黎青武 劉元見(jiàn)

在行政公益訴訟訴中，檢察機(jī)關(guān)以提起訴訟手段為后置保障訴前檢察建議的落實(shí)運(yùn)行，從中體現(xiàn)出了檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了一種對(duì)抗性，但檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在保護(hù)公益上是無(wú)對(duì)抗性的，此時(shí)就必須有一種非對(duì)抗性的程序來(lái)彌補(bǔ)期間的不足。訴前磋商程序作為一種辦案活動(dòng)的前置性程序，將這種對(duì)抗性“點(diǎn)到為止”，通過(guò)交換意見(jiàn)實(shí)現(xiàn)了共同保護(hù)公益的目的。但訴前磋商程序因?yàn)樯形从蟹擅魑囊?guī)定，在司法探索實(shí)踐中出現(xiàn)了程序、形式不規(guī)范等問(wèn)題，有必要從訴前磋商的緣起、意義、隱憂、原則等方面展開(kāi)研究，以期為構(gòu)建完善的公益訴訟訴前磋商程序提供有價(jià)值的參考。

一、磋商的緣起：基于行政公益訴訟訴前程序特征和檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)模式

行政公益訴訟訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)在向法院提起訴訟前，所進(jìn)行的一種督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)或糾正違法行為的程序，是一種比較柔性與和諧的前置性司法程序。行政公益訴訟訴前程序的設(shè)置，有著不可替代的功效，具體體現(xiàn)在節(jié)約司法資源方面，尊重行政自治方面和促進(jìn)社會(huì)和諧方面[3]應(yīng)松年：《行政公益訴訟試點(diǎn)亟需解決的幾個(gè)問(wèn)題》，《人民論壇》2015年第24期，第64頁(yè)。。公益訴訟雖冠以“訴訟”之名，但囿于公益面的寬廣性和行政權(quán)應(yīng)有的內(nèi)在張力，公益訴訟其實(shí)是在以“訴訟”追求“無(wú)訟”，唯其如此，才能回歸檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督之“監(jiān)督”屬性，不能對(duì)行政主體可以做、侵權(quán)責(zé)任主體愿意主動(dòng)做的事動(dòng)輒提起訴訟。正源于此，公益訴訟的制度設(shè)計(jì)才強(qiáng)調(diào)訴前程序的重要性。訴前程序與訴訟的辯證關(guān)系，契合了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法職能定位，既有效監(jiān)督行政執(zhí)法，又有效對(duì)接訴訟監(jiān)督，為實(shí)現(xiàn)訴前程序與訴訟的有機(jī)結(jié)合提供了明確指引。檢察公益訴訟制度作為一項(xiàng)新的制度，特別是行政公益訴訟訴前程序上，面臨著法律法規(guī)供給不足、現(xiàn)有規(guī)章制度過(guò)于原則等問(wèn)題。在法律法規(guī)和制度規(guī)章不盡完善的背景下，理論界和檢察實(shí)務(wù)界以“磋商”為視角對(duì)行政公益訴訟訴前程序進(jìn)行系列探索和嘗試尤為必要。

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中起到主導(dǎo)作用模式，掌控著對(duì)案件的走向和適用程序。行政公益訴訟中訴前檢察建議是提起行政公益訴訟的前置程序，是法定的、必經(jīng)的前置程序，行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)提起訴訟前就已經(jīng)依法履職或糾正違法行為的，則省去訴訟環(huán)節(jié)，雙方間的對(duì)抗性從而結(jié)束。訴前磋商程序是檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議前進(jìn)行的程序，訴前磋商程序是無(wú)對(duì)抗性的、非必經(jīng)性的程序，是對(duì)訴前程序的優(yōu)化補(bǔ)充，是檢察機(jī)關(guān)可以裁量適用的程序。訴前磋商程序目的是在于消除與行政機(jī)關(guān)之間的一種對(duì)抗性，在檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下，以一種“商量”的方式構(gòu)建交流的平臺(tái)來(lái)研究解決修復(fù)受損的公益。如果雙方在訴前磋商階段達(dá)不成一致意見(jiàn)或者達(dá)成意見(jiàn)后達(dá)不到維護(hù)公共利益的目的，則由訴前磋商程序進(jìn)入到訴前檢察建議階段，由檢察機(jī)關(guān)結(jié)束磋商訴前程序，以訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)或糾正違法行為。

二、磋商的意義：提升公益訴訟辦案質(zhì)效實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏

（一）實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟效益最優(yōu)比

行政公益訴訟的最終目的是追求修復(fù)公益的耗費(fèi)量與維護(hù)公益價(jià)值量的最優(yōu)比，就是以最少的司法、行政投入促使投入的修復(fù)公益量減少，增加修復(fù)公益的效率，提高所維護(hù)的公益價(jià)值量，以達(dá)到效益的最優(yōu)比。訴前磋商程序的運(yùn)用促進(jìn)實(shí)現(xiàn)案件分流，省略了訴前檢察建議高標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查取證等司法投入，同時(shí)減少行政投入，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)與行政機(jī)關(guān)的磋商，雙方共同就修復(fù)受損的公益進(jìn)行研討行動(dòng)，形成維護(hù)公益的合力，也使行政機(jī)關(guān)少走“彎路”。檢察機(jī)關(guān)司法投入與行政機(jī)關(guān)行政投入的共同減少，達(dá)到了行政公益訴訟效益最優(yōu)比的目的。

（二）體現(xiàn)檢察權(quán)謙抑性和行政權(quán)自主性的統(tǒng)一

訴前程序的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了盡量收縮檢察機(jī)關(guān)提起訴訟權(quán)，[4]吳衛(wèi)東、曾慧：《行政公益訴訟訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟機(jī)制研究》，《中國(guó)檢察官》2019年第11期，第27頁(yè)。訴前磋商程序更是體現(xiàn)了對(duì)檢察建議“干預(yù)”行政職權(quán)的收縮，以一種“商量”的方式督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)或糾正違法行為。通過(guò)訴前磋商程序的展開(kāi)，清晰地界定檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的履職內(nèi)容，在檢察監(jiān)督權(quán)的引導(dǎo)下，充分尊重行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)能力和自主權(quán)，窮盡行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部自行救濟(jì)渠道，有利于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行一致具有誠(chéng)意的探討、協(xié)商，特別是在有人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員等第三方參與磋商情況下，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)平等表達(dá)自己的意見(jiàn)建議，更容易達(dá)成維護(hù)公共利益的一致舉措，體現(xiàn)檢察權(quán)謙抑性和行政權(quán)自主性的統(tǒng)一。

（三）助推構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力秩序體系

通過(guò)訴前磋商程序的設(shè)計(jì)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行秩序進(jìn)行總體的協(xié)調(diào)，雙方在維護(hù)公共利益上達(dá)成共識(shí)。一方面通過(guò)面對(duì)面的磋商交流，促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)提出修復(fù)公益的建議既適當(dāng)具體，又就事實(shí)和法律進(jìn)行說(shuō)理論證，賦予了更充分的理性力量。同時(shí)，避免訴前檢察建議的過(guò)于僵化、代替行政機(jī)關(guān)作出決定的問(wèn)題處理的出現(xiàn)。另一方面通過(guò)訴前磋商程序的開(kāi)展，有更多的社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，既可以督促行政機(jī)關(guān)正確認(rèn)識(shí)職責(zé)履行情況、主動(dòng)糾錯(cuò)，又可以提升行政機(jī)關(guān)和社會(huì)群眾對(duì)訴前磋商程序的知曉率和認(rèn)同感。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督促進(jìn)依法行政、行政機(jī)關(guān)通過(guò)依法履職回應(yīng)檢察監(jiān)督，構(gòu)建起更為優(yōu)化的權(quán)力秩序體系。

三、磋商的隱憂：無(wú)明文規(guī)定導(dǎo)致磋商程序適用質(zhì)效不高

（一）程序啟用階段：訴前磋商的選擇適用不科學(xué)

各地檢察院在開(kāi)展行政公益訴訟中對(duì)訴前磋商程序從強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合、規(guī)范辦案機(jī)制、建章立制、參與社會(huì)治理方面進(jìn)行了有效探索，但是由于目前對(duì)行政公益訴訟訴前磋商程序的適用尚未有明確性規(guī)定，各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴前磋商程序的適用規(guī)范各不相同，甚至出現(xiàn)了“兩個(gè)極端的”現(xiàn)象：第一，訴前磋商程序適用比例過(guò)高，部分檢察院全部或大部分行政公益訴訟案件，不分類(lèi)型、情況均啟動(dòng)訴前磋商程序，所有問(wèn)題都在磋商階段解決，而忽視了訴前檢察建議的作用，對(duì)檢察建議的剛性、公益訴訟的有效性造成不良影響；第二，從未適用訴前磋商程序，部分地區(qū)的檢察院從未啟動(dòng)訴前磋商程序，所有行政公益訴訟案件均通過(guò)訴前檢察建議推動(dòng)解決，而忽視了與行政機(jī)關(guān)的有效溝通，導(dǎo)致部分案件的辦案效率、辦案效果不夠突出。

（二）程序運(yùn)行階段：具體磋商方式不規(guī)范

目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)訴前磋商的具體內(nèi)容未形成統(tǒng)一的樣式規(guī)范，導(dǎo)致各地檢察院在探索適用過(guò)程中五花八門(mén)，未形成規(guī)范的磋商程序。第一，在進(jìn)行磋商程序的場(chǎng)合上，一些檢察院對(duì)開(kāi)展磋商程序的場(chǎng)合不夠重視，僅是在普通的辦公室或者沙發(fā)上以“聊天”形式進(jìn)行磋商，導(dǎo)致辦案程序、形式不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范。第二，在磋商的內(nèi)容上，大部分案件的磋商，均是由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)初步調(diào)查，指出行政機(jī)關(guān)的履職不到位或行政行為違法損害社會(huì)公益，進(jìn)而雙方進(jìn)行溝通協(xié)商定下修復(fù)公益的方案，但是對(duì)于某些特殊的案件，由于需要特殊領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，這種表面的磋商會(huì)導(dǎo)致公益的修復(fù)達(dá)不到預(yù)期的目的。如針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件，如果是檢察機(jī)關(guān)和地方政府進(jìn)行磋商，由于雙方均是該領(lǐng)域的“門(mén)外漢”，對(duì)被損害的生態(tài)、資源如何進(jìn)行修復(fù)，雙方因?yàn)闆](méi)有相關(guān)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，也沒(méi)有邀請(qǐng)第三方專(zhuān)家與專(zhuān)業(yè)人士參與磋商程序，必然會(huì)導(dǎo)致所達(dá)成的磋商方案效果不明顯。第三，在反映磋商結(jié)果的載體上，一些檢察院在與行政機(jī)關(guān)達(dá)成磋商一致后，未能以有效的會(huì)議紀(jì)要、會(huì)議記錄等載體記錄展示出來(lái)，或者雖有記錄但是僅僅是單方面的記錄，各方未進(jìn)行統(tǒng)一的行文會(huì)簽、統(tǒng)一留存，磋商結(jié)果兌現(xiàn)不明顯。

（三）程序終止階段：訴前磋商程序與訴前檢察建議的銜接不緊密

根據(jù)司法實(shí)踐可知，訴前磋商和訴前檢察建議是相互關(guān)聯(lián)但又彼此獨(dú)立的程序，然而在具體辦案過(guò)程中，訴前磋商往往依附于訴前檢察建議程序而存在，這主要表現(xiàn)為訴前檢察建議對(duì)訴前磋商程序的救濟(jì)性和提起訴訟的前置性。在具體的檢察辦案中，由于對(duì)訴前磋商程序與訴前檢察建議兩者關(guān)系的把握不透徹，導(dǎo)致訴前磋商程序與訴前檢察建議的銜接不緊密。第一，體現(xiàn)在達(dá)成磋商協(xié)議后進(jìn)入檢察建議階段的磋商終止，具體表現(xiàn)為對(duì)磋商的跟蹤落實(shí)不夠及時(shí)，在達(dá)成磋商協(xié)議后，對(duì)行政機(jī)關(guān)的跟進(jìn)監(jiān)督不夠及時(shí)，導(dǎo)致部分磋商協(xié)議未能得到有效落實(shí)，又進(jìn)入訴前檢察建議階段，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。第二，體現(xiàn)在未達(dá)成磋商協(xié)議后，未能進(jìn)一步開(kāi)展調(diào)查審查，及時(shí)制發(fā)訴前檢察建議，持續(xù)開(kāi)展后續(xù)監(jiān)督，不利于檢察機(jī)關(guān)的審查履職狀態(tài)和維護(hù)受損公益的及時(shí)性，影響了司法辦案效率。

四、磋商的原則：提升行政公益訴訟訴前程序的司法化

（一）合法、合理性原則

檢察權(quán)在行使過(guò)程中，要始終以憲法和法律的規(guī)定為界限，由法律專(zhuān)門(mén)授權(quán)，運(yùn)用法律規(guī)定的手段，依照法定程序，在法律范圍內(nèi)運(yùn)行[5]孫謙：《新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的理念、原則與職能——寫(xiě)在新修訂的人民檢察院組織法頒布之際》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年11月1日，第5版。。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中啟動(dòng)訴前磋商程序是行使法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，其必須依照憲法的原則和法律規(guī)定的程序進(jìn)行，其主體、程序、行為、后果都應(yīng)符合法律的規(guī)范性要求，合法性是法律監(jiān)督效力的根本要求，也是監(jiān)督效力剛性的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。合理性體現(xiàn)在要建立在具有確實(shí)充分的證據(jù)上證實(shí)的客觀事實(shí)，才能對(duì)有關(guān)司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的具體法律行為和行政行為作出裁判，才能依據(jù)法律提出改進(jìn)性的磋商建議，缺乏事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)證明的法律監(jiān)督，其法律監(jiān)督是沒(méi)有剛性效力的。因此，必須保證監(jiān)督事實(shí)要有充分的證據(jù)來(lái)證明，且這些證據(jù)必須符合客觀性、合法性等證據(jù)屬性。

（二）行政職責(zé)首要性原則

行政公益訴訟兼具救濟(jì)和監(jiān)督這兩項(xiàng)客觀訴訟特征，[6]劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，《法學(xué)研究》2018年第3期，第39頁(yè)。在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益過(guò)程中，對(duì)于受損的公益，如何救濟(jì)是第一位的，而監(jiān)督救濟(jì)是第二位的。在行政公益訴訟中，對(duì)于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，行政機(jī)關(guān)的依法履行行政職責(zé)是第一位的，而檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟手段則是第二位的。所以，在磋商過(guò)程中要尊重行政機(jī)關(guān)的職權(quán)屬性，要充分體現(xiàn)行政職責(zé)首要性原則，而不是片面強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督“高人一等”，在磋商過(guò)程中以訴訟等剛性手段倒逼行政機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。磋商過(guò)程中要充分了解行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、職責(zé)義務(wù)以及致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受侵害的原因和過(guò)程，以雙贏的態(tài)度去研討解決公益受損問(wèn)題。磋商過(guò)程中所提出來(lái)的建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)要符合行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，并具有現(xiàn)實(shí)的可操作性和可執(zhí)行性，且監(jiān)督效果能符合社會(huì)價(jià)值體系要求，在可行性的同時(shí)要求磋商的內(nèi)容沒(méi)有超出被監(jiān)督單位的法律義務(wù)范圍和實(shí)際執(zhí)行能力。

（三）裁量適用性原則

對(duì)訴前檢察建議的適用程序有明確的法律條文規(guī)定，但是對(duì)于磋商程序的適用，在目前法律、司法解釋和相關(guān)規(guī)定尚未予以明確的情況下，各級(jí)檢察院對(duì)磋商程序的適用也是處于探索實(shí)踐階段。對(duì)于哪些公益訴訟案件或者在哪些條件下可以適用訴前磋商程序，應(yīng)當(dāng)秉持科學(xué)合理的辦案理念，既不能一刀切，認(rèn)為法律無(wú)明文規(guī)定，所有案件都不適用磋商程序，也不能全部案件都適用訴前磋商程序，要建立一種裁量適用的篩選機(jī)制，把哪些檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)抗性的公益訴訟案件篩選出來(lái)，適用磋商性磋商開(kāi)展訴前工作。

（四）工作全局性原則

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作，既是業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治工作，也是政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作。根據(jù)社會(huì)治理根本理論，公益受損問(wèn)題的出現(xiàn)，表面上是社會(huì)治理不到位導(dǎo)致的，實(shí)質(zhì)上則是社會(huì)治理能力沒(méi)有跟上的緣故。所以磋商程序的啟動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)必須從全局性的角度出發(fā)，以幫助、督促行政機(jī)關(guān)共同提升保護(hù)公益治理能力為主要目的，不能以監(jiān)督“高人一等”的想法給行政機(jī)關(guān)找問(wèn)題、找麻煩，應(yīng)以雙贏多贏共贏的理念去推動(dòng)整體工作的整改落實(shí)。磋商的目的是三個(gè)：第一，督促監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)作出一定的作為或不作為，改進(jìn)工作方式方法，執(zhí)行“社會(huì)責(zé)任”。第二，為了滿足一定社會(huì)關(guān)系參加者享受直接社會(huì)權(quán)利。第三，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能守護(hù)公益?？傮w上來(lái)說(shuō)就是要在監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一，這是社會(huì)進(jìn)步的客觀結(jié)果和人民群眾的現(xiàn)實(shí)要求，是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治的現(xiàn)實(shí)需要。

五、磋商的進(jìn)路：完善檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟訴前磋商程序設(shè)計(jì)

（一）規(guī)范行政公益訴訟訴前磋商程序的適用案件范圍

1.涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的案件。在同一個(gè)案件中，由于涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)交叉，如果適用訴前檢察建議方式，由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)各個(gè)行政機(jī)關(guān)的在該案件中具體應(yīng)履行的職責(zé)義務(wù)不能科學(xué)區(qū)分，且部分監(jiān)管職責(zé)存在交叉重疊情形，此種案件下的建議內(nèi)容可能會(huì)出現(xiàn)不科學(xué)、不可行、不具有操作性或者導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)做出重復(fù)工，或容易導(dǎo)致履職空白點(diǎn)的出現(xiàn)。運(yùn)用訴前磋商程序，則可以與幾個(gè)行政機(jī)關(guān)通過(guò)“圓桌會(huì)議”形式，各自發(fā)表意見(jiàn)，認(rèn)領(lǐng)自己的職責(zé)義務(wù)，科學(xué)厘清本機(jī)關(guān)在該案中應(yīng)承擔(dān)哪部分公益修復(fù)責(zé)任，從而形成有效的維護(hù)公共利益合力，從根本上破解“九龍治水”的難題，有效推動(dòng)問(wèn)題的解決。

2.調(diào)查核實(shí)權(quán)難以得到保證的案件。調(diào)查核實(shí)權(quán)雖然是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，但是這種調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性還不夠，檢察機(jī)關(guān)在向相關(guān)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查核實(shí)過(guò)程中，遇到行政機(jī)關(guān)拒不配合時(shí)，法律上尚未有明確的強(qiáng)制措施來(lái)保障檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的順利行使。在行政公益訴訟工作中，如果開(kāi)展調(diào)查核實(shí)工作，遇到相關(guān)的行政機(jī)關(guān)（包括涉案行政機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)）拒不配合的情形，會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以查清案件事實(shí)，從而提出的檢察建議書(shū)內(nèi)容將缺乏客觀性、真實(shí)性，容易導(dǎo)致最終提起訴訟的證據(jù)不足、事實(shí)不清。針對(duì)該類(lèi)案件，適用訴前磋商程序方式辦案，一方面可以直接省略深入的調(diào)查核實(shí)，直接與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商，從根本上破解調(diào)查核實(shí)難問(wèn)題。另一方面磋商這種柔性的監(jiān)督方式可以贏得行政機(jī)關(guān)的理解與支持，從而配合檢察機(jī)關(guān)的訴前程序開(kāi)展，達(dá)到有效維護(hù)公共利益的效果。

3.行政機(jī)關(guān)有整改意愿或即將進(jìn)行整改的案件。針對(duì)該類(lèi)案件，可以通過(guò)訴前磋商程序，對(duì)行政機(jī)關(guān)的整改意愿和整改方案進(jìn)行確認(rèn)核實(shí)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的整改難題，檢察機(jī)關(guān)亦可依法參與共同解決，積極穩(wěn)妥推進(jìn)受損的公益整改修復(fù)到位。如果針對(duì)該類(lèi)案件，再制發(fā)檢察建議，會(huì)引起行政機(jī)關(guān)的抵觸，認(rèn)為是在干預(yù)其正常的執(zhí)法活動(dòng)，會(huì)引起雙方“對(duì)抗”后果的產(chǎn)生，導(dǎo)致問(wèn)題整改進(jìn)度延緩，從檢察機(jī)關(guān)角度分析，也有“搭便車(chē)”辦案、湊案件數(shù)的傾向。

（二）規(guī)范行政公益訴訟訴前磋商程序的設(shè)計(jì)

1.訴前磋商的邀請(qǐng)。在行政公益訴訟立案審查后，發(fā)現(xiàn)符合啟動(dòng)訴前磋商條件，并經(jīng)檢察官辦案組討論裁定啟動(dòng)磋商程序的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出磋商邀請(qǐng)，磋商邀請(qǐng)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式進(jìn)行，遇國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，也可以電話等方式進(jìn)行口頭邀請(qǐng)。磋商邀請(qǐng)應(yīng)當(dāng)給予行政機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)拇饛?fù)時(shí)間，答復(fù)時(shí)間既要考慮檢察機(jī)關(guān)的辦案效率也要考慮行政機(jī)關(guān)的確定過(guò)程，一般應(yīng)在5個(gè)工作日為限，如遇緊急情形等特殊情況的應(yīng)規(guī)定2個(gè)工作日的答復(fù)時(shí)間。如行政機(jī)關(guān)不同意進(jìn)行訴前磋商或者在磋商邀請(qǐng)規(guī)定期限內(nèi)未進(jìn)行回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行訴前磋商的后置程序——發(fā)出訴前檢察建議。

2.訴前磋商的形式。一是從磋商涉及單位人數(shù)來(lái)看，可以分為雙方磋商和多方磋商，雙方磋商是指檢察機(jī)關(guān)與一個(gè)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商，此種磋商形式適用于案件涉及的責(zé)任單位僅有一個(gè)行政機(jī)關(guān)的情形，檢察機(jī)關(guān)僅與該行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商達(dá)成整改方案和協(xié)議。多方磋商形式是指案件涉及的責(zé)任單位有多個(gè)或多個(gè)行政機(jī)關(guān)存在監(jiān)管職責(zé)交叉，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)與多個(gè)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展磋商，召集多個(gè)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)共同參與磋商研究整改方案，共同推進(jìn)問(wèn)題整改落實(shí)。二是從磋商的公開(kāi)性來(lái)看，可以分為公開(kāi)磋商和不公開(kāi)磋商，公開(kāi)磋商是指引入人大代表、政協(xié)委員、涉案地居民代表、相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士等第三方人員參與磋商，就涉及重大、爭(zhēng)議問(wèn)題發(fā)表中立性意見(jiàn)，以確保檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作在陽(yáng)光下規(guī)范運(yùn)行。不公開(kāi)磋商是指僅有檢察機(jī)關(guān)與涉案行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商，雙方就公益受損事實(shí)進(jìn)行論證分析，并溝通協(xié)商得出整改落實(shí)方案，以此推進(jìn)整改工作的進(jìn)行。

3.訴前磋商的內(nèi)容。磋商內(nèi)容應(yīng)當(dāng)分為檢察機(jī)調(diào)查情況說(shuō)明、行政機(jī)關(guān)履職情況說(shuō)明、初步達(dá)成對(duì)受損公益開(kāi)展討論共識(shí)、雙方就修復(fù)受損公益展開(kāi)磋商、達(dá)成磋商結(jié)果。首先是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先對(duì)磋商的目的、意義、過(guò)程進(jìn)行說(shuō)明，并對(duì)前期開(kāi)展的調(diào)查過(guò)程、發(fā)現(xiàn)的公益受損事實(shí)進(jìn)行展示，并說(shuō)明行政機(jī)關(guān)履職不到位或行政行為違法的原因。第二是行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)展示的調(diào)查結(jié)果予以說(shuō)明，就其法定職責(zé)、已履職的情況、履職困難以及公益受損的原因發(fā)表意見(jiàn)，并提出履職計(jì)劃。第三是如果初步達(dá)成共識(shí)，均認(rèn)為是該行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍且由該行政機(jī)關(guān)對(duì)受損公益承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，則進(jìn)行下一步的磋商內(nèi)容。如果由于不是該行政機(jī)關(guān)的履職范圍或者受損的公益事實(shí)不存在，則磋商程序結(jié)束。第四是雙方就如何修復(fù)受損公益進(jìn)行溝通磋商，該階段主要由行政機(jī)關(guān)提出整改措施和方案，檢察機(jī)關(guān)就行政機(jī)關(guān)提出的方案和磋商是否合理進(jìn)行評(píng)估考量，并進(jìn)行補(bǔ)充和增加另外的措施要求。第五是達(dá)成磋商結(jié)果。訴前磋商的結(jié)果只有落實(shí)到具體的載體層面，才能真正反映行政公益訴訟訴前程序的制度價(jià)值一樣。磋商結(jié)果一般應(yīng)當(dāng)以磋商會(huì)議紀(jì)要、磋商會(huì)議記錄等規(guī)范性的載體體現(xiàn)，在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)雙方或者多方共同簽署后，由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行或監(jiān)督相關(guān)主體執(zhí)行落實(shí)，檢察機(jī)關(guān)則是起到跟進(jìn)監(jiān)督落實(shí)的職責(zé)。

（三）完善行政公益訴訟訴前磋商程序的救濟(jì)保障

以磋商形式進(jìn)行的“合作型”監(jiān)督會(huì)出現(xiàn)兩種結(jié)果：一是磋商不能。二是達(dá)成磋商協(xié)議。而達(dá)成磋商協(xié)議后也會(huì)有行政機(jī)關(guān)未按照或未完全按照磋商協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行整改落實(shí)情況的發(fā)生，此種情況下也導(dǎo)致磋商的“流產(chǎn)”，這就需要有相應(yīng)的救濟(jì)措施來(lái)保障檢察監(jiān)督活動(dòng)的順利進(jìn)行。

一是完善磋商內(nèi)容的督促跟進(jìn)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在與行政機(jī)關(guān)達(dá)成磋商協(xié)議后，要依法實(shí)時(shí)跟蹤磋商協(xié)議的落實(shí)進(jìn)度，確定專(zhuān)門(mén)的聯(lián)絡(luò)員加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)整改落實(shí)情況的實(shí)時(shí)跟蹤，公益訴訟辦案組要對(duì)涉案單位在磋商后何時(shí)召開(kāi)會(huì)議研究、落實(shí)何人負(fù)責(zé)整改、何人負(fù)責(zé)書(shū)面回復(fù)等每一環(huán)節(jié)都進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督，及時(shí)將磋商內(nèi)容落實(shí)到位，確保訴前程序發(fā)揮實(shí)效。對(duì)行政機(jī)關(guān)在整改過(guò)程中確實(shí)存在困難的，及時(shí)發(fā)揮檢察職能作用協(xié)助行政機(jī)關(guān)破解難題，共同落實(shí)磋商協(xié)議。

二是強(qiáng)化檢察建議與磋商的銜接機(jī)制。對(duì)于行政機(jī)關(guān)愿意履行法定職責(zé)達(dá)成磋商協(xié)議后，行政機(jī)關(guān)又在磋商規(guī)定的期限內(nèi)拒絕履行、消極履行、拖延履行的行為，或者雖然履行但不按照磋商協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容去履行導(dǎo)致履職效果不明顯、公益損害狀態(tài)持續(xù)存在的情形等，要及時(shí)轉(zhuǎn)化為發(fā)出訴前檢察建議，用檢察建議繼續(xù)督促行政機(jī)關(guān)依法履職。

三是做好訴前程序與訴訟程序的對(duì)接。雖然零訴訟率是行政公益訴訟制度追求的理想目標(biāo)，[7]田凱：《人民檢察院提起公益訴訟立法研究》，中國(guó)檢察出版社2017年版，第122頁(yè)。但是這種零訴訟率在司法實(shí)踐中是不現(xiàn)實(shí)的，在經(jīng)過(guò)訴前磋商、發(fā)出檢察建議兩個(gè)階段后，要提前做好提起行政公益訴訟的準(zhǔn)備，在檢察建議期限屆滿，遇到行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不糾正違法行為或依法履職的，要依法提起行政公益訴訟，及時(shí)有效維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。