張睿哲，王夢飛

(合肥工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、構(gòu)建教育行政公益訴訟的時代背景

習(xí)近平總書記在全國教育大會上提出“教育是民族振興、社會進步的重要基石，是功在當(dāng)代、利在千秋的德政工程”、“教育是國之大計、黨之大計”。這些論述無疑將教育推崇到了至高地位，可以認為，教育已經(jīng)成為對中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義的事業(yè)。然而近年來在教育領(lǐng)域，各種侵害受教育權(quán)、妨害國家教育制度的事件層出不窮，例如官方通報的數(shù)起“冒名頂替上大學(xué)”事件，冒名者改變的不僅是姓名，甚至是他人的人生，十年苦讀最終卻換來了他人的“功成名就”，對于被冒名者的侵害可見一斑。還有多地普遍反映的違反國家素質(zhì)教育，教育政策侵害平等受教育權(quán)等違法行為，如果不能得到切實有效地解決，那么國家的各項教育政策、方針就很難真正落實。

目前，法治中國建設(shè)呈現(xiàn)出蓬勃態(tài)勢，針對教育領(lǐng)域暴露出的諸多問題，法律制度作為整個社會發(fā)展的調(diào)節(jié)器，必然要身先士卒，為教育事業(yè)保駕護航。但是當(dāng)以“受教育權(quán)”、“行政案件”、“行政一審”、“判決書”作為關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)中檢索時，發(fā)現(xiàn)僅有140篇文書，其中有相當(dāng)一部分案件類型為“學(xué)生與高校之間關(guān)于授予學(xué)位的糾紛”。這不禁讓人懷疑，實踐中教育領(lǐng)域暴露出的諸多問題，是否得到了妥善的解決？起碼可以認為，目前對于受教育權(quán)及其衍生的值得保護的利益，司法保護體系并不完整。除了個人利益外，公共利益司法救濟的缺位是一個很大的問題，因為教育作為一種公益事業(yè)，必然與社會公共利益有著緊密的聯(lián)系。

行政公益訴訟制度自2017年7月1日起開始全面實施，目前已經(jīng)初具理論經(jīng)驗和實踐基礎(chǔ)，未來有必要將行政公益訴訟的范圍擴大到教育領(lǐng)域，為國家教育事業(yè)提供完整的司法保護體系。

二、構(gòu)建教育行政公益訴訟的必要性

(一)基于受教育權(quán)保護的需要

受教育權(quán)作為公民的基本權(quán)利之一，早在1954年憲法就已經(jīng)規(guī)定。但受教育權(quán)第一次真正在司法實踐中走進人們的視線，還是2001年由山東省高級人民法院審理的齊玉苓訴陳曉琪侵犯其姓名權(quán)和受教育權(quán)一案。該案當(dāng)時被稱為“憲法司法化第一案”，原因是最高人民法院在《批復(fù)》中寫道：陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段，侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權(quán)利，并造成了具體的損害后果，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。盡管該司法解釋在2008年已經(jīng)被廢止，但這一司法解釋所引發(fā)的討論一直不絕于耳。其實，該案自然不應(yīng)解讀為法院依據(jù)憲法作出判決，冠以“憲法司法化”的字眼更是會引起社會輿論誤解。因為憲法只是作原則性規(guī)定，而權(quán)利保護的途徑、范圍和程序等事項需要由具體的法律部門來規(guī)定。實際上，最高人民法院的《批復(fù)》只是為憲法上的受教育權(quán)落實到民法層面的救濟提供了指引，1995年版《中華人民共和國教育法》第81條也規(guī)定了，侵犯教師、受教育者、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。迄今為止，雖然在我國民事法律制度中上并無受教育權(quán)保護的明確規(guī)定，但依然不能否認受教育權(quán)在民法層面上的存在。我國現(xiàn)行《教育法》將受教育權(quán)分化為平等受教育權(quán)、受教育選擇權(quán)、受教育者的人身權(quán)、受教育者的財產(chǎn)權(quán)等幾個方面的權(quán)利，其中平等受教育權(quán)、受教育者的人身權(quán)都與人身自由、人格尊嚴等人格利益直接相關(guān)，故可以作為一般人格權(quán)予以保護。

公民的受教育權(quán)不僅體現(xiàn)在憲法層面，而且體現(xiàn)在行政法和民法層面，不同層面的受教育權(quán)其內(nèi)涵是不一樣的。[1]實際上，目前對于受教育權(quán)的保護已經(jīng)上升到刑法層面，由于冒名頂替上大學(xué)事件具有嚴重的社會危害性，加之民間輿論的發(fā)酵，刑法修正案(十一)將盜用、冒用他人身份，頂替他人取得高等教育入學(xué)資格的行為認定為犯罪。那么，在民法和刑法層面都將對受教育權(quán)形成保障體系的情況下，值得反思的是，行政法層面的受教育權(quán)是否也能得到完整的保護。教育是公共的，而不是私人的，教育作為一項重要的國家事業(yè)，主要由政府或公立機構(gòu)提供，受教育權(quán)的實現(xiàn)需要國家公權(quán)力的配合，實踐中大量侵犯受教育權(quán)、破壞教育秩序的行為也是發(fā)生在教育行政部門、學(xué)校與學(xué)生之間。但就目前的檢索情況來看，就受教育權(quán)最終判決的行政案件，數(shù)量相當(dāng)之少且都是涉及私益，由遭受損害的行政相對人提起的訴訟，對于受教育權(quán)公益妨害的保護機制明顯缺位，由于私人與案件沒有直接的利害關(guān)系，不能就公益妨害起訴，就會導(dǎo)致公益持續(xù)遭受妨害，受害人得不到救濟。

教育不僅涉及本人利益，也涉及國家和社會的整體利益，為了實現(xiàn)教育公平和正義，確有必要建立行之有效的教育行政公益訴訟制度。換一個角度來說，學(xué)校、教育行政部門所代表的行政利益、政府利益為了實現(xiàn)行政目標(biāo)，不可避免地會與社會公共利益發(fā)生矛盾和沖突，這時就會出現(xiàn)侵害不特定第三人的情況。誠如學(xué)者所言，檢察機關(guān)作為國家利益和社會公共利益的代表，與政府所代表的行政利益的差異和沖突，是建立刑事公訴和民事、行政公益訴訟制度的基本依據(jù)。[2]具體到受教育領(lǐng)域，比如民辦教育易受地方政府的影響，滋生地方保護主義，限制外省份民辦學(xué)校在本地的招生計劃，從而影響民辦學(xué)校間的競爭。在現(xiàn)代法治國家，任何一項公民權(quán)利的實現(xiàn)都離不開法律制度的制定和完善，只有健全法律部門的權(quán)利保護體系，才能將憲法層面上的應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)化為實然權(quán)利。

(二)解決新興教育問題的途徑

近年來，在優(yōu)先發(fā)展教育的理念指導(dǎo)下，中國教育取得了突破性成就。教育機會不斷增加，各階段入學(xué)率不斷提高，義務(wù)教育控輟保學(xué)成效顯著。但與此同時，也暴露出了一些新興問題亟待解決，行政公益訴訟制度可作為解決這些問題的有效途徑。

首先，在基礎(chǔ)教育階段，農(nóng)村地區(qū)相較于城市存在著教育資源、師資力量、資金投入情況匱乏、落后等問題，政府本應(yīng)統(tǒng)籌縣(區(qū))的教育資源布局規(guī)劃，優(yōu)化教育資源配置，但在推行課改時，經(jīng)常會重點考慮城市受教育人員，忽視對農(nóng)村留守兒童的關(guān)懷，此時，就很有必要訴諸行政公益救濟手段促使政府合法、合理行政。

其次，一些地方違規(guī)辦學(xué)、亂收費的現(xiàn)象突出，國務(wù)院第七次大督查通報了幾起惡劣事件：河北省燕京理工學(xué)院的學(xué)生不能正常使用三大運營商提供的網(wǎng)絡(luò)信號，只能用高價校園網(wǎng)、浙江省嘉興市多所學(xué)校變相地強制學(xué)生購買某品牌的平板電腦，違規(guī)收取教輔軟件服務(wù)費、廣東省部分學(xué)校借普通話測試、空調(diào)安裝等名義違規(guī)收費……這些事件都是發(fā)生在高校與學(xué)生之間，學(xué)生作為弱勢群體，很難要求他們?nèi)テ鹪V學(xué)校，但是可以通過行政公益訴訟制度，糾正高校的違法行為，維護自身權(quán)益。

再次，某些偏遠地區(qū)存在拖欠教師工資福利的情況，據(jù)督查發(fā)現(xiàn)，伊犁哈薩克自治州伊寧縣共拖欠了2072.41萬元的教師工資福利待遇，涉及教師7925人；尼勒克縣拖欠308.49萬元的教師工資福利待遇，涉及教師298人。此前也曾發(fā)生過引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議的“貴州大方縣拖欠教師工資近5億”、“云南硯山縣停發(fā)教師獎勵性績效補貼”等損害教師合法權(quán)益的事件。教師和政府、學(xué)生一樣，也是教育行政法律關(guān)系的主體，當(dāng)權(quán)益受到侵害時，自然也可以通過行政訴訟制度予以救濟。

最后，有關(guān)行政部門存在監(jiān)管不力、不作為的情況，例如橄欖球培訓(xùn)機構(gòu)巨石達陣“停業(yè)”事件，其在經(jīng)營出現(xiàn)嚴重困難時，仍然繼續(xù)招生，收取高額學(xué)費，致使超2000名家長追討千萬學(xué)費無果。其實，如果教育、市場監(jiān)管部門能夠厲行執(zhí)法檢查，規(guī)范培訓(xùn)機構(gòu)的簽約履約行為，發(fā)現(xiàn)異常時及時展開調(diào)查，將會大量減少這類事件的發(fā)生。盡管目前國家頒布了許多教育行政執(zhí)法方面的法律法規(guī)，地方政府和教育行政部門也在積極探索部門內(nèi)綜合執(zhí)法、跨部門聯(lián)合執(zhí)法等執(zhí)法體制機制，但執(zhí)法力度不夠，一直是影響教育發(fā)展的現(xiàn)實問題，如果引入行政公益訴訟制度，形成司法監(jiān)督，將充分強化教育行政執(zhí)法的效能。

結(jié)合國家政策來看，在目前國家“放管服”行政管理體制改革的背景下，教育行政執(zhí)法也逐漸由原先的國家行政向公共行政過渡，強調(diào)分散、下放執(zhí)法權(quán)，各類行政主體積極參與。因此就需要以法治為主線進行改革，在依法治教、依法治校的過程中，綜合利用治理手段，發(fā)揮法律應(yīng)有的功能，積極探索有益的法律制度，以有效地規(guī)范公權(quán)力。

三、構(gòu)建教育行政公益訴訟的可行性

(一)學(xué)理上的可行性

公益訴訟制度是為現(xiàn)實生活中公益受到侵犯提供司法救濟，但教育的級別、類型多種多樣，并不是所有的教育產(chǎn)品都與公共利益直接相關(guān)，這就需要從經(jīng)濟學(xué)的角度界定教育的產(chǎn)品屬性。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，教育產(chǎn)品可劃分為三種屬性：第一種是純公共產(chǎn)品，典型的如國家強制實施的義務(wù)教育，這類教育完全由國家財政出資；第二種是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，典型的如公辦高校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校，這類教育部分由國家財政出資；第三種是私人產(chǎn)品，典型的如私人成立的培訓(xùn)班，這類教育國家財政一般不提供補貼。可以看出，除了私人教育產(chǎn)品外，教育無論是作為公共產(chǎn)品還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，均需要政府的支持。政府應(yīng)當(dāng)在教育服務(wù)供給、教育資源配置、教育行政執(zhí)法等各類事務(wù)中起主導(dǎo)作用，即政府通過行使國家公權(quán)力，統(tǒng)籌管理本行政區(qū)域內(nèi)的教育事務(wù)。實際上這也是代議民主制的一種體現(xiàn)，面對著紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，人民作為享有國家權(quán)力的主體，必須將具體權(quán)力按一定的組織體制委托給依法成立的主體去具體運用，一般而言就是行政機關(guān)及被授權(quán)的組織。教育作為一種國家事業(yè)亦是如此，義務(wù)教育由政府承擔(dān)，高等教育由政府和受益者共同承擔(dān)，除私人教育外，其他類型的教育也都有政府的參與。但權(quán)力天然就有腐敗的基因和濫用的傾向，在教育行政層級之中，必然存在官僚主義、有法不依、違法不糾等現(xiàn)象，從而破壞民主法律制度。例如2020年發(fā)生的“仝卓高考舞弊”事件，據(jù)臨汾市紀(jì)委建委通報，其繼父仝天峰請托陜西省延安市有關(guān)人員為仝卓辦理了虛假轉(zhuǎn)學(xué)手續(xù)，進而幫助仝卓以偽造應(yīng)屆生身份參加高考，這其中就涉及到教育部門、學(xué)校等十幾名工作人員違法辦事，甚至涉嫌犯罪的問題。杜絕教育領(lǐng)域的行政違法現(xiàn)象，就必須鍵全法律監(jiān)督機制，尤其是司法保障，因為司法保障較為穩(wěn)定和規(guī)范，可以有效地防止人民主權(quán)的失效，也能防止人民主權(quán)的濫用。[3]健全司法保障的一個有效途徑，就是賦予人民教育公益訴權(quán)，其基本原理是，在國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員出現(xiàn)官僚主義，執(zhí)法不嚴、違法不究的情況下，人民可以放棄對他們的委托直接對違法行為起訴，通過司法活動維護國家和社會利益。[4]只不過，我國目前還不適宜由人民直接提起教育行政公益訴訟，可以通過訴訟信托的方式，由公共利益的代表——檢察機關(guān)代行起訴。

(二)制度上的可行性

目前，行政公益訴訟在我國的直接法律依據(jù)是2018年修改后的《行政訴訟法》第25條第4款，規(guī)定在“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓”等領(lǐng)域，人民檢察院可以依法提起訴訟，那么對于“等”字的理解就成為了明確行政公益訴訟受案范圍的關(guān)鍵。實踐中對于“等”字的理解主要有兩種，一種觀點認為，這里的“等”是“等內(nèi)等”。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是一項制度創(chuàng)新，具有較強的政策性，應(yīng)合理把握其推進節(jié)奏，有所為、有所不為。另一種觀點認為，這里的“等”是“等外等”，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)大幅拓展。檢察機關(guān)提起公益訴訟，其依據(jù)在于檢察機關(guān)作為“法律監(jiān)督機關(guān)”的憲法地位。法律監(jiān)督既是檢察機關(guān)的職權(quán)也是其職責(zé)，應(yīng)作用于各個行政領(lǐng)域。[5]在此，“等外等”的觀點更具說服力，因為如果將行政公益訴訟的范圍限于法條列舉的四個方面，那么在實踐中的效能將大打折扣，也無法實現(xiàn)“加強對違法行政行為的法律監(jiān)督，積極促進依法行政”的制度功能。因此，應(yīng)當(dāng)從目的解釋和文意解釋的角度將公益訴訟的范圍擴大到包含教育領(lǐng)域在內(nèi)的其他領(lǐng)域。[6]但如果將受案范圍完全放開，將會產(chǎn)生濫訴的風(fēng)險，增加檢察機關(guān)濫用權(quán)力的可能性，更重要的是，由于在很多領(lǐng)域存在有直接利害關(guān)系的行政相對人，那么此時檢察機關(guān)的“插手”，就可能會使行政相對人在不愿告、不敢告時，轉(zhuǎn)而依賴檢察機關(guān)提起訴訟，行政私益訴訟便失去了意義。

檢察機關(guān)享有公益訴權(quán)要受公共利益的內(nèi)容和性質(zhì)影響，因此對于公益訴權(quán)的確定必須朝著“客觀化”的發(fā)展方向，不能是寬泛無限度的。[7]雖然檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)是憲法明確規(guī)定的，但這種監(jiān)督必須要有法律依據(jù)，對于行政機關(guān)的違法行為，檢察機關(guān)可以通過訴訟監(jiān)督的方式，督促其改正，這是維護國家法律統(tǒng)一和有效實施的體現(xiàn)，但這種監(jiān)督本身就要建立在合法性之上，這是檢察機關(guān)作為“法律監(jiān)督者”的必然邏輯。此外，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟實際上是利用司法權(quán)制約行政權(quán)，根據(jù)權(quán)力分立的理論，行政權(quán)原則上不受司法權(quán)審查，只有當(dāng)公民、法人或其他組織的權(quán)益受到直接、現(xiàn)實損害時，才可以訴諸于司法救濟，因此司法權(quán)要尊重行政權(quán)，它的啟動不能是寬泛、無限度的，只能作為補充性手段。雖然行政公益訴訟正如火如荼地開展，但對其受案范圍必須嚴格審查，否則行政權(quán)作為國家權(quán)力中涉及面最廣、最動態(tài)、最有力的一種權(quán)力，如果權(quán)力被不當(dāng)干預(yù)，則反而會產(chǎn)生損害社會公共利益的負面效應(yīng)，從而違背檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的立法目的。[2]

法條本身固然應(yīng)當(dāng)作“等外等”的理解，但過于寬泛的解釋也會影響行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷，行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系難免會出現(xiàn)混亂，最終導(dǎo)致制度與制度之間的不兼容、不協(xié)調(diào)。因此，如何處理行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，理清行政公益訴訟的界限以及在具體程序上如何設(shè)置等問題，是目前尚需明確的。但受案范圍不只局限于法條列舉的四個領(lǐng)域，無論是在政策上還是實踐中，都有可供支撐的依據(jù)，這就為行政公益訴訟的范圍擴展到受教育領(lǐng)域提供了制度上的可行性。

四、構(gòu)建教育行政公益訴訟的幾個具體問題

(一)受案范圍

首先，如何確定這類訴訟的受案范圍，目前有兩種較為合理的做法。第一種是采用動態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)，由上級檢察機關(guān)審核，考慮到最高檢的負擔(dān)過重，可以由省級檢察院來擔(dān)任審批者的角色，地方檢察院必須征得省級檢察院的批準(zhǔn)才可提起訴訟，但提出檢察建議等訴前程序無需經(jīng)審核。這種做法沒有限縮受案范圍，理論上任何涉及行政權(quán)的領(lǐng)域，都存在提起行政公益訴訟的可能性，但需要由省級檢察院在具體案件中對于行政機關(guān)的違法行為，公共利益是否受到侵害及侵害程度等進行嚴格審查。在2015年試點工作開展期間，《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》就規(guī)定，地方檢察院擬決定向法院提起公益訴訟的案件，一律先行層報最高檢審批。近兩年，黃山、滄州等地的《行政公益訴訟案件辦案指南》規(guī)定，行政公益訴訟案件線索實行備案管理制度，重大案件線索應(yīng)當(dāng)向上一級人民檢察院備案。由此可以看出，目前檢察系統(tǒng)內(nèi)也在積極探索通過內(nèi)部監(jiān)督的方式，限制地方檢察機關(guān)濫用訴權(quán)。

第二種做法是采用法定的標(biāo)準(zhǔn)，即行政公益訴訟的提起以法律規(guī)定的為限。我國臺灣地區(qū)就采取此種方式，臺灣《行政訴訟法》第9條規(guī)定：人民為維護公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項，對于行政機關(guān)之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限。目前，有兩種方式實現(xiàn)行政公益訴訟法定化，第一種是將行政公益訴訟制度納入到其他領(lǐng)域的法律法規(guī)之中，例如在教育領(lǐng)域，就可以在《教育法》修訂時，或采用司法解釋的方式，補充規(guī)定：對于學(xué)校、教育行政部門侵害受教育權(quán)、妨害教育制度的違法行為，致使公共利益遭受損害，有關(guān)機關(guān)可以依法向人民法院提起公益訴訟。第二種是進一步出臺行政訴訟法司法解釋，根據(jù)各地受案范圍擴展的實踐成果，綜合地方檢察院的意見，擴大行政公益訴訟的受案范圍。

(二)起訴主體

一直以來，行政公益訴訟的提起主體都是理論研究的重點，也是難點。早在國內(nèi)行政公益訴訟研究之初，就有學(xué)者深受域外制度的影響，持多元化理論的觀點，將起訴資格定位于公民、社會組織以及國家檢察機關(guān)。[8]而單一化理論主張?zhí)崞鹦姓嬖V訟的主體應(yīng)是唯一的，具體哪一個主體能夠成為行政公益訴訟提起的單一主體，理論界的主張不盡一致，其中最為激烈的爭論就是檢察機關(guān)能否作為行政公益訴訟提起主體以及唯一主體。[9]最終，立法機關(guān)采取了較為保守的態(tài)度，只將檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的提起主體。近兩年，隨著實踐中行政公益訴訟的展開，一些學(xué)者主張擴大原告資格，例如，在教育公益訴訟方面，可以將教育行業(yè)自治組織和一定范圍內(nèi)的公民(私人利益同時遭受到侵害的學(xué)生和家長)納入進原告的范圍之內(nèi)。[10]

但在目前的法律基礎(chǔ)和社會背景下，教育領(lǐng)域的行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)秉持單一化理論，暫時繼續(xù)將檢察機關(guān)定為唯一的提起主體。理由如下：第一，將起訴主體擴大至社會組織，主要是受德國利他團體訴訟制度的影響，但該制度也要求對提起公益訴訟的社會組織予以一定的程序性限制，從而保證其能夠充分履行職責(zé)，防止發(fā)生濫訴。例如在環(huán)保方面，我國新《環(huán)境保護法》明確規(guī)定“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織方能提起公益訴訟。但在教育領(lǐng)域，目前并不存在適宜的訴訟主體，各地的教育學(xué)會作為群眾性學(xué)術(shù)團體，主要從事學(xué)術(shù)研究活動，而其他的社會團體發(fā)展較為緩慢，制度并不健全，尚未引起足夠的重視，即使將其定為起訴主體，那么也將如空中樓閣。第二，行政公益訴訟具有周期長、范圍面廣、專業(yè)知識要求高等特點，加之預(yù)繳的訴訟費用高昂，普通公民難以承受訴訟上的負擔(dān)，同時也憚于行政機關(guān)的強勢地位，對于私人利益同時受到損害的學(xué)生和家長，可以向檢察機關(guān)檢舉即行使憲法上監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)自己的訴求。第三，檢察機關(guān)作為公共利益的代表，與行政機關(guān)侵害公共利益的違法行為具有直接的利害關(guān)系，因此享有訴的利益。而社會組織和公民則與具體行政行為之間不存在直接利害關(guān)系，并不享有訴的利益，就沒有通過訴訟解決的必要性和實效性，根據(jù)“無利益即無訴權(quán)”原則，不能作為起訴主體。實踐中，過往以公民為主體提起的行政公益訴訟，法院通常都會不予受理。

(三)線索來源

《行政訴訟法》第25條第4款將行政公益訴訟案件的線索來源限定在人民檢察院“在履行職責(zé)中”，這樣狹隘的來源對于國家利益和社會公共利益的保護是十分不利的。檢察院的職能包括訴訟職能和監(jiān)督職能，其訴訟職能包括提起公訴和公益訴訟，監(jiān)督職能主要是對訴訟行為合法性的監(jiān)督，檢察院雖然作為“法律監(jiān)督機關(guān)”，但對于行政活動主要采取事后監(jiān)督，很難在第一時間發(fā)現(xiàn)損害公共利益的行政違法行為。在試點工作開展期間，就曾出現(xiàn)過“無案可辦”的窘境，大部分試點省份都認為當(dāng)前公益訴訟存在線索排查不力，辦案規(guī)模不大等問題，某些省份甚至使用指令的方式，要求必須在一定期限之前，完成一件行政公益訴訟案件。[11]這樣的方式將使得檢察機關(guān)負擔(dān)過重，長此以往必然會引發(fā)負面反響。在我國，還存在著其他監(jiān)督管理關(guān)系，例如政府除要對本級人大負責(zé)，接受其監(jiān)督，還要接受社會和輿論的監(jiān)督等。檢察機關(guān)作為國家利益和公共利益的維護者，是享有訴權(quán)的主體，但不能作為唯一的線索發(fā)現(xiàn)者，線索的來源要依托各方力量，及時發(fā)現(xiàn)并反映公共利益受損的情況，引起檢察機關(guān)的監(jiān)督調(diào)查，才是正確的路徑。

發(fā)揮各方力量的一條有效途徑是，將線索來源在“依職權(quán)”的基礎(chǔ)上擴大，包括“依申請”和“依移送”。“依申請”的主要有：1.社會大眾的檢舉、控告，檢察機關(guān)可以通過設(shè)置線索舉報獎勵機制，鼓勵更多的人監(jiān)督行政行為；2.新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等披露的線索，對于可能涉及公共利益損害的案件，要及時展開調(diào)查；3.利用自身新媒體窗口創(chuàng)辦公益訴訟線索收集平臺，同時也是智能化取證平臺?！耙酪扑汀钡闹饕校?.人大、黨委、政協(xié)交辦督辦的事項或移送的線索；2.公安機關(guān)在辦理案件的過程中，發(fā)現(xiàn)公共利益損害、行政機關(guān)沒有履行監(jiān)管職責(zé)的情形應(yīng)當(dāng)及時移送檢察機關(guān)；3.社會團體或民間組織的移送。例如與教育行業(yè)密切相關(guān)的未成年人保護委員會、共青團等。通過拓寬線索來源渠道，建立一套多元化線索收集機制，同時加強對于案件線索的排查審查工作，以此全面推進行政公益訴訟。