李存海 楊 珺 董 軍

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確提出堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。其中，著重指出要完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和執(zhí)法司法制度。[4]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2020年1月25日訪問(wèn)。然而，實(shí)踐中環(huán)境污染案件特別是大氣污染、水污染案件因大氣、水體具有較強(qiáng)的擴(kuò)散性、自凈性、污染物易稀釋等特殊性，給行政執(zhí)法和刑事司法辦案提出了很多難題。筆者首先對(duì)自身辦理的一起水污染案件作一簡(jiǎn)要介紹，借以剖析此類案件辦理中存在的難點(diǎn)。

一、問(wèn)題的提出——“牛奶河”案

2017年4月3日上午，某網(wǎng)友的微博圖片顯示在一條寬四五米的河溝中，河水呈現(xiàn)出奶白色。隨后這條微博被多家媒體轉(zhuǎn)發(fā)并標(biāo)注為“牛奶河”，此后“牛奶河”事件持續(xù)發(fā)酵。事件曝光后，環(huán)保、水務(wù)、屬地鎮(zhèn)政府等相關(guān)部門對(duì)污水進(jìn)行了緊急治理。經(jīng)相關(guān)部門（未窮盡）排查發(fā)現(xiàn)，2016年12月某鐵建公司在梅村二線溝附近承建一項(xiàng)外電源工程施工中，產(chǎn)生地下水和混合著“水玻璃”的乳白色廢水。所有廢水由水泵抽出，經(jīng)3根暗管排到附近果園明溝后流入滲坑，再通過(guò)水泵將滲坑里的廢水抽至附近的雨水管網(wǎng)，排入二線溝，最終經(jīng)二線溝暗涵出口流入城市內(nèi)河。

2017年4月4日，環(huán)保部門對(duì)二線溝出口處、暗管、滲坑、明溝進(jìn)行了水體抽樣檢測(cè)，經(jīng)比對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)得出：出口處氨氮超標(biāo)約15.9倍、總磷超標(biāo)約10.5倍；暗管中總磷超標(biāo)約104倍、氨氮超標(biāo)約0.7倍、鐵超標(biāo)約0.1倍；滲坑中總磷超標(biāo)約50倍、氨氮超標(biāo)約0.4倍；明溝及滲坑旁土壤中未見(jiàn)超標(biāo)物質(zhì)。2017年4月11日，環(huán)保部門將該案移送公安機(jī)關(guān)，次日公安機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)責(zé)任人員張某、趙某立案?jìng)刹椤?018年4月27日，公安機(jī)關(guān)將張某、趙某涉嫌污染環(huán)境罪一案移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。在審查起訴階段，經(jīng)過(guò)二次退查、三次延審，并經(jīng)檢察委員會(huì)討論，2019年4月，因犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足，對(duì)張某、趙某作出存疑不起訴。

二、城市水污染案件辦理困境及原因分析

“牛奶河”案從案發(fā)到最終檢察機(jī)關(guān)作出不起訴，歷時(shí)兩年多，從最初的輿論沸騰到最后的無(wú)人受刑事追究，可謂反差巨大?；剡^(guò)頭來(lái)審視，水污染類案件之所以出現(xiàn)追責(zé)難的困境，與案發(fā)狀態(tài)及辦理進(jìn)程有莫大關(guān)系，筆者首先從水污染案件的案發(fā)及辦理樣態(tài)進(jìn)行分析。

（一）水污染案件的案發(fā)及辦理樣態(tài)

1.標(biāo)準(zhǔn)樣態(tài)。一般來(lái)說(shuō)，水污染案件的發(fā)生是由水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)展定期或不定期執(zhí)法檢查、巡查以及接到群眾舉報(bào)后進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)存在污染，進(jìn)而立案調(diào)查，在經(jīng)過(guò)詢問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)勘查、檢驗(yàn)鑒定等相關(guān)調(diào)查核實(shí)工作后查明事實(shí)、涉案人員，經(jīng)過(guò)判斷認(rèn)為已經(jīng)涉嫌刑事犯罪的，移送公安機(jī)關(guān)辦理。此種情況下，因?yàn)樾姓?zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)做了相當(dāng)全面、深入的調(diào)查核實(shí)工作，證據(jù)收集較為充分，證明體系較為完善，公安機(jī)關(guān)后期無(wú)需再做大量的偵查取證工作，因此，此種樣態(tài)下基本不存在或極少存在執(zhí)法司法困境。

2.異化樣態(tài)。除上述標(biāo)準(zhǔn)樣態(tài)外，實(shí)踐中常見(jiàn)的有以下兩種情形：一是突發(fā)（重大）水污染事故（事件）。近年來(lái)，新聞媒體時(shí)不時(shí)曝出一些重大的水污染案件，如太湖水污染案、長(zhǎng)江水污染案等，本案也是一起突發(fā)案件。此類案件公眾關(guān)注度高、社會(huì)影響大、行政公安司法等部門高度重視，諸多力量同時(shí)介入，使得水污染案件辦理的標(biāo)準(zhǔn)程序被打亂，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在做一些簡(jiǎn)單取證工作后就將案件移送公安機(jī)關(guān)，從而給后期的偵查取證遺留了大量繁重的任務(wù)，給司法辦案帶來(lái)諸多不便。二是水污染“行刑銜接”案件。因?yàn)樾姓?zhí)法與刑事司法辦案標(biāo)準(zhǔn)不同，加之行政執(zhí)法人員精力有限、追訴犯罪意識(shí)弱等問(wèn)題的存在，使得一部分原本涉嫌刑事犯罪的案件僅作為行政處罰案件辦理而沒(méi)有進(jìn)入刑事司法視野。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行刑銜接工作程序發(fā)現(xiàn)此類案件線索，在對(duì)行政執(zhí)法卷進(jìn)行審查后初步判斷認(rèn)為案件已涉嫌犯罪的建議移送公安機(jī)關(guān)處理。由于前期行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作不足，不能滿足刑事訴訟證據(jù)證明體系的要求，因而給司法辦案帶來(lái)了很大困擾。

（二）水污染案件辦理困境及原因分析

通過(guò)對(duì)上述案發(fā)及辦理樣態(tài)的分析，我們可以有一個(gè)初步的認(rèn)識(shí)，水污染案件的辦理難點(diǎn)既有污染環(huán)境案件中常見(jiàn)的問(wèn)題也有其自身的特殊性，筆者將以本案為例對(duì)非正常樣態(tài)下的水污染案件辦理困境進(jìn)行討論、分析。

1.通用型問(wèn)題。首先，行刑銜接不及時(shí)。污染環(huán)境類案件往往是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)最先介入，經(jīng)過(guò)調(diào)查、檢查，收集有關(guān)證據(jù)，最終根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出行政處罰、不予行政處罰或者移送司法機(jī)關(guān)等決定。[5]《行政處罰法》第三十六至三十八條的規(guī)定。環(huán)境保護(hù)部、公安部和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第5條規(guī)定：“環(huán)保部門在查辦環(huán)境違法案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)當(dāng)核實(shí)情況并作出移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的書面報(bào)告。本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)自接到報(bào)告之日起3日內(nèi)作出批準(zhǔn)移送或者不批準(zhǔn)移送的決定?！彪m然法律法規(guī)對(duì)于行刑銜接工作作出了較為明確的規(guī)定，但是實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要進(jìn)行前期的現(xiàn)場(chǎng)檢查、證據(jù)收集保全，會(huì)占用一定的時(shí)間，因此在公安機(jī)關(guān)介入時(shí)可能已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最佳的偵查取證時(shí)機(jī)。如，本案從網(wǎng)友發(fā)布微博案發(fā)、環(huán)保部門進(jìn)行檢查、在初步斷定可能涉嫌犯罪時(shí)將案件移送公安機(jī)關(guān)，雖然只有短短的9天時(shí)間，但是鑒于水污染案件具有水體流動(dòng)性大、污染物易擴(kuò)散、證據(jù)易滅失等特殊性，取證本身就較為困難，隨著時(shí)間的流逝，在公安機(jī)關(guān)立案后有相當(dāng)一部分證據(jù)已無(wú)法取得。

其次，行刑執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，作出行政處罰需要“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)”；[6]《行政處罰法》第三十三條規(guī)定。而根據(jù)《刑法》《刑事訴訟法》的規(guī)定，指控證明犯罪需要“案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”。而且由于行政處罰只需要單一的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)即可作出，刑事判決則需要經(jīng)過(guò)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三家合力方能作出，因此，二者的差異顯而易見(jiàn)。由于行政執(zhí)法與刑事司法活動(dòng)對(duì)取證工作的要求、理念存在一定差異，相當(dāng)一部分移送案件中的證據(jù)難以滿足刑事證明要求，致使一些案件因證據(jù)不到位而無(wú)法采用刑罰手段處罰。[7]《我市污染環(huán)境犯罪辦理工作存在的問(wèn)題及建議》，鎮(zhèn)江市人民檢察院網(wǎng)，http://www.zj.js.pro:8089/front/front.do?method=sh owArticleContent&stationId=4f334587-7d7d-472e-8f36-07e057fa924b&articleId=0e5b7e8e-f0d4-4c32-b80a-9b32b0f746c2，2020年3月25日訪問(wèn)。2015年至今，筆者所在院建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌污染環(huán)境案件5件，受理審查起訴案件4件，最終無(wú)一獲得有罪判決，這樣的結(jié)果使得嚴(yán)厲的刑罰制裁難以發(fā)揮對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的威懾力，也使行政治理手段在防治污染和保護(hù)環(huán)境方面的作用大為受限。

再次，證據(jù)收集難。環(huán)境污染案件一般來(lái)說(shuō)具有違法行為隱蔽性強(qiáng)、時(shí)間跨度長(zhǎng)、損害后果累積性等特點(diǎn)，加之在公安機(jī)關(guān)立案后部分證據(jù)已經(jīng)滅失，因此，進(jìn)一步增加了偵查取證難度。如本案中環(huán)保部門僅通過(guò)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)人員進(jìn)行詢問(wèn)，確認(rèn)偷排廢水的事實(shí)，即認(rèn)定某鐵建公司違反《環(huán)境保護(hù)法》第42條第4款之規(guī)定，[8]《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條第四款規(guī)定：“嚴(yán)禁通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物?！必?zé)令該公司改正，但是未對(duì)涉案污染物的種類、來(lái)源進(jìn)行查找、核實(shí)及固定，顯然無(wú)法達(dá)到刑事訴訟取證要求和證明標(biāo)準(zhǔn)，從而影響到此后對(duì)排污行為、污染物同質(zhì)性、財(cái)產(chǎn)損失、因果關(guān)系等關(guān)鍵問(wèn)題的認(rèn)定。

最后，檢驗(yàn)鑒定難。污染環(huán)境類案件專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，一些證據(jù)認(rèn)定如污染物種類的鑒別、污染程度認(rèn)定等都需要專門的檢驗(yàn)鑒定機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)人員作出鑒定、認(rèn)定。當(dāng)前，辦理環(huán)境污染案件鑒定中存在的突出問(wèn)題是有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)少、檢測(cè)周期長(zhǎng)、鑒定費(fèi)用高，導(dǎo)致訴訟周期長(zhǎng)，極大影響了案件辦理的效率和質(zhì)量。歸納起來(lái)，鑒定難主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是鑒定機(jī)構(gòu)少。2019年1月，司法部公共法律服務(wù)管理局發(fā)布了最新的《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)名冊(cè)》。目前，全國(guó)共有環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)103家、鑒定人1900余名，但是京津冀地區(qū)總共有5家，北京僅有1家。實(shí)踐中，跨區(qū)域鑒定的路途、費(fèi)用、效率等諸多問(wèn)題的存在，致使稀缺的鑒定資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了高發(fā)頻發(fā)案件的鑒定需求。二是因鑒定程序繁冗，各方對(duì)于鑒定的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生分歧。環(huán)保部門認(rèn)為污染環(huán)境案件有鑒定意見(jiàn)且能證明犯罪即可，往往不愿進(jìn)行全部鑒定，只愿進(jìn)行抽檢；而公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)因刑事訴訟必須達(dá)到事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分條件，則要求對(duì)污染物進(jìn)行逐一鑒定。[9]薛培、王煜：《污染水環(huán)境案的辦理難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)——以四川省成都市為例》，《中國(guó)檢察官》2018年第11期（下），第51頁(yè)。三是鑒定費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)不明。污染環(huán)境類案件特別是水污染案件因?yàn)槲廴疚锓N類多、水體自身情況復(fù)雜，一般動(dòng)輒花費(fèi)幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)的鑒定費(fèi)，如果列入相關(guān)單位的財(cái)政開(kāi)支，則會(huì)擠占掉其他部分開(kāi)支影響單位年度工作開(kāi)展。實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在鑒定費(fèi)的承擔(dān)上意見(jiàn)不一，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為環(huán)保、水務(wù)部門作為專業(yè)執(zhí)法單位應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)涉案相關(guān)專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行鑒定并提供給司法機(jī)關(guān)，費(fèi)用當(dāng)然由其承擔(dān)；而環(huán)保、水務(wù)部門則認(rèn)為，案件已經(jīng)移送到公安機(jī)關(guān)，自己無(wú)責(zé)任再對(duì)案件的鑒定負(fù)責(zé)，由此互相推諉、扯皮，影響了案件的及時(shí)、有效辦理。辦案人員專業(yè)化能力不強(qiáng)。環(huán)境污染類案件往往涉及化學(xué)、物理、建筑工程、環(huán)境科學(xué)等多學(xué)科、多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，當(dāng)前，雖然公安機(jī)關(guān)成立了專門的環(huán)食藥辦案部門（環(huán)境、食品、藥品），有的檢察機(jī)關(guān)也組建了專門的環(huán)境資源犯罪辦案組，但是總體來(lái)說(shuō)仍有兩個(gè)問(wèn)題：一是起步晚，缺少專業(yè)化的人才，辦案人員的相關(guān)專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足。二是經(jīng)驗(yàn)少，進(jìn)入司法領(lǐng)域的案件量極少，辦案人員缺乏實(shí)戰(zhàn)，往往是邊干邊學(xué)，專業(yè)能力積淀不足，難以及時(shí)、全面找出問(wèn)題，有效提升辦案質(zhì)量。

2.獨(dú)有型問(wèn)題。首先，損害結(jié)果認(rèn)定難，特別是“公私財(cái)產(chǎn)損失”的界限難以把握。實(shí)踐中，水污染案件行為人通過(guò)向水體中違法排放、傾倒、處置污染物，在不存在放射性、病原體、有毒廢物、危險(xiǎn)廢物、重金屬等情況下，更為常見(jiàn)的是依據(jù)“違法所得或者致使公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬(wàn)元以上”這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定。從實(shí)踐來(lái)看，行為人的違法所得往往并不高，但是由于污染行為所造成的公私財(cái)產(chǎn)損失往往是巨大的，如太湖垃圾傾倒案，因?qū)O秋林等人的污染行為造成公私財(cái)產(chǎn)損失828萬(wàn)余元，另因被污染場(chǎng)地覆土復(fù)綠產(chǎn)生約22.5萬(wàn)元環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。[10]《太湖垃圾傾倒案在蘇州一審宣判 3人獲刑并被處罰金》，騰訊網(wǎng)，https://xw.qq.com/news/20171031027234/NEW2017103102723400，2020年3月28日訪問(wèn)。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第17條對(duì)“公私財(cái)產(chǎn)損失”進(jìn)行了解釋，即污染環(huán)境的行為“直接造成財(cái)產(chǎn)損毀、減少的實(shí)際價(jià)值，為防止污染擴(kuò)大、消除污染而采取必要合理措施所產(chǎn)生的費(fèi)用，以及處置突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急監(jiān)測(cè)費(fèi)用”。那么，在實(shí)踐中會(huì)面臨兩方面的問(wèn)題：一是不同的水體其本身的水質(zhì)、水容物不同，在實(shí)際的污染物難以準(zhǔn)確認(rèn)定的情況下，其造成的損失也是難以準(zhǔn)確計(jì)算的。二是因?yàn)樗w要有一定的載體才能存在，故而水污染案件中損害結(jié)果往往是多樣的，通常包括水體、管道、土壤等，因此，所要清理、修復(fù)的對(duì)象就包括水體（既有水體、新增水體）清理、檢測(cè)、恢復(fù)，管道排查、清淤，污染土壤檢測(cè)、清理、復(fù)土，等等。因此，在計(jì)算《解釋》中的直接損失、采取必要合理措施產(chǎn)生的費(fèi)用以及應(yīng)急監(jiān)測(cè)費(fèi)用時(shí)就需要進(jìn)行準(zhǔn)確的歸類，并作好詳細(xì)的預(yù)案，而這往往需要耗費(fèi)大量的時(shí)間去甄別、計(jì)算。

其次，實(shí)際污染物確定難，因果關(guān)系認(rèn)定難。只有確定了污染物，才能進(jìn)一步追溯、查明污染行為，進(jìn)而及時(shí)開(kāi)展對(duì)水體的修復(fù)、計(jì)算該污染行為造成的損失情況。在固體廢物污染案件中這個(gè)問(wèn)題似乎比較容易解決，然而，在水污染案件中要確定真正的污染物卻相當(dāng)困難，因?yàn)榇祟惏讣旧喜粫?huì)出現(xiàn)典型的“一因一果”，更多的表現(xiàn)為“多因一果”。執(zhí)法機(jī)關(guān)難以從水污染的情況倒推出污染物究竟為何。在水污染案件中往往很少出現(xiàn)直接傾倒固體廢物的情況，更多的是通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監(jiān)管的方式排放、傾倒、處置污染性的廢物、廢水。受水體運(yùn)動(dòng)的特殊性影響，在確定污染物時(shí)一般會(huì)面臨以下問(wèn)題：一是地下管網(wǎng)錯(cuò)綜復(fù)雜。城鎮(zhèn)給水排水系統(tǒng)包括城鎮(zhèn)給水（包括取水、輸水、凈水）、城鎮(zhèn)排水（包括建筑排水、雨水和污水的收集、輸送、處理）、污水再生利用和雨水利用及局部區(qū)域、住區(qū)、建筑中水和雨水利用等設(shè)施，[11]《城鎮(zhèn)給水排水技術(shù)規(guī)范》（GB 50788-2012）總則部分。違法行為人可能私自接入上述任一管網(wǎng)，查處起來(lái)較為困難。二是多種污染源混雜。流入水體中的污水既有居民（村民）直排或者經(jīng)管道排放的生活污水、經(jīng)過(guò)處理后的工業(yè)污水，也有隨雨水沖刷流入水體的各種物質(zhì)，在多種污染物來(lái)源交織、混合下難以作出準(zhǔn)確界分。三是污染物不易定型。在水體中的流質(zhì)污染物，要受到多種因素的綜合影響，如，水體的容量，汛期、枯水期；水體的流動(dòng)性，活水、死水；水體的流速，急速、平緩；污染物本身的溶解性，易溶、難溶；污染物進(jìn)入水體的時(shí)間，歷時(shí)久、跨度大；等等。最終呈現(xiàn)出來(lái)的多為污染物擴(kuò)散后的狀況，除非及時(shí)予以截流，一般無(wú)法確保其原始狀態(tài)。上述問(wèn)題的存在進(jìn)而引發(fā)新的問(wèn)題，即污染行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系難以認(rèn)定。如，本案中污染物的流轉(zhuǎn)路徑為“雨水管網(wǎng)→暗涵→城市內(nèi)河”，而管網(wǎng)中包含了居民一般生活污水、沿線一些小散商戶和企業(yè)排放的生活污水以及涉案企業(yè)偷排的污水，要準(zhǔn)確界分相當(dāng)困難。此外，受技術(shù)條件限制無(wú)法進(jìn)行窮盡式排查，因此也不能排除暗涵內(nèi)有其他企業(yè)偷排污水的可能，后期復(fù)檢的數(shù)據(jù)也可以說(shuō)明此點(diǎn)：在審查起訴期間再次對(duì)暗涵出口處水樣進(jìn)行提取化驗(yàn)，此時(shí)距案發(fā)已一年有余、涉案企業(yè)已停止排放污染物，但水體中氨氮仍超標(biāo)16倍、總磷超標(biāo)約6倍。因此，只有找出實(shí)際的污染物，才能準(zhǔn)確認(rèn)定違法排污行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系?！坝泻ξ镔|(zhì)”范圍不明，相關(guān)認(rèn)定難，確定污染物仍面臨入罪難。根據(jù)《刑法》第338條的規(guī)定，本罪的對(duì)象是“有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)”。其中，前兩類污染物已經(jīng)有《放射性污染防治法》《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》《傳染病防治法》等所規(guī)范，“有毒物質(zhì)”也已經(jīng)在《解釋》中予以明確，但是何為“其他有害物質(zhì)”仍無(wú)明確規(guī)定。2019年2月20日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》）第9條規(guī)定了有害物質(zhì)的認(rèn)定原則、方式，其中列舉了部分實(shí)踐中常見(jiàn)的有害物質(zhì)，與水污染相關(guān)的如未經(jīng)處理的生活垃圾、有害水污染物、在利用和處置過(guò)程中必然產(chǎn)生有毒有害物質(zhì)的其他物質(zhì)以及國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門公布的有毒有害污染物名錄中的有關(guān)物質(zhì)等。[12]《水污染防治法》第三十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門，根據(jù)對(duì)公眾健康和生態(tài)環(huán)境的危害和影響程度，公布有毒有害水污染物名錄。”2019年7月23日，生態(tài)環(huán)境部、衛(wèi)生健康委發(fā)布了《有毒有害水污染物名錄（第一批）》，明確了包括二氯甲烷、三氯甲烷在內(nèi)的10種有毒有害水污染物。[13]10種有毒有害水污染物為：二氯甲烷、三氯甲烷、三氯乙烯、四氯乙烯、甲醛、鎘及鎘化合物、汞及汞化合物、六價(jià)鉻化合物、鉛及鉛化合物、砷及砷化合物。應(yīng)當(dāng)說(shuō)名錄中的這些污染物屬于傳統(tǒng)意義上的嚴(yán)重污染物，因?yàn)閺拿Q上就可以有直觀的認(rèn)識(shí)，而對(duì)實(shí)踐中急需明確的何為“其他有害物質(zhì)”（如有害水污染物）則無(wú)進(jìn)一步的規(guī)定。從筆者所在區(qū)環(huán)保、水務(wù)部門查處的水污染案件來(lái)看，較為常見(jiàn)的污染物有COD、氨氮、總磷等，而實(shí)踐中無(wú)法認(rèn)定氨氮、總磷屬于“有害物質(zhì)”。犯罪對(duì)象的性質(zhì)不明確，給水污染案件的辦理帶來(lái)了較大的困擾。

三、加強(qiáng)城市水環(huán)境綜合治理的生態(tài)檢察監(jiān)督路徑

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”。[14]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第23-24頁(yè)。在當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)職能重構(gòu)和全面深化改革的大背景下，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮刑事檢察和公益訴訟檢察職能作用，努力破解辦理水污染案件中的困境，加強(qiáng)與相關(guān)職能部門的溝通協(xié)作，積極參與水污染防治的社會(huì)治理，推動(dòng)提升首都大城市區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

（一）加強(qiáng)行刑銜接，突出源頭防控

依法打擊破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪是檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面肩負(fù)的重要職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持監(jiān)督關(guān)口前移，著力健全完善環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，不斷提升源頭發(fā)現(xiàn)、打早打小、應(yīng)保盡保能力。

1.依托現(xiàn)有工作模式，探索完善行刑銜接工作機(jī)制。一是建立水污染案（事）件聯(lián)合快速反應(yīng)機(jī)制。堅(jiān)持區(qū)分情形、快速處置原則，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查過(guò)程中對(duì)于能夠直觀判斷出明顯屬于普通水污染物的，依照水污染防治法、行政處罰法等法律法規(guī)予以行政處理；對(duì)于直觀上難以作出判斷、可能涉嫌犯罪的，迅速啟動(dòng)聯(lián)合快速反應(yīng)機(jī)制，第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)通報(bào)情況，對(duì)于因情況緊急而暫時(shí)無(wú)法出具監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)定意見(jiàn)的，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)要根據(jù)辦理污染環(huán)境案件的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合案件具體情況積極引導(dǎo)、指導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)和取證要求及時(shí)、全面收集、固定證據(jù)，確保案件后續(xù)訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行。二是健全情況通報(bào)制度。依托聯(lián)席會(huì)議制度加強(qiáng)各成員單位間的溝通、協(xié)調(diào)，將季度定期通報(bào)與突發(fā)情況隨時(shí)通報(bào)相結(jié)合，力求實(shí)現(xiàn)通報(bào)內(nèi)容全覆蓋。每年初，環(huán)保、水務(wù)等執(zhí)法部門修訂轄區(qū)污染企業(yè)名錄，按照重度污染、中度污染、輕度污染劃分等級(jí)，并注明各自所產(chǎn)生的水污染物，分別送達(dá)公檢機(jī)關(guān)，做到底數(shù)清、情況明。每季度末召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，各方分別通報(bào)本季度行政執(zhí)法情況，涉嫌犯罪案件移送情況，案件偵查取證及后續(xù)訴訟結(jié)果等，實(shí)現(xiàn)信息共享、情況互通，加強(qiáng)個(gè)案溝通、做好類案分析，不斷提高協(xié)作配合水平。三是建立聯(lián)合培訓(xùn)機(jī)制。為統(tǒng)一執(zhí)法理念，提高執(zhí)法辦案能力，形成高效打擊犯罪、高質(zhì)保護(hù)環(huán)境的工作合力，聯(lián)席會(huì)成員單位之間要加強(qiáng)溝通交流，定期組織專題培訓(xùn)班，邀請(qǐng)理論界專家學(xué)者，環(huán)保、水務(wù)、應(yīng)急管理等執(zhí)法部門以及公檢法一線辦案的業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行授課，就推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行交流研討，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)互動(dòng)、釋疑解惑，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，不斷提高執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平和辦案能力。

2.探索建立行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，積極推進(jìn)水環(huán)境保護(hù)綜合治理。[15]《新時(shí)代 新職能 彰顯公共利益保護(hù)的檢察擔(dān)當(dāng)》，江西省人民檢察院網(wǎng)，http://www.jx.pro/id_ff80808164e6c5ed0164ea9416 ba0637/news.shtml，2020年3月31日訪問(wèn)。為了進(jìn)一步強(qiáng)化行刑銜接，形成水環(huán)境保護(hù)的合力，筆者認(rèn)為，可以借鑒北京市公安局與北京市水務(wù)局建立市、區(qū)兩級(jí)河湖管理保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法警務(wù)站的做法，[16]聯(lián)合執(zhí)法警務(wù)站工作職責(zé)主要有：建立聯(lián)席制度，與市區(qū)河長(zhǎng)辦、水務(wù)部門共同研究、解決河湖治理的工作難點(diǎn)；協(xié)調(diào)水務(wù)部門，做好行刑銜接；牽頭組織全局開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)并建立臺(tái)賬；組織牽頭各分局參與配合市管河湖的專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法，為行政執(zhí)法提供執(zhí)法保障；組織打擊全市及跨區(qū)域破壞河湖環(huán)境、影響社會(huì)公共安全的違法犯罪行為；協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法事項(xiàng)、制定和啟動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)計(jì)劃；落實(shí)信息通報(bào)機(jī)制，收集、掌握重點(diǎn)社會(huì)輿情、案件線索等有利于公安工作開(kāi)展的信息。參見(jiàn)“市公安局、市水務(wù)局聯(lián)合執(zhí)法警務(wù)站正式掛牌！”搜狐網(wǎng)，https://m.sohu.com/a/220621544_197180，2020年2月24日訪問(wèn)。因地制宜，結(jié)合河（湖）長(zhǎng)制落實(shí)情況，適時(shí)向相關(guān)執(zhí)法部門、相關(guān)地區(qū)派駐檢察室，改變檢察機(jī)關(guān)事后監(jiān)督的被動(dòng)局面，增強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法合力。在開(kāi)展派駐檢察工作中，要注意以下三方面的問(wèn)題：一是監(jiān)督有據(jù)有度。堅(jiān)持各司其職原則，不越權(quán)、不干涉行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的正常行政執(zhí)法活動(dòng)，依法、規(guī)范開(kāi)展監(jiān)督，做到監(jiān)督與配合相得益彰。二是適時(shí)提前介入。利用及時(shí)獲知線索的契機(jī)，依托自身審查辦案優(yōu)勢(shì)，對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈、涉及金額大、波及范圍廣的案件積極進(jìn)行提前介入，引導(dǎo)環(huán)保、水務(wù)、公安機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查、偵查取證工作。三是參與監(jiān)督聯(lián)合執(zhí)法。派駐檢察人員可以應(yīng)邀或視情況主動(dòng)參與就某一時(shí)段、某一區(qū)域或一類企業(yè)的水污染防治情況開(kāi)展的聯(lián)合執(zhí)法檢查并進(jìn)行同步法律監(jiān)督，以確保行政執(zhí)法規(guī)范性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)水污染行為并予以查處。

（二）加強(qiáng)刑事追訴，嚴(yán)懲環(huán)境犯罪

最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮檢察職能作用，依法嚴(yán)懲環(huán)境違法犯罪。[17]“保護(hù)生態(tài)環(huán)境檢察機(jī)關(guān)要全面發(fā)力”，天津?qū)幒娱L(zhǎng)安網(wǎng)，http://www.tjnhcaw.gov.cn/wap/yw/tjnhcaw-ihawmaua5206422.d.html，2020年3月30日訪問(wèn)。在辦理水污染案件中要加強(qiáng)公檢協(xié)作配合，把好事實(shí)證據(jù)關(guān)，準(zhǔn)確查明犯罪事實(shí)，依法追訴犯罪。在水污染刑事案件的辦理中要重點(diǎn)把握以下三個(gè)問(wèn)題：

1.確定損害后果。污染環(huán)境罪要求有“嚴(yán)重污染環(huán)境”的結(jié)果才能入刑，因此，辦理刑事案件時(shí)首先要判斷是否有損害、損害結(jié)果是什么。司法實(shí)踐中面臨較多的是“公私財(cái)產(chǎn)損失”的認(rèn)定問(wèn)題，因此筆者僅就該問(wèn)題進(jìn)行論述?！督忉尅返?7條第4款對(duì)于“公私財(cái)產(chǎn)損失”的規(guī)定，主要包括三項(xiàng)費(fèi)用：直接造成財(cái)產(chǎn)損毀、減少的價(jià)值，防止污染擴(kuò)大的費(fèi)用，以及消除污染采取必要合理措施產(chǎn)生的費(fèi)用。其中，后兩項(xiàng)費(fèi)用在實(shí)踐中存在一定程度的認(rèn)定困難。結(jié)合實(shí)踐，筆者認(rèn)為對(duì)該兩項(xiàng)費(fèi)用可以作如下理解：對(duì)于防止污染擴(kuò)大的必要費(fèi)用，可以理解為“為防止污染擴(kuò)大而采取必要合理措施所產(chǎn)生的費(fèi)用，實(shí)際上是在污染發(fā)生后，針對(duì)未受到污染的周邊環(huán)境采取防范措施所產(chǎn)生的費(fèi)用”。[18]喻海松：《污染環(huán)境罪若干爭(zhēng)議問(wèn)題之厘清》，《法律適用》2017年第23期，第81頁(yè)。雖然《解釋》中未對(duì)該項(xiàng)費(fèi)用限定必要、合理的條件，但在審查過(guò)程中仍應(yīng)審查措施的必要性、合理性、科學(xué)性。如，在發(fā)生水污染事件后，相關(guān)部門采用筑壩等方式阻截污水，屬于防止污染擴(kuò)大的措施，也是必要合理的措施，由此產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)計(jì)入公私財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額。對(duì)于消除污染產(chǎn)生的費(fèi)用，宜理解為防止污染擴(kuò)大所采取必要合理措施所產(chǎn)生費(fèi)用以外的其他應(yīng)急處置費(fèi)用，主要是清理現(xiàn)場(chǎng)的費(fèi)用，不包括“污染”修復(fù)費(fèi)用在內(nèi)。[19]同上文。對(duì)于該項(xiàng)費(fèi)用的認(rèn)定除考慮必要性、合理性之外，還應(yīng)當(dāng)把握以下兩點(diǎn)：一是消除污染費(fèi)用應(yīng)當(dāng)是實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用，不宜作為虛擬評(píng)估的費(fèi)用。將“公私財(cái)產(chǎn)損失”數(shù)額作為嚴(yán)重污染環(huán)境情形之一，必然要求污染行為實(shí)際發(fā)生了損害，所以消除污染費(fèi)用應(yīng)為實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用，評(píng)估費(fèi)用沒(méi)有實(shí)際發(fā)生，且極有可能出現(xiàn)與實(shí)際費(fèi)用不符的情形，不能作為認(rèn)定依據(jù)。二是生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用不宜作為消除污染產(chǎn)生的費(fèi)用。實(shí)踐中，環(huán)境修復(fù)費(fèi)用非常高。筆者曾辦理過(guò)一起盜采河砂案件，現(xiàn)場(chǎng)被挖出三十余萬(wàn)立方米的大坑，僅填埋新土一項(xiàng)耗費(fèi)預(yù)計(jì)達(dá)幾千萬(wàn)元，水污染案件面臨同樣的境況。因此，從罪刑相適應(yīng)的角度考慮，不宜將修復(fù)費(fèi)用計(jì)入“公私財(cái)產(chǎn)損失”。對(duì)于修復(fù)的相關(guān)費(fèi)用可以通過(guò)民事公益訴訟等其他途徑主張。[20]李麗鮮：《80份裁判文書分析：污染環(huán)境案件中公私財(cái)產(chǎn)損失的認(rèn)定規(guī)則》，江蘇檢察網(wǎng)，http://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/201910/t20191011_901677.shtml，2020年4月3日訪問(wèn)。

2.確定污染物。懲治污染環(huán)境違法犯罪行為，必須明確污染物是什么，其屬性、污染力及污染后果。各國(guó)對(duì)于污染物的規(guī)定基本相似，如日本規(guī)定只要是在水中混入泥土、塵埃等污物，或通過(guò)攪拌等行為使水變得渾濁，導(dǎo)致水不能正常使用的行為就屬于污染行為。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《水污染防治法》規(guī)定，污染物指任何能導(dǎo)致水污染之物質(zhì)、生物或能量。我國(guó)《水污染防治法》第102條規(guī)定，水污染物是指直接或者間接向水體排放的，能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。而欲將污染行為上升至犯罪的高度進(jìn)行刑法規(guī)制，則污染物必須屬于“有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)”。筆者梳理了《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)規(guī)定，[21]《水污染防治法》第三十三條至第三十八條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三十三條至第三十八條的規(guī)定。歸納起來(lái)，禁止向水體中排放的污染物主要有11類：①油類、酸液、堿液或者劇毒廢液；②放射性固體廢物或者含有放射性物質(zhì)的廢水；③含熱廢水；④工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾和其他廢棄物；⑤含有汞、鎘、砷、鉻、鉛、氰化物、黃磷等的可溶性劇毒廢渣；⑥含有不易降解的有機(jī)物和重金屬的廢水；⑦含病原體的醫(yī)療污水、生活污水和工業(yè)廢水；⑧含有機(jī)物和營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的工業(yè)廢水、生活污水；⑨化學(xué)農(nóng)藥，化肥和植物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑；⑩尾礦、礦渣、煤灰渣、垃圾和其他固體廢物；其他污染物。如前所述，《解釋》《紀(jì)要》對(duì)于四類污染物已經(jīng)基本予以明確，但是對(duì)于“有害物質(zhì)”的范圍仍需進(jìn)一步明確。

清華大學(xué)法學(xué)院張建偉教授在《法律稻草人》中講到，對(duì)于現(xiàn)有刑法罪名內(nèi)涵的解讀過(guò)于狹窄，造成“不是法律不夠用，而是法律不管用”的現(xiàn)象，使得國(guó)家刑罰權(quán)不能得到充分落實(shí)，已成為我國(guó)刑事司法的一大弊端。[22]張建偉：《有想象力的犯罪和無(wú)“想象力”的司法》，載張建偉：《法律稻草人》，北京大學(xué)出版社2011年版，第78頁(yè)。因此，筆者認(rèn)為可以從三個(gè)方面對(duì)“有害物質(zhì)”進(jìn)行理解：一是不要求有害物質(zhì)與其他三類物質(zhì)具有同等危害程度?！缎谭ㄐ拚福ò耍分詫l文中的“其他危險(xiǎn)廢物”修正為“有害物質(zhì)”，主要就是為了解決污染物范圍規(guī)定過(guò)窄的問(wèn)題，如果再將“有害物質(zhì)”界定為與有毒物質(zhì)等具有同等危害程度的物質(zhì)，則不符合立法本意。有學(xué)者認(rèn)為：“一切進(jìn)入水中的物質(zhì)，只要妨礙了人們對(duì)水的正常使用，或者使人們對(duì)水產(chǎn)生不安感、危險(xiǎn)感，從而拒絕、減少、抵制使用該水源，都應(yīng)屬于污染物，而不管其實(shí)質(zhì)上對(duì)人體是否會(huì)造成傷害?！盵23]樊建民：《以水污染為基點(diǎn)探討污染環(huán)境罪的刑法規(guī)制》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期，第67頁(yè)。不能僅依物質(zhì)的本身性質(zhì)來(lái)判斷其是否屬于污染物質(zhì)，而應(yīng)該結(jié)合該物質(zhì)投放水體后，造成的實(shí)質(zhì)危害結(jié)果或制造的不安因素、危險(xiǎn)因素來(lái)對(duì)其加以綜合判定?！盵24]張明楷：《外國(guó)刑法綱要》，清華大學(xué)出版社1999年版，第691頁(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)于水污染的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深入，對(duì)于清潔水質(zhì)的要求越來(lái)越高，如從早期的關(guān)注工業(yè)廢水到現(xiàn)在的滸苔、藍(lán)藻等水體富營(yíng)養(yǎng)化，從有毒有害有機(jī)物到“三致”（致畸、致突變、致癌）物質(zhì)又發(fā)展到內(nèi)分泌干擾物（類激素）。因此，為了滿足人民群眾的美好生活需要，有效打擊違法犯罪，對(duì)于有害物質(zhì)應(yīng)當(dāng)作擴(kuò)大解釋，至于具體范圍則應(yīng)由國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范，在此之前，應(yīng)由執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)結(jié)合所在區(qū)域、水域的特殊情況進(jìn)行溝通、明確。二是應(yīng)當(dāng)結(jié)合被排放水體情況綜合判斷。從《水污染防治法》對(duì)水污染的定義可以看出，[25]《水污染防治法》第一百零二條第一項(xiàng)規(guī)定：“水污染，是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。”污染應(yīng)當(dāng)對(duì)水體造成不良影響。同樣的污染物，排放在飲用水水源保護(hù)區(qū)與排放在V類、劣V類水體中影響自然不同。[26]《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)規(guī)定：“依據(jù)地表水水域環(huán)境功能和保護(hù)目標(biāo)，按功能高低依此劃分為五類：Ⅰ類主要適用于源頭水，國(guó)家自然保護(hù)區(qū)；Ⅱ類主要適用于集中式生活飲用水地表水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)、珍惜水生生物棲息地、魚蝦類產(chǎn)卵場(chǎng)、仔稚幼魚的梭餌場(chǎng)等；Ⅲ類主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級(jí)保護(hù)區(qū)、魚蝦類越冬場(chǎng)、洄游通道、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳區(qū)；Ⅳ類主要適用于一般工業(yè)用水區(qū)及人體非直接接觸的娛樂(lè)用水區(qū)；Ⅴ類主要適用于農(nóng)業(yè)用水區(qū)及一般景觀要求水域?！倍藗兺ǔＵJ(rèn)為的一些屬于無(wú)害的物質(zhì)，直接在環(huán)境中排放、傾倒、處置仍會(huì)對(duì)環(huán)境造成危害，如，將大量牛奶倒入飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)，可能會(huì)污染飲用水水體，則可以認(rèn)定為“有害物質(zhì)”。[27]喻海松：《污染環(huán)境罪若干爭(zhēng)議問(wèn)題之厘清》，《法律適用》2017年第23期，第77頁(yè)。因此，在實(shí)踐中辦案人員要結(jié)合被排放水體的水質(zhì)類別、容污能力、自凈能力等客觀因素，從實(shí)質(zhì)上把握“有害物質(zhì)”的危險(xiǎn)性，必要時(shí)組織權(quán)威機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員進(jìn)行鑒定、論證。三是應(yīng)當(dāng)注意行政法與刑法的有機(jī)銜接?！端廴痉乐畏ā返?01條規(guī)定“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，但是沒(méi)有明確何種情況下違法行為可予以刑事處罰。在刑法及司法解釋有明確規(guī)定的情況下，如，向水體排放有放射性的物質(zhì)，可以直接適用刑法追究相關(guān)人員、單位的責(zé)任，并不違背罪刑法定的原則。但在刑事法律沒(méi)有明確規(guī)定，而行政法規(guī)僅規(guī)定對(duì)某些行為予以行政處罰的情況下，則應(yīng)當(dāng)極其慎重。如，超過(guò)水污染排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物的行為，本案中排放的污水對(duì)比北京市《水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB11/307-2013），主要為氨氮、總磷超標(biāo)，二者并非禁止排放物質(zhì)，按照行政法規(guī)規(guī)定僅能進(jìn)行行政處罰。[28]《水污染防治法法》第八十三條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處以十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：（二）超過(guò)水污染排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的。”《北京市水污染防治條例》中也未規(guī)定對(duì)此類超標(biāo)排污行為追究刑事責(zé)任。因此，在不能證實(shí)所排放的污水對(duì)水體產(chǎn)生實(shí)質(zhì)危害的情況下，不宜直接進(jìn)行刑法規(guī)制。

3.污染行為及因果關(guān)系認(rèn)定。第一，厘清污染行為。從污染環(huán)境罪客觀方面理解，排放、傾倒、處置雖然處于核心地位，但污染行為的認(rèn)定需要明確“誰(shuí)”“做了什么”“怎么做的”等問(wèn)題，只有針對(duì)這些關(guān)鍵因素進(jìn)行取證固定，才能形成污染行為的整個(gè)鏈條。實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)往往忽視了對(duì)排污行為全過(guò)程的整體把握，如，本案中對(duì)于有流動(dòng)性的污染物，未核實(shí)周邊環(huán)境和上下游的情況，沒(méi)有及時(shí)固定和提取其他與污染物相關(guān)的添加劑等物證，對(duì)于污染源未進(jìn)行窮盡式排查致使排查不具有排他性等等。筆者認(rèn)為，欲準(zhǔn)確查明行為人及其行為，需要在案發(fā)的第一時(shí)間對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行全面、詳實(shí)的勘查，從水體自身狀況（核實(shí)系幾類水體、用途、常見(jiàn)內(nèi)容物）、水體沿線分布的相關(guān)管線情況（雨水、污水、自然及人工補(bǔ)水）、可能的排污主體身份（如居民區(qū)、村落多為生活污水，工礦企業(yè)多為工業(yè)廢水）以及水體污染情況（如從顏色、內(nèi)容物等可大致反推出污染物來(lái)源）等方面入手，盡可能地查明違法行為人，并由此追查出具體排污行為方式。第二，準(zhǔn)確認(rèn)定因果關(guān)系。因果關(guān)系判斷是刑事司法的必要內(nèi)容，實(shí)踐中，受水污染案件的特性（如水體狀況、自凈能力、潛伏期長(zhǎng)等）等因素影響，污染行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系判定困難，使得一些惡劣的違法行為難以追究。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，在查明水體污染前的狀況下，可以適用相當(dāng)因果關(guān)系理論判斷污染環(huán)境案件中的因果關(guān)系問(wèn)題。首先，通過(guò)審查污染物的同一性，確認(rèn)因果關(guān)系。對(duì)于檢測(cè)僅有一個(gè)主體實(shí)施排放行為造成了污染的后果，從而排除其他原因，可以認(rèn)定二者之間具有事實(shí)上的因果關(guān)系。其次，如果多個(gè)主體實(shí)施了排污行為，且均與污染物性質(zhì)相同，那么就屬于典型的“多因一果”，此時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同排污主體的行為在損害結(jié)果中所起的作用明確責(zé)任劃分，從所使用排污工具的排污能力、排放時(shí)間、排污量等因素來(lái)考量，除僅偶然排放、數(shù)量極少以及受到意外物理阻隔切斷污染傳遞鏈條等根本不可能造成環(huán)境損害的情況外，其他長(zhǎng)期、大量排放污染物的行為，社會(huì)一般人或當(dāng)事人均能認(rèn)識(shí)到排污行為可能引起損害后果，應(yīng)認(rèn)定行為與損害結(jié)果具有因果關(guān)系。在多因一果難以分清各原因?qū)p害結(jié)果的具體作用時(shí)，證明排污行為與損害存在的高度蓋然性，對(duì)因果關(guān)系確定適用較寬的標(biāo)準(zhǔn)，有利于高效查明違法行為、恰當(dāng)追究相關(guān)行為人的責(zé)任。第三，引進(jìn)專家論證機(jī)制，解決專門、專業(yè)問(wèn)題。針對(duì)污染環(huán)境案件鑒定難、因果關(guān)系認(rèn)定難的情況，筆者認(rèn)為可以采用“鑒定＋論證”模式，對(duì)于鑒定能夠解決的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行鑒定，對(duì)于鑒定難度大、程序過(guò)于繁縟、費(fèi)用過(guò)高的問(wèn)題則適時(shí)召開(kāi)專家論證會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家學(xué)者、專門技術(shù)人員對(duì)專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行論證，以充分落實(shí)張軍檢察長(zhǎng)“借用外力，用好‘外腦’”的指示要求，提高案件辦理質(zhì)效。具體來(lái)說(shuō)，一是要進(jìn)一步發(fā)揮執(zhí)法司法機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)的作用，梳理近年來(lái)行政處罰案件中涉及的污染物種類，明確常見(jiàn)的污染物是否屬于污染環(huán)境罪的犯罪對(duì)象（有害物質(zhì)），以統(tǒng)一區(qū)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，減少司法資源浪費(fèi)。二是根據(jù)《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)名冊(cè)》中各鑒定機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍分門別類建立數(shù)據(jù)庫(kù)，以便于快速檢索、及時(shí)委托鑒定。三是在檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用的承擔(dān)上，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第25條的規(guī)定，[29]《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第二十五條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院辦理涉嫌環(huán)境污染犯罪案件,需要環(huán)保部門提供環(huán)境監(jiān)測(cè)或者技術(shù)支持的,環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照上述部門刑事案件辦理的法定時(shí)限要求積極協(xié)助,及時(shí)提供現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)及認(rèn)定意見(jiàn)。所需經(jīng)費(fèi),應(yīng)當(dāng)列入本機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算,由同級(jí)財(cái)政予以保障?！痹瓌t上應(yīng)當(dāng)列入環(huán)境行政執(zhí)法部門的行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由同級(jí)財(cái)政予以保障。特殊情況下，也可以由執(zhí)法司法機(jī)關(guān)共同協(xié)商確定，或者報(bào)所在地區(qū)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門指定。四是?。ㄖ陛犑校┘?jí)公安司法機(jī)關(guān)要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，與轄區(qū)相關(guān)院校加強(qiáng)共建合作，建立本地的專家人才庫(kù)，通過(guò)多方努力盡可能地將鑒定難的影響降到最低。

（三）加強(qiáng)公益訴訟，助力綜合治理

習(xí)近平總書記在致第22屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)的賀信中深刻指出:“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任?！钡?3屆全國(guó)人大常委會(huì)第4次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》要求，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)職能作用，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域民事、行政公益訴訟制度。當(dāng)前，“四大檢察”協(xié)調(diào)發(fā)展的格局已基本形成，但是作為檢察工作中新增職能公益訴訟檢察工作，要想取得快速成長(zhǎng)，就必須抓住當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大發(fā)展機(jī)遇，圍繞公益這個(gè)核心，重點(diǎn)做好以下三方面的工作，切實(shí)當(dāng)好公共利益的代表：

1.以“檢察一體化”為依托，著力構(gòu)建多層次線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。北京市檢察機(jī)關(guān)在深化司法責(zé)任制改革過(guò)程中，提出健全“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的檢察一體化工作機(jī)制，促進(jìn)檢察職能發(fā)揮更加充分，組織體系運(yùn)轉(zhuǎn)更加順暢。[30]北京市人民檢察院：《新時(shí)代首都檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新發(fā)展總體綱要》，2018年3月3日印發(fā)，第19頁(yè)。在環(huán)境保護(hù)公益訴訟工作中要加強(qiáng)內(nèi)外部銜接，擴(kuò)大監(jiān)督線索來(lái)源，為充分履職奠定基礎(chǔ)：一是健全檢察一體化工作格局。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立上下級(jí)院之間、本院公益訴訟檢察與刑事檢察、檢察服務(wù)中心等部門之間的線索移送、信息共享、橫向協(xié)作配合機(jī)制，在刑事檢察工作中發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法線索，需要開(kāi)展公益訴訟監(jiān)督的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送公益訴訟檢察部門辦理，對(duì)于涉及面廣、在本地區(qū)有重大影響的，應(yīng)統(tǒng)一由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)辦理。如，筆者所在院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)公益訴訟工作內(nèi)部協(xié)作配合的工作方案》，要求各業(yè)務(wù)部門在檢察工作中實(shí)行“一案雙查”制度，在辦案中發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索特別是破壞環(huán)境資源保護(hù)類線索的及時(shí)制作《案件線索移送函》移送公益訴訟檢察部門辦理，以更好地整合辦案資源，促進(jìn)公益訴訟工作快速、可持續(xù)發(fā)展。二是擴(kuò)大外部線索發(fā)現(xiàn)渠道。其一是推動(dòng)法治宣傳教育常態(tài)化。認(rèn)真貫徹落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制，把經(jīng)常宣傳與集中宣傳相結(jié)合，法律知識(shí)宣傳與典型案例宣傳相結(jié)合，依托互聯(lián)網(wǎng)或者深入社區(qū)、街道發(fā)放宣傳資料，開(kāi)展檢察公眾開(kāi)放日等方式，加強(qiáng)對(duì)人大代表、政協(xié)委員、普通群眾的宣傳，引導(dǎo)公眾通過(guò)12309檢察服務(wù)中心、微信公眾號(hào)、網(wǎng)絡(luò)等方式積極舉報(bào)有關(guān)破壞環(huán)境案件線索，提升公眾環(huán)境資源保護(hù)意識(shí)和參與度，破解監(jiān)督線索匱乏的難題。其二是完善行政執(zhí)法與公益訴訟檢察銜接機(jī)制，加強(qiáng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的溝通，建立線索移送、調(diào)查取證、信息共享等公益保護(hù)“1+N”工作機(jī)制，將環(huán)境污染違法犯罪活動(dòng)遏制在萌芽狀態(tài)。

2.以促進(jìn)生態(tài)修復(fù)為目標(biāo)，持續(xù)開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的大背景，把生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)作為履職的重中之重，將公益訴訟與環(huán)境保護(hù)等中心工作深度融合。一是開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。以河湖及飲用水水源地治理、農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為切入點(diǎn)，集中開(kāi)展小微黑臭水體、飲用水水源地保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)活動(dòng)，收集一批有價(jià)值的案件線索，辦理一批有影響的公益訴訟案件，通過(guò)強(qiáng)化線索管理、評(píng)估，深入調(diào)查核實(shí)，強(qiáng)化訴前溝通，密切協(xié)作配合，推動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)履職，努力使受損的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)，助力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。二是強(qiáng)化公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)。緊緊圍繞訴前程序案件中可能存在的虛假整改、糾正違法不實(shí)、事后反彈回潮以及訴前檢察建議制發(fā)不規(guī)范、不合理、司法化不足等重點(diǎn)問(wèn)題，采取回訪現(xiàn)場(chǎng)、與行政機(jī)關(guān)座談、調(diào)閱執(zhí)法卷宗材料等方式逐案進(jìn)行檢察審視，確保檢察建議回復(fù)整改件件有落實(shí)，提高監(jiān)督精準(zhǔn)性、規(guī)范性和實(shí)效性，努力推動(dòng)受損生態(tài)環(huán)境得到切實(shí)保護(hù)。

3.以提升監(jiān)督質(zhì)效為導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)規(guī)律性普遍性問(wèn)題的研究。在辦理水污染公益訴訟案件時(shí)要強(qiáng)化線索管理，建立分類臺(tái)賬，堅(jiān)持案案有評(píng)估，類案有分析，案件辦結(jié)后要結(jié)合“回頭看”情況，積極梳理總結(jié)帶有普遍性、典型性、規(guī)律性的問(wèn)題，加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的交流研討，提煉出具有針對(duì)性、操作性和示范性的意見(jiàn)建議，推動(dòng)黨委政府出臺(tái)水環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策文件，建立健全公益保護(hù)工作機(jī)制，為進(jìn)一步提升區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量、加強(qiáng)水資源保護(hù)貢獻(xiàn)更多檢察智慧和檢察方案。