周衛(wèi)國

2014年，全國人大外事委員會(huì)牽頭重新啟動(dòng)“中華人民共和國陸地國界法”的立法工作，2021年10月十三屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國陸地國界法》(以下簡(jiǎn)稱《陸地國界法》)，該法自2022年1月1日起施行?！蛾懙貒绶ā肥俏覈鴩野踩I(lǐng)域的重要立法，屬于憲法的相關(guān)法，是中國特色法律體系中不可或缺的一部重要法律?！蛾懙貒绶ā穼⑽覈幚黻懙剡吔缡聞?wù)和問題的方針、政策和有關(guān)工作制度法律化，把已簽訂的國家邊界管理制度協(xié)定的重要規(guī)定納入國內(nèi)法律體系，明確我國陸地國界工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、各有關(guān)方面的職責(zé)，對(duì)陸地國界的劃定和勘定、陸地國界及邊境的防衛(wèi)和管理、陸地國界事務(wù)的國際合作及相關(guān)法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，為制定涉邊法規(guī)提供了直接的法律依據(jù)。《陸地國界法》在很大程度上填補(bǔ)了我國關(guān)于陸地國界問題的法律空白，規(guī)范和加強(qiáng)了我國的陸地國界工作，為我國陸地國界及邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定、促進(jìn)我國與陸地鄰國睦鄰友好和交流合作提供了法律保障。本文擬在回顧《陸地國界法》出臺(tái)過程的基礎(chǔ)上，結(jié)合該法的主要內(nèi)容，著重討論我國制定和實(shí)施該法的幾個(gè)重要問題。

一、我國出臺(tái)《陸地國界法》的背景和過程

(一)陸地國界立法的四起四落

從1979年提出到2014年明確制定《陸地國界法》，國界(境)立法在我國曾大致經(jīng)歷了一個(gè)四起四落的過程。

1979年全國人大五屆二次會(huì)議上就曾有代表提出關(guān)于國家邊境立法的議案，1981年公安部受理五屆全國人大交付的代表議案，提出單獨(dú)制定“中華人民共和國國境法”。草案的主旨是規(guī)范“國境”管理，適用對(duì)象為“入出中華人民共和國國(邊)境和在中華人民共和國沿邊沿海地區(qū)居住、逗留、通行和從事其他活動(dòng)的一切中國人、外國人(含無國籍人)及交通運(yùn)輸工具”。草案共有7章，54條。主要章節(jié)包括國界管理、邊境管理、沿海地區(qū)與領(lǐng)水管理、口岸和入出國境管理、管理機(jī)關(guān)及其職權(quán)，適用范圍是中華人民共和國的一切領(lǐng)陸、領(lǐng)海和領(lǐng)空，且領(lǐng)陸“包括中國大陸及其沿海島嶼、臺(tái)灣及其附屬各島……”。因該草案不是從國界和邊境緊密聯(lián)系的實(shí)際和立法的全局出發(fā)，有諸多局限，1988年起草工作停止。

隨著周邊形勢(shì)緩和及國家的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放，抵邊的生產(chǎn)活動(dòng)及游覽的中外籍人員急劇增加，邊境管理所依據(jù)的邊防政策規(guī)定已難以適應(yīng)當(dāng)時(shí)的發(fā)展形勢(shì)。1987年，原總參謀部牽頭會(huì)同公安部和外交部起草了應(yīng)急的“陸地國界和邊境管理?xiàng)l例”，包括界務(wù)、邊防和邊境管理等內(nèi)容，規(guī)定國防部、公安部、外交部為中國陸地國界和邊境管理的主管部門。1988年5月，條例草案送審，因有關(guān)方面對(duì)解放軍邊防部隊(duì)處理越界人員的職權(quán)規(guī)定持不同意見等原因，條例制定工作停止。

1991年國家邊防委員會(huì)作為中央軍委和國務(wù)院的議事機(jī)構(gòu)成立后，責(zé)成當(dāng)時(shí)的國務(wù)院法制局牽頭會(huì)同相關(guān)部門重新修改上述條例草案。由于國務(wù)院法制局無涉外立法的權(quán)力，條例草案的名稱被修改為“陸地邊境管理?xiàng)l例”。1994年2月，第三次全國邊防會(huì)議討論了該條例草案。許多代表認(rèn)為，邊境管理的責(zé)權(quán)分工不夠明確，尤其是解放軍邊防部隊(duì)和武警邊防部隊(duì)任務(wù)交叉、協(xié)調(diào)難度較大，建議國務(wù)院、中央軍委盡快研究理順邊防武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。由于理順邊防體制的條件和時(shí)機(jī)還不成熟，“陸地邊境管理?xiàng)l例”的制定工作也被迫暫時(shí)停止。

1999年九屆全國人大第二次會(huì)議交付全國人大外事委員會(huì)審議制定“中華人民共和國邊境管理法”的議案。全國人大外事委員會(huì)征詢了有關(guān)各方的意見，皆認(rèn)為不應(yīng)再制定條例，而應(yīng)該制定法律；由于祖國未統(tǒng)一、海疆管理復(fù)雜，不宜制定統(tǒng)一的邊境管理法，只應(yīng)制定“陸地邊境管理法”。同時(shí)，全國人大外事委員會(huì)也認(rèn)為涉邊問題不只是邊境管理，建議去掉“管理”二字，將名稱改為“陸地邊境法”。九屆全國人大常委會(huì)通過了外事委員會(huì)審議代表議案和建議制定陸地邊境法的報(bào)告。隨后，全國人大外事委員會(huì)成立了由各相關(guān)部門參加的法案起草組，進(jìn)行了數(shù)年調(diào)研和起草工作。由于權(quán)力交叉的邊防體制等原因，該立法工作再次被“擱置”。

(二)影響我國推進(jìn)陸地國界立法的重要因素

《陸地國界法》是中華人民共和國成立以來立法過程極長、立法難度極大的一部法律，該法直到2021年10月才得以頒布，不得不說是一部遲來的法律?？傮w來說，影響我國陸地國界立法進(jìn)程的原因和因素主要有如下幾點(diǎn)。

1.憲法缺乏關(guān)于國土的明文規(guī)定

國家由領(lǐng)土、國民、政府等三個(gè)基本要素構(gòu)成。辛亥革命后，民國政府頒布的幾部憲法性文件均有關(guān)于領(lǐng)土(國土)的規(guī)定，而新中國的幾部憲法均無關(guān)于領(lǐng)土的規(guī)定。(1)1912年3月11日頒布的《臨時(shí)約法》第三條規(guī)定“中華民國領(lǐng)土為二十二行省、內(nèi)外蒙古、西藏、青?！?新疆省在二十二行省里面)。天壇憲法草案(1913年)第二條規(guī)定“中華民國國土依其固有之疆域”。1914年5月1日頒布的袁世凱約法第三條規(guī)定“中華民國之領(lǐng)土，依從前帝國所有之疆域”。1923年10月10日頒布的曹錕憲法第三條規(guī)定“中華民國國土依其固有之疆域”。中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法(1931年)第一條規(guī)定“中華民國領(lǐng)土為各省及蒙古，西藏”。五五憲草(1936年5月5日)第四條規(guī)定 “中華民國領(lǐng)土為江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、河北、山東、山西、河南、陜西、甘肅、青海、福建、廣東、廣西、云南、貴州、遼寧、吉林、黑龍江、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、寧夏、新疆、蒙古、西藏等固有之疆域”。1947年1月1日頒布的《中華民國憲法》(延續(xù)至今)第四條規(guī)定“中華民國國土依其固有之疆域，非經(jīng)國民大會(huì)之決議，不得變更之”。

中華人民共和國的四部憲法除規(guī)定“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”外，總綱里均沒有關(guān)于領(lǐng)土的專條規(guī)定。 “七八憲法”和“八二憲法”在序言中增加了“臺(tái)灣是中華人民共和國的神圣領(lǐng)土的一部分”的表述。1992年頒布的《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》規(guī)定了我國對(duì)部分島礁的主權(quán)，即“中華人民共和國的陸地領(lǐng)土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、臺(tái)灣及其包括釣魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國的島嶼。”

新中國以堅(jiān)決的行動(dòng)牢牢掌控了國家的“固有之疆域”，完成了與陸地鄰國劃定邊界的90%工作，恢復(fù)對(duì)香港和澳門行使主權(quán)，堅(jiān)決捍衛(wèi)了國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整。由于缺乏憲法對(duì)國土的基本規(guī)定，國土問題的理論研究和學(xué)科設(shè)置深受影響，陸地國界和邊境防控的體制以及陸地國界立法缺乏頂層設(shè)計(jì)的依據(jù)，對(duì)國民關(guān)于國土的法律教育、歷史知識(shí)普及等也存在明顯缺失。同時(shí)，在陸地國界立法的一段時(shí)期，正值冷戰(zhàn)結(jié)束后美國的“歷史終結(jié)論”喧囂和歐盟大發(fā)展，因此我們也遇到另一種有關(guān)弱化國家邊界的觀點(diǎn)，即認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展趨勢(shì)下，民族國家的主權(quán)和邊界的意義必將弱化，像歐盟那樣建立政治、外交、經(jīng)濟(jì)一體化的組織是發(fā)展方向，因而根本沒有必要制定陸地國界法。 這些因素都影響國內(nèi)在陸地國界立法上形成必要的共識(shí)。

2.嚴(yán)峻的周邊地緣環(huán)境

陸地國界法以邊界條約和一系列邊界問題的雙邊協(xié)定為法律基礎(chǔ)，需要在陸地邊界基本清晰穩(wěn)定的情況下才能制定。新中國在鞏固政權(quán)、逐步發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，通過和平的外交政策，與周邊國家進(jìn)行平等談判，在20世紀(jì)60年代初先后與緬甸、尼泊爾、蒙古、朝鮮、阿富汗、巴基斯坦劃定了陸地邊界，并勘定邊界線總長度超過1萬公里，與最大的邊界鄰國蘇聯(lián)進(jìn)行了邊界談判。

由于中蘇在蘇共20大后關(guān)于共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)總路線認(rèn)識(shí)的分歧難以彌合，20世紀(jì)60年代中期后兩黨嚴(yán)重對(duì)立，進(jìn)而演化為我國國家安全危機(jī)。1969年兩國發(fā)生邊界武裝沖突，蘇軍在我國境外陳兵百萬，中蘇軍事對(duì)峙長達(dá)20多年。1978年越南入侵柬埔寨，1979年初發(fā)生中越邊界戰(zhàn)爭(zhēng)，1979年底蘇聯(lián)入侵阿富汗，以至于我國的三北、西南邊界形勢(shì)全面緊張。在這種情況下，有關(guān)陸地劃界工作被擱置，我國在陸地邊境不得不實(shí)行高度軍事化的防控和嚴(yán)格管理。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，我國不僅有了新的陸地鄰國，也迎來了歷史上一個(gè)比較好的國際和周邊環(huán)境，進(jìn)入我國密集地與陸地鄰國開展第二個(gè)陸地邊界劃界的時(shí)期。至2005年我國與老撾、哈薩克斯坦、越南、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、俄羅斯徹底解決了劃界問題。可以說，周邊形勢(shì)的緩和，特別是我國與絕大多數(shù)陸地鄰國通過平等協(xié)商和平解決了邊界問題，使得制定一部關(guān)于陸地邊界事務(wù)的國家法律必然被提上議事日程。

3.漫長的立法思路探索

陸地國界(境)立法與制定領(lǐng)海及毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法有很大的不同，后兩部法律的內(nèi)容十分明確，具有宣示主權(quán)的需要，屬于憲法性法律，且可以參照相關(guān)的國際公約的規(guī)定。陸地國界(境)立法到底要解決什么問題，屬于憲法性法律還是行政法，國外的立法有多大的借鑒意義，這些問題都沒有明確的答案。

在沒有憲法或其他上位法提供直接立法依據(jù)的情況下，我國國情，特別是陸地邊界和邊境的實(shí)際情況是影響立法思路的主要因素。20世紀(jì)80年代中期至冷戰(zhàn)結(jié)束后十年，我國面臨的傳統(tǒng)安全威脅明顯減弱，非傳統(tǒng)安全的威脅尚不十分凸顯，國家興邊穩(wěn)疆和經(jīng)略周邊的整體戰(zhàn)略也尚不明確。因此，前二十多年全國人大外事委員會(huì)立法的視野有限，過于側(cè)重邊境管理中的具體問題。由于我國邊界問題十分復(fù)雜，涉及周邊關(guān)系、民族情感及歷史狀況等，管理多元化。如果遷就各部門的立法訴求，法律內(nèi)容就會(huì)變成一個(gè)“大雜燴”，結(jié)果就會(huì)偏向綜合性的行政立法，而不是憲法性法律?；仡^看，全國人大外事委員會(huì)最初在陸地國界立法的思路上也走過彎路。

隨著內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展，反恐穩(wěn)疆、興邊固邊、安鄰睦鄰富鄰等國家戰(zhàn)略方針政策的逐漸明晰和完善，全國人大外事委員會(huì)經(jīng)過總結(jié)論證，逐步明確了立法思路，將法律草案的名稱由“陸地邊境法”改為“陸地國界法”。“界”與“境”雖一字之差，但含義和立法所規(guī)范的內(nèi)容大不相同。國界是兩國間的領(lǐng)土界限，國境是與國界平行的、具有一定縱深的國內(nèi)區(qū)域。以“界”為核心立法可以規(guī)范涉邊的各類制度性問題，以“境”為核心立法僅限于境內(nèi)的管理規(guī)范；前者涉及領(lǐng)土主權(quán)屬于憲法相關(guān)法，后者一般歸為行政管理類法律。陸地國界法是一部帶有大量行政管理內(nèi)容、對(duì)我國陸地國界問題作制度性規(guī)定的憲法性法律，主要規(guī)范定邊、防邊、管邊、用邊等四方面的問題。

可以說，立法思路的明確為全國人大外事委員會(huì)在重新啟動(dòng)立法后引導(dǎo)各方達(dá)成共識(shí)奠定了基礎(chǔ)。

4.邊防體制不順對(duì)國家立法的掣肘

邊防防衛(wèi)和管理中存在兩支互不隸屬的現(xiàn)役部隊(duì)，是我國在陸地國界近40年立法中一直難以逾越的體制性障礙。新中國成立后的30年，黨中央根據(jù)鄰國關(guān)系、邊界形勢(shì)等因素多次調(diào)整邊防體制，雖均為權(quán)宜之計(jì)，但不存在任何調(diào)整的難度。1979年后，在邊界軍事對(duì)峙后期形成的邊防體制，越來越不適應(yīng)新的邊界形勢(shì)和國家治邊能力提高的需要。然而，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下部門利益的原因，該體制調(diào)整起來相當(dāng)困難。

1979年中越邊界戰(zhàn)爭(zhēng)后，為加強(qiáng)二線治安，國家決定鄰邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊防公安派出所一律改為現(xiàn)役制，在通往邊境的交通要道設(shè)立“二線檢查站”，抽調(diào)部分解放軍部隊(duì)組建一支人民公安邊防武裝警察部隊(duì)。這支部隊(duì)的中心任務(wù)是“五反”，即“反派遣、反情報(bào)、反策反、反心戰(zhàn)、反外逃”，文革中由軍隊(duì)負(fù)責(zé)的口岸邊防檢查站也全部移交這支部隊(duì)。1981年為減少重疊部署、精簡(jiǎn)整編軍隊(duì)，這支部隊(duì)又接受了友好的中朝、中緬(云南段)邊界警戒任務(wù)。后該部隊(duì)1982年列入統(tǒng)一的中國人民武裝警察部隊(duì)序列，1985年后這只部隊(duì)又從武警部隊(duì)劃出，直屬于公安部(由武警總部代管)。1995年武裝警察部隊(duì)接受國務(wù)院和中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)后，該部隊(duì)與武裝警察部隊(duì)脫離關(guān)系。這支原與解放軍有一定聯(lián)系、以“五反”為基本任務(wù)的部隊(duì)，后演化為一支與解放軍沒有組織聯(lián)系、享有鄰邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)民事治安綜合管理權(quán)并負(fù)責(zé)絕大多數(shù)邊防檢查站和海警事務(wù)的部屬部隊(duì)。

由兩支互不隸屬的部隊(duì)分別負(fù)責(zé)邊防防衛(wèi)的狀況持續(xù)了23年，2004年國家決定將邊防防衛(wèi)任務(wù)全部交由解放軍負(fù)責(zé)。2012年釣魚島撞船事件后，為加強(qiáng)海上維權(quán)執(zhí)法，公安邊防海警轉(zhuǎn)隸2013年重新組建的國家海洋局指揮調(diào)度。之后，公安邊防武警職權(quán)集中于管轄鄰邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊防派出所和除九大城市以外的出入境邊防檢查站。

我國武裝力量體制的調(diào)整要由黨中央決定。在邊防體制沒有理順的情況下，陸地國界法立法工作很難向前推進(jìn)。

(三)陸地國界立法的突破

1.陸地國界立法在健全國家安全法治體系的進(jìn)程中取得突破

從國家安全的政治考量出發(fā)，我國提出總體國家安全觀并在2014年成立了中央國家安全委員會(huì)，國土安全是國家安全的重要內(nèi)容，2014年9月1日中央國家安全委員會(huì)辦公室部署《國家安全立法規(guī)劃(2014—2020年)》任務(wù)分工，明確全國人大外事委員會(huì)牽頭起草《陸地國界法》。2015年6月，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，《陸地國界法》由十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃三類項(xiàng)目(調(diào)研的項(xiàng)目)調(diào)整為一類項(xiàng)目。近年美國為維護(hù)其世界霸權(quán)，在遏制我國發(fā)展的方面變本加厲。因此，為服務(wù)國家戰(zhàn)略安全，健全國家安全法治體系，推動(dòng)形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系，是十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的重點(diǎn)，《陸地國界法》也因此被提上此屆全國人大常委會(huì)的重要立法議程。

2.陸地國界立法在邊防體制改革后取得重大進(jìn)展

公安邊防武警部隊(duì)管邊控邊已不適應(yīng)改革開放的新形勢(shì)。到底能不能改革，應(yīng)該怎么改？這些問題不僅關(guān)系《陸地國界法》能否順利出臺(tái)，也關(guān)系該法出臺(tái)后的實(shí)施。

1998年，國務(wù)院決定將北京、天津、上海、廣州、深圳、珠海、廈門、?？?、汕頭等9城市的邊防檢查機(jī)構(gòu)由現(xiàn)役制改為職業(yè)制，改革試點(diǎn)非常成功，但20年下來全國其他邊防檢查機(jī)構(gòu)仍維持現(xiàn)役制。

改革開放40年后，再由現(xiàn)役軍人查驗(yàn)出境入境人員嚴(yán)重不符合國際通行做法，也影響我國的國際形象。現(xiàn)役制的服役期影響執(zhí)法專業(yè)水平的提高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下轉(zhuǎn)業(yè)產(chǎn)生的“二次就業(yè)”，對(duì)廣大邊檢人員也十分不利。出入境管理的“一國兩制”限制了我國出入境管理的現(xiàn)代化。由現(xiàn)役制部隊(duì)管理鄰邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下出現(xiàn)了“拿槍、執(zhí)法、收費(fèi)”三位一體、不受監(jiān)督的弊端?，F(xiàn)役制的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)和人員頻繁調(diào)動(dòng)，又影響邊防派出所對(duì)社情民情的掌握，現(xiàn)役軍人處理一些民事糾紛顯得不倫不類。在縣行政區(qū)域內(nèi)鄰邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治安由現(xiàn)役制部隊(duì)管轄，大大影響了地方政府按屬地負(fù)責(zé)制原則管理邊境地區(qū)。將全國出入境邊檢站按專業(yè)化要求一律由現(xiàn)役制改為職業(yè)制，公安邊防派出所按屬地化管理原則退出現(xiàn)役改由縣公安局領(lǐng)導(dǎo)，是改革的方向。

為加強(qiáng)國家安全、提高軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，以習(xí)近平同志為核心的黨中央果斷決策，實(shí)行以軍委主席負(fù)責(zé)制為核心的武裝力量改革。根據(jù)2016年1月發(fā)布的《中央軍委關(guān)于深化國防和軍隊(duì)改革的意見》，黨中央和中央軍委對(duì)武警部隊(duì)實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照“軍是軍、警是警、民是民”的原則，徹底解決軍、警、民的歸屬，不再出現(xiàn)執(zhí)法環(huán)境中軍警民不分的問題。

2018年3月，根據(jù)中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，公安邊防部隊(duì)全部退出現(xiàn)役。公安邊防部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方后，成建制劃歸公安機(jī)關(guān)，并結(jié)合新組建國家移民管理局進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整整合。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央解決了邊防體制、出入境管理體制、邊境管理體制長期需要解決而沒有解決的難題。上述改革為陸地國界立法掃除了體制性障礙，化解了立法決策的顧慮，降低了部門間協(xié)調(diào)的難度和對(duì)難點(diǎn)問題做出規(guī)定的難度，為《陸地國界法》按規(guī)劃順利出臺(tái)及后續(xù)實(shí)施掃除了體制障礙。

二、我國制定和實(shí)施《陸地國界法》的意義

我國在當(dāng)前出臺(tái)和實(shí)施《陸地邊界法》具有非常重大的政治意義與現(xiàn)實(shí)意義。

(一)適應(yīng)復(fù)雜的地緣政治環(huán)境，服務(wù)于維權(quán)維穩(wěn)的歷史任務(wù)

第一，我國有22200多公里陸地邊界，與14個(gè)陸地鄰國接壤。我國是世界上陸地國界最長、情況最復(fù)雜的國家，地緣政治環(huán)境曾極大影響了國家的發(fā)展。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和我國的和平崛起，周邊環(huán)境大為改善。然而，由于我國和鄰國及鄰國相互之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、歷史、人口、國力、社會(huì)發(fā)展階段等方面存在較大差異，加之殖民統(tǒng)治留下的領(lǐng)土矛盾及一些鄰國濃厚的民族意識(shí)，我國周邊屬于世界上領(lǐng)土矛盾和熱點(diǎn)問題較多的地區(qū)之一；目前仍需要面對(duì)中印邊界爭(zhēng)議，需要防范阿富汗、朝鮮半島、印巴之間、緬甸國內(nèi)的局勢(shì)動(dòng)蕩對(duì)我國的影響。冷戰(zhàn)后境外伊斯蘭原教旨主義與境內(nèi)“三股勢(shì)力”的勾連，新冠疫情通過陸地國界向我國境內(nèi)傳輸，以及跨境毒品和其他有組織犯罪等，對(duì)我國形成非傳統(tǒng)安全的威脅。

由于我國所處的地緣政治環(huán)境復(fù)雜，維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全是歷史賦予我們的使命，我國不僅需要戰(zhàn)略、政策和力量，還需要法律的保障?！蛾懙貒绶ā穼?duì)維護(hù)陸地國界和邊境地區(qū)安全的一系列問題做了法律規(guī)定，改變了維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)、處理涉邊事件無法可依的不利狀況。針對(duì)美國不斷拋出的涉新疆、西藏的反華議案，我們反制的工具箱又增加了法律的工具。

第二，維護(hù)良好的邊界秩序、通過陸地國界發(fā)展互利共贏的國家關(guān)系。今天，我國與陸地鄰國在國家層面實(shí)現(xiàn)了90%的陸地邊界清晰、穩(wěn)定和友好，但并不代表實(shí)際的陸地國界秩序無憂。邊界水由于自然改道、分配利用、單方建設(shè)護(hù)岸工程等原因極易引發(fā)邊界事件。由于雙方邊境地區(qū)人口和資源不對(duì)稱、無國界意識(shí)等原因，違法越界過耕、過獵、過采、過捕、過伐等違反邊界管理的行為及毀壞邊界設(shè)施的情況時(shí)有發(fā)生。偷越國界、走私、販毒、販搶等違法犯罪行為也需要有力的防范和打擊。為維護(hù)良好的邊界秩序，《陸地國界法》對(duì)各類涉邊活動(dòng)制定明確獎(jiǎng)懲的法律規(guī)定，為各邊境地區(qū)制定下位法及行政執(zhí)法提供依據(jù)。

(二)填補(bǔ)有關(guān)領(lǐng)土邊界問題的基本法空白

我國國土問題的立法，存在明顯空白的就是陸地國界方面的法律。中華人民共和國成立70余年來，我國在簽訂邊界條約、邊界管理制度協(xié)定方面取得重大進(jìn)展，在陸地國界相關(guān)的一些環(huán)節(jié)出臺(tái)了不少專門的法律，但對(duì)陸地國界工作的總體和關(guān)鍵問題，缺少國家立法，相關(guān)條約和協(xié)定也沒有被明確納入國內(nèi)法體系。陸地國界工作長期依靠分散的部門政策進(jìn)行規(guī)范，缺乏協(xié)調(diào)，效率不高的問題十分突出。因此，迫切需要制定一部系統(tǒng)、完備的陸地國界法。

《陸地國界法》屬于憲法相關(guān)法，是我國法律體系中起支架作用的法律。該法把我國關(guān)于邊界問題的方針、政策和有關(guān)的邊界工作制度法律化，把已簽訂的邊界管理制度協(xié)定的重要規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，明確我國陸地國界工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、各有關(guān)方面的職責(zé)，對(duì)陸地國界的劃定和勘定、陸地國界及邊境的防衛(wèi)和管理、陸地國界事務(wù)的國際合作、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，為制定具體涉邊法律法規(guī)和地方立法提供上位法依據(jù)。

(三)提高陸地國界治理能力

我國的陸地國界工作涉及眾多部門和邊境地區(qū)的地方政府，需要有明確的法律規(guī)定各方的職責(zé)與權(quán)限。對(duì)需要協(xié)調(diào)的各種情況，需要明確協(xié)調(diào)機(jī)制，這也要由法律作出規(guī)定，以便按精簡(jiǎn)、效能的原則建立適合我國國情的陸地國界和邊境管理體制。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定推進(jìn)國防和軍隊(duì)改革，徹底解決了兩支邊防部隊(duì)并存的情況，國家移民管理體制改革調(diào)整基本完成。一個(gè)職責(zé)清晰、分工明確的陸地國界和邊境管理體制初步確立?！蛾懙貒绶ā穼?duì)上述成果予以了法律確認(rèn)。可以預(yù)期，《陸地國界法》的制定和實(shí)施將大大提高我國在陸地國界問題上的治理能力和水平。

(四)助力固邊興邊，實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)長治久安

由于歷史、地理、生態(tài)和文化等原因，我國的陸地邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)長期落后，近幾十年邊境地區(qū)與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)差距還在拉大，經(jīng)濟(jì)落后不利于我國邊民在邊境生產(chǎn)生活，年輕人外出謀生，也不利于固邊。冷戰(zhàn)結(jié)束后，周邊民族獨(dú)立浪潮、境外伊斯蘭原教旨主義的興起，也曾對(duì)我國西部邊疆的穩(wěn)定形成沖擊，美國霸權(quán)主義至今仍企圖煽動(dòng)我國西部邊疆出現(xiàn)動(dòng)亂。治疆穩(wěn)邊關(guān)系國土安全，不僅需要維穩(wěn)的手段，更需要長治久安之道，如邊界工作經(jīng)費(fèi)的保障、促進(jìn)富民興邊的政策、增進(jìn)民族和國家認(rèn)同的教育，這些需要用法律固定下來。

《陸地國界法》對(duì)上述幾個(gè)問題做了非常明確的規(guī)定。同時(shí)也明確規(guī)定“支持沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)，健全沿邊城鎮(zhèn)體系”，加強(qiáng)“國家提升沿邊對(duì)外開放便利水平，優(yōu)化邊境地區(qū)營商環(huán)境”等相關(guān)政策和措施。通過立法促進(jìn)富民興邊對(duì)增進(jìn)邊境民族地區(qū)繁榮、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、反對(duì)民族分裂具有深遠(yuǎn)意義。西藏自治區(qū)的同志認(rèn)為，《陸地國界法》與《反分裂國家法》一樣重要。因此，《陸地國界法》的制定和實(shí)施必將助力固邊興邊和邊疆的長治久安。

(五)服務(wù)于推進(jìn)“一帶一路”和海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略

我國是陸海兼?zhèn)涞膰?，陸海問題聯(lián)動(dòng)十分明顯。近現(xiàn)代幾次因陸疆情勢(shì)緊張而失去向海洋發(fā)展的機(jī)會(huì)?！蛾懙貒绶ā反龠M(jìn)興邊固邊、邊疆治理體系和陸地國界管理體系的完善、陸地國界事務(wù)的國際合作，將助力西部疆域的長治久安和與陸地鄰國的互利共贏，有利于推進(jìn)“一帶一路”進(jìn)度，也為我國走向海洋、成為海洋強(qiáng)國提供了有利條件。

三、我國《陸地國界法》的主要內(nèi)容

(一)《陸地國界法》的體例

一般而言，我國周邊國家的國界法是根據(jù)“守土”的主旨進(jìn)行立法，包括總則、職責(zé)、國界的確定(和變更)、國界防衛(wèi)、邊境管理、經(jīng)費(fèi)保障、公民和法人的義務(wù)、罰則、附則(越南增加了“邊境建設(shè)”部分)等內(nèi)容。其中，各國針對(duì)特定內(nèi)容是合并為一章還是分開單列則各有不同。

我國的《陸地國界法》不僅是“守土”，也非常重視“用邊”，將安全和發(fā)展問題統(tǒng)籌起來，所以它和周邊國家的陸地國界法體例并不一樣。具體來說，我國《陸地國界法》的內(nèi)容在定邊、防邊、管邊三方面與他國有共性，但在用邊方面則有獨(dú)特之處，非常重視通過陸地國界促進(jìn)我國與陸地鄰國睦鄰友好。

我國《陸地國界法》是根據(jù)中央政策、管邊實(shí)踐和國界情況的基礎(chǔ)上確定基本體例，在這個(gè)過程中不斷修改、調(diào)整和優(yōu)化。

(二)《陸地國界法》的總體規(guī)定

總體規(guī)定主要包括總則和附則，其中總則最為重要?？倓t是法律的總括性規(guī)定，是一部法律的綱，綱舉才能目張?！蛾懙貒绶ā返目倓t部分有十五條(第1—15條)，主要包括立法目的、基本原則、領(lǐng)導(dǎo)體制和協(xié)調(diào)機(jī)制、職責(zé)分工、重要政策、對(duì)外的政策和原則等?？傮w來說，可以分為以下幾個(gè)方面：

首先，宗旨對(duì)象。第一條是立法目的，第二、三、四條是調(diào)整范圍、陸地國界和邊境的定義和基本原則，主要對(duì)《陸地國界法》的功能指向、調(diào)整范圍和基本概念等做了界定，即確定了本法的基本內(nèi)容。其中，第一條規(guī)定立法的目的是“為了規(guī)范和加強(qiáng)陸地國界工作”并放在宗旨之首，說明該法首先是通過制度性規(guī)定解決陸地國界工作長期無法可依、效率不高的問題并且在對(duì)外方面將“促進(jìn)我國與陸地鄰國睦鄰友好和交流合作”作為目的。這也在一定程度上是對(duì)國內(nèi)外部分媒體的錯(cuò)誤解讀的否定。

其次，體制機(jī)制。該部分包含第5—9條，主要規(guī)定了陸地國界的主要管理體制機(jī)制。其中，第五條高度概括規(guī)定了我國陸地國界工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，也是這部分的總括性條款。第六、七、八條是職責(zé)規(guī)定的條款，對(duì)橫向縱向職責(zé)進(jìn)行了概括規(guī)定，主要是部門、軍隊(duì)和地方。 第九條是有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定，也是立法的重點(diǎn)和最大難點(diǎn)。具體來說，第六條規(guī)定了外交部在陸地國界工作的具體職責(zé)，公安部負(fù)責(zé)邊境地區(qū)公安工作，海關(guān)總署負(fù)責(zé)邊境口岸等進(jìn)出境相關(guān)監(jiān)管工作、國家移民管理部門負(fù)責(zé)邊境地區(qū)移民管理工作，依法組織實(shí)施出入境邊防檢查、邊民往來管理和邊境地區(qū)邊防管理等；第七條規(guī)定了有關(guān)軍事機(jī)關(guān)、解放軍和武警部隊(duì)在保衛(wèi)陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定等方面的具體職責(zé)；第八條規(guī)定了邊境地方各級(jí)人大和地方政府的職責(zé)，充分體現(xiàn)了邊防體制理順后地方政府按屬地管理責(zé)任制在本行政區(qū)管邊的職責(zé)。上述職責(zé)規(guī)定很清晰，點(diǎn)(口岸、通道)、面(邊境轄區(qū))、線(界)的各項(xiàng)工作由哪家負(fù)責(zé)不存在相互交叉的問題。

再次，政策措施。包含第10—13條，主要是做好陸地國界工作的重要政策規(guī)定。其中，第10條是興邊固邊的政策，第11條是在草案審議中增加并不斷充實(shí)的一條。根據(jù)草案初審意見增加了“國家加強(qiáng)陸地國界宣傳教育，增強(qiáng)公民的國土安全意識(shí)”的規(guī)定；根據(jù)2021年8月中央民族工作會(huì)議精神，草案二審后又增加了“國家觀念”“筑牢中華民族共同體意識(shí)”等；根據(jù)草案三審的意見又增加了“陸地國界及邊境相關(guān)史料”的兩款規(guī)定。第12條是保障陸地國界工作經(jīng)費(fèi)的規(guī)定。這是各國國界法都需規(guī)定的問題，也是長期影響我國陸地國界工作的三大問題之一，邊境地區(qū)強(qiáng)烈要求對(duì)此立法。該條對(duì)國務(wù)院和邊境地方政府的投入比例并未做規(guī)定，因?yàn)楦鬟吘车貐^(qū)經(jīng)濟(jì)狀況不一、要解決的問題和控邊任務(wù)輕重不一。第13條則規(guī)定了公民和組織的義務(wù)及國家對(duì)相關(guān)公民和組織的鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)。

最后，對(duì)外原則。包含第14—15條，是陸地國界問題對(duì)外原則的規(guī)定，規(guī)定了我國對(duì)外處理邊界問題的基本原則和方式，明確條約信守原則。

(三)陸地國界法的具體規(guī)定

該部分主要是對(duì)我國陸地國界和邊境管理的具體問題進(jìn)行了明確規(guī)定，與總則部分相呼應(yīng)。這部分是對(duì)定邊、防邊、管邊和用邊的具體內(nèi)容，總體上分為行為規(guī)范和法律責(zé)任兩部分。

第一，陸地國界的劃定和勘定。第二章包括第16—25條，對(duì)我國“定邊”的制度問題作出規(guī)定。(2)劃定陸地國界條約的締結(jié)及批準(zhǔn)程序、勘定國界條約的締結(jié)及核準(zhǔn)程序、陸地國界聯(lián)合檢查、重新勘定陸地國界、實(shí)地設(shè)置國界界標(biāo)、相關(guān)具體工作的組織實(shí)施等問題的規(guī)定。這一章最重要的是沒有使用鄰國國界法的國界“變更”和民國憲法的疆域“變更”概念，章名根據(jù)草案初審的意見由“陸地國界的確定”改為“陸地國界的劃定和勘定”。國界“變更”的概念很寬泛，國內(nèi)外會(huì)對(duì)“變更”的范圍和原因產(chǎn)生遐想，為保持法律規(guī)定內(nèi)在的一致和與我國外交政策的統(tǒng)一，應(yīng)該對(duì)可能的邊界調(diào)整的原因和方式做明確的限定。所以，第19條規(guī)定“勘定陸地國界依據(jù)的自然地理環(huán)境發(fā)生無法恢復(fù)原狀的重大變化時(shí)，國家可與陸地鄰國協(xié)商，重新勘定陸地國界”。這樣，對(duì)陸地國界可能調(diào)整的原因、范圍和方式作了明確界定。

第二，陸地國界及邊境的防衛(wèi)。第三章包括第22—25條，對(duì)我國“防邊”制度問題的規(guī)定。

其中，第22條是對(duì)解放軍和武裝警察部隊(duì)邊防管控的規(guī)定。此條體現(xiàn)了武裝力量實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果，解放軍和武警部隊(duì)共同擔(dān)負(fù)“防邊”的職責(zé)；填補(bǔ)了國防法和邊防巡邏條例之間的法律空檔。前者對(duì)邊防防衛(wèi)問題作出宏觀性規(guī)定，后者法律位階低。

第23條是對(duì)地方政府、公民和組織相關(guān)要求的規(guī)定。地方政府對(duì)邊控的支持、配合作用非常大，云南組織的界務(wù)員隊(duì)伍，新疆和西藏組織的巡邊員、邊防哨隊(duì)伍以及在爭(zhēng)議地區(qū)的有組織放牧等，是邊控工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)草案二審的意見新增了這一條，明確地方政府在“統(tǒng)籌資源配置，加強(qiáng)維護(hù)國界安全的群防隊(duì)伍建設(shè)”方面的作用。

第24條是邊境禁區(qū)的規(guī)定。法律修改了草案使用的“陸地國界地帶”的概念，邊境禁區(qū)的概念比前者小，縱深沒有硬性規(guī)定(不像俄羅斯規(guī)定邊界地帶寬為5公里，也不像我國曾經(jīng)的政策規(guī)定100—2000米)、不是沿邊普遍設(shè)立的，此條是為邊控特定需要規(guī)定的，因此對(duì)劃定邊境禁區(qū)規(guī)定了較嚴(yán)格的報(bào)批程序。

第25條是關(guān)于邊防基礎(chǔ)設(shè)施，特別是攔阻設(shè)施的規(guī)定。下面介紹一點(diǎn)背景以便理解有關(guān)規(guī)定：我國與陸地鄰國簽訂的邊界管理制度協(xié)定，都規(guī)定一方不得在距邊界線15公里內(nèi)建永久設(shè)施，所以第一款最后規(guī)定“也可以與陸地鄰國協(xié)商后在國界線上建設(shè)攔阻設(shè)施”；若我國單方面在界內(nèi)側(cè)建設(shè)攔阻設(shè)施，就需第二款最后一句的規(guī)定——“確保陸地國界與邊防基礎(chǔ)設(shè)施之間領(lǐng)土的有效管控”。以上規(guī)定主要針對(duì)沒有天然屏障、民族跨境而居、鄰國邊控不嚴(yán)的邊界地段，如中緬邊界的一些地段。

第三，陸地國界及邊境的管理。第四章有三節(jié)共22條(第26— 47條)，主要對(duì)我國“管邊”的制度問題作了規(guī)定。由于涉邊和涉境管理的問題很多，管理的職責(zé)涉及許多部門和地方政府，因而這一章用三節(jié)加以條理化。

第一節(jié)“一般規(guī)定”，有六條。其中第26—29條是邊管的工作原則，即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工合作、依法管理和遇重大情況及時(shí)報(bào)告，根據(jù)初審的意見將遇重大情況及時(shí)報(bào)告的原則單立為一條。第27條(保障國界清晰、安全和穩(wěn)定)、第28條(設(shè)立跨境合作區(qū)和跨境合作活動(dòng)的要求)為管理原則。第30—31條是地方性法規(guī)和地方政府章程的相關(guān)規(guī)定，由于我國各條邊界情況不同，規(guī)定各邊境省、自治區(qū)可以因地制宜地制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章，但國家與有關(guān)陸地鄰國締結(jié)的條約另有規(guī)定的，以條約為準(zhǔn)。

第二節(jié)“陸地國界管理”，有十條。其中第32、33條和第34條是一組關(guān)于界的標(biāo)識(shí)、界的清晰、界的穩(wěn)定的管理規(guī)定，第35—36 條是一組關(guān)于邊境口岸、邊民通道設(shè)立和管理的規(guī)定。第37—38條是對(duì)正常出入境、特殊情況出入境(公務(wù)活動(dòng)、反恐合作、聯(lián)合軍演)、非法越界管理的規(guī)定，第38條第2款“執(zhí)法執(zhí)勤人員可以依法使用警械和武器”的規(guī)定，是很正常的規(guī)定，有的外媒對(duì)此卻做特別報(bào)道。第39條是對(duì)航空器飛越陸地國界及在陸地國界附近操控各類飛行器的管理規(guī)定。第40—41條是對(duì)影響國界及邊境管理秩序的限制或者禁止性規(guī)定。

第三節(jié)“邊境管理”，有六條。邊境管理歷來有別于內(nèi)地管理，邊境地區(qū)曾長期是軍事、政策管理的地域。沿邊開放、依法治邊、興邊富民的發(fā)展，使陸地國界法邊境管理的規(guī)定與30多年前起草的規(guī)定大為不同，條款少而簡(jiǎn)明，沒有對(duì)沿邊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作任何限制。除為預(yù)防外部對(duì)國界和邊境安全穩(wěn)定的重大影響而規(guī)定的“邊境管理區(qū)”(第42條)、“封控邊境、關(guān)閉口岸”(第47條)外，沒有其他限制性和處罰性規(guī)定。

根據(jù)1975年的政策規(guī)定，除中朝邊界外各段邊境地區(qū)都劃定了邊境管理區(qū)，對(duì)人員居住、通行實(shí)行特定的管理制度，如何劃定及居住、通行的管理都依據(jù)政策。邊境管理區(qū)制度對(duì)人流、物流和邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大限制，改革開放后，大多數(shù)邊境地區(qū)已取消。目前在有反恐和邊界斗爭(zhēng)任務(wù)的地段還需要?jiǎng)澏?，因此?2條對(duì)邊境管理區(qū)的劃定規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序，“人員通行、居住由國務(wù)院另行規(guī)定”。

根據(jù)草案二審的意見，這一章新增了第43條——“國家支持沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)，健全沿邊城鎮(zhèn)體系，完善邊境城鎮(zhèn)功能，強(qiáng)化支撐能力建設(shè)”。第44條規(guī)定可以設(shè)立邊民互市貿(mào)易區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，第45條規(guī)定應(yīng)采取措施保護(hù)邊境生態(tài)環(huán)境，第46條規(guī)定應(yīng)采取措施預(yù)防邊境疫情災(zāi)情?？傊痉ā斑吘彻芾怼币?guī)定的主旨就是在確保安全的前提下提高邊境地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

第四，陸地國界事務(wù)的國際合作，即第五章包括第48—56條。這一章是對(duì)我國“用邊”制度的規(guī)定。

根據(jù)我國和平發(fā)展、經(jīng)略周邊的戰(zhàn)略，以及與周邊國家簽訂的一系列邊界管理制度協(xié)定，2014年重新啟動(dòng)陸地國界立法后專門增加了這一章，意在將上述協(xié)定的重要規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，使立法積極服務(wù)于我國的外交戰(zhàn)略，助力構(gòu)建長期良好的周邊環(huán)境。這一章的規(guī)定體現(xiàn)了我國“用邊”的新理念——陸地國界不僅是我國與鄰國領(lǐng)土的界限，而且是國家間合作共贏的平臺(tái)。

第48條首先明確合作的平等互利原則及互利共贏的目的，第49—56條完整規(guī)定了可與陸地鄰國建立合作的八個(gè)領(lǐng)域——邊界聯(lián)合委員會(huì)機(jī)制、邊防合作機(jī)制和邊防會(huì)談會(huì)晤機(jī)制、邊界(邊防)代表機(jī)制、公安和移民及海關(guān)等部門的執(zhí)法合作機(jī)制、打擊“三股勢(shì)力”的合作、設(shè)立跨境經(jīng)旅合作區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)、地方政府間的交流合作、國務(wù)院有關(guān)部門和鄰國相關(guān)部門就邊界專業(yè)問題的交流合作。

上述規(guī)定對(duì)成熟的合作模式有法律固化意義，對(duì)符合發(fā)展趨勢(shì)的合作模式有進(jìn)一步促進(jìn)的法律指導(dǎo)意義。如第54條是根據(jù)中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的經(jīng)驗(yàn)作出的規(guī)定，中哈跨境合作區(qū)的創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)對(duì)周邊鄰國有明顯的示范作用，符合推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的要求。

最后，法律責(zé)任部分。第六章包括第57—60條。前20年的起草曾試圖對(duì)涉界、涉境的各種刑事治安問題作出處罰規(guī)定，結(jié)果法律草案偏向行政類法律?，F(xiàn)法律僅對(duì)涉界的違法行為規(guī)定了法律責(zé)任，第57條規(guī)定需要援引相關(guān)法律來處置的行為和罰則，第58條規(guī)定需由本法來處置的行為和罰則。另外對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任、構(gòu)成犯罪的刑事責(zé)任，分立為第59條和第60條。

四、我國《陸地國界立法》所涉的幾個(gè)重要問題

(一)我國陸地國界工作的領(lǐng)導(dǎo)體制問題

這是陸地國界立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。重點(diǎn)是因?yàn)樗顷懙貒绻ぷ鞯暮诵闹贫?，難點(diǎn)是因?yàn)槲覈奶厥鈬橐约耙恍┲鞴懿块T存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。這個(gè)問題是在不斷明確法律名稱、法律定位和我國國情的情況下才得以解決。

由于陸地國界(境)立法最初是由部門主導(dǎo)，各主管部門對(duì)立法有不同訴求(或主張制定“邊防法”，或主張制定“邊境管理法”)，長期存在執(zhí)法主體之爭(zhēng)。即使后來明確是制定《陸地國界法》，作為憲法相關(guān)法，但一些主管部門還希望將本部門加入到領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定中。

國界問題和主權(quán)密切聯(lián)系，鮮明體現(xiàn)一個(gè)國家外交權(quán)、防衛(wèi)權(quán)和行政管轄權(quán)的行使，同時(shí)還涉及立法權(quán)。周邊國家的國界法規(guī)定的國界問題最高權(quán)力，在總統(tǒng)制國家由總統(tǒng)承擔(dān)(如俄羅斯)，在議會(huì)制國家由議會(huì)承擔(dān)，越南則是執(zhí)政黨通過政府這一法定權(quán)力實(shí)體行使。

我國憲法規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。我國的國界及邊境問題，是黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國人大、國務(wù)院和中央軍委三個(gè)法定權(quán)力實(shí)體行使相關(guān)權(quán)利，黨的核心領(lǐng)導(dǎo)不僅決定陸地國界和邊境問題的重大外交、軍事和行政管轄問題，而且我國的武裝力量接受黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)(越南的武裝力量受政府序列的國防部領(lǐng)導(dǎo))。我國的國情決定了不能用法定權(quán)力實(shí)體對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制問題做明確規(guī)定，也不可能像越南那樣回避執(zhí)政黨的實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)。因此，陸地國界法只能用法律語言規(guī)定我國陸地國界的領(lǐng)導(dǎo)體制，即第五條規(guī)定的“國家對(duì)陸地國界工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。

(二)我國陸地國界工作的協(xié)調(diào)機(jī)制問題

這個(gè)問題在周邊國家比較好規(guī)定，在我國卻是長期困擾立法的主要難點(diǎn)。如俄羅斯國界法主旨在守土，邊防軍負(fù)主責(zé)，其他軍兵種、各級(jí)政府及部門、社會(huì)組織都是配合方，俄羅斯國界法規(guī)定“聯(lián)邦邊防局是保衛(wèi)國界的牽頭協(xié)調(diào)部門”。越南是國防部對(duì)政府負(fù)責(zé)，越南國界法對(duì)國界和邊境工作的協(xié)調(diào)規(guī)定為“國防部牽頭與外交部和公安部配合”。我國陸地國界和邊境工作的復(fù)雜性、多樣性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他們，同時(shí)由于黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的特殊國情，軍地協(xié)調(diào)由誰負(fù)責(zé)、如何規(guī)定，成為難點(diǎn)。

我國陸地國界工作的協(xié)調(diào)包括宏觀政策協(xié)調(diào)、應(yīng)急反應(yīng)協(xié)調(diào)(處置邊界重大突發(fā)事件的協(xié)調(diào))、邊防管理和實(shí)際執(zhí)法的協(xié)調(diào)等方面。國務(wù)院和中央軍委可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宏觀政策，但為此工作的國家邊海防委員會(huì)不是法定實(shí)體單位，難以入法。應(yīng)急反應(yīng)協(xié)調(diào)、邊防管理和實(shí)際執(zhí)法的協(xié)調(diào)，哪一家能獨(dú)攬？各地邊海防委員會(huì)擔(dān)負(fù)邊防管理的部分協(xié)調(diào)職責(zé)，邊境地方黨委則承擔(dān)了前者以外的協(xié)調(diào)職責(zé)，其領(lǐng)導(dǎo)下的黨政軍警民五位一體的管邊機(jī)制是成熟的，但地方黨委同樣不能入法。因?yàn)樵谥醒胲娢蛧鴦?wù)院之下沒有一家能協(xié)調(diào)軍地兩方和條塊中的各家、又可以入法，因此第九條規(guī)定“軍地有關(guān)部門、單位依托有關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，合力推進(jìn)強(qiáng)邊固防，組織開展邊防防衛(wèi)管控、邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)管理等工作，共同維護(hù)陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定與正常秩序”。

如果不了解上述國情，就會(huì)感到協(xié)調(diào)機(jī)制的法律規(guī)定很模糊，難以執(zhí)行。實(shí)際上，法律對(duì)國家邊海防委員會(huì)和邊境地方黨委的協(xié)調(diào)職責(zé)作了實(shí)質(zhì)的規(guī)定，只是雙方?jīng)]有“露臉”。

(三)關(guān)于國界安全和邊境管控問題

這是實(shí)際工作的重點(diǎn)，也是立法規(guī)定最多的。由于我國國力大幅提升、周邊外交成效顯著、治邊理念提升和管理體制徹底理順，防邊、管邊的法律規(guī)定比之前立法起草的規(guī)定在理念上有很大更新，更符合今天的國和國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

《陸地國界法》沒有將防邊、管邊的職責(zé)賦予單一的“執(zhí)法主體”，堅(jiān)持從我國的武裝力量和治安管理體制出發(fā)，維護(hù)法制的統(tǒng)一，與相關(guān)法律的職責(zé)規(guī)定充分銜接；堅(jiān)持從我國陸地國界和邊境問題多元管理的實(shí)際出發(fā)，明確了根本領(lǐng)導(dǎo)體制、各方面的職責(zé)，規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合力管邊的重大原則，也明確了具體工作的牽頭方和協(xié)助方。

在體制理順的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮邊境地方政府(黨委)的作用。由于實(shí)行了40年公安邊防武警對(duì)邊境一線的管理，邊境地區(qū)地方政府(黨委)的邊管職責(zé)很不完全。新形勢(shì)下，我國陸地邊境地區(qū)的管理主要依靠興邊富民、群防群治、聯(lián)防聯(lián)控、社會(huì)綜合治理，邊境地區(qū)地方政府(黨委)應(yīng)負(fù)主責(zé)。在邊防體制、邊境管理體制理順后，本法按屬地管理責(zé)任制對(duì)邊境地方政府(黨委)管理邊境地區(qū)的職責(zé)作了明確規(guī)定，如可以因地制宜制定相關(guān)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；協(xié)調(diào)軍警兵(民兵)民形成管邊合力；保障陸地國界工作的部分經(jīng)費(fèi)(第12條)；參與定邊的具體工作，領(lǐng)導(dǎo)地方外事部門開展界務(wù)管理；統(tǒng)籌資源配置，加強(qiáng)維護(hù)國界安全的群防隊(duì)伍建設(shè)(第23條)，與有關(guān)軍事機(jī)關(guān)對(duì)邊境禁區(qū)的劃定、變更或者撤銷提出方案(第24條)，協(xié)助邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)管理；報(bào)告陸地國界及邊境管理中的重要情況和重大問題(第29條)，對(duì)邊境管理區(qū)的劃定、變更、撤銷提出方案，領(lǐng)導(dǎo)地方公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)治安管理，配合管理邊民往來，參與特殊情況下封控邊境、關(guān)閉口岸的組織實(shí)施工作等。此外，邊境地區(qū)地方政府還負(fù)有興邊固邊的重大職責(zé)。

(四)關(guān)于興邊固邊問題

我國陸地國界長度和復(fù)雜程度世界第一，固邊不可能僅依靠軍力和警力以及國家投入。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，固邊必須興邊。對(duì)此，總綱第十條的規(guī)定在審議中不斷充實(shí)，最后修改為“國家采取有效措施，加強(qiáng)邊防建設(shè)，支持邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和對(duì)外開放，提高邊境公共服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)水平，改善邊境生產(chǎn)生活條件，鼓勵(lì)和支持我國邊民在邊境生產(chǎn)生活，推進(jìn)固邊興邊富民行動(dòng)，促進(jìn)邊防建設(shè)和邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

陸地國界法關(guān)于興邊的具體規(guī)定，一是體現(xiàn)在第43條，“國家支持沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)，健全沿邊城鎮(zhèn)體系，完善邊境城鎮(zhèn)功能，強(qiáng)化支撐能力建設(shè)”；二是體現(xiàn)在第44條，在邊境地區(qū)“可以建設(shè)或者批準(zhǔn)設(shè)立邊民互市貿(mào)易區(qū)(點(diǎn))、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等區(qū)域”；三是第54條，“國家提升沿邊對(duì)外開放便利水平，優(yōu)化邊境地區(qū)營商環(huán)境；經(jīng)與陸地鄰國協(xié)商，可以在雙方接壤區(qū)域設(shè)立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境旅游合作區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等區(qū)域”。

陸地國界法對(duì)興邊固邊問題做出的上述規(guī)定，是我國40年改革開放后治邊新理念的體現(xiàn)，用法律固定下來具有重大指導(dǎo)意義。

(五)關(guān)于我國信守陸地國界條約的問題

陸地國界法第14條規(guī)定“中華人民共和國遵守同外國締結(jié)或者共同參加的有關(guān)陸地國界事務(wù)的條約”。

在征求意見過程中，有意見認(rèn)為“憲法、立法法對(duì)條約適用問題沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)條約的適用主要存在于民商事領(lǐng)域及部分行政管理領(lǐng)域的法律，陸地國界法作為憲法相關(guān)法，涉及國家安全、主權(quán)和領(lǐng)土完整，規(guī)定條約直接在國內(nèi)適用是否妥當(dāng)，值得斟酌”。陸地國界是根據(jù)國界條約劃定的，沒有國界條約就沒有國界。我國與陸地鄰國簽訂的陸地國界事務(wù)條約，又是我國陸地國界管理制度的重要淵源。因此，陸地國界法應(yīng)當(dāng)規(guī)定我國對(duì)陸地國界事務(wù)條約的信守。

還有意見建議，“對(duì)條約和協(xié)定設(shè)定必要的限定條件，如‘符合我國法律規(guī)定’等表述，以排除我國政府不承認(rèn)的非法條約和不平等條約”。筆者認(rèn)為這種意見不可取。第一，現(xiàn)行法律中沒有出現(xiàn)過對(duì)條約和協(xié)定信守設(shè)定條件的先例。第二，這種意見等于否定新中國與陸地鄰國簽訂的邊界條約、否定陸地國界立法的基礎(chǔ)。第三，對(duì)陸地國界條約設(shè)定選擇性信守的條件，意味著我國留有毀約的權(quán)利，在我國國力大幅增長的情況下做出這樣的法律規(guī)定，只能使陸地鄰國對(duì)我國感到疑慮和畏懼，造成陸地國界形勢(shì)緊張，破壞我國和平發(fā)展的周邊環(huán)境，對(duì)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展、祖國統(tǒng)一大業(yè)及走向海洋的戰(zhàn)略極不利，無意間附和了美國和西方企圖離間兩個(gè)陸權(quán)大國的關(guān)系、繼續(xù)稱霸的圖謀。

作出我國對(duì)陸地國界條約信守的規(guī)定，即以國內(nèi)法的形式肯定已簽訂的國界條約及相關(guān)協(xié)定，表明我國對(duì)于維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定是真誠和負(fù)責(zé)任的，有助于消除陸地鄰國因中國崛起而產(chǎn)生的疑慮。對(duì)此，外交部發(fā)言人在答記者問時(shí)表示，“該法對(duì)中方遵守有關(guān)陸地國界事務(wù)的條約、按照平等互利原則同陸地鄰國開展國際合作和處理陸地國界事務(wù)等有明確規(guī)定，不會(huì)影響中方履行已簽署的現(xiàn)有涉邊條約，不會(huì)改變中國同陸地鄰國開展邊界管理與合作的現(xiàn)有做法，也不會(huì)改變中方在相關(guān)涉邊問題上的既有立場(chǎng)和主張。”

五、結(jié)語

歷經(jīng)40多年的曲折和磨礪，我國第一部《陸地國界法》終于出臺(tái)并已實(shí)施。它可謂是一部“遲來”的法律，但又是一部適應(yīng)內(nèi)外形勢(shì)變化、理念先進(jìn)、內(nèi)容完備的成熟法律。該法必將促進(jìn)我國陸疆的安全穩(wěn)定和不斷發(fā)展，促進(jìn)在條約基礎(chǔ)上更好發(fā)展與陸地鄰國關(guān)系，助力我國陸地國界治理能力提升，并積極服務(wù)于我國推進(jìn)“一帶一路”等建設(shè)。