陳 彤

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，云南 昆明 650201）

1 村規(guī)民約的概念及法律規(guī)定

村規(guī)民約（也稱(chēng)“鄉(xiāng)規(guī)民約”）是村民群眾在村民自治的起始階段，依據(jù)黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合本村實(shí)際，為維護(hù)本村的社會(huì)秩序、社會(huì)公共道德、村民風(fēng)俗、精神文明建設(shè)等方面制定的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度。

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（2018修正）》中，第十條：村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督。第二十七條：村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。

新時(shí)代的村規(guī)民約是在平等的基礎(chǔ)上，以民主協(xié)商的方式共同商討而出的農(nóng)村自治形式，其最終目標(biāo)則是達(dá)到治理有效，不斷邁向美好生活。村規(guī)民約工作應(yīng)當(dāng)首先必須遵守社會(huì)合法性基本原則，其次應(yīng)當(dāng)遵守民主性基本原則和農(nóng)村實(shí)用性基本原則。

2 村規(guī)民約應(yīng)用現(xiàn)狀解讀

在新時(shí)代背景下，村規(guī)民約是否能?chē)?yán)格執(zhí)行是鄉(xiāng)村社會(huì)治理是否有成效的一大體現(xiàn)。通過(guò)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約目前的應(yīng)用并不具有客觀性以及有效性。具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：第一，“村規(guī)民約”顧名思義，是由村委會(huì)及村民就本村實(shí)際情況共同商討而出的‘約定’，大家共同參與，共同遵守及維護(hù)。而實(shí)際上，在走訪調(diào)查了一些行政村之后發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村的村規(guī)民約都是由村委會(huì)或上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接制定完成，并未同村民或者村民代表商討，導(dǎo)致相同的內(nèi)容比比皆是，并且沒(méi)有因?qū)嶋H情況制定，從而造成形式主義作風(fēng)泛濫。第二，還有一部分村委會(huì)僅僅為了完成上級(jí)任務(wù)，敷衍了事，村規(guī)內(nèi)容并沒(méi)有實(shí)用性，也就導(dǎo)致村民們對(duì)村規(guī)民約并沒(méi)有認(rèn)同感，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序、化解鄰里糾紛等方面作用不大。第三，村民對(duì)村規(guī)民約認(rèn)同感普遍不高，甚至選擇無(wú)視這一條文規(guī)定，不清楚其內(nèi)容。

3 村規(guī)民約現(xiàn)狀困境原因分析

3.1 村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部文化水平偏低，年齡結(jié)構(gòu)不合理

通過(guò)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村干部年齡普遍偏大，大概在45歲到55歲居多，且文化程度大都是小學(xué)或者中學(xué)水平，受過(guò)高等教育的幾乎沒(méi)有。因此，制定村規(guī)民約的文筆水平也比較欠缺。此外，年齡偏大的村領(lǐng)導(dǎo)干部還有部分陳舊觀念，從而也影響了村規(guī)民約的合理化、合法化。例如重男輕女的老思想，嫁出去的女兒潑出去的水，她們已不再擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格。這也間接導(dǎo)致全民義務(wù)與權(quán)利的失衡。

3.2 村民對(duì)村規(guī)民約認(rèn)同感和接受度不高

通過(guò)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一大部分村集體制定村規(guī)民約僅僅是為了應(yīng)付上級(jí)的任務(wù)安排，完全沒(méi)有因地制宜，對(duì)癥下藥，因此，東拼西湊出來(lái)的村規(guī)民約完全沒(méi)有實(shí)用性。此外，村干部的召集組織參加力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，普遍都是幾個(gè)村領(lǐng)導(dǎo)干部商討完成，沒(méi)有村民參加，這僅僅是村規(guī)，而沒(méi)有民約，不能直接反映大眾的心聲，內(nèi)容空洞反復(fù)。還有一些直接復(fù)制粘貼“鄰居”的“作業(yè)”，沒(méi)有任何實(shí)踐操作的空間和意義。這一系列的操作都導(dǎo)致群眾的接受度不高，認(rèn)同感降低。因此，執(zhí)行起來(lái)既沒(méi)有威嚴(yán)，也沒(méi)有效用。

3.3 缺乏對(duì)村規(guī)民約的宣傳力度

村規(guī)民約制定完成之后往往直接張貼在墻上，只是“上墻擺設(shè)”的教條，沒(méi)有進(jìn)一步的宣講解讀。而村規(guī)民約的內(nèi)容往往冗長(zhǎng)繁雜，咬文嚼字，大多數(shù)村民都不能較為容易的理解其中的含義。例如，很多鄉(xiāng)村把實(shí)施“婚喪嫁娶從簡(jiǎn)”寫(xiě)入村規(guī)民約，而沒(méi)有一個(gè)具體的量或度來(lái)衡量，那么很多村民也不能準(zhǔn)確把握，或者無(wú)視。因此，也就無(wú)法更好的去執(zhí)行這其中的規(guī)定。

3.4 缺乏對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督和約束力度

村規(guī)民約往往只是一個(gè)形式化的口號(hào)，沒(méi)有一系列與義務(wù)相配套的懲罰措施，缺乏具體的實(shí)施辦法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，即使系統(tǒng)合理的制定了這份村規(guī)民約，使之達(dá)到有效踐行也十分困難。因此，也就無(wú)法切實(shí)有效的在村務(wù)管理等各方面發(fā)揮作用。

4 進(jìn)一步優(yōu)化和完善村規(guī)民約的措施

4.1 加強(qiáng)和提高村干部文化水平和素質(zhì)，吸納精英人才

社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，大多數(shù)文化教育水平較高的年輕人都選擇去城市創(chuàng)業(yè)打拼，很少有人能留在農(nóng)村。因此，在村委會(huì)選舉中，村干部的文化水平就相對(duì)較弱。

要努力完善農(nóng)村干部的培訓(xùn)管理制度體系，以提高干部的文化理論水平、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為重點(diǎn)，加強(qiáng)培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)估管理，有力地提升農(nóng)村干部培訓(xùn)的效果和質(zhì)量。還要注重培訓(xùn)內(nèi)容的實(shí)際性，加大利用培訓(xùn)設(shè)施資源，為進(jìn)行培訓(xùn)的學(xué)員提供厚實(shí)的硬件設(shè)施基礎(chǔ)和培訓(xùn)保障。培訓(xùn)形式也要落實(shí)到位，可采用集體授課方式，或者網(wǎng)絡(luò)在線學(xué)習(xí)培訓(xùn)。同時(shí)，也要發(fā)展農(nóng)村高素質(zhì)人才隊(duì)伍，比如吸納精英以及文化水平和素質(zhì)較高的年輕人才。由全縣駐村機(jī)關(guān)工作人員、村黨總支書(shū)記及其他黨員村干部共同編織組建全縣鄉(xiāng)村精英創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)引進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定專(zhuān)項(xiàng)小組成員的具體責(zé)任人和分工。精英群體是推動(dòng)農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中流砥柱，無(wú)論是內(nèi)生精英還是外來(lái)精英，都需充分考慮該精英群體發(fā)展的階段性基本特征以及農(nóng)村發(fā)展實(shí)際需求，相應(yīng)的提高其待遇，使其發(fā)展成為推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。

4.2 制定內(nèi)容要體現(xiàn)合理性，民主性和地域性

村規(guī)民約的內(nèi)容首先要合理，不宜浮夸，也不能沒(méi)有任何力度。形式上，不宜過(guò)繁，也不宜過(guò)簡(jiǎn)。其次，要體現(xiàn)民主性，要在遵從人人平等的原則下進(jìn)行，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要和普通群眾的義務(wù)對(duì)等，任何人不能有“特權(quán)”。最后，村規(guī)民約還要體現(xiàn)它的地域性特征，要根據(jù)實(shí)際情況和背景因地制宜，有針對(duì)性的提出措施建議，根據(jù)這些措施意見(jiàn)來(lái)準(zhǔn)確把握了解民眾最關(guān)心、注重的問(wèn)題，從而更好的發(fā)揮村規(guī)民約的作用。

4.3 加大對(duì)村規(guī)民約的宣傳力度，提高民眾知曉率

村規(guī)民約評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后要充分運(yùn)用多元化的方式進(jìn)行宣傳發(fā)布，并印發(fā)文件發(fā)放給各家各戶(hù)，同時(shí)，為了使村規(guī)民約具有實(shí)效性，可通過(guò)微信小程序、本村公眾號(hào)等公共媒體拍攝小視頻、動(dòng)畫(huà)、鄉(xiāng)村廣播、墻報(bào)等方式宣講、解讀村規(guī)民約，通過(guò)這種宣傳和解讀保證較高的本村民眾知曉率，也比較通俗易懂。也可通過(guò)開(kāi)展各類(lèi)普法教育培訓(xùn)班、文藝演出等人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的活動(dòng)形式，讓一些文化水平較低的民眾也能達(dá)到通俗易懂的程度。同時(shí)還要對(duì)違反村規(guī)民約的行為設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制，例如違反者做出相應(yīng)處罰，舉報(bào)者表?yè)P(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)（可采用匿名舉報(bào)方式）等等來(lái)加強(qiáng)鄰里監(jiān)督。

4.4 加強(qiáng)村規(guī)民約監(jiān)督力度，強(qiáng)化村規(guī)民約權(quán)威

在監(jiān)督機(jī)制上，可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的村監(jiān)督小組，監(jiān)督村規(guī)民約在本村內(nèi)的執(zhí)行情況。也可設(shè)立村民互相監(jiān)督機(jī)制，做到人人有責(zé)。同時(shí)，還可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督村民委員會(huì)執(zhí)行村規(guī)民約的情況，形成多重監(jiān)督模式，以此來(lái)確保村規(guī)民約能被有效執(zhí)行。

一個(gè)村的村規(guī)民約能否被認(rèn)同及有效遵守，是這個(gè)村村風(fēng)較好的一大體現(xiàn)。走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80%的村民認(rèn)為不斷加強(qiáng)獎(jiǎng)懲力度，村規(guī)民約作用的發(fā)揮也會(huì)越有實(shí)效。然而有些地方的村規(guī)民約存在濫罰現(xiàn)象，加重村民負(fù)擔(dān)。因此村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)注重實(shí)際，實(shí)行精神與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的平衡，以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主，倡導(dǎo)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。建立村規(guī)民約評(píng)議會(huì)等群眾組織，并定期舉行評(píng)議會(huì)議，以家庭為單位，綜合考量表現(xiàn)程度，并及時(shí)進(jìn)行張榜公布，把切實(shí)履行村規(guī)民約情況作為本村評(píng)先選優(yōu)以及要求入黨的重要依據(jù)。違犯村規(guī)民約規(guī)定的，情況較輕的，給予一定的批評(píng)教育，屢次違反者則取消“先進(jìn)戶(hù)”“示范戶(hù)”等評(píng)優(yōu)的資格，讓村規(guī)民約在廣大群眾心中有地位、有權(quán)威，且做到人人自覺(jué)。

5 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代背景下，大力發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的步伐越來(lái)越快，鄉(xiāng)村的發(fā)展也越來(lái)越快，取得的進(jìn)步與成效更是有目共睹。但與此同時(shí)，在治理過(guò)程中也不斷在涌現(xiàn)一系列的新現(xiàn)象、新難題，為此，就目前村規(guī)民約的應(yīng)用現(xiàn)狀來(lái)看，作為一種約束機(jī)制在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮獨(dú)特的時(shí)代價(jià)值，與時(shí)俱進(jìn)，尤其是村級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，面對(duì)新時(shí)代的挑戰(zhàn)，一定要發(fā)揮其主導(dǎo)作用，針對(duì)問(wèn)題不斷優(yōu)化與完善，使村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中發(fā)揮積極核心作用。