（西北政法大學(xué)，陜西西安，710122）

一、引言

半城市化因其在社會、經(jīng)濟(jì)、景觀方面的過渡性、多樣性和動態(tài)性一直為地理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科關(guān)注[1]，對半城市化的研究緣起于1936年路易斯(Louis)對柏林城市地域結(jié)構(gòu)進(jìn)行的研究，到20世紀(jì)40至50年代，出現(xiàn)了一系列涉及“城鄉(xiāng)過渡地域”的概念，如城市邊緣區(qū)(urban fringe)、鄉(xiāng)村—城市邊緣帶(ruralurban fringe)、城市周邊區(qū)(urban periphery)等；戈特曼從大都市帶視角下研究半城市化地區(qū)與城市之間的聯(lián)系(Gottmann,1957)；加拿大學(xué)者麥基認(rèn)為，半城市化地區(qū)是指分布于大都市之間的交通走廊地帶，由小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村相混合且非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)域(McGee,1991)。國內(nèi)關(guān)于半城市化研究的起步較晚，多集中于從地理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)的角度，鮮有從政治學(xué)、公共管理學(xué)的角度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理置于半城市化的背景下來研究。事實(shí)上，處于半城市化地區(qū)的城中村、農(nóng)村社區(qū)等因其過渡形態(tài)帶來的許多復(fù)合性、流動性治理難題，業(yè)已成為基層治理現(xiàn)代化的重要阻滯因素。半城市化是一種暫時性的過渡形態(tài)，會隨著城市化的完成，在規(guī)?；?、規(guī)范化的城市治理體系中得到消解，但是我們不能去等待這個過程，而應(yīng)積極探索有效治理模式加以應(yīng)對，實(shí)現(xiàn)治理模式的突進(jìn)，打造適合半城市化過渡形態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，推動此類問題在全國范圍內(nèi)的有效解決。

二、半城市化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理的多重面向

（一）外來人口激增：資源競爭與流動治理難題

半城市化鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的治理難題很大程度上是外來人口的激增誘致的。人是問題引發(fā)的起點(diǎn)和問題解決的終點(diǎn)，具有相同地域、文化基礎(chǔ)的人往往具有相似的問題引爆點(diǎn)和消弭點(diǎn)，針對這些相對固定的人群可出臺制度化、常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化的制度規(guī)范和行政程序加以管理，這是在人口相對固定地區(qū)所采取的治理策略。來自不同地域、不同文化背景，素質(zhì)參差不齊的外來務(wù)工人員，一方面增加了當(dāng)?shù)氐娜丝隗w量，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依仗的勞動力資源；另一方面也誘發(fā)和滋生了諸多復(fù)合疊加的治理疑難，增加了當(dāng)?shù)卣闹卫碡?fù)擔(dān)。正如本文的研究樣本九江鎮(zhèn)，外來人口達(dá)到了10萬，占戶籍人口的50%以上，不可避免地面臨地域有限資源的共分共享誘致的矛盾糾紛，集中凸顯在就業(yè)崗位的競爭和社會保障的共享上，外來人口會一定程度擠占本地人的就業(yè)、教育、醫(yī)療、保障住房、衛(wèi)生等稀缺公共資源，使得本地區(qū)人口存在激進(jìn)的排外情緒，如何處理好本地人口和外來人口關(guān)于稀缺資源的競爭成為半城市化基層政府所面臨的突出難題。此外，外來人口激增誘發(fā)了出租屋管理問題，出租屋難以透明化管理，易成為治理死角，同時外來人口涌入也增加了人員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性程度。不法組織瞄準(zhǔn)了城中村內(nèi)數(shù)量龐大的出租屋這一治理死角從事電信詐騙、傳銷等非法活動，給當(dāng)?shù)貛砹顺林氐木瘎?wù)負(fù)擔(dān)和安全隱患。外來人口的流動性特征使當(dāng)?shù)卣y以充分掌握有效身份信息對其進(jìn)行管理，成為半城市化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的痛點(diǎn)與頑疾。

（二）非農(nóng)集體經(jīng)濟(jì)收益分紅引發(fā)的矛盾糾紛

半城市化地區(qū)通常有著區(qū)位優(yōu)勢和相當(dāng)體量的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，隨著非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展產(chǎn)生了大量廉價勞動力需求，在我國珠三角、長三角地區(qū)尤為明顯，這些需求吸引著不同地域、不同文化水平的外來人口不斷涌入。由此疊加衍生了更為多樣化的矛盾：其一，由于土地增值帶來的非農(nóng)集體經(jīng)濟(jì)收益分紅矛盾糾紛：與北方落后地區(qū)企業(yè)主要來源于招商引資不同，半城市化地區(qū)的許多民營企業(yè)大都從本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展而來，許多鄉(xiāng)村都建有村級工業(yè)園，擁有規(guī)模龐大的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，這些地區(qū)往往距離消費(fèi)市場較近，區(qū)位優(yōu)勢明顯，土地價值更高。圍繞著高地價帶來的高地租收益和區(qū)位優(yōu)勢，集體經(jīng)濟(jì)收益猛增，引來基層利益群體參與爭奪，誘發(fā)了利益沖突和矛盾糾紛。其二是相應(yīng)的“外嫁女”分紅問題一直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題。此外還有一些退伍老兵的權(quán)益問題。這些問題處理不當(dāng)往往演化成為群體性的上訪，甚至出現(xiàn)以鬧大的方式吸引上級政府的注意力資源[2]，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維穩(wěn)工作帶來了巨大壓力，成為基層社會治理的痼疾。

（三）傳統(tǒng)治理模式與治理現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)

半城市化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個突出特點(diǎn)便是點(diǎn)集聚，即出現(xiàn)眾多分散在轄區(qū)各個人口高度集中、出租屋遍布的城中村和低城市化水平的集聚。完全城市化或者高度城市化則表現(xiàn)為面集聚，即形成集中連片的資源、人口、財富聚集區(qū)。點(diǎn)集聚帶來的典型弊端便是治理重心過于分散，難以集中資源實(shí)現(xiàn)有效治理。面集聚對接的是城市現(xiàn)代化治理，這體現(xiàn)在規(guī)模效應(yīng)下公共物品和公共服務(wù)的規(guī)?；峁┖鸵?guī)范化的制度體系，城市現(xiàn)代化治理是高效和有力的，城市化進(jìn)程就是眾多點(diǎn)集聚聯(lián)結(jié)成為面集聚的過程，這個過程往往會持續(xù)很長時間。與之相對應(yīng)的是傳統(tǒng)治理模式應(yīng)對半城市化的疲軟。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是政府中心主義的、封閉的、高度集權(quán)和低效的，而半城市化樣態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要處理的事務(wù)往往具有動態(tài)性、復(fù)雜性和不確定性等特征，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式已經(jīng)與半城市化樣態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，呈現(xiàn)出明顯的滯后性，成為半城市化階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理低效的主要誘致因素。

三、半城市化基層治理的九江模式

九江鎮(zhèn)位于廣東省佛山市南海區(qū)，地處改革開放最前沿。面積94.75平方公里，常住人口20.93萬，外來人口約10萬，下設(shè)19個社區(qū)居委會和7個行政村，有海外僑胞、港澳同胞約20萬人，2018年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值337.89億元。雖然大部分村莊已完成了村改居，但是并沒有就此實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化治理，大量流動人口聚居在城中村的出租房內(nèi)，成為流動的治理難題。九江鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)總額已經(jīng)過億，屬于典型的“半城市化”鄉(xiāng)鎮(zhèn)。九江鎮(zhèn)在長期的治理實(shí)踐中總結(jié)出了一套切實(shí)可行的方案，在應(yīng)對半城市化階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的復(fù)雜性、流動性難題中發(fā)揮了巨大作用。研究其內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，主要包括以人民為中心的治理理念；政府主導(dǎo)下的多元共治；黨建引領(lǐng)、網(wǎng)格化+直聯(lián)、群團(tuán)三通道聯(lián)結(jié)；平臺整合下的智慧治理；從治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理組織方式、治理技術(shù)方面給“半城市化”基層治理提供了樣板和通路借鑒。

（一）以人民為中心的治理理念

理念是行為的先導(dǎo)。以人民為中心的治理理念至少包括兩層含義：一方面是對“政府中心主義”的突破，“政府中心主義”表現(xiàn)為以政府為代表的公共組織對于公共事務(wù)管理權(quán)的壟斷和政府視角下的公共服務(wù)供給?！罢行闹髁x”指導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層社會治理的單核，既“掌舵”又“劃槳”，與社會之間是單向度的溝通，往往是政府供給什么，民眾就只能接受什么，造成了公共服務(wù)的供需失衡。以人民為中心的治理理念則強(qiáng)調(diào)，“在資源有限的前提下，公共服務(wù)以民眾需求作為設(shè)計、供給的核心標(biāo)準(zhǔn)”[3]，并且要根據(jù)特定時期的人民需求提供必要的公共政策以紓解人民之困，滿足人民所需[4]。此外還要尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，人民群眾是社會變革的中堅力量，要充分相信群眾、依靠群眾、發(fā)動群眾參與到基層社會治理中來，通過群眾與公共組織的合作來最大程度滿足人民需求。

九江鎮(zhèn)政府深刻踐行以人民為中心的治理理念，在處理公共事務(wù)時，注重調(diào)動民間力量參與其中，如街坊會、志愿組織、行業(yè)協(xié)會、鄉(xiāng)賢、僑胞等，通過這些積極治理成分的加入，鍛煉了他們的公共精神和志愿互助精神。此外，當(dāng)?shù)卣扇∫幌盗斜忝翊胧比嗣裰?，大力推行網(wǎng)格化平臺建設(shè)，開設(shè)服務(wù)熱線、推動黨員戶聯(lián)系，確保各類群眾訴求及時得到反饋和處理，并且將評價權(quán)賦予人民群眾，切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益。

（二）政府主導(dǎo)下的多元共治

九江鎮(zhèn)政府突破“政府中心主義”的治理理念，積極吸收基層社會治理的積極治理因子,在鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)和承擔(dān)兜底責(zé)任的條件下開展基層社會治理的共商共享共建。除發(fā)揮與政府關(guān)系密切的群團(tuán)組織的宣傳、動員和組織吸納作用以外，還充分發(fā)揮自身的僑鄉(xiāng)優(yōu)勢，引導(dǎo)僑胞參與到基層社會治理中來。這些僑胞以鄉(xiāng)賢身份回歸，回鄉(xiāng)投資并且建設(shè)公益學(xué)校和醫(yī)院，疏解了政府單一主體提供相關(guān)公共服務(wù)能力的不足，在基層社會治理中也發(fā)揮權(quán)威協(xié)調(diào)和仲裁作用。九江鎮(zhèn)政府重視利用熟人關(guān)系設(shè)立街坊會來帶動居民自治和涵養(yǎng)居民公共精神，現(xiàn)有街坊會20個，由街坊會主導(dǎo)的項(xiàng)目共17個，依托項(xiàng)目的運(yùn)行，系統(tǒng)培育街坊會骨干的公共精神及對社區(qū)的自管能力，拓寬街坊會參與社會治理的渠道，并通過項(xiàng)目競標(biāo)來培養(yǎng)居民的團(tuán)隊精神和合作精神，引導(dǎo)他們從關(guān)心個人事務(wù)延伸到關(guān)心集體事務(wù)。此外還開展社區(qū)社會組織聯(lián)合行動，為有共同議題的街坊會搭建互助分享的平臺，對于發(fā)展較好的街坊會，組織有相似難題的社區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)借鑒、召開項(xiàng)目座談會、成效分享會進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流推廣。九江鎮(zhèn)組織的“黨員+社工+志愿者（熟人志愿者）”的關(guān)愛支援團(tuán)隊,內(nèi)設(shè)小分隊14支為64個重點(diǎn)對象服務(wù)，通過社區(qū)聯(lián)席會議、日常溝通反饋的方式，多元主體聯(lián)動解決社區(qū)戒毒康復(fù)工作中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，分別從個人、家庭、社區(qū)三個層面為社區(qū)戒毒康復(fù)人士提供關(guān)愛支持服務(wù)。這些街坊會、志愿團(tuán)隊等社會組織吸引了來自基層社會各個階層群眾的參與，其中包括同村弟兄、鄰里、心理咨詢師、熱心廠企業(yè)主等，極大地鍛煉了基層群眾的公共精神和互助協(xié)作精神，激發(fā)參與熱情，更加積極地投身到自治活動中來，減輕政府的治理負(fù)擔(dān)，推動實(shí)現(xiàn)對于公共事務(wù)的合作治理。

（三）黨建引領(lǐng)、網(wǎng)格化+直聯(lián)、群團(tuán)三通道聯(lián)結(jié)

除利用體制內(nèi)的職能部門進(jìn)行直接滲透的直管方式外，九江鎮(zhèn)政府在治理資源缺乏并且受制于行政編制的剛性約束暫時無法擴(kuò)編的情況下，借助黨組織和群團(tuán)組織的吸納整合動員作用來強(qiáng)化對村居的管理和服務(wù)，其主要經(jīng)驗(yàn)可概括為黨建引領(lǐng)、駐點(diǎn)+直聯(lián)+網(wǎng)格化、群團(tuán)三通道聯(lián)結(jié)。在黨建引領(lǐng)方面，發(fā)揮黨組織的吸納和聯(lián)動作用實(shí)現(xiàn)對村居的管理和服務(wù)。全面實(shí)行“一肩三挑”后，村黨支部書記兼任經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社主任和村委會主任，黨組織在三個組織中居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，而各村居黨委都是直接從屬于鎮(zhèn)黨委，并接受其領(lǐng)導(dǎo)，這保證了黨的政策和各級政府的各項(xiàng)制度要求在村居得到貫徹和執(zhí)行。同時九江鎮(zhèn)推行的“黨員戶聯(lián)系”基本實(shí)現(xiàn)了每個黨員均參與聯(lián)系群眾，每戶群眾均有黨員經(jīng)常聯(lián)系，將每一位村（居）民都置于黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)之下，確保每位村民的意見和需求得到及時上報和處理。還形成了“駐點(diǎn)+直聯(lián)+網(wǎng)格化”的基層治理模式，實(shí)現(xiàn)了新技術(shù)對傳統(tǒng)治理模式的嵌入，通過街鎮(zhèn)干部駐點(diǎn)村居這一傳統(tǒng)方式來落實(shí)確保街鎮(zhèn)的各項(xiàng)決策得到落實(shí)，解決了村居執(zhí)行力不足和權(quán)威缺失問題。通過建立“直聯(lián)”團(tuán)隊加強(qiáng)巡查和處理，力圖將矛盾糾紛等綜治問題化解在萌芽狀態(tài)。此外也通過群團(tuán)系統(tǒng)加強(qiáng)自身的影響力，例如“鎮(zhèn)婦聯(lián)通過‘鄉(xiāng)村振興、巾幗行動、共建美家’行動發(fā)動廣大婦女參與人居環(huán)境改造，采取主題講座、議事廳、論壇等形式，廣泛宣傳人居環(huán)境改造的重要意義，通過婦女影響家庭，動員廣大群眾積極參與人居環(huán)境的整治”[5]。充分發(fā)揮群團(tuán)組織對特定群體的影響作用，推動相關(guān)政策得到積極響應(yīng)和落實(shí)。

（四）平臺整合下的智慧治理

在互聯(lián)網(wǎng)時代，政府改革與技術(shù)變革是雙向互動的[6]，一方面，政府按照互聯(lián)網(wǎng)時代的新變革對其職能、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式進(jìn)行重構(gòu)，以應(yīng)對和回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代復(fù)雜輿情，防范其演化為公共危機(jī)事件；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)時代也給政府帶來了提高其行政效能的新技術(shù)，這些技術(shù)在互聯(lián)網(wǎng)平臺的整合下實(shí)現(xiàn)了線下人民群眾與線上政府工作人員的雙向持續(xù)互動，加強(qiáng)了政府與人民群眾的聯(lián)系。所謂智慧治理就是在互聯(lián)網(wǎng)時代，充分利用平臺搜集、整合、處理來自轄區(qū)內(nèi)各個移動終端用戶所上傳的各類信息，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)比對、研判、篩選，最后提取出有效信息對其發(fā)展趨勢、內(nèi)在規(guī)律和與其他事務(wù)的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行深度挖掘和分析，以更接近于人民群眾真實(shí)需求，從而有針對性的為人民群眾提供公共服務(wù)的一種現(xiàn)代化的治理樣態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺還能起到規(guī)范和監(jiān)督作用，可實(shí)現(xiàn)對集體資產(chǎn)的全流程監(jiān)控和對村干部涉及的賬務(wù)問題進(jìn)行監(jiān)督，防止集體資產(chǎn)的流失和村干部的腐敗行為。

九江鎮(zhèn)的智慧治理舉措包括網(wǎng)格化平臺、三資平臺和智慧流管的建設(shè)。網(wǎng)格化平臺通過將轄區(qū)劃分為6大片區(qū)97個治理網(wǎng)格和27個工作站（覆蓋各村居和工業(yè)園），覆蓋率達(dá)85.17%，通過網(wǎng)格化平臺將搜集到的各類信息進(jìn)行分類處理并發(fā)送至相關(guān)職能部門去歸口解決，并跟蹤問題處理的進(jìn)展，直到問題得到妥善解決，并且群眾對于處理結(jié)果不滿意的可以進(jìn)行投訴，改變了以往老百姓在同政府打交道時的被動局面，使老百姓掌握了對于政府行政行為及結(jié)果的評價權(quán)。

三資平臺主要針對的是半城市化階段的土地流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟(jì)收益分紅問題。在三資平臺建設(shè)方面，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)“三對接”，率先實(shí)現(xiàn)交易平臺和財監(jiān)平臺集體資產(chǎn)和在管合同100%對接，避免了資產(chǎn)信息不對稱，確保了平臺資產(chǎn)收益可知、可控。同時，通過股權(quán)平臺制定分紅方案并與財監(jiān)平臺對接，確保了分紅審批金額與發(fā)放金額相一致。通過后臺監(jiān)控，有效解決了外嫁女權(quán)益問題。九江鎮(zhèn)通過資產(chǎn)、合同、票據(jù)、分紅、審批“五關(guān)聯(lián)”，創(chuàng)新運(yùn)作流程，實(shí)現(xiàn)“三平臺”數(shù)據(jù)互通、環(huán)環(huán)制衡，保障了農(nóng)村集體資產(chǎn)效益最大化、運(yùn)行公開化、監(jiān)管實(shí)時化。目前，九江鎮(zhèn)共有農(nóng)村集體311個賬套，18.41億元集體資產(chǎn)，1.2萬份在管合同，8.7萬集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部納入監(jiān)管，全面規(guī)范了農(nóng)村“三資”管理，將集體資產(chǎn)、集體經(jīng)濟(jì)收益和分紅置于三資平臺的整合和監(jiān)控之下。

九江鎮(zhèn)針對半城市化階段的出租屋整治和流動人口管理難題，探索實(shí)施了“智慧流管”工程。以視頻門禁為抓手，建立“大巡查”體系，對轄區(qū)內(nèi)的各大中型出租屋實(shí)施全覆蓋無死角的監(jiān)控并及時上傳動態(tài)數(shù)據(jù)，最大限度地保障了管控質(zhì)量。智慧流管平臺與網(wǎng)格化平臺實(shí)現(xiàn)了互通，按照“一員一格一責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)配備網(wǎng)格員，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格有人管、人管有責(zé)任，密織了覆蓋轄區(qū)的數(shù)據(jù)監(jiān)控巡查大網(wǎng)。鎮(zhèn)流管局通過安裝“智慧流管”后臺指揮監(jiān)控平臺，實(shí)現(xiàn)了對全鎮(zhèn)82個網(wǎng)格每天錄入數(shù)據(jù)和走訪軌跡實(shí)時追蹤監(jiān)控，通對“智慧流管”后臺指揮系統(tǒng)數(shù)據(jù)的研判，分析各項(xiàng)工作的變化規(guī)律和發(fā)展態(tài)勢，找準(zhǔn)對一段時間內(nèi)易發(fā)高發(fā)頻發(fā)的問題，制定具有針對性、實(shí)用性、長效性的解決方案，對于各種安全隱患早發(fā)現(xiàn)早處理，將隱患清理在萌芽狀態(tài)。

四、對九江鎮(zhèn)治理模式的理論思考與實(shí)踐反思

（一）技術(shù)賦能與社群協(xié)同雙向發(fā)力提升治理效能

學(xué)者周雪光認(rèn)為，執(zhí)政者執(zhí)政的主要目標(biāo)是提高效率與降低統(tǒng)治風(fēng)險[7]。提高效率即以更少的行政成本獲得盡可能多的高質(zhì)量公共服務(wù)，這啟示我們從減少行政成本著手，在公共服務(wù)產(chǎn)出數(shù)量基本不變的情況下，使效率得到相對提升。行政成本是站在政府角度上來講的，站在群眾角度上來講即為群眾的行政負(fù)擔(dān)，即民眾在與政府打交道的過程中，往往要承受多方面的行政負(fù)擔(dān)，包括學(xué)習(xí)成本、服從成本和心理成本[8]。因此縮減行政成本要雙向發(fā)力，不僅要縮減政府行政成本開支，還要減輕老百姓作為行政相對人在行政行為中所擔(dān)負(fù)的行政成本。在九江鎮(zhèn)治理實(shí)踐中，表現(xiàn)為通過互聯(lián)網(wǎng)平臺的應(yīng)用和政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新等技術(shù)手段的實(shí)施進(jìn)行雙向發(fā)力。借助各類互聯(lián)網(wǎng)平臺的使用，不但減少了實(shí)體部門的絕對規(guī)模，而且方便了群眾，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑路”。此外也設(shè)置了許多村居級便民服務(wù)站，減少了群眾辦事的負(fù)擔(dān)。在對待吸毒人員上，充分利用黨員、社工、和熟人志愿者組成的幫扶團(tuán)體，減輕了吸毒人員的敵對心理，縮減了這類特殊群體的心理成本。在縮減服從成本上，則高度重視以點(diǎn)帶面的工作方式，通過黨員戶聯(lián)系和駐村干部、網(wǎng)格員以及群團(tuán)組織三通道對于上級政府和鎮(zhèn)政府的相關(guān)政策法規(guī)信息及時傳遞，使得群眾對于相關(guān)政策形成較為深入的了解，縮減了群眾的服從成本和學(xué)習(xí)成本。

同時，效率的提升還要求生產(chǎn)出更多高質(zhì)量的公共服務(wù)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民眾的需求愈指向教育、醫(yī)療、生態(tài)等方面，并且在半城市化地區(qū)如何滿足外來人口對于高質(zhì)量公共服務(wù)的需求一直是一個難題。在九江鎮(zhèn)治理實(shí)踐中，當(dāng)?shù)卣环矫嫘陆▽W(xué)校滿足外來人口子女入學(xué)教育的需求，另一方面實(shí)行“積分入學(xué)”政策，即是對本地發(fā)展做出一定貢獻(xiàn)的外來人口都會根據(jù)貢獻(xiàn)大小獲得相應(yīng)的積分，根據(jù)積分依次排序獲得入學(xué)機(jī)會，這極大了紓解了本地人口與外來人口子女的入學(xué)矛盾，為基層社會治理帶來了顯著的治理成效。

（二）黨建引領(lǐng)組織化的民主參與激發(fā)自治效能

降低統(tǒng)治風(fēng)險實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素便是民主，民主是社會穩(wěn)定的解壓閥，通過多樣化的民主參與渠道，處于信息鏈底層的百姓利益訴求得到了伸張，政府統(tǒng)治的合法性得到了鞏固。但是民主參與常陷入低效怪圈，群體決策往往是低效的，并且長久以來老百姓對于公共事務(wù)的熱情不高，對于集體事務(wù)漠不關(guān)心，引致許多基層自治機(jī)構(gòu)沒有發(fā)揮其預(yù)期的作用與成效。并且在“送法下鄉(xiāng)”背景下，村民習(xí)慣使用司法手段維權(quán)，這擠壓了自治機(jī)制對居民矛盾糾紛的紓解作用，尤其是個別群眾為了一己私利不斷越級上訪，意圖通過鬧大吸引上級關(guān)注，在維穩(wěn)一票否決的高壓態(tài)勢下，基層政府被民意裹挾，這種“謀利式上訪[9]”嚴(yán)重干擾著基層社會治理的秩序和效率。如何協(xié)調(diào)民主與效率之間的關(guān)系就成為了執(zhí)政者面臨的主要問題，九江鎮(zhèn)模式給我們的思路是利用黨建，基層黨建是基層社會治理的穩(wěn)定器，基層黨組織可以積極發(fā)揮其組織吸納、整合、動員作用，帶動群眾有序參與到基層自治活動來，并通過黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居的全局領(lǐng)導(dǎo)來穩(wěn)定基層社會治理的秩序，這與其他基層社會治理先進(jìn)地區(qū)的黨建引領(lǐng)基本相似，也是我們黨充分發(fā)揮自身的組織優(yōu)勢并積極參與到基層社會治理的重要體現(xiàn)。新修訂的《農(nóng)村工作條例》明確鼓勵村黨支部書記兼任村委會主任和經(jīng)濟(jì)合作組織主任，這使得黨委在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位更加突顯。未來，在黨委的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)與細(xì)心呵護(hù)下，村（居）民自治將得到長足發(fā)展。

五、結(jié)語

在互聯(lián)網(wǎng)時代，半城市化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須緊抓機(jī)遇，在流動人口管理和出租屋整治方面突破傳統(tǒng)治理思維，利用各種技術(shù)手段代替人力，通過網(wǎng)格化、黨員戶聯(lián)系將轄區(qū)內(nèi)的每一戶居民囊括在治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)。還要推動三資平臺建設(shè)，在集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的盤點(diǎn)和利用、集體經(jīng)濟(jì)收益分紅的落實(shí)、集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的去向監(jiān)督方面發(fā)揮平臺整合和監(jiān)督作用。技防要和人治相聯(lián)系、相配合，最終基層社會治理的落腳點(diǎn)是人民群眾，充分激發(fā)人民群眾的參與治理意識和科學(xué)化的治理訴求，充分利用基層社會的積極治理因子，如街坊會（熟人）、志愿組織、行業(yè)協(xié)會、鄉(xiāng)賢、僑胞等，面對不同的矛盾糾紛，靈活地采取不同的組合搭配組成幫扶團(tuán)隊，并發(fā)揮黨員的先鋒帶頭作用，化解基層社會各種類型的矛盾糾紛，創(chuàng)建互助和諧、治理有效、環(huán)境整潔的基層社會治理生態(tài)，以及時有效地消解半城市化進(jìn)程中的各種復(fù)雜性的治理疑難，打造半城市化鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的樣板和通路。