戴浩羽 鮑文涵

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，堅(jiān)持新發(fā)展理念，多謀民生之利，多解民生之憂，不斷完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上取得一系列歷史性成就，正朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)?；赝轮袊?guó)成立以來(lái)我國(guó)增進(jìn)民生福祉的歷程，系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步滿足人民美好生活需要，對(duì)于推動(dòng)“十四五”時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)具有重要意義。

一、新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)保障和改善民生的偉大成就

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)高度重視保障和改善民生。雖然各階段增進(jìn)民生福祉的內(nèi)涵和任務(wù)各不相同，但是帶領(lǐng)人民創(chuàng)造幸福生活的奮斗目標(biāo)始終不渝，為實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、國(guó)家富強(qiáng)、人民幸福提供了有力保障。

（一）第一階段（1949—1978年），民生保障以基本溫飽為主要目標(biāo)，為社會(huì)主義建設(shè)提供了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)

新中國(guó)成立初期，國(guó)家百?gòu)U待興，人民生活困苦不堪。能否解決人民群眾基本溫飽問(wèn)題，關(guān)系著新生政權(quán)的穩(wěn)定和鞏固。為在保障人民基本溫飽的基礎(chǔ)上，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化，我國(guó)確立了“以糧為綱、全面發(fā)展”的方針，1953年對(duì)糧食和油料，1954年對(duì)棉花，1955年對(duì)生豬等主要農(nóng)產(chǎn)品分別實(shí)行了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和派購(gòu)制度，對(duì)居民實(shí)行憑票供應(yīng)。這種高度計(jì)劃性的糧食流通管理體制，在糧食緊缺時(shí)代，對(duì)用好有限的糧食資源、最大限度解決中國(guó)人的吃飯問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，土地改革法徹底廢除了封建土地所有制，全國(guó)掀起屯墾開荒高潮，大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)取得豐碩成果，1978年糧食產(chǎn)量比1949年增長(zhǎng)169%以上。但是，這一階段人民生活總體上仍然溫飽不足，普遍處于貧困狀態(tài)，到1978年我國(guó)農(nóng)村尚未解決溫飽的絕對(duì)貧困人口還有2.5億人。

（二）第二階段（1978—2002年），民生保障以改革開放為內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了解決溫飽到滿足基本需求的重大轉(zhuǎn)折

黨的十一屆三中全會(huì)作出把黨和國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)、實(shí)行改革開放的歷史性決策，動(dòng)員全黨全國(guó)各族人民為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行新的長(zhǎng)征。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使廣大農(nóng)民獲得了充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。在城市，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟(jì)社會(huì)重新開始煥發(fā)生機(jī)活力。到20世紀(jì)80年代末，人民生活得到較大改善，我國(guó)已經(jīng)基本解決了人民的溫飽問(wèn)題。黨的十四大明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，民生建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。這一階段，人民群眾的民生需求結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，改善民生的內(nèi)涵從單一的解決溫飽，開始向滿足住房、教育、醫(yī)療、文化、旅游、養(yǎng)老等多維度需求拓展。就業(yè)、社保、收入分配等各項(xiàng)民生保障制度開始快速而深刻變革。市場(chǎng)機(jī)制在民生改善中的作用初步顯現(xiàn)，部分地方民生領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革開始破冰前行。

（三）第三階段（2002—2012年），多維度需求快速增長(zhǎng)，保障和改善民生逐步進(jìn)入制度化軌道

進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題不斷增多，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系更加迫切。黨的十六大把社會(huì)更加和諧作為一個(gè)重要目標(biāo)明確提出來(lái)。黨的十七大作出加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的重大部署，要求更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。這表明，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局，由社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)三位一體，發(fā)展為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體，社會(huì)建設(shè)成為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)并列的獨(dú)立體系，系統(tǒng)性制度建構(gòu)全面鋪開。這一階段，教育科技比翼齊飛，公共衛(wèi)生顯著改善，文化權(quán)益更有保障，民間體育蓬勃發(fā)展，人口素質(zhì)大幅提升，民生保障實(shí)現(xiàn)大跨越式的發(fā)展。2012年對(duì)比1978年，普通高等教育本?？普猩鷶?shù)增長(zhǎng)16.1倍，全國(guó)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)4.6倍，公共圖書館增長(zhǎng)1.3倍，博物館增長(zhǎng)7.8倍。較之以往，民生領(lǐng)域變化之巨、提升之快前所未有，人民生活實(shí)現(xiàn)由溫飽不足到總體小康并向全面小康邁進(jìn)。

（四）第四階段（2012年—至今），把“在發(fā)展中保障和改善民生”作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，保障和改善民生取得了歷史性成就、發(fā)生了歷史性變革

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持從供給側(cè)發(fā)力，把改善供給側(cè)結(jié)構(gòu)作為主攻方向，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，公共服務(wù)不斷實(shí)現(xiàn)由低水平供需平衡向高水平供需平衡躍升。具體來(lái)看，就是在兜住社會(huì)民生底線的基礎(chǔ)上，縱深推進(jìn)民生領(lǐng)域體制機(jī)制改革，擴(kuò)大教育、醫(yī)療、文化、旅游、體育、養(yǎng)老、托育等公共服務(wù)供給，既保障供給數(shù)量，更提高供給質(zhì)量，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高水平和更高質(zhì)量的供需動(dòng)態(tài)平衡。同時(shí)，正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。對(duì)于基本公共服務(wù)，履行好政府?；?、保底線、保民生的兜底作用，建立國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，優(yōu)先補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板，精力集中做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，把該管的事情切實(shí)管好、管到位。對(duì)于非基本公共服務(wù)，以更大力度推進(jìn)非基本公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，減少政府對(duì)資源的直接配置，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，支持社會(huì)力量增加多層次、多樣化的非基本公共服務(wù)供給，把該放的權(quán)放足、放到位。人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。這一階段，困擾中華民族幾千年的絕對(duì)貧困問(wèn)題得到歷史性解決，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)1萬(wàn)美元，糧食年產(chǎn)量連續(xù)五年穩(wěn)定在13000億斤以上，常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，居民恩格爾系數(shù)降至28.2%，基本公共服務(wù)保障水平不斷提升，主要教育指標(biāo)達(dá)到中上收入國(guó)家平均水平，城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過(guò)6000萬(wàn)人，建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋超過(guò)13億人，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋近10億人，文體事業(yè)和產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，生態(tài)環(huán)境明顯改善，人均預(yù)期壽命提高到77.3歲，社會(huì)大局保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，成為世界上最有安全感的國(guó)家之一。

二、我國(guó)保障和改善民生過(guò)程中存在的問(wèn)題

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)保障和改善民生積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了偉大奇跡。但是，和人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要相比，我國(guó)保障和改善民生還面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

（一）民生底線有基本保障，但是公共服務(wù)發(fā)展整體滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展

“十三五”時(shí)期，我國(guó)教育事業(yè)總體發(fā)展水平躍居世界中上行列，人民健康水平總體上優(yōu)于中高收入國(guó)家平均水平，文化、旅游、體育消費(fèi)呈“井噴式”發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)全面放開，兒童福利、未成年人保護(hù)、精神病人、殘疾人、殯葬等領(lǐng)域兜底保障能力進(jìn)一步提高。但是，公共服務(wù)發(fā)展整體上仍然滯后，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配的情況還較為普遍。聯(lián)合國(guó)用人類發(fā)展指數(shù)（HDI）衡量社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展水平，這一指數(shù)的三個(gè)基礎(chǔ)變量是“預(yù)期壽命、教育水平和生活質(zhì)量”。根據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署《2020年人類發(fā)展報(bào)告》，2019年我國(guó)人類發(fā)展指數(shù)世界排名是85名，而2020年我國(guó)人均GDP世界排名是63名，表明我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展是滯后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。此外，我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間公共服務(wù)水平差距仍然存在，發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題尤其突出。

（二）民生消費(fèi)孕育新動(dòng)能，但是供需不匹配的矛盾仍然突出

我國(guó)經(jīng)濟(jì)正走向高質(zhì)量發(fā)展軌道，人民已經(jīng)從衣、食、住、行等基本生活需要轉(zhuǎn)化為健康、教育、旅游、體育等美好生活的需要，從柴、米、油、鹽的基本物質(zhì)需求升級(jí)為琴、棋、書、畫等精神需求，民生領(lǐng)域消費(fèi)不斷出現(xiàn)“新風(fēng)口”，逐步形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。但是，與日益增長(zhǎng)的需求相比，有效供給不足和錯(cuò)配的情況還較為明顯。例如，大城市優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”與農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大量床位空置并存；財(cái)政資金對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老投入多，而居家社區(qū)養(yǎng)老投入不足。

（三）供給質(zhì)量有較大提高，但是離人民對(duì)美好生活的需求仍有距離

“十三五”以來(lái)，我國(guó)基本公共服務(wù)能力建設(shè)成效明顯，每千人醫(yī)療床位數(shù)、每千名老人養(yǎng)老床位數(shù)、每百萬(wàn)人公共圖書館擁有量、人均體育場(chǎng)地面積、殘疾人康復(fù)服務(wù)覆蓋率等指標(biāo)都有較大幅度提高。以衛(wèi)生領(lǐng)域?yàn)槔?，醫(yī)學(xué)期刊《柳葉刀》對(duì)全球195個(gè)國(guó)家和地區(qū)醫(yī)療質(zhì)量和可及性排名顯示，我國(guó)是全球進(jìn)步幅度最大的國(guó)家之一。但是，公共服務(wù)軟環(huán)境建設(shè)仍然較為滯后，例如，全國(guó)鄉(xiāng)村教師“下不去”“留不住”“教不好”的問(wèn)題突出。衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的診療人次數(shù)快速增長(zhǎng)，執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)量的增速明顯滯后。托幼、養(yǎng)老、康復(fù)等領(lǐng)域的需求迅猛擴(kuò)大，服務(wù)人才短缺。

■凌峰觀海｜韓鳳平/攝

三、在發(fā)展新征程中更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新發(fā)展階段，要不斷適應(yīng)新形勢(shì)、解決新問(wèn)題，始終不渝地實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

（一）補(bǔ)短板，健全國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系

健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。一是完善投入機(jī)制。完善轉(zhuǎn)移支付制度，深入推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，逐步建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制。二是加強(qiáng)統(tǒng)籌銜接。提高基本公共服務(wù)統(tǒng)籌層次，加快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。逐步建立醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)等基本公共服務(wù)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)銜接制度。按照常住人口配置基本公共服務(wù)資源。三是縮小地區(qū)差距。增加對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)基本公共服務(wù)資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜。四是建立標(biāo)準(zhǔn)體系。制定實(shí)施國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理動(dòng)態(tài)調(diào)整基本公共服務(wù)范圍和供給水平，以標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)均等化。

（二）強(qiáng)弱項(xiàng)，擴(kuò)大多層次多樣化公共服務(wù)供給

充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境，支持社會(huì)力量擴(kuò)大多層次多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)有效供給，不斷改善人民生活品質(zhì)。一是深化放管服改革。進(jìn)一步破除社會(huì)力量進(jìn)入非基本公共服務(wù)領(lǐng)域的體制機(jī)制障礙，降低社會(huì)力量進(jìn)入的制度性交易成本，探索社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給的有效模式，促進(jìn)成本合理分擔(dān)，形成供給合力。二是健全激勵(lì)機(jī)制。發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資在外溢性強(qiáng)、社會(huì)效益高領(lǐng)域的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用。合理增加公共消費(fèi)，提高教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、育幼、體育等公共服務(wù)支出效率。推動(dòng)以獎(jiǎng)代補(bǔ)，激發(fā)全社會(huì)投資活力。三是形成示范效應(yīng)。支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)在群眾“急難愁盼”領(lǐng)域“揭榜掛帥”，培育一批創(chuàng)新能力強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)狀況好、服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)、信用狀況佳的示范性企業(yè)，在人才培養(yǎng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)模式等方面都走在前列、作出表率，形成“頭雁效應(yīng)”。

（三）提質(zhì)量，將高質(zhì)量發(fā)展貫穿民生建設(shè)始終

把提高供給質(zhì)量作為增進(jìn)民生福祉的關(guān)鍵著力點(diǎn)，通過(guò)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、培育人才、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、強(qiáng)化監(jiān)管等多種方式，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。一是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)提質(zhì)量。系統(tǒng)梳理現(xiàn)有服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)補(bǔ)充修訂完善，確?；竟卜?wù)質(zhì)量要求落到實(shí)處。在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，鼓勵(lì)出臺(tái)行業(yè)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化管理。二是提升素質(zhì)提質(zhì)量。東部帶西部、城市帶農(nóng)村，完善培訓(xùn)體系、專業(yè)設(shè)置、工資待遇、職稱評(píng)定、繼續(xù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保障等激勵(lì)政策，提高公共服務(wù)人才隊(duì)伍素質(zhì)。三是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提質(zhì)量。充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，推動(dòng)數(shù)據(jù)集成、公開和共享，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面。健全公共服務(wù)需求表達(dá)和反饋機(jī)制，及時(shí)了解群眾需求和滿意度。四是強(qiáng)化監(jiān)管提質(zhì)量。健全公共服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)信用體系建設(shè)，建立服務(wù)主體公共信用綜合評(píng)價(jià)制度，讓公共服務(wù)在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（四）優(yōu)治理，完善共建共治共享社會(huì)治理格局

著眼社會(huì)和諧有序、充滿活力，提升社會(huì)治理現(xiàn)代化水平，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序。一是完善社會(huì)治理體制。完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與等體制，打造社會(huì)治理共同體，增強(qiáng)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的向心力和制度執(zhí)行力。二是創(chuàng)新社會(huì)治理方式。發(fā)揮自治基礎(chǔ)作用，做到民事民議、民事民辦、民事民管。增強(qiáng)法治保障作用，努力使循法而行成為自覺(jué)行動(dòng)。重視德治引領(lǐng)作用，引導(dǎo)群眾明是非、辨善惡、守誠(chéng)信、知榮辱。提高科技支撐作用，打造智能化治理新生態(tài)。三是優(yōu)化社會(huì)治理層級(jí)功能。打造權(quán)責(zé)清晰、高效聯(lián)動(dòng)、上下貫通、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的社會(huì)治理指揮體系。加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善社會(huì)治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)。發(fā)揮市域前線指揮部作用，把重大矛盾風(fēng)險(xiǎn)化解到市域。發(fā)揮基層“橋頭堡”功能，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把小矛盾小問(wèn)題化解在基層、在萌芽。