宋瑞霞

（許昌學(xué)院，河南 許昌 461000）

國土資源部2018年統(tǒng)計報告顯示，我國城市建設(shè)用地緊張，城市人多地少與農(nóng)村少人多地形成了鮮明對比。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，2019年中央一號文件圍繞農(nóng)村宅基地提出了推進農(nóng)村宅基地制度改革的相關(guān)指導(dǎo)意見，重點是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”，這對于規(guī)范村民、村集體、地方政府的行為及責(zé)任有重要意義。

1 許昌市農(nóng)村宅基地退出的現(xiàn)狀

由于地區(qū)差異和經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，在宅基地管理模式上會有較大區(qū)別。筆者以調(diào)研河南省許昌市為例展開探討，通過發(fā)放問卷調(diào)查的形式對五個村莊進行調(diào)查，這五個村莊分別為禹州市的張樓村、石河村，長葛市的崗李村，鄢陵縣的郭劉村、崗周村。選取了30位志愿者村民進行調(diào)研，選取志愿者均為自愿接受調(diào)研的村民，問卷涵蓋既有年輕人也包括中老年人。

1.1 閑置宅基地大量出現(xiàn)

近些年來，許昌市農(nóng)村人不再拘泥于務(wù)農(nóng)、養(yǎng)殖，很多會選擇外出打工、經(jīng)商或求學(xué)，這就導(dǎo)致很多的住房長期無人居住。也有部分農(nóng)戶是已經(jīng)在城市落戶，每年回原宅基地的次數(shù)非常少。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，外出打工、經(jīng)商和求學(xué)的人數(shù)高達56%，五個村莊共有483戶居民住宅，由于村民外出打工或隨子女在城市居住，出現(xiàn)了175戶閑置住宅，閑置住宅比例為36%。其中，鄢陵縣郭劉村“空心化”問題尤其突出，村內(nèi)共85戶村民，閑置宅基地53戶，閑置比例高達62%。由于村內(nèi)并無工廠，且耕地鹽堿化現(xiàn)象嚴重，糧食畝產(chǎn)低于400公斤，難以滿足一家人的生活需求，大部分村民選擇外出謀生，村中常駐人口為老人及小孩，很多住宅常年無人居住，土地利用率很低。

1.2 農(nóng)民宅基地退出意愿不高

走訪調(diào)查中，五個村內(nèi)只有35%的村民希望宅基地退出，而大部分村民特別是45歲以上的中老年人則不愿意農(nóng)村宅基地退出。以禹州市的張樓村和石河村為例，這兩個村子被譽為河南省“森林鄉(xiāng)村”，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，村內(nèi)含有涉林產(chǎn)業(yè)，比如木材加工廠、家具廠，很多45歲以上的人會在村內(nèi)工廠打零工，不會像年輕人一樣外出謀生。而長葛市崗李村實施的宅基地退出政策為一次性補償6萬元，村民認為現(xiàn)有的退出補償滿足不了日常生活開銷，沒有必要進行退出。

1.3 “一戶多宅”及面積超標問題多發(fā)

《河南省實施<土地管理法>辦法》第51條規(guī)定，平原地區(qū)宅基地面積為134m2~167m2，山區(qū)、丘陵地區(qū)每戶宅基地不得超過200/m2。長葛市的崗李村，鄢陵縣的郭劉村、崗周村為平原地區(qū)，超過規(guī)定面積167m2的住宅為75戶，宅基地建筑面積超標比例占調(diào)查總數(shù)的22%。村民宅基地面積超標也是農(nóng)村土地利用率不高的表現(xiàn)，這與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中城市建設(shè)用地不足的問題相沖突。除此之外，“一戶多宅”的現(xiàn)象也很突出，調(diào)查顯示禹州市的張樓村和石河村有16%的村民含有一戶以上的住宅。

1.4 宅基地私自轉(zhuǎn)讓或出租的現(xiàn)象時有發(fā)生

走訪調(diào)查中，只有12%的村民不愿意將閑置的房屋轉(zhuǎn)讓或出租，有28%的村民曾經(jīng)或現(xiàn)在有將閑置房屋出租或轉(zhuǎn)讓給其他人的情況。而通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村內(nèi)的宅基地轉(zhuǎn)讓以及出租并沒有經(jīng)過合法的程序，只是雙方私下的口頭協(xié)議，無法保障戶主的相關(guān)利益。農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)依照法律規(guī)定是可以有償轉(zhuǎn)讓的，但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄢陵縣崗周村雖然制定了宅基地有償使用制度，鼓勵農(nóng)戶在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但因為農(nóng)民法律意識淡薄，村干部執(zhí)行力度不夠，難以形成規(guī)范的土地交易市場。

1.5 宅基地退出模式

許昌市農(nóng)村宅基地的退出依托人地掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整治等形式來實現(xiàn)。主要可以通過宅基的的自愿退出給予一定的經(jīng)濟補償、換取城鎮(zhèn)住房、按照規(guī)定補交城鎮(zhèn)社保的等形式。同時部分地區(qū)針對農(nóng)戶自愿退出，并由村集體對回收的宅基地進行了集中整治，例如，禹州市馮石門村通過招商引資在村內(nèi)原有的閑置宅基地上建設(shè)艾草制品公司，工廠為農(nóng)戶提供就業(yè)機會，政府協(xié)助建設(shè)新社區(qū)，并每年給予農(nóng)戶一定的住房補貼。這種模式可以項目為依托，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，幫助農(nóng)戶脫貧，改善村民生活，也促進了閑置宅基地的盤活利用，為城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)騰挪空間，加強土地的集約管理。

2 許昌市農(nóng)村宅基地退出中存在的問題分析

2.1 宅基地退出后農(nóng)民存在較多顧慮

通過與村民訪談、調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同年齡段的村民對宅基退出以后的顧慮不同。45歲以下的年輕人及青壯年主要是擔(dān)心宅基地退出后要去城市買房，房貸壓力大，生活負擔(dān)重；45~60歲的中年人主要擔(dān)心自己沒有過硬的專業(yè)技能以在城市立足，沒有穩(wěn)定的收入來源，無法承擔(dān)一家人的開銷；60歲以上的老年人主要由于鄉(xiāng)土情結(jié)濃厚，難以割舍祖屋，并且很難適應(yīng)新的生活環(huán)境。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，很多村民不愿意退出閑置的宅基地，更重要的原因在于認為現(xiàn)有宅基地退出補償過低，同時自己也缺少宅基地退出之后的各項生活保障。

2.2 宅基地退出政策的宣傳力度不足

據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有39%被調(diào)查村民表示對宅基地退出的政策不了解，此外，還有15%的村民認為宅基地所有權(quán)屬于個人，此項調(diào)查也反映出村民根深蒂固的“土地屬于私有財產(chǎn)”的錯誤觀念。與村干部交流時，他們也表示自身文化水平有限，沒有做好對村民的宣傳與講解工作。同時，由于村民對宅基地退出的補償政策不滿意，認為宅基地的退出損害了自身的財產(chǎn)權(quán)益，當村集體向村民宣傳可以適度流轉(zhuǎn)宅基地的使用權(quán)時，村民的熱情度不高。

2.3 宅基地退出的制度不健全

農(nóng)戶退出意愿不高的影響的因素中主要包括宅基地的退出與補償制度措施不合理等。例如，長葛、鄢陵等地宅基地退出后，在農(nóng)民戶籍、物資保障、基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境治理等方面缺少必要的配套措施，并且補償金額低于農(nóng)戶預(yù)期，資金不能及時到位。農(nóng)戶進程后會面臨諸如孩子入學(xué)、購房等實際問題，日常開銷會比較大，農(nóng)戶會衡量宅基地退出對自己而言是否是利益最大化。目前許昌市并沒有形成一整套的宅基地退出的相關(guān)制度。

宅基地與房屋是農(nóng)戶的重要財產(chǎn)，我國試點地區(qū)天津、浙江等地以維護農(nóng)戶利益和充分考慮農(nóng)戶意見為前提，天津華明根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況提出近郊農(nóng)民可將宅基地置換成小城鎮(zhèn)的住房，置換標準獲得了農(nóng)戶的廣泛認可。浙江義烏規(guī)定農(nóng)村拆遷宅基地可置換為新社區(qū)的住宅，同時，原先村莊替換下的宅基地可以重新開墾農(nóng)用耕地或建設(shè)用地，其中取得的財產(chǎn)性收入可用于新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.4 村集體組織機構(gòu)職能“虛化”

宅基地歸集體所有的根本地位不可改變，但長期以來，許昌市一些地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)部組織機構(gòu)職能“虛化”，在全國農(nóng)村土地確權(quán)工作已進入尾聲時，許昌部分地方依然存在農(nóng)戶宅基地或房屋產(chǎn)權(quán)不清晰的問題，這就給宅基地“三權(quán)分置”提出的落實造成了障礙。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在日常工作中存在村委會未及時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶溝通配合，未發(fā)揮村集體應(yīng)有職責(zé)的問題。例如，禹州市有些村莊未及時到農(nóng)戶家中勘察丈量，繪制宗地圖，確定宗地面積、使用權(quán)面積和宅基地權(quán)利人。村集體應(yīng)在保證宅基地在無產(chǎn)權(quán)糾紛下，為農(nóng)戶發(fā)放宅基地使用證，做到宅基地的確權(quán)發(fā)證。

3 關(guān)于完善農(nóng)村宅基地退出模式的建議

3.1 健全宅基地退出的制度保障

我國多地的試點經(jīng)驗給許昌市推進宅基地規(guī)范有序退出提供了指導(dǎo)經(jīng)驗，結(jié)合調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，許昌市需要重點完善宅基地退出中與農(nóng)戶利益密切相關(guān)的各項制度保障，以消除農(nóng)戶的擔(dān)憂。同時對于已經(jīng)退出的閑置宅基地進行資源優(yōu)化利用，更好地盤活農(nóng)村土地市場。

第一，農(nóng)村宅基地退出應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿。雖然閑置宅基地有償退出是提高農(nóng)村土地利用率的有效途徑，但在有序退出的過程中應(yīng)該從農(nóng)戶的切身利益出發(fā)，遵循自愿、公平的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)切實解決農(nóng)戶在宅基地管理過程中出現(xiàn)的與農(nóng)戶利益相沖突的不合法行為，切實保障農(nóng)戶自身合法權(quán)益。

第二，拓寬宅基地退出補償資金渠道。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)戶宅基地退出的意愿不高的主要原因在于目前當?shù)夭⑽葱纬山y(tǒng)一的對退出人給予法定補償機制。部分地區(qū)不同時期退出的補償政策差距過大，后期退出的宅基地比前期退出的補償政策力度大，從而部分有退出意愿的農(nóng)戶也持觀望態(tài)度，期望后續(xù)的宅基地補償政策。從我國多地的試點經(jīng)驗來看，多數(shù)地區(qū)最常采用現(xiàn)金補償或者置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)的模式，這就需要依托強大的財政支持。許昌市也采取了以上模式，為了保證后續(xù)有充足的的資金支持，有關(guān)政府部門可以從多渠道來籌措資金，如加大招商引資的優(yōu)惠力度，大力支持那些有助于本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目，歸置閑置宅基地，集中規(guī)劃廠地，使其盡快落地，并通過從土地出讓所得的收入中支出由農(nóng)戶宅基地退出所需的資金。

第三，因地制宜地建立農(nóng)村宅基地的退出模式。許昌市是三國歷史文化名城，作為曹魏故都的許昌被譽為“北國水鄉(xiāng)”、“水韻蓮城”，并先后獲得了全國文明城市、全國綠化模范城市、國家衛(wèi)生城市等稱號。因此，在開展宅基地退出工作中，要適當保留民俗文化和歷史建筑遺產(chǎn)，保護生態(tài)環(huán)境，打造“許昌建筑”、“許昌環(huán)境”、“許昌文化”的城市名片。

第四，制定宅基地退出補償?shù)臉藴?。目前，許昌地區(qū)關(guān)于宅基地退出缺乏統(tǒng)一的標準。借鑒國內(nèi)多地試點經(jīng)驗，宅基地退出的補償標準需要結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平及地方實際情況。許昌地處中原腹地，經(jīng)濟發(fā)展近幾年也是穩(wěn)中向好，其中調(diào)研的禹州地區(qū)依托鈞瓷及中醫(yī)藥文化是許昌市經(jīng)濟基礎(chǔ)最好的縣市，同時也是我國經(jīng)濟百強縣。依托較強的經(jīng)濟基礎(chǔ)，可以在全市范圍內(nèi)率先制定出相關(guān)的宅基地退出的補償政策。調(diào)研中禹州市的張樓村、石河村經(jīng)過多方協(xié)商制定了短時間退出補償?shù)姆桨?，補償金額由村民和村集體協(xié)商確定，農(nóng)戶也可自愿永久退出閑置及超標宅基地，一次性給予村民最低10萬元的經(jīng)濟補償，補償?shù)馁Y金主要是來由占用村內(nèi)宅基地的企業(yè)或村集體提供。也可以選擇分階段給予農(nóng)戶經(jīng)濟補償，補償?shù)臉藴驶驹? 000~10 000元左右一年。許昌其他縣市也需要因地制宜的制定本地區(qū)的宅基地退出的補償標準作為有序宅基地退出的指導(dǎo)標準。

第五，制定宅基地退出的相關(guān)配套保障措施。經(jīng)過調(diào)研，梳理出目前宅基地退出過程中農(nóng)戶的顧慮主要是擔(dān)心日后的生活缺乏穩(wěn)定的保障，考慮最多的是圍繞著就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等實際問題。在就業(yè)方面，為確保宅基地退出工作的順利實施，政府部分應(yīng)該考慮農(nóng)戶進程的切實需要，加大農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、提高農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)，讓農(nóng)戶可以掌握足以維持生計的一技之長。同時許昌市在本地區(qū)還需要通過大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，擴大農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)渠道，以創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機會，為退宅村民提供必要的生活保障。在教育方面，由于城鄉(xiāng)間的教育資源存在較大差距，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)教育水平要普遍高于鄉(xiāng)村教育，目前很多農(nóng)戶是為了自己的孩子能享受到更好地教育資源而選擇在城鎮(zhèn)就學(xué)。有宅基地退出意愿的農(nóng)戶也重視下一代的教育問題，而現(xiàn)在很多的優(yōu)質(zhì)教育資源有地域限制，而符合入學(xué)的區(qū)域房價相對較高，這也給農(nóng)戶入城帶來了很大的障礙。需要當?shù)卣邢嚓P(guān)的政策傾斜，以消除農(nóng)戶的入城顧慮。在住房方面，部分宅基地退出的農(nóng)戶選擇“宅基地置換”模式，即農(nóng)民可以根據(jù)自己的宅基地的面積折合成一定的比例，按照比例的標準與社區(qū)房屋進行“資產(chǎn)置換”，這是國內(nèi)宅基地退出補償?shù)某Ｒ姺桨浮２贿^目前許昌市采用此置換方式的地區(qū)多是城市周邊的地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展中需要更多的土地資源，同時又由于城市的高房價，相比現(xiàn)金補償農(nóng)戶更愿意選擇宅基地換房的模式。而在調(diào)研中的許昌市的五個村莊，農(nóng)戶的宅基地換房的意愿很強，但由于地域的問題，很難進行宅基地換房。此問題的解決需要多方協(xié)商、結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平及實際情況而定。就社保問題，這也是農(nóng)戶進城之后的切身利益問題。我國多個試點地區(qū)對自愿退出宅基地的農(nóng)戶給予了一定的政策支持，如給農(nóng)民補交社保，均納入城鎮(zhèn)保障體系，與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。

3.2 強化村集體組織職責(zé)

由于宅基地所有權(quán)的集體屬性，在法律層面上村集體負責(zé)宅基地使用管理權(quán)、村莊用地規(guī)劃利用權(quán)、合理分配收益權(quán)等。而在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了由于村集體負責(zé)人文化水平有限及對宅基地退出工作宣傳力度不夠，導(dǎo)致很多農(nóng)戶不了解目前的宅基地退出的相關(guān)政策。許昌市各地區(qū)應(yīng)提高村干部的文化素養(yǎng)與知識水平，加強農(nóng)業(yè)政策方面的知識培訓(xùn)，積極向村民宣講宅基地“三權(quán)分置”管理政策，以提高村民自愿退出閑置宅基地的熱情，進一步盤活農(nóng)村閑置的土地資源。同時地方政府也加強對村內(nèi)宅基地的動態(tài)監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并處置諸如宅基地退出中違反自愿、有償?shù)葐栴}，及時予以糾正以保障農(nóng)戶的切身利益。