耿瑞懌

（延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

1 問(wèn)題的提出

貧困治理一直是國(guó)家治理和社會(huì)治理的重要組成部分。黨的十八大打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，黨和國(guó)家把脫貧攻堅(jiān)作為重中之重，治理貧困立場(chǎng)不斷堅(jiān)定、力度不斷加大、力量不斷凝集，在全黨全國(guó)各族人民的不懈努力下，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，區(qū)域性整體貧困得到解決，絕對(duì)貧困問(wèn)題全面消失，貧困縣脫貧摘帽全部實(shí)現(xiàn)，完成了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的歷史任務(wù)，反貧困事業(yè)進(jìn)入了以治理相對(duì)貧困為特征的“后扶貧時(shí)代”。但是，絕對(duì)貧困現(xiàn)象的消除并不意味著貧困的消失，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后扶貧工作重心將轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困，扶貧工作方式也將由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)化治理。一般而言，絕對(duì)貧困是解決生存保障問(wèn)題，相對(duì)貧困則是縮小收入和提升生活質(zhì)量的問(wèn)題。新時(shí)代人民對(duì)于美好生活的需求與不平衡不充分的社會(huì)矛盾決定了相對(duì)貧困治理的復(fù)雜性和艱巨性。習(xí)近平總書(shū)記指出，“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)”，提出“要針對(duì)主要矛盾的變化，厘清工作思路，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制”［1］。黨的十九屆四中全會(huì)上也提出要“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”，這為后扶貧時(shí)代相對(duì)貧困的治理指明了方向。

由此可見(jiàn)，如何構(gòu)建治理相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制以及推進(jìn)減貧戰(zhàn)略和減貧工作體系的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，成為學(xué)界和政界研究討論的重大課題。本文則通過(guò)提煉后扶貧時(shí)代相對(duì)貧困的內(nèi)涵特征、致貧原因，分析相對(duì)貧困治理中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，有針對(duì)性地提出治理相對(duì)貧困的新思路，對(duì)脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效相銜、構(gòu)建科學(xué)可持續(xù)的貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

2 相對(duì)貧困的特征及成因

我國(guó)貧困圖譜的“一體兩翼”就是絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。絕對(duì)貧困指的是個(gè)人或者家庭所擁有的生產(chǎn)要素資源無(wú)法滿足其自身的生存要求，屬于物質(zhì)貧困或生存貧困。相對(duì)貧困則主要強(qiáng)調(diào)社會(huì)剝奪和排斥、社會(huì)結(jié)構(gòu)和階層等帶來(lái)的不平等，是相比較而存在的貧困［2］。由于城鄉(xiāng)分割影響、區(qū)域分布差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性差異，現(xiàn)階段相對(duì)貧困的主要表現(xiàn)為財(cái)富分配不合理、收入不平等、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距大等。

2.1 相對(duì)貧困特征

有關(guān)相對(duì)貧困特征的研究，不同學(xué)者有不同的見(jiàn)解。學(xué)者高強(qiáng)認(rèn)為與絕對(duì)貧困相比，相對(duì)貧困具有人口基數(shù)大、貧困維度廣、致貧風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，也存在持續(xù)增收、多維貧困、內(nèi)生動(dòng)力、機(jī)制體制等諸多難點(diǎn)［3］。陸漢文等人指出把握相對(duì)貧困問(wèn)題時(shí)最值得關(guān)注的四個(gè)特征是政治性、長(zhǎng)期性、相對(duì)性和風(fēng)險(xiǎn)性，而區(qū)域關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、特殊群體則是2020年后中國(guó)相對(duì)貧困治理需要關(guān)注的三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)［4］。孫明慧在文章中指出相對(duì)貧困具有相對(duì)性（相對(duì)于各種參照體系來(lái)說(shuō)處于貧困的狀態(tài)）、動(dòng)態(tài)性、多維性、長(zhǎng)期性。王琳等人指出“后扶貧時(shí)代”我國(guó)貧困治理的主要特征由注重收入貧困轉(zhuǎn)向多維貧困、脫貧摘帽轉(zhuǎn)向脫貧攻堅(jiān)、政府扶貧轉(zhuǎn)向社會(huì)扶貧。孫久文等則認(rèn)為相對(duì)貧困受城鄉(xiāng)二元格局影響較大，在初期表現(xiàn)為特定地區(qū)分布、多維化和收入主導(dǎo)性貧困［5］。左停等指出相對(duì)貧困群體具有多維需求保障不充分、社會(huì)轉(zhuǎn)型與過(guò)渡過(guò)程中的不適應(yīng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)性障礙難以克服、日常生計(jì)流動(dòng)性和不確定性、老弱病殘等特殊困難等特征［6］?？梢?jiàn)相對(duì)貧困是多因素于一體的復(fù)合型貧困，它具有多維性、區(qū)域性、特殊群體性等特征。

2.2 導(dǎo)致相對(duì)貧困的原因

發(fā)展差距與相對(duì)貧困在概念和內(nèi)涵上有天然聯(lián)系，只要存在差距，就會(huì)存在相對(duì)貧困。相對(duì)貧困的影響因素同特征一樣是多維的，呈現(xiàn)出幾種因素相互交融：一是社會(huì)制度因素，包括教育、戶籍、土地及社保制度等。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間社會(huì)制度的差異，導(dǎo)致群體之間社會(huì)資源分配差距大、社會(huì)公共服務(wù)供給不足和分配不公；其次，制度與教育、投資消費(fèi)等眾多因素形成一種累計(jì)遞進(jìn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，致使貧困群體既缺乏能力又缺乏權(quán)利和機(jī)會(huì)，陷入制度性貧困［7］。二是環(huán)境因素，從貧困人口的分布空間來(lái)看，貧困群體大多分布于生態(tài)環(huán)境脆弱、資源缺乏地區(qū)，生產(chǎn)生活條件差，與環(huán)境優(yōu)越地區(qū)相比，其獲得生計(jì)資本的條件有限且各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高、施工難度大，導(dǎo)致無(wú)法大規(guī)模的發(fā)展產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不足，難以通過(guò)后期發(fā)展來(lái)彌補(bǔ)。三是群體因素。一直以來(lái)老弱病殘婦幼被認(rèn)為是脆弱性群體，這類(lèi)人群身體素質(zhì)相對(duì)較差，受教育程度不高，難以在競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的勞動(dòng)力市場(chǎng)獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，具有很高的返貧風(fēng)險(xiǎn)，若遭遇重大變故極有可能再次陷入絕對(duì)貧困狀態(tài)并無(wú)法完全靠自身努力實(shí)現(xiàn)脫貧，長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。

3 后扶貧時(shí)代相對(duì)貧困治理中的問(wèn)題甄別

相對(duì)貧困的復(fù)雜性給后扶貧時(shí)代的貧困治理提出了新的挑戰(zhàn)。把握相對(duì)貧困成因及現(xiàn)實(shí)境況，甄別出相對(duì)貧困治理中的主要問(wèn)題，成為相對(duì)貧困治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

3.1 相對(duì)貧困群體的識(shí)別問(wèn)題

單一的收入指標(biāo)已經(jīng)無(wú)法反映貧困群體的真實(shí)生活狀態(tài)和實(shí)際需求，多數(shù)的貧困群體呈現(xiàn)出多維貧困狀態(tài)。正是如此，治理相對(duì)貧困過(guò)程中面臨著復(fù)雜多樣難點(diǎn)問(wèn)題，首要的問(wèn)題就是識(shí)別貧困群體的標(biāo)準(zhǔn)。有研究表明，貧困的發(fā)生除了受到經(jīng)濟(jì)收入影響外，還受到資源分配、社會(huì)資本、農(nóng)村居民的健康水平等因素的影響。盡管近年來(lái)脫貧攻堅(jiān)也從多維角度入手，但從實(shí)際情況來(lái)看，仍以收入作為脫貧的最重要標(biāo)準(zhǔn)，忽略了醫(yī)療、教育、飲水安全等必要的生產(chǎn)要素指標(biāo)，有的地方甚至出現(xiàn)“數(shù)字脫貧”等不良現(xiàn)象，難以有效界定貧困。城鄉(xiāng)融合的發(fā)展趨勢(shì)使得貧困不再是農(nóng)村的專(zhuān)屬，城市的貧困問(wèn)題也日益顯現(xiàn)，處于城市的低保戶低收入群體以及既無(wú)法享有農(nóng)村福利保障也無(wú)法在城市享有低保的進(jìn)城務(wù)工人員，這些貧困群體多分布于鄉(xiāng)村與城市邊緣導(dǎo)致相對(duì)貧困難以被識(shí)別。如何在全國(guó)統(tǒng)一性和地方的差異性之間找到合適的衡量標(biāo)準(zhǔn)，是我國(guó)相對(duì)貧困劃定需要解決的一大難點(diǎn)。

3.2 相對(duì)貧困人口缺乏內(nèi)生動(dòng)力

我國(guó)的反貧困政策大致分為兩類(lèi)：一是外在嵌入式幫扶，二是內(nèi)生自主脫貧。嵌入式幫扶是通過(guò)以政府為主導(dǎo)，以提供低保救助、住房補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等手段解決貧困人口的經(jīng)濟(jì)困境，滿足其基本生存需求，“輸血式”的扶貧模式使得貧困群體“等靠要”思想嚴(yán)重。這種通過(guò)經(jīng)濟(jì)扶貧的方式在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，但由于相對(duì)貧困的多維性和復(fù)雜性，通過(guò)扶持難以擺脫相對(duì)貧困。而自主脫貧強(qiáng)調(diào)的是增強(qiáng)貧困群體的造血功能，通過(guò)引導(dǎo)參與就業(yè)、技能培訓(xùn)或通過(guò)產(chǎn)業(yè)提高經(jīng)濟(jì)韌性實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)?，F(xiàn)階段，治理相對(duì)貧困最主要的就是提高貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力。在貧困的治理中既要發(fā)揮市場(chǎng)的資源調(diào)配作用，更要強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，即政府有責(zé)任在收入財(cái)富的二元分配中調(diào)整社會(huì)分配，從而改變不適當(dāng)?shù)姆峙涓窬挚s小貧富差距。二是人文貧困，處在原貧困地區(qū)的人口受教育程度低的影響致使群體認(rèn)知水平低，在就業(yè)市場(chǎng)中缺乏必備的知識(shí)素養(yǎng)而從事簡(jiǎn)單的低技能工作。私域或公域的資源缺乏與資產(chǎn)的赤字從父輩傳遞給子輩，貧困階層由“代內(nèi)”變?yōu)椤按H”導(dǎo)致貧困的相關(guān)條件和因素從父輩遺傳給下一代［8］。再者，受地理位置因素影響，生態(tài)脆弱地區(qū)（“三州三區(qū)”等原深貧地區(qū)），主要依靠有限的自然資源維持，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，難以通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式來(lái)改善貧困狀態(tài)，由此使得貧困群體內(nèi)生動(dòng)力不足。

3.3 城鄉(xiāng)及區(qū)域差距帶來(lái)的發(fā)展不均衡

我國(guó)的社會(huì)矛盾決定了后扶貧時(shí)代貧困的核心是發(fā)展的不平衡不充分，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)不平等、區(qū)域不平等和個(gè)體間的不平等。一是我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展格局及城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)特征，使得農(nóng)村和城市中都存在相對(duì)貧困的群體且農(nóng)村人口的流入也成為城市相對(duì)貧困群體的重要來(lái)源。二是區(qū)域間的不平等以及群體間的相對(duì)客觀差異一直存在。比如，沿海與內(nèi)地、中東西部的差異明顯。有關(guān)學(xué)者從區(qū)域分布角度出發(fā)，分析了我國(guó)中東西部三大地帶的貧困空間分布特征，建立多維貧困測(cè)量模型收集數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果顯示各區(qū)域的相對(duì)貧困指數(shù)與多維貧困指數(shù)都呈現(xiàn)出“西部最高，中部次之，東部最低”的空間梯形分布。由此可見(jiàn)，與東部沿海地區(qū)相比，中西部地區(qū)的貧困問(wèn)題更加突出。在“先富”帶動(dòng)“后富”的政策效應(yīng)下，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平有所差異，一刀切的治理方法已經(jīng)不適應(yīng)于相對(duì)貧困的治理。

隨著社會(huì)的分化，原有的城鎮(zhèn)人口也發(fā)生了變化。由于部分企業(yè)的倒閉、體制改革等因素下崗的工人越來(lái)越多，未接受良好教育的新生勞動(dòng)力難以通過(guò)自身能力找到正規(guī)工作，收入低且不穩(wěn)定，易發(fā)展為城鎮(zhèn)相對(duì)貧困人口。加之主動(dòng)或被動(dòng)參與城鎮(zhèn)化的農(nóng)村人口，在精神上、物質(zhì)上很難融入城市生活，成為邊緣人群。雖然城鎮(zhèn)化打破了城鄉(xiāng)二元體制，但農(nóng)村人口仍然是扶貧工作的主要對(duì)象，這種城鄉(xiāng)分割導(dǎo)致城市邊緣人口無(wú)法納入貧困范疇，顯然也不能滿足現(xiàn)階段相對(duì)貧困問(wèn)題的治理。

3.4 特殊群體保障問(wèn)題

共同富裕是后扶貧時(shí)代相對(duì)貧困治理的目標(biāo)之一。長(zhǎng)效返貧機(jī)制應(yīng)該關(guān)注三類(lèi)人群：一是殘疾人、患病喪失勞動(dòng)能力群體；二是社會(huì)邊緣群體，單親母親、留守兒童、獨(dú)居老人失業(yè)者等脆弱群體；三是高風(fēng)險(xiǎn)群體，能力貧困人群、因病因?yàn)?zāi)等潛在貧困群體。產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧等措施在該群體中難以取得顯著效果且這些特殊群體因所處的地理位置及家庭本身情況限制了自我的發(fā)展，社會(huì)資本相對(duì)匱乏，脫貧后仍然存在較高的返貧風(fēng)險(xiǎn)，且分布區(qū)域零散難以集中治理。在脫貧攻堅(jiān)階段，國(guó)家主要通過(guò)“兩不愁三保障”來(lái)保障，后扶貧時(shí)代如何有針對(duì)性地保障以及對(duì)特殊群體中具有勞動(dòng)能力的人進(jìn)行技能和就業(yè)培訓(xùn)及其家屬如何安置也是相對(duì)貧困治理中應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

4 相對(duì)貧困治理的對(duì)策

我國(guó)在消除絕對(duì)貧困中積累了豐富的扶貧減貧經(jīng)驗(yàn)，但相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困相比，具有多維性、長(zhǎng)期性等特征，難以在短期內(nèi)解決，使得相對(duì)貧困問(wèn)題的解決更加復(fù)雜、更加艱巨。因此，在推進(jìn)常態(tài)化治理與制度性治理相結(jié)合的基礎(chǔ)上，需要構(gòu)建和創(chuàng)新治理相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。

4.1 構(gòu)建貧困問(wèn)題監(jiān)測(cè)預(yù)警幫扶機(jī)制

扶貧的前提條件之一就是識(shí)別貧困群體，構(gòu)建有效的貧困群體識(shí)別機(jī)制則是相對(duì)貧困治理的基礎(chǔ)工程。為此，首先要確定相對(duì)貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。在相對(duì)貧困群體識(shí)別方面，以國(guó)際社會(huì)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)以及人類(lèi)發(fā)展指數(shù)、多維貧困指數(shù)和社會(huì)貧困線等為參考標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，關(guān)注貧困的面、量、質(zhì)三個(gè)方面。其次要設(shè)立貧困監(jiān)測(cè)和報(bào)警機(jī)制。對(duì)相對(duì)貧困人口及時(shí)預(yù)警與精準(zhǔn)干預(yù)。相對(duì)貧困人口屬于易返貧群體，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，相關(guān)部門(mén)要足夠重視各種潛在風(fēng)險(xiǎn)因素與返貧實(shí)際發(fā)生的關(guān)聯(lián)性，加快建立分級(jí)預(yù)警檢測(cè)機(jī)制對(duì)易反貧群體進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)對(duì)有預(yù)返貧風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)啟動(dòng)防貧預(yù)警，對(duì)需要防貧干預(yù)對(duì)象，精準(zhǔn)識(shí)別，建檔立卡針對(duì)性干預(yù)，持續(xù)關(guān)注后續(xù)鞏固需求，形成“短期-中期-長(zhǎng)期”可持續(xù)鞏固體制。由“政府+涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)組織+社會(huì)力量+農(nóng)戶”組成的多元主體，形成自上而下推動(dòng)+自下而上反饋的機(jī)制。再者，設(shè)立貧困監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，脫貧質(zhì)量是否真實(shí)，扶貧物資是否為民所用關(guān)系到后扶貧時(shí)代小康社會(huì)的后續(xù)發(fā)展。通過(guò)建立“中央政府監(jiān)察+地方政府監(jiān)察+基層監(jiān)察+社會(huì)監(jiān)督+媒體監(jiān)督+個(gè)人監(jiān)督”的現(xiàn)代化監(jiān)督體制、“中央評(píng)估+地方評(píng)估+第三方評(píng)估+公眾評(píng)估”的綜合性評(píng)估機(jī)制提高工作效率，完善監(jiān)督評(píng)估體系［9］。

4.2 建立自主能力建設(shè)機(jī)制

相對(duì)貧困的治理要堅(jiān)持權(quán)利、能力、精神的治理邏輯思維，因而要建立起基本公共服務(wù)的賦權(quán)、基礎(chǔ)教育普及、產(chǎn)業(yè)增能與結(jié)構(gòu)改革的聯(lián)動(dòng)治理體系。第一，貧困群體享有平等的公共服務(wù)權(quán)利，即城鄉(xiāng)居民享有大體均等的基本權(quán)利。第二，基礎(chǔ)教育供給是提升貧困者發(fā)展能力和激發(fā)發(fā)展動(dòng)力的關(guān)鍵一環(huán)，通過(guò)教育提升人力資本進(jìn)而提高發(fā)展能力，引導(dǎo)貧困群體逐步擺脫“等靠要”的索取思維。規(guī)定適齡兒童必須入學(xué)接受基礎(chǔ)教育，學(xué)習(xí)獨(dú)立的人格特質(zhì)以及掌握必需的基本技能，破除消極落后的思想觀念，樹(shù)立正確的價(jià)值觀；相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)設(shè)立就業(yè)信息分享中心、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款中心等機(jī)構(gòu)，組建專(zhuān)門(mén)的技術(shù)培訓(xùn)隊(duì)伍和技術(shù)性人才培育機(jī)構(gòu)，為困難人群提供學(xué)習(xí)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。繼續(xù)發(fā)揮以政府為主導(dǎo)的資源及政策注入作用，動(dòng)員社會(huì)力量參與治理，拓寬貧困群體參與市場(chǎng)的空間。第三，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興，創(chuàng)新扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，通過(guò)市場(chǎng)的資源配置作用，對(duì)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)在貧困地區(qū)有效布局，有效利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)通過(guò)“線上+線下”電商扶貧互動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)資源的整合，不斷健全扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)的多元化。通過(guò)推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合、啟動(dòng)人才振興計(jì)劃、創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)扶貧模式、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等路徑實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。第四，因地制宜地在貧困地區(qū)展開(kāi)移風(fēng)易俗工作，通過(guò)廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介發(fā)揮信息傳遞、政策解讀、觀念轉(zhuǎn)變、氣質(zhì)培養(yǎng)的作用，潛移默化地影響人們的傳統(tǒng)觀念。

4.3 推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，完善區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制

一是從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)啟動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，國(guó)家在扶貧政策上達(dá)到統(tǒng)一共識(shí)。將城市和農(nóng)村共同作為扶貧場(chǎng)域。全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施相同的貧困線標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性，應(yīng)賦予各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府相應(yīng)的自由裁量權(quán)，針對(duì)各地城鄉(xiāng)居民基本生活需求以及主要地區(qū)致貧要素確立不同的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府自主選擇是否在國(guó)家認(rèn)定的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)貧困線標(biāo)準(zhǔn)上根據(jù)貧困地區(qū)實(shí)際情況對(duì)標(biāo)準(zhǔn)稍做調(diào)整，防止盲目競(jìng)爭(zhēng)［10］。二是探索城鄉(xiāng)之間的互促激勵(lì)機(jī)制，誘導(dǎo)先進(jìn)生產(chǎn)要素流向貧困地區(qū)，促成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制（對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及返貧風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償）。做好異地搬遷人群、城市農(nóng)民工群體等的社會(huì)化融入工作，盡可能避免“社會(huì)排斥”現(xiàn)象的出現(xiàn)。三是通過(guò)區(qū)域橫向帶動(dòng)，從設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才對(duì)接等多途徑入手。一方面推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)幫扶的針對(duì)性和有效性，比如可以形成特色產(chǎn)品輸送鏈將中部地區(qū)特色產(chǎn)品輸送到東部地區(qū)，既滿足了東部市場(chǎng)的反季節(jié)性消費(fèi)需求，有效打破東西部地區(qū)間的市場(chǎng)阻隔，又可以促成東西部地區(qū)間供需市場(chǎng)的有效銜接。另一方面探索建立南北對(duì)口合作新機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移與承接，共建產(chǎn)業(yè)協(xié)作基地。四是建立人員流動(dòng)學(xué)習(xí)機(jī)制，為有效阻斷中西部地區(qū)貧困的代際傳遞，中西部地區(qū)可以通過(guò)聯(lián)合辦學(xué)、共建工廠、培訓(xùn)骨干人才、技能培養(yǎng)等方式擴(kuò)大規(guī)模引進(jìn)優(yōu)秀教育資源和人才資源，將東部先進(jìn)的人才、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)傳到西部，提高中西部的人才韌性。

4.4 建立防返貧長(zhǎng)效社會(huì)保障兜底制度

建立健全社會(huì)保障兜底機(jī)制。我國(guó)的社會(huì)保障支出是指以家庭為單位獲得的各種轉(zhuǎn)移支付收入，如低保、五保戶補(bǔ)助、特困戶補(bǔ)助、救濟(jì)金等，有助于分?jǐn)偵鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)，治理長(zhǎng)期貧困，減緩相對(duì)貧困。要建立與后扶貧時(shí)代相符合的社會(huì)保障制度，一是優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，設(shè)置兜底型貧困標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)過(guò)去絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行延伸，以人口的最低生活保障為內(nèi)核，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定具體的“生活保障線”，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、文娛設(shè)施等基礎(chǔ)性公共服務(wù)全覆蓋，利用大數(shù)據(jù)建檔立卡精準(zhǔn)到人，建立兜底保障安全網(wǎng)。對(duì)無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)脫貧和就業(yè)脫貧的特殊群體實(shí)行“應(yīng)保盡?！?。二是建立惠普型與包容性的農(nóng)村社會(huì)福利制度。一方面通過(guò)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御力。在融資方面，可利用信用進(jìn)行小額貸款作為創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資金。另一方面通過(guò)各項(xiàng)補(bǔ)貼增強(qiáng)相對(duì)貧困群體的貧困預(yù)防能力，如自主創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼等。在穩(wěn)健推進(jìn)中央和地方兩個(gè)層次的籌集模式基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社會(huì)力量對(duì)貧困民眾進(jìn)行救助與政府有效協(xié)調(diào)合作。三是完善監(jiān)管制度。監(jiān)管不力容易發(fā)生權(quán)力尋租以及腐敗等行為。確立健全的監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)公布，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。