康 健

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院, 四川 成都 610064)

黨的十九屆四中全會(huì)總結(jié)了新中國(guó)成立70年以來(lái)各方面 “中國(guó)之治”的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與制度優(yōu)勢(shì)。將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能是新時(shí)代重大理論與實(shí)踐命題[1]。在國(guó)家治理過(guò)程中,我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域支出持續(xù)增長(zhǎng),以公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等為代表的基本公共服務(wù)體系,滿足了人民群眾最基礎(chǔ)的公共需求,回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往,關(guān)乎社會(huì)基本的公平正義,是政府的重要職責(zé),也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分[2]。當(dāng)前,我國(guó)基本公共服務(wù)發(fā)展還存在諸多問(wèn)題,城鄉(xiāng)、區(qū)域與人群之間的非均等較為明顯,民生領(lǐng)域依舊存在短板、弱項(xiàng),如何將基本公共服務(wù)制度體系的顯著優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能依舊是亟待回答的重要問(wèn)題。圍繞這一核心問(wèn)題,本文梳理了我國(guó)基本公共服務(wù)制度體系的發(fā)展歷程,闡釋了基本公共服務(wù)制度體系的治理效能與制度優(yōu)勢(shì),分析了制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能的阻滯因素,并提出治理效能的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、我國(guó)基本公共服務(wù)制度體系的發(fā)展歷程

國(guó)外學(xué)者在2008年對(duì)中國(guó)基本公共服務(wù)作了四階段論的概括性總結(jié),分別為1949—1978年間學(xué)習(xí)蘇聯(lián)式公共服務(wù)時(shí)期、1978—1994年間公共服務(wù)建設(shè)被忽略且舊體系瓦解時(shí)期、1994—2002年間國(guó)企改革與職工社會(huì)保障制度建設(shè)時(shí)期,以及2002年以來(lái)更全面、普遍的公共服務(wù)體系建設(shè)時(shí)期[3]。也有國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)公共服務(wù)發(fā)展歷程作了階段劃分回顧[4],或依據(jù)政策文本從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行了政策回顧[5]。之后,在紀(jì)念改革開放四十周年之際,國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)我國(guó)基本公共服務(wù)改革發(fā)展作了總結(jié),大致劃分了醞釀準(zhǔn)備、啟動(dòng)試驗(yàn)、快速發(fā)展、重點(diǎn)推進(jìn)、深化完善和內(nèi)涵提升等六個(gè)階段[6]。上述對(duì)政策發(fā)展的回顧為學(xué)界展示了基本公共服務(wù)的發(fā)展脈絡(luò),但就基本公共服務(wù)體系的治理效能而言,更需要從基本公共服務(wù)制度體系轉(zhuǎn)型發(fā)展的角度理解其建構(gòu)歷程,梳理其治理主體、治理方式和治理目標(biāo),也需要觀察我國(guó)基本公共服務(wù)體系轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中的央地、城鄉(xiāng)等復(fù)雜治理關(guān)系,從而對(duì)基本公共服務(wù)治理效能建立較為系統(tǒng)完整的認(rèn)識(shí)。參考上述幾位學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上,本文從我國(guó)基本公共服務(wù)制度變遷的角度,結(jié)合制度變遷過(guò)程中的標(biāo)志性論述或重要政策文本,采用時(shí)間序列的方法將其發(fā)展演進(jìn)歷程大致劃分為制度探索(1949—1978年)、制度改革(1978—2005年)、制度成型(2005年至今)三大階段。

第一階段是我國(guó)基本公共服務(wù)制度探索時(shí)期(1949—1978年)。新中國(guó)成立初期,在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(1949年)、《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(1951年)和《憲法》(1954年)等法律文件中,規(guī)定了公民的基本性權(quán)利,包括受教育、勞動(dòng)保障等。此后,新中國(guó)開始興辦教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè),奠定了我國(guó)基本公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)。受到戶口政策的影響,我國(guó)基本公共服務(wù)呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分治的格局:城市主要實(shí)行“單位制”,企事業(yè)單位承擔(dān)著職工的住房、養(yǎng)老退休、公費(fèi)醫(yī)療、子女教育等福利,而農(nóng)村地區(qū)則實(shí)行福利集體制,在村集體經(jīng)濟(jì)支持下興辦集體養(yǎng)老、集體小學(xué)、赤腳醫(yī)生等保障項(xiàng)目。這一時(shí)期的基本公共服務(wù)包括社會(huì)保障、文化教育、群眾衛(wèi)生等,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家從汲取到服務(wù)的轉(zhuǎn)變,奠定了新中國(guó)基本公共服務(wù)的基本制度框架,治理主體主要包括單位和集體,采用的是單位或集體內(nèi)的簡(jiǎn)單平均主義的治理方式,確定了保障人民基本權(quán)利的治理目標(biāo)。這一時(shí)期的保障水平城鄉(xiāng)差異明顯,不同單位、不同集體之間的服務(wù)水平差異較大,效益越好的單位或集體服務(wù)水平也越高。

第二階段是我國(guó)基本公共服務(wù)制度改革時(shí)期(1978—2005年)。這一時(shí)期我國(guó)基本公共服務(wù)伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷了政府或集體包辦到社會(huì)化的過(guò)程,改革是其主線,因此稱之為制度改革時(shí)期。效率優(yōu)先與分級(jí)管辦成為改革的主要著力點(diǎn)。首先是效率優(yōu)先的改革,效率優(yōu)先與1978年黨的十一屆三中全會(huì)確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想相適應(yīng),在此影響下,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為各級(jí)政府的工作重心,基本公共服務(wù)等社會(huì)政策受到一定程度的忽略。1992年,中央提出建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度,單位制與集體制基礎(chǔ)上的保障體系逐步瓦解。此后,我國(guó)的基本公共服務(wù)特別是住房、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域開始了收費(fèi)改革,如在城市推進(jìn)建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、衛(wèi)生工作收費(fèi)改革等,“公費(fèi)”“免費(fèi)”逐漸退出歷史舞臺(tái);在廣大農(nóng)村地區(qū),國(guó)家推行了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),但受到財(cái)政投入較少、農(nóng)村居民參保意愿較低等因素的影響,這些保障項(xiàng)目在90年代末基本停滯。其次是分級(jí)管辦的改革,受1994年分稅制改革的影響,在基本公共服務(wù)具體管辦方面,實(shí)行了義務(wù)教育分級(jí)辦學(xué)等改革。分稅制改革明確了中央與地方的財(cái)權(quán),但公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也未能“充分支持地方政府提供這些服務(wù)時(shí)所需的支出”[7]。有些地方無(wú)力支付承擔(dān)興辦教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的財(cái)政支出,導(dǎo)致各地基本公共服務(wù)供給水平出現(xiàn)空間分異甚至加重群眾負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象,而政府工作重心對(duì)社會(huì)政策的忽略則加劇了這種不平衡。這一時(shí)期的基本公共服務(wù)制度體系改革以打破單位制與集體制保障為主,效率優(yōu)先與分級(jí)管辦是該階段鮮明的特征,反映了改革開放前20年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中的基本公共服務(wù)體系變革。效率優(yōu)先也成為該階段基本公共服務(wù)治理的主要目標(biāo),但城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的基本公共服務(wù)非均等加劇,同時(shí),這一時(shí)期基本公共服務(wù)的治理主體更加多元,分級(jí)管辦、社會(huì)化成為基本公共服務(wù)的治理方式。

第三階段是制度成型時(shí)期(2005年至今)。以2005年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出建設(shè)服務(wù)型政府以及“十一五”規(guī)劃提出“基本公共服務(wù)均等化”為標(biāo)志[8],我國(guó)基本公共服務(wù)制度體系建設(shè)進(jìn)入了發(fā)展成型新階段。2006年,中央進(jìn)一步提出要縮小農(nóng)村與城市的基本公共服務(wù)差距,并在《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化,“均等化”成為我國(guó)基本公共服務(wù)治理理念轉(zhuǎn)換的重要標(biāo)志性論述。黨的十七大進(jìn)一步明確要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)“基本公共服務(wù)均等化”[9]。2012年,國(guó)家制訂了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》,全方位地對(duì)基本公共服務(wù)體系進(jìn)行規(guī)劃,著力建立健全基本公共服務(wù)體系。2017年,國(guó)家制定實(shí)施了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》與國(guó)家基本公共服務(wù)清單,成為“十三五”時(shí)期乃至今后更長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)基本公共服務(wù)發(fā)展的重要指導(dǎo)性文件,并且在教育、公共文化等領(lǐng)域也制訂了專門規(guī)劃;隨后,黨的十九大報(bào)告明確提出,到2035年基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn),這一重要表述進(jìn)一步明確了基本公共服務(wù)的發(fā)展階段與戰(zhàn)略目標(biāo),也標(biāo)志著我國(guó)基本公共服務(wù)制度體系基本成型。這一時(shí)期我國(guó)基本公共服務(wù)建立了從制度體系到均等化規(guī)劃、從中央到地方、從整體規(guī)劃到專門規(guī)劃的較為完整的制度體系,并開始了制度體系的落實(shí)推進(jìn),明確了2035年均等化基本實(shí)現(xiàn)的治理目標(biāo)。隨著清單制的建立與政府購(gòu)買服務(wù)的推行,基本公共服務(wù)治理方式也確立為政府主責(zé)、多元供給。

從上述發(fā)展歷程可以看出,我國(guó)基本公共服務(wù)制度體系發(fā)端于新中國(guó)成立以來(lái)黨和國(guó)家對(duì)義務(wù)教育、群眾醫(yī)療衛(wèi)生、生活保障等民生事業(yè)的高度重視,經(jīng)過(guò)七十多年的發(fā)展探索,逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)行基本公共服務(wù)制度體系框架,并正進(jìn)入體現(xiàn)“以人民為中心”發(fā)展思想的基本公共服務(wù)均等化高質(zhì)量發(fā)展的歷程。

二、高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)均等化:基本公共服務(wù)制度體系的治理效能

在黨的十九屆四中全會(huì)提出的“國(guó)家治理效能”的表述中,“國(guó)家治理”是一系列社會(huì)實(shí)踐活動(dòng),國(guó)家治理效能則是國(guó)家治理活動(dòng)所達(dá)成的結(jié)果狀態(tài)[10]?；竟卜?wù)是國(guó)家治理體系的重要組成部分,基本公共服務(wù)制度體系治理效能就是基本公共服務(wù)供給所產(chǎn)生的積極效果及其對(duì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

伴隨制度體系探索、改革和成型的歷程,我國(guó)基本公共服務(wù)的治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了三大轉(zhuǎn)變:首先是基本公共服務(wù)的職能定位從“有”到“優(yōu)”的轉(zhuǎn)變。我國(guó)基本公共服務(wù)體系建立起了保障人民基本生存需要“有服務(wù)”,接下來(lái)一段時(shí)期必將從“有服務(wù)”轉(zhuǎn)向“優(yōu)服務(wù)”,可及性進(jìn)一步提高,高效、便捷、智慧的供給手段廣泛應(yīng)用,走向以高質(zhì)量發(fā)展為主線、為人民提供高品質(zhì)的基本公共服務(wù)。其次是基本公共服務(wù)保障從“生存”到“生活”的轉(zhuǎn)變。與目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)就是要保障全體公民生存和發(fā)展的基本需要,而隨著基本公共服務(wù)均等化的深入推進(jìn)尤其是小康社會(huì)的全面建成,將從整體上改善人民生活,進(jìn)一步拓展人民需求,屆時(shí)滿足人民對(duì)美好生活的需求將成為基本公共服務(wù)的目標(biāo),國(guó)家保障標(biāo)準(zhǔn)也必將向更高標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。最后是基本公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)從“公共產(chǎn)品供給”到“人民需求滿足”的轉(zhuǎn)變。盡管基本公共服務(wù)均等化從概念被提出以來(lái)就始終以“民生導(dǎo)向、公平優(yōu)先”為核心價(jià)值取向,但事實(shí)上無(wú)論是“普惠化”的體系構(gòu)建階段還是“均等化”的落實(shí)推進(jìn)階段,基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)始終都是以公共產(chǎn)品供給程度作為重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而基本公共服務(wù)均等化的優(yōu)質(zhì)化發(fā)展將以人民獲得感、滿足感、幸福感為最終的實(shí)現(xiàn)目標(biāo),從供給角度的“機(jī)會(huì)均等”逐步走向需求角度的“結(jié)果均等”,從人人可獲得轉(zhuǎn)向人人有感受、人人都幸福的高質(zhì)量基本公共服務(wù)均等化。

上述基本公共服務(wù)制度體系的三大轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了基本公共服務(wù)以“滿足人民美好生活需要”的公共價(jià)值和以“人人公平享有”的政策目標(biāo),集中表現(xiàn)為高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的治理效能。可以從總目標(biāo)、總要求與總路線三大維度理解基本公共服務(wù)均等制度體系的治理效能的具體內(nèi)涵。

首先,均等化是基本公共服務(wù)制度體系治理效能的總目標(biāo)。我國(guó)基本公共服務(wù)經(jīng)歷了從新中國(guó)成立初期的城鄉(xiāng)分立、簡(jiǎn)單平均逐步走向城鄉(xiāng)一體、均等化的過(guò)程,均等化既是基本公共服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)也是其內(nèi)在要求。均等化是城鄉(xiāng)居民公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)的過(guò)程,但均等化并不是指絕對(duì)平均化,而是重點(diǎn)保障機(jī)會(huì)公平以及公民享有大致均等的基本公共服務(wù)。作為基本公共服務(wù)制度體系總目標(biāo),其一,均等化的主體是城鄉(xiāng)居民,內(nèi)容是基本公共服務(wù),以現(xiàn)階段國(guó)家基本公共服務(wù)清單中確定的基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域?yàn)橹?而不是廣義的公共服務(wù)。其二,均等化的核心是促進(jìn)城鄉(xiāng)居民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等,而不是指數(shù)量上簡(jiǎn)單、絕對(duì)的平均化,供給數(shù)量上追求均衡。其三,均等化本質(zhì)還是一個(gè)“政策過(guò)程”,以一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為主要約束條件,具有動(dòng)態(tài)性、轉(zhuǎn)化性和階段性的特征,集中表現(xiàn)為某一段時(shí)期的基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn),這也決定了均等化實(shí)現(xiàn)的分步走路線。

其次,高質(zhì)量發(fā)展是基本公共服務(wù)制度體系治理效能的總要求。均等化系列指導(dǎo)性政策解決了基本公共服務(wù)發(fā)展總目標(biāo)的問(wèn)題,隨著全面深化改革的推進(jìn),中央全面深化改革委員會(huì)在《關(guān)于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》中指出,“高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求”[11]。高質(zhì)量也是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必然要求。高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化有三重含義:一是提高基本公共產(chǎn)品質(zhì)量有效度,高質(zhì)量發(fā)展不僅要增加基本公共產(chǎn)品的數(shù)量,更要提升基本公共產(chǎn)品的質(zhì)量,提高國(guó)家基本公共服務(wù)清單保障水平與保障標(biāo)準(zhǔn),使之與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng);二是高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)均等化的目標(biāo),使區(qū)域、城鄉(xiāng)、不同群體之間享受的基本公共服務(wù)達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)建立起保障基本公共服務(wù)均等化可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)與政績(jī)考核體系;三是高質(zhì)量發(fā)展的目的是提高群眾獲得感實(shí)現(xiàn)人民滿意,基本公共服務(wù)體系將保障和維護(hù)人民群眾利益放在首要位置,根本目的就是通過(guò)供給高質(zhì)量的公共產(chǎn)品,回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往,從而提高對(duì)政府的信任與滿意度,鞏固執(zhí)政的合法性。

最后,分步走是基本公共服務(wù)制度體系治理效能實(shí)現(xiàn)的總路線。與黨的十九報(bào)告提出的新三步走戰(zhàn)略相匹配,分步走體現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化政策體系與實(shí)現(xiàn)兩個(gè)百年目標(biāo)政策的銜接。中央全面深化改革委員會(huì)提出的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出,力爭(zhēng)到2025年,基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化理念融入政府治理,標(biāo)準(zhǔn)體系全面建立;到2035年,基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。分步走還是均等化實(shí)現(xiàn)的客觀要求,均等化作為中國(guó)特色的概念,與全面小康等中國(guó)敘事一樣,均等化的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)的政策實(shí)踐中不斷得到發(fā)展與細(xì)化。從上述均等化政策的時(shí)間安排以及敘事類型可以看出,作為基本公共服務(wù)體系的戰(zhàn)略目標(biāo),均等化的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)分階段的過(guò)程,實(shí)現(xiàn)方式是階段性的目標(biāo)分解與分步走,最終達(dá)成2035年乃至本世紀(jì)中葉的目標(biāo)。

三、以人民為中心:基本公共服務(wù)制度體系的顯著優(yōu)勢(shì)

黨的十九屆四中全會(huì)系統(tǒng)性總結(jié)了“中國(guó)之治”13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)。基本公共服務(wù)制度體系發(fā)展歷程與高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)均等化為主要目標(biāo)的治理效能,集中展現(xiàn)了堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉,走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢(shì)。以人民為中心就是增進(jìn)人民福祉,維護(hù)社會(huì)公平正義,做到發(fā)展為了人民,是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的內(nèi)在屬性,也是我國(guó)民生保障制度建設(shè)與發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)制度體系現(xiàn)代化及其治理效能,必須牢牢把握以人民為中心的顯著優(yōu)勢(shì),并將其轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)均等化的治理效能,最終滿足人民美好生活的需要。因此,有必要從基本特征、基礎(chǔ)與核心等方面理解“以人民為中心”的顯著優(yōu)勢(shì)。

基本公共服務(wù)制度體系顯著優(yōu)勢(shì)的基本特征是將人民利益放在首位,不斷改善民生福祉。把人民利益放在首位,是指保障公民基本公共服務(wù)權(quán)利是政府公共服務(wù)職能的基本準(zhǔn)則,無(wú)論是直接供給還是服務(wù)購(gòu)買等市場(chǎng)化供給,都要求政府主責(zé),這是現(xiàn)代政府對(duì)公民的承諾?；竟卜?wù)制度體系還致力于改善民生福祉,即在一定時(shí)期的國(guó)家財(cái)力資源基礎(chǔ)上,落實(shí)國(guó)家基本公共服務(wù)清單,保障公民的基本生存、健康和發(fā)展的需要,發(fā)揮其社會(huì)安全網(wǎng)的職能,并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,不斷提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果人民共享。

基本公共服務(wù)制度體系顯著優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)基本公共服務(wù)的公平可及。公平可及既是基本公共服務(wù)均等化的具體內(nèi)涵之一,也是實(shí)現(xiàn)其治理效能的關(guān)鍵路徑,構(gòu)成體現(xiàn)以人民為中心顯著優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)要件。公平可及是指人人便捷地享有大致均等的基本公共服務(wù)。現(xiàn)實(shí)政策安排中,國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)行動(dòng),實(shí)現(xiàn)地域與城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)資源分配均衡,通過(guò)對(duì)農(nóng)村居民、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力等弱勢(shì)群體的政策回應(yīng),實(shí)現(xiàn)群體間的分配正義與互惠共享。

基本公共服務(wù)制度體系顯著優(yōu)勢(shì)的核心是提升人民群眾獲得感與滿意度。人民群眾的獲得感與滿意度體現(xiàn)了民心所向,是制度體系之根基與治理效能涌現(xiàn)的蓬勃?jiǎng)恿??；竟卜?wù)制度體系就是要滿足人民群眾基本公共服務(wù)需求,從人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題出發(fā),在發(fā)展中回應(yīng)民生關(guān)切,實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教、老有所養(yǎng)等,增強(qiáng)人民群眾的獲得感與滿意度;同時(shí),基本公共服務(wù)制度體系顯著優(yōu)勢(shì)還在于人民共建共享,將基本公共服務(wù)供給嵌入基層治理,通過(guò)議事會(huì)等群眾自治的形式,討論公共事務(wù)、吸納公共參與,形成基層社會(huì)發(fā)展治理之合力。

四、基本公共服務(wù)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的阻滯因素

“制度是規(guī)范,治理是行為,制度優(yōu)勢(shì)不可能直接轉(zhuǎn)化為治理效能?！盵12]治理效能還是在一定約束條件下的治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),制度執(zhí)行、資源要素也是影響治理效能實(shí)現(xiàn)的重要因素。此外,制度是一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下的產(chǎn)物,沒(méi)有一成不變的制度,只有不斷的治理變革。因此,要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)制度體系治理效能,就需要推動(dòng)制度與治理變革,檢視政策實(shí)踐是否存在對(duì)其治理效能與制度優(yōu)勢(shì)的偏離,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度體系與制度執(zhí)行存在的問(wèn)題,找到制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能的阻滯因素與約束條件。從制度體系出發(fā),當(dāng)前,我國(guó)基本公共服務(wù)治理效能的實(shí)現(xiàn)還存在以下阻滯因素。

首先是制度設(shè)計(jì)的阻滯因素。雖然我國(guó)基本公共服務(wù)制度體系經(jīng)歷了長(zhǎng)足的發(fā)展過(guò)程,但其制度本身依舊面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn):一是切實(shí)保障城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化的制度設(shè)計(jì)有待完善,我國(guó)雖然制訂實(shí)施了《義務(wù)教育法》《公共文化服務(wù)保障法》等法律,但基本公共服務(wù)法制化、標(biāo)準(zhǔn)化體系尚未健全,尚未制定系統(tǒng)的基本公共服務(wù)法和公民基本公共服務(wù)權(quán)利保障法,影響了基本公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。二是制度銜接還不盡完善,城鄉(xiāng)間與新舊政策、制度銜接程度較低,如基本社會(huì)保險(xiǎn)異地領(lǐng)取結(jié)算、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)等。三是制度精細(xì)化有待提升,地方政府制定基本公共服務(wù)政策過(guò)程中本地化、可操作化程度較低,存在政策照搬或粗放“一刀切”的現(xiàn)象。四是人民群眾參與公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)尚未健全,制度設(shè)計(jì)與供給流程自上而下的特征明顯,基本公共服務(wù)制度設(shè)計(jì)未與人民群眾需求導(dǎo)向充分結(jié)合,基本公共服務(wù)供給中存在剛性清單制與群眾靈活多樣需求的矛盾,阻礙治理效能發(fā)揮。

其次是制度執(zhí)行的阻滯因素。制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮離不開制度的執(zhí)行,制度執(zhí)行者、制度執(zhí)行過(guò)程、績(jī)效管理等方面都是影響治理效能的重要因素。制度執(zhí)行者方面,基本公共服務(wù)制度體系落地過(guò)程中,一些執(zhí)行者對(duì)社會(huì)民生認(rèn)識(shí)不到位,重視程度較低,熱衷于政績(jī)工程等官僚目標(biāo),習(xí)慣“轉(zhuǎn)發(fā)文件”,未能有效推動(dòng)制度落地[13];執(zhí)行過(guò)程方面,由于基本公共服務(wù)涉及的部門較多,中央與地方基本公共服務(wù)財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系有待理順,不同部門間缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制,一些基本公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)不到位,社會(huì)組織參與的機(jī)制也有待完善;此外,基本公共服務(wù)績(jī)效管理體系尚不健全,缺乏對(duì)供給質(zhì)量、群眾滿意度、均等化實(shí)現(xiàn)程度的績(jī)效控制與監(jiān)測(cè)體系,也尚未形成靈活的政策調(diào)適機(jī)制與獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)機(jī)制,造成基本公共服務(wù)制度執(zhí)行偏差,未能關(guān)注基本公共服務(wù)的效能與群眾獲得感。

最后是資源要素的阻滯因素。治理效能的發(fā)揮離不開必要的資源的有效配置。當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)資源要素配置還存在一些問(wèn)題。第一,基本公共服務(wù)資源要素投入偏重財(cái)政與硬件的剛性思維依舊存在,民生性財(cái)政支出的公眾偏好調(diào)研制度設(shè)計(jì)有待完善,公眾偏好進(jìn)入財(cái)政支出議程存在障礙,造成資源配置“重硬輕軟”與供需錯(cuò)配的局面。第二,資源配置的空間分異明顯,因地理區(qū)位、城市規(guī)劃、歷史原因等因素的影響,我國(guó)中西部區(qū)域、民族地區(qū)的基本公共服務(wù)人力、物力等資源投入水平落后于全國(guó)平均發(fā)展水平。此外,區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)差異也較為明顯,形成基本公共服務(wù)資源投入的“二元結(jié)構(gòu)”。第三,基本公共服務(wù)資源配置的有效性也有待優(yōu)化,部分領(lǐng)導(dǎo)干部和基層職能部門習(xí)慣沿用“社會(huì)事業(yè)”的老一套做法,容易造成基本公共服務(wù)設(shè)施閑置、重復(fù)建設(shè),基本公共服務(wù)資源效益有待進(jìn)一步激發(fā)。

五、基本公共服務(wù)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)路徑

制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的過(guò)程需要黨、政府和人民的協(xié)同推進(jìn)[14],依賴于制度供給與制度執(zhí)行[15]。基本公共服務(wù)制度體系是國(guó)家治理的具體方面,實(shí)現(xiàn)其治理效能的過(guò)程中,既需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)和人民共治的指導(dǎo)性思路,也需要從治理效能實(shí)現(xiàn)的阻滯因素出發(fā),推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能,開拓制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化、協(xié)同化、過(guò)程化和注重群眾獲得感與滿意度等工具理性的實(shí)現(xiàn)路徑。

第一,繼續(xù)提高基本公共服務(wù)制度化水平。制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮建立在不斷變革與完善的制度體系之上。提高制度化水平,應(yīng)以保護(hù)公民基本公共服務(wù)權(quán)利為基本,以保障和改善民生為重點(diǎn), 推動(dòng)基本公共服務(wù)立法,完善基本服務(wù)法制體系。地方政府在基本公共服務(wù)供給中提煉了“十五分鐘公共服務(wù)圈”“公共服務(wù)綜合體”等新模式,應(yīng)激發(fā)地方政府特別是基層政府改革創(chuàng)新活力,因地制宜凝練治理智慧,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給改革與政策創(chuàng)新。推動(dòng)“以人民為中心”的基本公共服務(wù)制度與政策的設(shè)計(jì),擴(kuò)大公眾參與,建立民生性財(cái)政支出的公眾偏好調(diào)研制度,將需求信息反饋、清單制定與供給調(diào)整納入基層治理之中。基本公共服務(wù)制度體系發(fā)揮效能離不開高效順暢的體制機(jī)制,應(yīng)強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)職能與供給責(zé)任,適時(shí)探索建立“公共服務(wù)局”等機(jī)構(gòu)改革,堅(jiān)持基本公共服務(wù)的問(wèn)題導(dǎo)向,激發(fā)改革活力,推動(dòng)破除體制機(jī)制梗阻。

第二,以標(biāo)準(zhǔn)化提高資源配置效能。標(biāo)準(zhǔn)化程度較低是基本公共服務(wù)非均等與質(zhì)量較低的重要原因,應(yīng)引入標(biāo)準(zhǔn)化管理方法,優(yōu)化基本公共服務(wù)資源配置效能。建立基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系,優(yōu)化基本公共服務(wù)資源配置的方向與數(shù)量,實(shí)現(xiàn)落后區(qū)域與困難群體的基本公共服務(wù)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng);建立國(guó)家基本公共服務(wù)的一般性標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)體系,兜住底線,使所有公民享有的基本公共服務(wù)不低于“基本平等的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)”[16]。完善基本公共服務(wù)質(zhì)量管理,加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控與驗(yàn)收,推動(dòng)管辦分離,提高基本公共服務(wù)設(shè)施使用效率和服務(wù)供給的專業(yè)化水平。

第三,以智慧化、協(xié)同化提高制度執(zhí)行效力。制度執(zhí)行是治理效能發(fā)揮的必然路徑。一是要提高基本公共服務(wù)供給的智慧化水平,現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦能基本公共服務(wù)供給,使得偏遠(yuǎn)山區(qū)享受遠(yuǎn)程醫(yī)療、教育服務(wù)成為現(xiàn)實(shí)。應(yīng)建設(shè)國(guó)家基本公共服務(wù)智慧化平臺(tái),推動(dòng)資源高效共享與需求大數(shù)據(jù)建設(shè),探索智能化的基本公共服務(wù)直接面向終端用戶,減少供給中間環(huán)節(jié),壓縮供給成本與損耗,打通基本公共服務(wù)“最后一公里”。二要推動(dòng)基本公共服務(wù)治理協(xié)同化。我國(guó)基本公共服務(wù)覆蓋完整的民生領(lǐng)域,需要央地之間、地方政府之間、部門之間的協(xié)同合作,應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)央地基本公共服務(wù)財(cái)權(quán)事權(quán)改革,明確央地之間以及不同政府部門的分工與責(zé)任;基本公共服務(wù)是政府主責(zé),但不是政府唱“獨(dú)角戲”,應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)“放管服”改革,鼓勵(lì)專業(yè)的社會(huì)組織以服務(wù)購(gòu)買、外包的形式參與基本公共產(chǎn)品的生產(chǎn),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)協(xié)同;基本公共服務(wù)最終面向人民群眾,應(yīng)實(shí)現(xiàn)群眾深度參與,完善需求表達(dá)渠道,促進(jìn)群眾參與績(jī)效評(píng)估,實(shí)現(xiàn)供需協(xié)同。

第四,強(qiáng)化對(duì)基本公共服務(wù)發(fā)展治理的過(guò)程化管理。分步走是高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的總路線,這就要求強(qiáng)化對(duì)制度與政策過(guò)程的監(jiān)測(cè)與管理。以往對(duì)基本公共服務(wù)發(fā)展治理的評(píng)估檢測(cè)往往基于績(jī)效、效率、供給水平等結(jié)果性的視角,應(yīng)建立過(guò)程化的基本公共服務(wù)發(fā)展監(jiān)測(cè)體系與評(píng)價(jià)視角,推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)程度評(píng)價(jià),監(jiān)測(cè)其政策過(guò)程與政策實(shí)效,精準(zhǔn)識(shí)別政策執(zhí)行過(guò)程的偏差,推動(dòng)建立動(dòng)態(tài)化的政策調(diào)試機(jī)制[17]。同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)基本公共服務(wù)治理效能的數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè),在制度執(zhí)行過(guò)程中建立全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集上報(bào)系統(tǒng),使治理效能的評(píng)估突破數(shù)據(jù)的桎梏,數(shù)據(jù)更貼近基本公共服務(wù)制度實(shí)踐的實(shí)際。

第五,全面提升群眾獲得感與滿意度?！懊裥氖亲畲蟮恼??！盵18]基本公共服務(wù)治理效能發(fā)揮的根本就在于滿足群眾公共需求,實(shí)現(xiàn)群眾獲得感與滿意度的提升。一是要轉(zhuǎn)變過(guò)去偏重財(cái)政與硬件投入的剛性思維,健全需求表達(dá)機(jī)制、需求整合機(jī)制、主觀評(píng)價(jià)反饋機(jī)制,在財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)基層靈活地回應(yīng)群眾公共需求。二是合理引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期,不過(guò)度承諾,在財(cái)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平允許的基礎(chǔ)上,及時(shí)調(diào)整基本公共服務(wù)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn),既引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期,又滿足社會(huì)預(yù)期,增強(qiáng)群眾獲得感。三是探索更加靈活的基層基本公共服務(wù)清單制,基本公共服務(wù)效能實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在基層,基于群眾需求,在國(guó)家清單基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)各地適度調(diào)整部分基本公共服務(wù)項(xiàng)目,促進(jìn)供需匹配,實(shí)現(xiàn)群眾滿意。

六、 結(jié) 語(yǔ)

本文回顧了我國(guó)基本公共服務(wù)制度體系的發(fā)展歷程,從制度發(fā)展的角度劃分了制度探索(1949—1978年)、制度改革(1978—2005年)、制度成型(2005年至今)的三大階段,基本公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)了從“有”到“優(yōu)”、從“生存”到“生活”、從“公共產(chǎn)品供給”到“人民需求滿足”的轉(zhuǎn)變,集中表現(xiàn)為高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)均等化的治理效能與以人民為中心的顯著優(yōu)勢(shì)。本文從制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行與資源要素等方面探究了制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的阻滯因素,提出了制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化、協(xié)同化、過(guò)程化和注重群眾獲得感與滿意度等工具理性的治理效能實(shí)現(xiàn)路徑。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)研究的深入,與基本公共服務(wù)均等化等中國(guó)特色的政治學(xué)敘事方式和概念一樣,制度優(yōu)勢(shì)、治理效能等也將基于中國(guó)實(shí)踐講述豐富的中國(guó)故事。由于基本公共服務(wù)是一個(gè)復(fù)雜體系,本文僅在理論層面對(duì)基本公共服務(wù)制度體系治理效能的實(shí)現(xiàn)作出了討論,全國(guó)各地發(fā)展治理也涌現(xiàn)了大量的治理智慧或經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),今后的研究中,可以加強(qiáng)對(duì)案例的經(jīng)驗(yàn)研究。