甚至是“偏離(包括治理在內的)核心要素的話語輸出”具有本質不同[29]?？臻g上聯通周邊的邊境民族地區(qū)尤其直接體現了治理話語體系的基本面向。相對于周邊國家，中國邊境的發(fā)展成果和治邊經驗較為有效，但也未否定周邊國家的治邊成效，而是尋求雙方在邊境民族地區(qū)治理的最大公約數，用彼此間都能接受的方式開展治邊對話，形成“選擇—轉換—對接—共行”的新治理結構，進而與周邊國家共商同行。以維護邊境安全為例，中國基于邊境安全治理的共同利益，提出“湄公河聯合執(zhí)法”，得到老、緬、泰三方積極響應。四國通過聯合聲明，形成共同治邊話語，開展多邊治理機制對接，將中國話語、中國模式、中國方案轉化為周邊國家共同的常規(guī)跨境治理行動，有效維護了邊境民族地區(qū)的穩(wěn)定與繁榮。在周邊共同體視閾下，邊境民族地區(qū)的治理話語結構呈現出將內部發(fā)展和治理經驗向周邊進行選擇并轉換，與周邊國家治邊話語相互契合的新特質。只有建立基于開放包容協(xié)作的話語結構體系，才能有利于形成治邊話語合力，并轉化為治邊聯合實踐。

(三)邊境民族地區(qū)治理需要構建多層治理結構

習近平總書記指出，周邊地區(qū)是“我們安身立命之所、發(fā)展繁榮之基”[30]，因此，“周邊首要，亦當首善”[31]。圍繞周邊打造命運共同體，落實各項指標要求，需要一個“明確的結構性調整思路”[32]。既要在周邊特定空間背景下考慮中國與周邊國家的互動關系，又要考慮域外大國的博弈競爭；既要以現階段的具體問題為導向探究共同解決策略，又要有長遠考量，以應對地區(qū)的不確定性；既要專注做大做強中國自身，又要不忘在周邊提升區(qū)域公共產品供給能力[33]。邊境民族地區(qū)不僅是參與周邊命運共同體建設的關鍵地區(qū)，而且更能從周邊命運共同體的結構性思路中獲得對自身治理的有益啟示。首先，跨境民族地區(qū)治理需要超越關注自身特殊性的單一問題治理邏輯和治理實踐，要普遍把各類公共性事務有效地聯系起來形成“復合治理結構”，并在這一進程的推進中實現與周邊命運共同體構建的銜接，發(fā)揮“嵌合”周邊的作用。其次，邊境民族地區(qū)治理從“刺激—反應”的被動邏輯向“預警—反應”的主動治理邏輯轉變，一方面以具體問題為導向開展治理，另一方面進行前瞻性、評估性、預防性相結合的預警體制與機制創(chuàng)新建設，應對周邊常態(tài)化、突發(fā)性事件，努力實現治理體系和治理能力現代化。最后，邊境民族地區(qū)治理要從“中央—地方”垂直式的指導性治理邏輯向橫向主動治理邏輯延展，擴大治理領域、發(fā)揮治理效能，向治理薄弱環(huán)節(jié)、向周邊地區(qū)治理能力較弱和治理體系不完善地區(qū)提供力所能及的功能性要素支撐，以緊密多邊合作關系，形成跨境治理的良性互動，助力打造周邊命運共同體。

周邊命運共同體以整體性、反身性的視角，從地緣結構、話語結構和治理結構三個維度對邊境民族地區(qū)治理認知提供了新啟示，即邊境民族地區(qū)治理在地緣上要完成由“邊緣”向“前沿”、由“區(qū)隔”向“聯通”的轉換；治理實踐和經驗要進行選擇和轉換，與周邊地區(qū)共同形成話語合力，促進共同治理；治理結構上要突破單一問題邏輯，逐漸向復合結構邏輯遞進。因此，邊境民族地區(qū)治理結構需要克服特殊化、簡單化，在正確義利觀的基礎上，重新定位邊境、認識邊境，形成多維交織、多重復合的治理新結構與治理新格局，穩(wěn)固邊境民族地區(qū)治理邏輯的根基。

三、打造周邊命運共同體對邊境民族地區(qū)治理的實踐導向啟示

打造周邊命運共同體不僅是價值理念和認知邏輯結構，也是一個具有很強操作性的概念，是一個實踐問題[34]。中國與周邊各國共同構成了打造命運共同體的實踐主體力量，通過凝聚價值和認知共識，形成關聯性強的多元實踐主體；通過擴展合作地域，超越民族國家邊界范疇，讓治理實踐區(qū)域化、國際化；通過發(fā)揮主觀能動性，從實踐層面積極回應治理中出現的新問題，同時做好治理經驗的總結、比較與推廣。周邊命運共同體的實踐導向，為邊境民族地區(qū)治理體系和治理能力現代化提供了實踐主體、實踐方式、實踐意志等維度的有益啟示。具體項目、具體行動的推進和落實，推動了治理從價值理念、認知結構的抽象形態(tài)向具體的事實形態(tài)轉化，有利于“嵌合”邊境民族地區(qū)在實踐中發(fā)揮新作用。

(一)邊境民族地區(qū)治理的實踐主體應多元化

周邊命運共同體理念提出的標志性節(jié)點是2013年周邊外交工作會，中國作為倡導國要將共同體理念落地生根于周邊，離不開周邊國家的共同努力。在治理主體層面，中國攜手與東盟、巴基斯坦、老撾、緬甸等周邊地區(qū)組織、國家共同打造命運共同體；在治理項目層面，中國與周邊各國政府、亞投行、專家學者、企業(yè)、國際非政府組織等多主體攜手同行，實施“互聯互通”工程，完善基礎設施建設，大力推動邊境民族地區(qū)減貧事業(yè)等項目落地；在治理方式層面，中國積極與周邊行動主體開展有效溝通協(xié)調，以共商共建共享推動治理。周邊命運共同體作為一種理念，雖然是由中國所倡導，但更需要在周邊多主體的共同參與中，將其理念和認知轉變?yōu)榫唧w的行動。邊境民族地區(qū)在治理實踐中，長期面臨政府部門主導，其他主體“缺位”或“補位”能力不足的狀態(tài)。政府部門雖然具有主導性、宏觀性、兜底性的特質，涉及國防與外交、政策與法律、大型項目實施和必要資源的調配等，在邊境治理中發(fā)揮了關鍵性作用，但在周邊命運共同體開放的治理空間、多元的治理結構、復合治理領域視閾下，又客觀地凸顯了政府主導邊境民族地區(qū)治理存在的不足。如，作為生活在這一特殊區(qū)域的邊民，長期被列位為治理客體，其作為參與邊境跨界治理、守邊固邊治理主體的地位被忽視[35]；邊境民族地區(qū)基層黨組織的強化，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘的作用及融入基層治理依然較弱；邊境民族地區(qū)的基層政府在跨境合作層面的行動意愿不高和行動力尚缺等問題(5)關于邊境民族地區(qū)基層政府對跨境治理的初判，主要源于2020年8月在云南省西雙版納傣族自治州中老邊境民族地區(qū)調研時與政府、邊民等主體訪談的感知，如有與其他地區(qū)存有不一致的地方，恕請見諒。，這些問題往往就是治理主體單一，積極性不強的表現。邊境民族地區(qū)治理成本的降低、治理有效性的提升、治理經驗的有效總結和推廣，依賴于區(qū)域中多主體間的真實合作、有效協(xié)作。對我國邊境民族地區(qū)治理而言，政府作為治理主體的地位不容動搖，但同時應該注意鼓勵和開發(fā)諸如邊民(6)孫保全針對邊民在邊境治理中的主體性地位以及國家對治邊新方略進行了專門的論述，并認為這是我國邊境治理領域的標志性事件，凸顯了邊境治理的新發(fā)展?？蓞⒁妼O保全：《邊民意識：一種重要的邊境治理資源》，《廣西民族研究》2019年第2期。、企業(yè)、非政府組織、輿論媒體、智庫等新主體發(fā)揮創(chuàng)造力積極參與治理。當然，政府部門應該在適宜的場域、領域、議題和時機中發(fā)揮穿針引線作用，將多元主體有機結合起來，共同參與邊境民族地區(qū)治理事務，增強與周邊地區(qū)的主動聯系。

(二)邊境民族地區(qū)治理的實踐方式應協(xié)同化

周邊命運共同體的實踐地域根基是包括邊境在內的周邊地區(qū)，共同構成了一個“微區(qū)域—國與國—次區(qū)域—區(qū)域”組成的共同體，需要中國與區(qū)域國家協(xié)同構建多路徑、多層面、多維度的實踐進程[36]52。通過建立符合區(qū)域利益且規(guī)避重復、低效的體制機制開展合作，將“經濟合作與安全合作兩個輪子一起轉”[37]。因此實踐的路徑要充分將中國與周邊、周邊與世界聯系起來，以開放、合作、共贏理念開展“跨境治理” “互聯互通” “瀾湄合作” “一帶一路”倡議、“周邊外交” “周邊援助”，用實際行動詮釋周邊命運共同體。邊境民族地區(qū)作為邊疆構成的一部分，成為中華民族命運共同體、中國與周邊國家命運共同體建設交匯空間中的直接核心區(qū)[38]。由于邊境民族地區(qū)具有空間聯通的特性，故其治理實踐要在符合自身發(fā)展的前提下，更加廣泛地在彼此交錯的邊境場域空間中實現實踐方式的協(xié)同。以周邊命運共同體理念為支撐，邊境民族地區(qū)的治理需要具備國家、區(qū)域、全球三重視野和治理邏輯：嚴格遵行國家對邊境民族地區(qū)的治理要求與定位；充分考慮將邊境民族地區(qū)和周邊的共同發(fā)展需求、利益訴求和治理要求對接；評估和預防全球治理對邊境民族地區(qū)治理可能帶來的各方面影響。在維護自身治理利益的前提下，適時將國家內部對治理的實踐經驗向周邊進行闡釋，因為內部的任何微治理實踐都可能產生巨大的外溢效應。在相關具體議題上與周邊開展多主體合作，增強戰(zhàn)略互信。通過邊境治理與邊疆治理、國家治理、次區(qū)域治理、周邊治理和全球治理大統(tǒng)籌；通過將鑄牢中華民族民族共同體意識與打造周邊命運共同體意識相聯通；通過技術支撐、體制機制完善與創(chuàng)新、權利保障與利益合理分配等實際行動，全面推進邊境民族地區(qū)治理體系與治理能力現代化，為邊境民族地區(qū)“嵌合”周邊添磚加瓦。

(三)邊境民族地區(qū)治理的實踐意志應能動化

面對百年未有之大變局，并未有現成的發(fā)展和治理方案呈現于世，部分西方國家不愿承擔責任，在治理的價值觀、治理的話語體系、治理的行動邏輯等方面都表現出消極性、狹隘利益觀和反體制等特征，特別是過去70年以來一直把自己描繪成所有關鍵領域安全提供者(security provider)的美國，在減排、抗擊新冠病毒等關系人類共同命運的公共領域，將自己重新定位為一個安全消費者(security consumer)[39]。與之相反，中國強調國家的主觀能動性和積極行動力[40]，向周邊及世界各國創(chuàng)造發(fā)展機遇，提供公共產品，讓各國共享中國智慧、中國經驗[41]。特別在周邊命運共同體打造中，中國延續(xù)了“親仁善鄰”的周邊傳統(tǒng)，又創(chuàng)造性地提出“瀾湄合作”，主動參與東盟“10+”等機制，與西方治理實踐形成鮮明對比。中國與周邊的主動合作、創(chuàng)新合作，共同打造周邊命運共同體，對處于合作最前沿的邊境民族地區(qū)具有重要啟示。邊境民族地區(qū)治理因受多重要素制約，長期以來缺乏實踐意志的能動性，在積極合作、及時合作、靈活合作、自主合作、經驗總結共享推廣、合作體制機制創(chuàng)新等方面具有一定的滯后性，特別是對政府主導治理模式的依賴慣性較強。受周邊命運共同體實踐意志的影響，邊境民族地區(qū)的治理實踐應進行再思考，其治理意志需從被動的、執(zhí)行的轉向開放的、能動的和具有創(chuàng)新性的，邊境民族地區(qū)治理及其相關研究也應更突出目的性、預期性和自覺性[42]。只有化被動為主動，邊境民族地區(qū)才能更好地發(fā)揮背靠祖國、外銜周邊的區(qū)位優(yōu)勢，對內積極融入國家治理整體規(guī)劃實踐，“組團”建設，搶占發(fā)展先機；對外積極“嵌合”周邊，推動邊境治理實踐能動性提升，創(chuàng)新性增強，實現治理的突破性發(fā)展。

“構建人類命運共同體關鍵在行動。”[43]138人類命運共同體是具有強烈現實意義的建設性方案[44]，打造周邊命運共同體詮釋了對方案的具體實踐。在這一過程中，從外而內對邊境民族地區(qū)治理提供了實踐層面的再思考。首先，多元治理主體的參與，從主體維度進行再認知、再協(xié)調，在邊境民族地區(qū)治理中明確治理主體權責，實現管理精細化，提高治理積極性。其次，邊境民族地區(qū)的治理實踐和經驗具有向外擴散的典型特征，既要充分考慮內部治理實際需求，又要開展外部治理對話，做好治理經驗與實踐之間的話語轉化，強化周邊治理合作。最后，邊境民族地區(qū)要主動思考，創(chuàng)新建設治理體制機制，提高治理的靈活性和動態(tài)平衡性，做好治理預期規(guī)劃，搶占治理先機。沒有實踐的治理只能是“空頭支票”，縱然理念再高、認知結構再完善，也無濟于事。邊境民族地區(qū)的治理將在實踐中應對挑戰(zhàn)，并從挑戰(zhàn)中汲取養(yǎng)分，為完善邊境民族地區(qū)治理體系，提高治理能力，打造周邊命運共同體貢獻力量。

四、打造周邊命運共同體對邊境民族地區(qū)治理的目標—成果啟示

構建人類命運共同體以人本身為關懷對象，“是一個美好、接力跑才能實現的目標”[45]426，是人類發(fā)展的終極追求。構建人類命運共同體目標的過程，需要立足于政治平等協(xié)商、安全共建共享、經濟同舟共濟、文化和諧共處、環(huán)境持續(xù)友好，只有每一個支柱領域推進目標建設，才能最終實現結果。在打造周邊命運共同體過程中，雙邊命運共同體、瀾湄國家命運共同體、中國與東盟命運共同體等建設以目標—成果為導向，在以上五個方面已經結出了豐碩成果。作為“嵌合”中國與周邊的邊境民族地區(qū)，能夠從其發(fā)展中充分受益，有利于邊境民族地區(qū)治理目標科學化，確保治理效果。

(一)邊境民族地區(qū)治理目標—成果需要高位設定

人類命運共同體建設作為總目標、高目標和遠目標，是引導其他次階目標實現戰(zhàn)略布局的總綱領，要在伙伴關系、安全格局、經濟發(fā)展、文明交流、生態(tài)建設等方面作出努力[46]。周邊命運共同體建設在秉持人類命運共同體目標的前提下，致力于從目標—成果導向發(fā)力，樹立可交可信的中國良好周邊形象；發(fā)揮地緣優(yōu)勢，在“一帶一路”倡議下實現道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、政策溝通、人心相通；開展經濟合作和聯通工程建設，實現經濟共同體，優(yōu)化提升基礎設施建設成果；促進人文交流，釋疑增信，實現共同價值；強化周邊生態(tài)合作，維護共生環(huán)境之基，實現區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展。因此，只有通過設置具有戰(zhàn)略遠見卓識的高位目標，圍繞打造一個綜合的、多維的、相互關聯的目標—成果體系，推動落實各項目標最終轉變?yōu)榫唧w的高質量成果，才能最終實現周邊命運共同體(瀾湄命運共同體的打造就是一個典范)[47]。具體對于邊境民族地區(qū)治理目標—成果設定的啟示而言，邊境民族地區(qū)因長期側重于特殊地域層面的安全治理，又或是側重于民族問題治理，邊境民族地區(qū)治理目標的設定時常顯性地表現出單一性，未有高位目標設置也未形成目標支撐體系，嚴重制約了治理成果的產出。在周邊命運共同體的啟示下，邊境民族地區(qū)治理目標科學化，治理成果高質化，一方面需要對位國家治理體系，在遵從“固邊”底線基礎上，設置有利于增強治理適應性和有效性的高位目標；另一方面需要圍繞治理體系和治理能力現代化要求，從“族際主義”基調的民族治理領域向區(qū)域綜合領域擴展治理目標[48]。通過將具體目標、總體目標和高位目標有機結合，從短期著力，從具體入手，精瞄遠景，由內而外，推己及人，才能實現高質量的治理成果。

(二)邊境民族地區(qū)治理目標—成果需要寬域拓展

命運共同體關懷人類的福祉，關注全球治理轉向：從傳統(tǒng)的高階安全即和平與發(fā)展治理，向非傳統(tǒng)低階安全即環(huán)境綠色可持續(xù)、公共衛(wèi)生等領域延伸；從國家地域范疇的治理，向更廣闊的極地、深海、網絡、外空等新領域治理延展[49]；從宏大的全球治理敘事向周邊共同體的人文合作治理發(fā)展[50]、水資源安全治理等微領域延續(xù)[51]，體現了對治理目標寬度的把握，啟示邊境民族地區(qū)治理目標—成果復合時代的來臨。邊境民族地區(qū)治理需要根據區(qū)位特征、內部動力、周邊訴求、國際影響、議題敏感度等主客觀要素，從縱向維度設定傳統(tǒng)治理向非傳統(tǒng)治理的總體框架，從橫向維度設定多領域、多議題的對象框架。實現復合治理目標—結果結構的構建，需要“以縱為軸”明確治理方位，“以橫為面”框定治理對象，精細化治理領域。由于治理目標具體明確，相關治理政策、治理手段、治理研究的針對性將得以增強，有利于邊境民族地區(qū)治理成果實現高質化。

(三)邊境民族地區(qū)治理目標—成果需要深度構建

周邊命運共同體的目標—成果具有鮮明的“物質—心理”結構特征。首先，通過構建宏觀政策溝通交流機制，為物質領域順利建設提供支持與保障，通過政策溝通形成戰(zhàn)略、決策、政策和規(guī)范的合力。其次，以共同的經濟發(fā)展利益為目標，搭建“設施聯通、貿易暢通、資金融通”的物質基礎，帶動中國改革發(fā)展紅利、發(fā)展經驗等一系列中國發(fā)展成果在周邊國家和地區(qū)的外溢和分享[52]。再者，最難的目標—成果是需要由表及里，達到民心互通，樹立共同的價值觀、構建共同的認同感和歸屬感，所以要“綿綿用力，久久為功”[53]200。因此，民心相通是命運共同體真正在周邊實現落地生根、發(fā)芽結果的“試金石”。這對邊境民族地區(qū)治理而言，同樣具有重要的啟示。長期以來，興邊富民行動、扶持少數民族發(fā)展、邊境轉移支付等治邊政策傾向于推動邊境民族地區(qū)社會經濟穩(wěn)定、發(fā)展和繁榮，治理的目標和成果多處于物質發(fā)展領域，基礎性或保障性成果豐碩。隨著打造周邊命運共同體，鑄牢中華民族共同體意識的提出與實施，邊境民族地區(qū)的治理也需隨之發(fā)生適當的轉向。對內而言，要在進一步鞏固物質治理成果的基礎上，持續(xù)不斷推進民族團結進步事業(yè)發(fā)展，以中華民族共同體為導向開展族際整合，培育精神動力[54]，從心理層面提高邊境地區(qū)各民族對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨與中國特色社會主義的認同，以心理為基礎形成穩(wěn)定合力，深化邊境地區(qū)各民族對邊境治理的認同。對外而言，借力開展邊境人文交流，利用好地緣、人緣優(yōu)勢，促進睦鄰友好關系[55]291，實現民心互通。在周邊共同體的啟示下，邊境民族地區(qū)治理的目標—成果要從物質領域延伸至人文(特別是心理)領域，依靠物質成果提供治理持續(xù)動力，通過人文成果檢驗治理效能，實現治理目標和治理成果的雙向互動與促進，進一步構建有深度的目標—成果，產出一批高品質的精神動力成果，與物質目標—成果相契合。

周邊命運共同體對邊境民族地區(qū)治理目標—成果的啟示，體現了高位引領、寬域拓展和深度構建的重要性。具體而言，需要邊境民族地區(qū)在治理過程中跨越自身傳統(tǒng)目標—成果的簡單邏輯，設定高位的目標—成果，引領治理目標—成果實現徑路轉換；需要在拓展基礎上準確框定治理方向和治理對象，降低治理成本，增強治理效能，提高治理成果產出；需要深度整合物質目標與心理目標，以前者為動能，以后者為檢驗標準，形成契合力。治理目標—成果的高位設定、寬域拓展與深度構建，是邊境民族地區(qū)治理體系和治理能力現代化最終能否結出碩果的必然要求。

五、結語

當前國際背景下，全球治理體系理論和實踐逐漸衰落，區(qū)域轉向成為全球治理的一個新發(fā)展態(tài)勢[56]，打造周邊命運共同體正是中國在區(qū)域治理理論和治理實踐層面作出的積極回應。周邊命運共同體將中國與周邊緊密聯合在一起，對“嵌合”周邊的邊境民族地區(qū)實現治理體系和治理能力現代化提供了新啟示，也提出了新要求。邊境民族地區(qū)治理需要以共同體的正確義利觀為導向，以“共生”“融通”“平等”為核心價值觀貫通治理全過程。需要在精準定位邊境民族地區(qū)的本位之上，重塑治理的地緣結構、話語體系結構和多層治理結構，深化對治理的復合性認知，打牢治理根基。邊境民族地區(qū)需要在實踐中不斷推動多主體協(xié)同治理、區(qū)域治理和能動治理相結合，通過治理實踐與治理經驗的選擇性轉換，形成政策擴散[57]，充分發(fā)揮治理實踐帶動周邊協(xié)同共治的積極效能，實現治理由價值、認知轉向實踐，由抽象轉向具象，發(fā)揮治理能力。邊境民族地區(qū)需要進行治理目標—成果的高位設定、寬域拓展和深度構建，從而行之有效地推動各類型目標銜接與整合，豐沛治理成果產出。

打造周邊命運共同體作為一種區(qū)域治理理念和治理實踐，是中國“積極參與全球治理體系改革和建設的重要特征”[58]39，亦可成為邊境民族地區(qū)治理體系和治理能力現代化過程中的基本依循。主要體現在：一方面能夠從治理理念層面克服西方政治理念中的負面價值觀，以共商共建共享的徑路和愿景超越西方治理的狹隘邏輯；另一方面能夠從治理實踐層面，聯通國內外治理體系和治理機制，通過多元互動、互利共贏的行動邏輯，提升公共物品的供給能力，內部增強邊境民族地區(qū)凝聚力[59]，外部融洽周邊，促進邊境民族地區(qū)治理體系和治理能力穩(wěn)步向前推進，走向善治。