□張 濱

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

一、問題的提出

隨著國家監(jiān)察體制改革的全面推進(jìn)和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的正式施行，以監(jiān)督、調(diào)查、處置為核心的監(jiān)察權(quán)已展開其豐富的實踐運行、發(fā)揮著重要的反腐敗功能。監(jiān)察建議作為處置職責(zé)的重要組成部分，相較于監(jiān)督與調(diào)查職責(zé)而言屬于后端處理環(huán)節(jié)，在監(jiān)察權(quán)行使范圍內(nèi)具有終局性效果，且在《監(jiān)察法》實施中具有兩方面的關(guān)鍵意義。一方面，監(jiān)察建議是監(jiān)察權(quán)指向范圍由個人延伸到單位的唯一例外?！侗O(jiān)察法》將監(jiān)察對象界定為行使公權(quán)力的公職人員（個人），改變了原《行政監(jiān)察法》既涵蓋行政機(jī)關(guān)（單位）又包括行政機(jī)關(guān)人員及相關(guān)人員（個人）的監(jiān)察對象二元模式，原則上將單位排除在監(jiān)察監(jiān)督的范圍之外。而《監(jiān)察法》規(guī)定可以“向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議”，這為監(jiān)察機(jī)關(guān)對單位進(jìn)行“糾偏”留存了空間，從而在一定程度上將單位納入了監(jiān)察權(quán)的覆蓋范圍之內(nèi)。另一方面，監(jiān)察建議是連接個案查處與領(lǐng)域治理、治標(biāo)與治本的重要渠道。正因為《監(jiān)察法》上的監(jiān)察對象被限定為個人，監(jiān)督、調(diào)查、處置所產(chǎn)生的直接影響也往往局限于個人，無法直接針對個案所在領(lǐng)域存在的普遍性問題、制度性漏洞產(chǎn)生具有法律效力的作用。而監(jiān)察建議制度設(shè)計的意義正是促使監(jiān)察權(quán)的運行由個人轉(zhuǎn)向單位、由個案轉(zhuǎn)向整體，其重點在于推動在“不敢腐”的懲戒震懾的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“不能腐”的制度約束。因而實務(wù)界普遍認(rèn)為，其理想效果是“發(fā)出一份建議，解決一批問題，完善一批制度”[1]。

值得注意的是，盡管學(xué)界已就《監(jiān)察法》的制定與適用展開了較多研究，但對于其中監(jiān)察建議的關(guān)注仍顯不足。梳理文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的監(jiān)察法學(xué)專著與教材對此討論較為簡單，相關(guān)論文也數(shù)量較少，其中，秦前紅、石澤華系統(tǒng)討論了監(jiān)察建議的法律概念、邏輯起點、功能與類型、程序與機(jī)制，極具啟發(fā)意義[2]；張云霄在對我國五個縣的監(jiān)察建議適用情況做調(diào)研分析后，建議明確監(jiān)察建議的基本內(nèi)涵、主要內(nèi)容和適用程序[3]；譚家超立足于對湖北4個縣級監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)研，指出了監(jiān)察建議制度供給的不足，分析了應(yīng)予以完善的制度路徑[4]。整體來看，現(xiàn)有文獻(xiàn)雖對監(jiān)察建議的主要制度做了開創(chuàng)性研究，但在一些關(guān)鍵問題上還未形成較為明確，且具有說服力的學(xué)理共識，有些觀點甚至可能與規(guī)范目的存在一定偏離。例如，對于監(jiān)察建議的界定與類型這一基礎(chǔ)性問題，當(dāng)前學(xué)術(shù)界的已有見解并不統(tǒng)一且各有不足，究竟采用問責(zé)型、問題型的兩分法[4]，還是采用督促型、糾錯型、整改型的三分法[2]，抑或采用其他理解，值得展開接續(xù)性探討。

一般認(rèn)為，法解釋學(xué)十分注重強(qiáng)調(diào)權(quán)威的法律規(guī)范，以及學(xué)理上的通說或主流觀點，規(guī)范與通說一并構(gòu)成了法教義學(xué)的核心內(nèi)容[5-6]。由此反觀，目前關(guān)于監(jiān)察建議的法解釋學(xué)工作顯然尚處于基礎(chǔ)整理階段。本文試圖從實證法中涉及監(jiān)察建議的規(guī)范入手，分析與提煉監(jiān)察建議的概念構(gòu)成，梳理并廓清監(jiān)察建議的適用范圍，探討并明晰監(jiān)察建議的法律效果。

二、監(jiān)察建議的概念構(gòu)成：結(jié)構(gòu)與要素

在法解釋學(xué)的視野中，涵攝作為法律適用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與法律概念存在密切關(guān)系，“法律適用的爭議焦點往往表現(xiàn)為概念內(nèi)涵和外延的爭議”[7]57。因此，對法律概念的討論構(gòu)成了對監(jiān)察建議制度研究的起點與關(guān)鍵。由于監(jiān)察建議是《監(jiān)察法》所明確規(guī)定的實證法概念，并非純粹由學(xué)理討論所產(chǎn)生的純學(xué)術(shù)概念，因而對其的界定與理解應(yīng)緊扣《監(jiān)察法》展開。從《監(jiān)察法》的條文來看，并未對監(jiān)察建議的概念作出直接界定，而是通過第11條、第13條、第45條第1款第5項、第62條對其適用條件、當(dāng)為模式與法律效果進(jìn)行了規(guī)定，換言之，對適用監(jiān)察建議的法律規(guī)范作出了描述。因此，對監(jiān)察建議的概念的把握可以從《監(jiān)察法》的相關(guān)條款切入，從法律條文中整合出法律規(guī)范，再透過規(guī)范目的與規(guī)范結(jié)構(gòu)之間的密切關(guān)系，提煉出監(jiān)察建議概念的具體構(gòu)成。

就《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)范來看，第11條第3項概括規(guī)定了監(jiān)察委員會的處置職責(zé)，其最后一句明確其可“向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議”；第13條規(guī)定了除監(jiān)察委員會之外的其他監(jiān)察建議制發(fā)主體，即派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)也可提出監(jiān)察建議；第45條第1款第5項明確了監(jiān)察建議的適用情形，即“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果”，“對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議”；第62條又對無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。這四個條文結(jié)合起來，共同構(gòu)成了描述監(jiān)察建議適用的完整法律規(guī)范。從這些法律規(guī)范入手，可以歸納出監(jiān)察建議的概念，即：監(jiān)察建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)察、調(diào)查結(jié)果，依法對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出的特定建議。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察建議的概念應(yīng)突出三重性質(zhì)，即基于監(jiān)察機(jī)關(guān)法定職權(quán)、能夠直接產(chǎn)生“法律效果”、屬于“建議性”的處置措施[2]。筆者認(rèn)為，監(jiān)察建議這一規(guī)范性概念可從四個要素加以理解。

（一）建議對象要素：“對事監(jiān)察”抑或“對單位監(jiān)察”

監(jiān)察建議的被建議者應(yīng)是監(jiān)察對象所在單位，而不包括個人①也有觀點認(rèn)為，監(jiān)察建議的制發(fā)對象也包括個人，即“監(jiān)察建議是……向相關(guān)單位和人員就其職責(zé)范圍內(nèi)的事項提出的具有一定法律效力的建議”，這種觀點與《監(jiān)察法》第11條、第45條第1款第5項的規(guī)定并不一致。參見中共中央紀(jì)律檢查委員會中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社，2018，第207頁；馬懷德：《監(jiān)察法學(xué)》，人民出版社，2019，第185頁。。前已述及，這在一定程度上將監(jiān)察權(quán)的覆蓋范圍從個人延展到了單位，屬于監(jiān)察權(quán)運行的例外性規(guī)定。有研究認(rèn)為，與監(jiān)督、調(diào)查等“對人監(jiān)察”不同，監(jiān)察建議職權(quán)屬于監(jiān)察權(quán)中的“對事監(jiān)察”[4]。關(guān)于“對人監(jiān)督權(quán)”與“對事監(jiān)督權(quán)”的區(qū)分，曾是監(jiān)察體制改革中學(xué)界討論的話題之一[8-9]，在我國臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”的運行實踐中也有分析運用。有學(xué)者指出，臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”之監(jiān)察權(quán)可分為對人與對事兩類：對人可行使彈劾、糾舉權(quán)，對事可行使糾正權(quán)[10]41；就監(jiān)察“事”而言，“‘監(jiān)察院’行使糾正權(quán)應(yīng)以‘行政院’及其所屬機(jī)關(guān)之工作及設(shè)施有違法失職為要件”[10]38-39。

筆者認(rèn)為，“對人”與“對事”的區(qū)分雖較為簡單直觀，但在劃分標(biāo)準(zhǔn)上并非邏輯清晰嚴(yán)密。究其實質(zhì)而言，監(jiān)察權(quán)無論是針對個人還是單位，其所直接指向的內(nèi)容均為“事”，我們需要對“事”進(jìn)行分析，并查找其中引起法律責(zé)任的行為（作為或不作為），再確定相關(guān)行為的歸屬者為個人還是單位。換言之，事或行為只是分析的起點，而法律責(zé)任或效果的最終承擔(dān)者必然是法律上的主體，從《監(jiān)察法》來看，即為監(jiān)察對象（個人）或監(jiān)察對象所在的單位。因此，監(jiān)察建議雖然與一般的“對人監(jiān)察”不同，但不宜稱之為“對事監(jiān)察”，而是屬于“對單位監(jiān)察”。

（二）發(fā)動前置要素：須附隨對監(jiān)察對象的監(jiān)督、調(diào)查而發(fā)動

雖然監(jiān)察建議制度的存在可使監(jiān)察權(quán)的行使范圍延伸至單位，但依照體系解釋，監(jiān)察對象仍然嚴(yán)格限制于行使公權(quán)力的個人，單位不能成為監(jiān)察對象，《監(jiān)察法》總則中的第1條“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督……特定本法”即表明了此點。因此，《監(jiān)察法》第45條第1款第5項規(guī)定監(jiān)察建議須“根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查的結(jié)果”，這里所指的監(jiān)督、調(diào)查應(yīng)是指針對監(jiān)察對象即個人的監(jiān)督、調(diào)查，而非指對單位的監(jiān)督、調(diào)查，但在對監(jiān)察對象（個人）的監(jiān)督、調(diào)查中，若發(fā)現(xiàn)其所在單位牽連而出的相關(guān)問題，則可能會觸發(fā)監(jiān)察建議程序。由此可見，監(jiān)察建議在啟動上必然是附隨性的，換言之“在適用上具有依附性”[11]。

這一要件的存在無疑對監(jiān)察建議的發(fā)動設(shè)置了較大限制。從反對解釋來看，若無針對個人的監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，則不能直接提出監(jiān)察建議，亦不得以“提出監(jiān)察建議”為由徑自對監(jiān)察對象所在單位進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查，否則《監(jiān)察法》對關(guān)于監(jiān)察對象僅限于個人的基本定位和制度設(shè)計在實踐中將名存實亡。

（三）行權(quán)主體要素：監(jiān)察委員會與其派生部分的不同權(quán)限

監(jiān)察委員會擁有完整的監(jiān)察權(quán)限，自然有權(quán)提出監(jiān)察建議。與此不同，派駐、派出機(jī)構(gòu)及監(jiān)察專員作為監(jiān)察委員會的“派生部分”，其監(jiān)察權(quán)限須由派駐、派出它的監(jiān)察委員會授權(quán)確定。按照《監(jiān)察法》第13條規(guī)定，“派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置?！?/p>

值得注意的是，第13條將“提出監(jiān)察建議”置于“依法對公職人員進(jìn)行監(jiān)督”之后、“依法對公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置”之前，在解釋上會存在一種疑問：這是否意味著派駐、派出機(jī)構(gòu)及監(jiān)察專員只能根據(jù)監(jiān)督結(jié)果提出監(jiān)察建議，而不能就調(diào)查結(jié)果提出監(jiān)察建議？對此若持肯定觀點，則第13條構(gòu)成了對第45條第1款“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果……提出監(jiān)察建議”的實質(zhì)性限制。

實務(wù)上權(quán)威觀點似乎偏向于這種理解①就實務(wù)上權(quán)威觀點，本研究采納的是中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室或相關(guān)部門組織編寫的釋義和案例解讀中的觀點。，其將第13條分兩段進(jìn)行解釋：“一是根據(jù)授權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議”，“二是根據(jù)授權(quán)依法進(jìn)行調(diào)查、處置”[12]100-101。筆者認(rèn)為這種理解有可商榷之處，主要原因有二：一方面，之所以將“提出監(jiān)察建議”置于“依法對公職人員進(jìn)行監(jiān)督”與“依法對公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置”之間，重要原因在于前后兩句中的“公職人員”范圍并不相同：監(jiān)督對象涵蓋駐在單位的所有公職人員，而調(diào)查、處置對象“不包括派駐或者派出它的監(jiān)察委員會直接負(fù)責(zé)調(diào)查、處置的公職人員”[12]101。設(shè)置這種差別的依據(jù)在于干部管理權(quán)限。例如，駐中央黨和國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察組的監(jiān)督對象覆蓋了駐在單位的所有公職人員，但調(diào)查、處置對象卻不包括駐在單位的中管干部，因為中管干部的調(diào)查、處置權(quán)限在國家監(jiān)委；地方層面也存在類似的權(quán)限設(shè)置。另一方面，調(diào)查中所能采用的監(jiān)察權(quán)限遠(yuǎn)大于監(jiān)督，其所能查清事實、查找問題的深度和廣度一般均應(yīng)強(qiáng)于監(jiān)督，因此若從效果的角度來看，基于調(diào)查結(jié)果提出的監(jiān)察建議往往更具有針對性與可行性。故而筆者認(rèn)為，考慮到監(jiān)察建議的制度目的，應(yīng)保留派駐、派出機(jī)構(gòu)及監(jiān)察專員根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出監(jiān)察建議的權(quán)限。

因此筆者主張，在解釋上，第13條中“提出監(jiān)察建議”所處位置的功能在于隔斷前后兩句以避免兩處“公職人員”范圍的混淆，而非排除派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出監(jiān)察建議的權(quán)限。應(yīng)當(dāng)對“提出監(jiān)察建議”與前后兩句分作三段解釋，即：按照管理權(quán)限，依法對公職人員進(jìn)行監(jiān)督；依法提出監(jiān)察建議；按照管理權(quán)限，依法對公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置。若此，則可避免將監(jiān)察建議僅作為基于監(jiān)督結(jié)果的處置方式。

（四）指向內(nèi)容要素：“廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等”的區(qū)分解釋

建議指向的內(nèi)容是監(jiān)察建議制度的核心，也是學(xué)術(shù)與實務(wù)界理解最為紛雜不一之處。在此需對相關(guān)概念逐層予以檢視。

第一，所謂“存在的問題”，應(yīng)是指監(jiān)察對象所在單位本身在廉政建設(shè)和履行職責(zé)時存在的問題，而非其在廉政建設(shè)和履行職責(zé)中涉及的其他主體的問題。易言之，該問題應(yīng)當(dāng)是建議對象自身存在的問題，如該單位某項制度存在的廉政風(fēng)險，而非需要建議對象處理的其他主體存在的問題，如應(yīng)由該單位依法予以行政處罰的行政違法問題。如此理解應(yīng)為顯見，但學(xué)術(shù)與實務(wù)界對此仍有較多不同觀點，筆者將在下文監(jiān)察建議的適用范圍部分予以詳細(xì)討論。

第二，對于“廉政建設(shè)和履行職責(zé)”如何解釋值得深入探討。就詞義看，“廉政建設(shè)”內(nèi)涵較為明確。在紀(jì)檢監(jiān)察的話語脈絡(luò)中，廉政即廉潔政治之意，廉政建設(shè)是促進(jìn)監(jiān)察對象廉潔從政的相關(guān)制度機(jī)制建設(shè)。與此不同，“履行職責(zé)”一詞的含義極為寬泛，應(yīng)結(jié)合規(guī)范目的予以明確與限縮。首先，監(jiān)察建議作為“對人監(jiān)察”的延伸，應(yīng)當(dāng)緊扣公權(quán)力運行展開。因此，“履行職責(zé)”應(yīng)是監(jiān)察對象所在單位行使公權(quán)力的職責(zé)，而不包括所在單位的其他職責(zé)。如當(dāng)監(jiān)察對象是黨的某工作部門的公務(wù)員時，該單位純粹黨務(wù)工作履職情況就不屬于監(jiān)察建議所指的“履行職責(zé)”。此為第一次語義限縮。其次，即使是與公權(quán)力相關(guān)的職責(zé)在履行中存在的問題，也并非都可就此提出監(jiān)察建議，必須考慮到不同國家權(quán)力的分立與功能。盡管對于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)還存在不同看法①有觀點認(rèn)為，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)既不能歸屬行政，也不能歸屬立法和司法，而是獨立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的第四種權(quán)力——監(jiān)督權(quán)。參見吳建雄：《論國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《中共中央黨校學(xué)報》，2017年第2期。但這種監(jiān)察權(quán)是種什么性質(zhì)的權(quán)力？有學(xué)者認(rèn)為屬于“混合性權(quán)力”，“既包括了代表制民主下的代表責(zé)任（傳統(tǒng)的議會監(jiān)督權(quán)），又掌握了一定的行政調(diào)查處置權(quán)，甚至包括了一定的司法性權(quán)力”。參見秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革憲法設(shè)計中的若干問題思考》，《探索》，2017年第6期。也有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是一種“復(fù)合性權(quán)力”而非“混合性權(quán)力”，監(jiān)察權(quán)并非原權(quán)力的一種簡單合并，而是對原權(quán)力的質(zhì)的改造。參見徐漢明：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，《法學(xué)評論》，2018年第1期。，但監(jiān)察權(quán)在運行中確實不同于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，而是具有一定的獨立性，其若以監(jiān)察建議形式對其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)的履職情況施以監(jiān)督，很可能會觸碰甚至超越現(xiàn)行憲法秩序下的權(quán)力劃分邊界。例如，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)由同級人大產(chǎn)生，對同級人大及其常委會負(fù)責(zé)，并受它監(jiān)督②參見《憲法》第3條、第126條，《監(jiān)察法》第8條、第9條。，權(quán)力機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，因而對同級人大及其常委會履行職責(zé)中存在的問題，不宜賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議之權(quán)限。此為第二次語義限縮。但這種限縮的界限應(yīng)停留于何處？這一問題頗難回答，下文將結(jié)合監(jiān)察建議的具體適用情形加以探討。合而言之，這里的“廉政建設(shè)”與“履行職責(zé)”雖以“和”并列連接，但兩者在解釋強(qiáng)度上應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分，對于前者應(yīng)做平義解釋，而對后者須做限縮解釋。

第三，對于“廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題”之后的“等”字宜由有權(quán)機(jī)關(guān)作出明確解釋。國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的兜底條款是法解釋學(xué)解釋的重點之一，往往“極具技術(shù)難度和理論魅力”[13]。從語詞用法來看，此處“等”字之前并無并列性列舉，難以認(rèn)定為表示結(jié)尾的“等內(nèi)等”用法，更接近于表示含義未盡的“等外等”，由此應(yīng)屬于兜底性規(guī)定。但由于對“廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題”的理解本身尚存在較大的模糊空間，對此處的兜底性規(guī)定不宜由法律執(zhí)行者自行解釋，而應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)作出明確解釋。

上述四方面內(nèi)容是監(jiān)察建議概念構(gòu)成的核心要素。之所以不將“能夠（直接）產(chǎn)生法律效果”作為監(jiān)察建議概念的要素之一，是因為“特定法律概念是引發(fā)特定法律后果的前提，而不是相反”[7]78。換言之，“能夠產(chǎn)生法律后果”是對符合法律概念構(gòu)成事實的法律評價，而非法律概念構(gòu)成的要素之一。如將其納入法律概念構(gòu)造自身，則可能導(dǎo)致法律概念與法律規(guī)范的混淆與同一。

三、監(jiān)察建議的適用范圍：類型與標(biāo)準(zhǔn)

如果說概念構(gòu)成是一個法律概念的意義或內(nèi)涵，那么適用范圍指向這一概念的所指或外延。目前學(xué)界和實務(wù)界對于監(jiān)察建議適用范圍的認(rèn)識并不統(tǒng)一。從實證法規(guī)范來看，涉及監(jiān)察建議的法律法規(guī)不僅有《監(jiān)察法》，還包括2020年7月1日實施的《公職人員政務(wù)處分法》，后者取代了中央紀(jì)委國家監(jiān)委制定的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，對《監(jiān)察法》上的政務(wù)處分制度做出了專門性、具體化規(guī)定。梳理《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》可以發(fā)現(xiàn)，其中直接提及“監(jiān)察建議”的共有6處③分別為《監(jiān)察法》第11條、第13條、第45條第1款第6項、第62條，《公職人員政務(wù)處分法》第3條、第61條。，另有涉及“建議”的共7處④分別為《監(jiān)察法》第31條、第32條、第38條、第45條第1款第3項，《公職人員政務(wù)處分法》第23條第1款、第23條第2款、第25條。。上述規(guī)范中的“建議”哪些可歸入監(jiān)察建議？學(xué)界的見解并不一致。另外，實務(wù)上亦有權(quán)威觀點在釋義中提出了監(jiān)察建議的六種類型，對其亦有探討研析之必要。下面對這些規(guī)范與觀點進(jìn)行分層、逐一的探討。

（一）履職銜接建議的剔除：工作建議、內(nèi)部建議的梳理篩檢

首先，可以對《監(jiān)察法》中明顯不屬于監(jiān)察建議的“建議”予以排除?！侗O(jiān)察法》第31條、第32條分別規(guī)定了涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人、職務(wù)違法犯罪的涉案人員在滿足某些條件時，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在移送人民檢察院時提出對此從寬處罰的建議。從接受對象要素來看，此處接受建議的人民檢察院并非涉案監(jiān)察對象所在單位，而是與監(jiān)察機(jī)關(guān)共同履行反腐敗職責(zé)的工作機(jī)關(guān)；從指向內(nèi)容要素來看，建議的內(nèi)容并非人民檢察院“廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題”，而是對人民檢察院履職中需要了解掌握的情況說明與建議。顯然，這些建議屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)履職銜接中的工作建議，不屬于監(jiān)察建議。

另外，《監(jiān)察法》第38條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的核查組在初步核實工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)撰寫初核報告并提出處理建議，這屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部分工配合中的工作流程，并非監(jiān)察機(jī)關(guān)對外提出的建議，顯然更不符合監(jiān)察建議的概念構(gòu)成。

（二）學(xué)理主要類型的甄別：“問責(zé)建議”“處理建議”“糾正建議”“處分糾錯建議”的性質(zhì)廓清

已有研究認(rèn)為，“問責(zé)建議盡管未冠以‘監(jiān)察建議’之名，但是從主體、對象、性質(zhì)、效力和后果上看，納入監(jiān)察建議是合理的”[2]；還有學(xué)者將監(jiān)察建議分為問責(zé)型監(jiān)察建議和問題型監(jiān)察建議兩種[4]，換言之，將“問責(zé)建議”歸入了監(jiān)察建議的范圍。與此類似，還有研究認(rèn)為針對個人的“處理建議”“糾正建議”“處分糾錯建議”等也屬于監(jiān)察建議范疇[14]。但仔細(xì)對照監(jiān)察建議的概念構(gòu)成，對上述觀點有辨正與廓清之必要。

1.問責(zé)建議不宜被歸入監(jiān)察建議，主要理由有三方面。其一，問責(zé)建議源于《監(jiān)察法》第45條第1款的規(guī)定，該條之規(guī)范目的在于集中列明5種處置方式①第45條第1款分別規(guī)定了5種處置方式：第1項規(guī)定監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的第一種形態(tài)，第2項規(guī)定政務(wù)處分，第3項規(guī)定問責(zé)，第4項規(guī)定移送起訴，第5項規(guī)定監(jiān)察建議。，其中第1款第3項規(guī)定了問責(zé)（包括問責(zé)決定與問責(zé)建議），第5項規(guī)定了監(jiān)察建議。從條文設(shè)計來看，該條在語詞文意與文段邏輯上都將問責(zé)建議區(qū)別于監(jiān)察建議之外。其二，按照實務(wù)上的權(quán)威觀點，問責(zé)建議與問責(zé)決定均屬于《監(jiān)察法》第62條所規(guī)定的處理決定[12]267-268，而處理決定與監(jiān)察建議的法律效力并不相同。對于處理決定，收到的單位應(yīng)當(dāng)直接執(zhí)行，無須就處理決定的內(nèi)容再進(jìn)行裁量判斷；對于監(jiān)察建議，收到的單位對建議內(nèi)容應(yīng)予以充分考量，若有正當(dāng)理由的可不予采納②當(dāng)然，將問責(zé)建議歸入“處理決定”并進(jìn)而認(rèn)為問責(zé)建議具有直接執(zhí)行力的這種觀點是否合理，尚存討論空間。。其三，最重要的理由在于，問責(zé)建議所指向的內(nèi)容與監(jiān)察建議應(yīng)當(dāng)指向的內(nèi)容并不一致。前已述及，監(jiān)察建議應(yīng)當(dāng)指向建議對象自身“廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題”（《監(jiān)察法》第45條第1款第5項），而非需要建議對象處理的其他主體存在的問題。按照《監(jiān)察法》第45條第1款第3項規(guī)定，問責(zé)建議是就“不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員”，“向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出的建議”。此時，監(jiān)察機(jī)關(guān)并不考量被建議單位是否存在自身履職中的問題，而僅僅是考慮到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員是否應(yīng)當(dāng)被問責(zé)，但該問責(zé)又不屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的管理權(quán)限。因而，問責(zé)建議與監(jiān)察建議的概念構(gòu)成顯然不符。

2.“處理建議”也不宜被歸入監(jiān)察建議。原《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第9條第2款規(guī)定：“對前款人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出下列監(jiān)察建議：（一）取消當(dāng)選資格或者擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)資格；（二）調(diào)離崗位、降職、免職、罷免?！痹摋l明確此建議為“監(jiān)察建議”，有研究進(jìn)而指出，此建議屬于監(jiān)察建議中的“內(nèi)部懲戒建議”[2]。值得注意的是，此處所言前款人員可分為四類，即基層群眾性自治組織、國有企業(yè)等單位中從事管理的人員，或者未列入國家機(jī)關(guān)人員編制的受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)組織中從事公務(wù)的人員，以及其他依法履行公職的人員，分別對應(yīng)于《監(jiān)察法》第15條對監(jiān)察對象界定中的第5項、第3項、第2項、第6項。在《公職人員政務(wù)處分法》出臺后，前述規(guī)范已經(jīng)得到較大改造。按《公職人員政務(wù)處分法》第23條規(guī)定，《監(jiān)察法》第15條第6項、第2項、第3項涉及的監(jiān)察對象存在違法行為的，可以向其所在單位提出處理建議。而對于《監(jiān)察法》第15條第5項規(guī)定的基層群眾性自治組織中從事管理的人員，未再規(guī)定處理建議，這或許是考慮到基層群眾自治組織要保持自治屬性，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)不宜直接對其提出撤換、罷免相關(guān)人員的建議。

這里需要討論的是，從原《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》到現(xiàn)行的《公職人員政務(wù)處分法》，對處理建議不再明確為“監(jiān)察建議”而是徑稱“建議”，這種變化究竟屬于實質(zhì)性的屬性變更，還是僅僅為語詞上的無意省略？筆者傾向于前一種理解。從處理建議指向的內(nèi)容實質(zhì)來看，并非針對被建議單位自身履職中存在的問題，而是單純針對監(jiān)察對象（人員）應(yīng)被處理的事項。換言之，處理建議并非針對被建議單位之錯而要求“糾錯”，而是建議其履行特定職權(quán)，以懲戒監(jiān)察對象（人員）之錯。因此，處理建議并不符合監(jiān)察建議的概念與定位。由此觀之，原《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》雖晚于《監(jiān)察法》而出，但其第9條第2款的規(guī)定卻與《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察建議的界定相悖不合；《公職人員政務(wù)處分法》就此在文字上改“監(jiān)察建議”為“建議”，并非避免行文重復(fù)的文字省略，實為屬性判定上的正本清源，是對原《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》相關(guān)誤用的糾偏與校正。

3.“糾正建議”同樣不屬于監(jiān)察建議?！豆毴藛T政務(wù)處分法》第25條第2款規(guī)定：“公職人員因違法行為獲得的職務(wù)、職級、銜級、級別、崗位和職員等級、職稱、待遇、資格、學(xué)歷、學(xué)位、榮譽、獎勵等其他利益，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建議有關(guān)機(jī)關(guān)、單位、組織按規(guī)定予以糾正?！币环矫?，糾正建議不同于處理建議，處理建議具有懲戒性，而糾正建議具有恢復(fù)性，旨在去除公職人員因違法而獲得的不法利益，使之“恢復(fù)原狀”①在公法原理上，懲戒與糾正對于相對人而言雖都屬于不利益，但之間仍然存在區(qū)別。這一點也為立法機(jī)關(guān)所認(rèn)同，如《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于公司法第一百九十八條“撤銷公司登記”法律性質(zhì)問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)〔2017〕2號）中指出：“撤銷被許可人以欺騙等不正當(dāng)手段取得的行政許可，是對違法行為的糾正，不屬于行政處罰?！保涣硪环矫?，糾正建議并非針對被建議單位之錯而要求“糾正”，要求“糾正”的是公職人員之違法獲利，故亦不屬于監(jiān)察建議。

4.“處分糾錯建議”屬于監(jiān)察建議。此為《公職人員政務(wù)處分法》之新增規(guī)定，其第3條第3款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議?！北唤ㄗh單位應(yīng)處分而未處分或處分違法、不當(dāng)?shù)?，顯然屬于履行職責(zé)中存在的問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)對此作出監(jiān)察建議，符合《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察建議的界定。

對比上述“處分糾錯建議”與“問責(zé)建議”“處理建議”“糾正建議”可以發(fā)現(xiàn)，前一項之所以屬于監(jiān)察建議，是因為其指向的事項中存在著“雙重錯誤”，即：一方面公職人員存在應(yīng)當(dāng)被問責(zé)、處理、糾正的錯誤情形；另一方面相關(guān)單位在針對公職人員錯誤而開展的履職中又存在錯誤，監(jiān)察建議直接指向的正是后一種錯誤。而前述建議中的后三項“問責(zé)建議”“處理建議”“糾正建議”僅針對第一種錯誤而作出，故而不符合監(jiān)察建議的構(gòu)成要件。還需要指出的是，雖然上述“問責(zé)建議”“處理建議”“糾正建議”不屬于監(jiān)察建議，但這并不意味著在問責(zé)、處理、糾正等問題上監(jiān)察建議無適用之可能。倘若在這些事項上存在著“雙重錯誤”，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然可作出監(jiān)察建議。例如，在立法論上可以設(shè)想，若將來出臺關(guān)于公職人員政務(wù)問責(zé)的法律法規(guī)，可規(guī)定涉及問責(zé)的監(jiān)察建議，即“監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予問責(zé)而未給予，或者給予的問責(zé)違法、不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議”。

（三）實務(wù)權(quán)威觀點的辨析：實務(wù)釋義六種類型的規(guī)范內(nèi)涵與性質(zhì)歸屬

以上討論了實證法上涉及監(jiān)察建議類型的相關(guān)規(guī)范和學(xué)說上的相關(guān)主張。此外，實務(wù)上權(quán)威觀點對監(jiān)察建議的范圍也列出了六種類型，“需要完善廉政制度的”；“依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予處罰的”；“拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的”；“有關(guān)單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的”；“給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的”；“錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的”[12]208。前溯其源可以發(fā)現(xiàn)，這六種類型均來自行政監(jiān)察建議的相關(guān)規(guī)定。原《行政監(jiān)察法》第23條規(guī)定了行政監(jiān)察建議的七種類型，或許是考慮到其中問責(zé)建議已在《監(jiān)察法》第45條第1款第3項中另有規(guī)定，實務(wù)上權(quán)威觀點將其剔除，對其他六類作個別文字調(diào)整后引為《監(jiān)察法》對監(jiān)察建議適用情形的界定。那么，這些情形是否均符合監(jiān)察建議的概念內(nèi)涵？以下逐一加以檢視。

1.關(guān)于類型一，“需要完善廉政制度的”。這種類型對應(yīng)“廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等”中的前半段，顯然符合監(jiān)察建議的概念與定位，在此不贅述。

2.關(guān)于類型二，“依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予處罰的”。這里提及“處罰”一詞，頗顯突兀。追溯原《行政監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定，是指行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查、調(diào)查中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察部門和人員違反了公安、工商、稅務(wù)等方面法律法規(guī)的，有權(quán)建議公安、工商、稅務(wù)、海關(guān)等機(jī)關(guān)給予被監(jiān)察部門和人員行政處罰[15]。能否將這種類型引入監(jiān)察建議？筆者認(rèn)為這里有兩個障礙難以跨越。其一，行政監(jiān)察屬于行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)察，故行政監(jiān)察機(jī)關(guān)可以向公安等其他行政機(jī)關(guān)提出對相對人行政處罰的建議。與此不同，改革后的監(jiān)察是獨立于行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督，從權(quán)力分工的角度講，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)將發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題移送行政機(jī)關(guān)處理，而不宜直接做出給予行政處罰的建議，否則有干預(yù)行政權(quán)之嫌。其二，退一步講，假如監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提出給予處罰的建議，在這種情形下，也并非被建議單位自身在履職中存在問題，而是行政相對人存在問題需要行政機(jī)關(guān)予以處罰。因此，即使承認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)有此建議權(quán)，這種建議亦不符合監(jiān)察建議的概念要求。

3.關(guān)于類型三至六，“拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的”“有關(guān)單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的”“給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的”“錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的”。這四種類型應(yīng)對應(yīng)于《監(jiān)察法》第45條第1款第5項“廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等”中的后半段。前已論及，對“履行職責(zé)存在的問題”應(yīng)當(dāng)做限縮解釋，例如，同級人大及其常務(wù)委員會在制定地方性法規(guī)中違反法律、法規(guī)或國家政策的，或在執(zhí)法檢查中給公民權(quán)益造成損害的，監(jiān)察機(jī)關(guān)不宜作出監(jiān)察建議，對此應(yīng)無疑問。

但除此之外，對其他監(jiān)察對象所在單位“履行職責(zé)存在的問題”，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否都有權(quán)提出監(jiān)察建議呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位加以區(qū)分。一方面，在與監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)密切相關(guān)且監(jiān)察機(jī)關(guān)具有專業(yè)優(yōu)勢的領(lǐng)域，監(jiān)察機(jī)關(guān)可對相關(guān)單位履職存在問題提出監(jiān)察建議。例如，《公職人員政務(wù)處分法》第3條第3款規(guī)定，公職人員任免單位給予的處分違法、不當(dāng)?shù)模O(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議。實務(wù)上權(quán)威觀點中提到的“錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)”的類型，也大致指向了這種情形。另一方面，在監(jiān)察機(jī)關(guān)不具有專業(yè)優(yōu)勢的其他領(lǐng)域，監(jiān)察機(jī)關(guān)對“履行職責(zé)存在的問題”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采取審慎態(tài)度，宜限定于僅對“違法”甚至“明顯違法”的情形提出監(jiān)察建議。主要原因在于，在權(quán)力分工原則下監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恪守權(quán)力邊界，尊重其他公權(quán)力機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷。應(yīng)當(dāng)看到的是，原有的行政監(jiān)察建議的適用范圍更為廣闊、監(jiān)察深度更為深入。這是因為行政監(jiān)察是行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，且行政監(jiān)察對象既包括人員，更包括了行政機(jī)關(guān)，故在監(jiān)察廣度上可直接針對行政機(jī)關(guān)的各項履職行為進(jìn)行監(jiān)察，在監(jiān)察深度上不僅涵蓋履職行為的合法性，而且可深入到履職行為的合理性與效能性，即所謂“效能監(jiān)察”①效能監(jiān)察是原行政監(jiān)察的重要內(nèi)容，針對行政效能方面存在的問題，可以提出行政監(jiān)察建議。參見原《行政監(jiān)察法》第1條：“為了加強(qiáng)監(jiān)察工作，……提高行政效能，根據(jù)憲法，制定本法”；原《行政監(jiān)察法》第23條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，遇有下列情形之一的，可以提出監(jiān)察建議：……（七）需要完善廉政、勤政制度的……”。而在國家監(jiān)察體制改革后，一方面監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政系統(tǒng)獨立出來，獨立于其他的公權(quán)力機(jī)關(guān)，另一方面監(jiān)督對象收縮到僅包括行使公權(quán)力的個人，公權(quán)力機(jī)關(guān)原則上不在監(jiān)察權(quán)的覆蓋范圍之內(nèi)。因而，監(jiān)察建議的適用范圍應(yīng)當(dāng)隨著這些變化而收窄，換言之，“監(jiān)察機(jī)關(guān)不干涉監(jiān)察對象所在單位的日常工作，監(jiān)察建議一般不涉及監(jiān)察對象所在單位主責(zé)主業(yè)的正當(dāng)運轉(zhuǎn)”[16]401。因此，筆者主張在監(jiān)察機(jī)關(guān)不具有專業(yè)優(yōu)勢的其他領(lǐng)域，提出監(jiān)察建議的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)限定于監(jiān)察對象所在單位在履職中的明顯違法。相應(yīng)地，對實務(wù)上權(quán)威觀點指出的上述情形也應(yīng)當(dāng)做限縮解釋。

由上可知，對《監(jiān)察法》第45條第1款第5項“廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等”應(yīng)當(dāng)做區(qū)分解釋。對于在廉政建設(shè)中存在問題的，監(jiān)察機(jī)關(guān)均可以提出監(jiān)察建議。對于單位履行職責(zé)存在問題的：如落入問責(zé)、處分等監(jiān)察機(jī)關(guān)具有專業(yè)優(yōu)勢的領(lǐng)域，可提出監(jiān)察建議；如屬于不具有專業(yè)優(yōu)勢的領(lǐng)域，僅當(dāng)履職存在問題屬于明顯違法時，監(jiān)察機(jī)關(guān)方可提出監(jiān)察建議。另外，“問責(zé)建議”“處理建議”“糾正建議”“處罰建議”不符合監(jiān)察建議的概念構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)從監(jiān)察建議類型范圍中予以排除。

四、監(jiān)察建議的法律效果：程序與效力

從監(jiān)察建議的法律效果看，其能對建議對象產(chǎn)生法律上的拘束力。監(jiān)察建議具有“一定的法律效力”[12]207，這種效力雖然體現(xiàn)為“直接產(chǎn)生‘法律效果’”[2]，但并非直接對公法上的法律關(guān)系產(chǎn)生變動，而是要求被建議對象對建議內(nèi)容加以慎重考量，并基于此作出行為。《監(jiān)察法》第62條規(guī)定：“有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對單位給予通報批評；對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理?！边@對監(jiān)察建議的效力作出了明確，可以從三方面加以分析。

其一，《監(jiān)察法》第62條對監(jiān)察處理決定和監(jiān)察建議做了區(qū)分，規(guī)定“無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議”時承擔(dān)相應(yīng)法律后果。處理決定和監(jiān)察建議是對處置方式的重要分類，但兩者之和并不等于處置方式的全集。按照實務(wù)上權(quán)威觀點，“監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定一般是指監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)本法第45條規(guī)定，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果向職務(wù)違法的監(jiān)察對象作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定；對不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照管理權(quán)限對其直接作出問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議”[12]267。因此，第63條中的處理決定大致對應(yīng)于《監(jiān)察法》第45條第1款第2、3項，而第62條中的監(jiān)察建議則對應(yīng)于第45條第1款第5項。第62條未涉及第45條第1款第1項（輕微職務(wù)違法的適用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“第一種形態(tài)”）、第4項（涉嫌職務(wù)犯罪的移送檢察機(jī)關(guān)）規(guī)定的處置方式，據(jù)筆者推測，應(yīng)當(dāng)是由于這兩種處置方式一般不存在另外的執(zhí)行問題，而處理決定、監(jiān)察建議則需要相關(guān)其他單位的執(zhí)行才能完整實現(xiàn)其效力，故而第62條規(guī)定了不執(zhí)行處理決定、監(jiān)察建議的法律責(zé)任。與處理決定不同，監(jiān)察建議并不具有直接的執(zhí)行力，而是為被建議對象留存了一定的裁量判斷空間，即當(dāng)被建議單位在有正當(dāng)理由時可不采納監(jiān)察建議。因此，處理決定相對更“硬”，而監(jiān)察建議具有一定的“彈性”。

也有研究認(rèn)為，監(jiān)察建議是“具有法律效力和強(qiáng)制執(zhí)行力的處置措施，其性質(zhì)已經(jīng)從‘軟權(quán)力’發(fā)展為‘硬權(quán)力’……不同于以往的行政監(jiān)察建議，是中國特色監(jiān)察體制改革的重大創(chuàng)新”[17]。其實，《監(jiān)察法》對監(jiān)察建議效力的設(shè)計在很大程度上沿用了行政監(jiān)察建議的有關(guān)規(guī)定，第62條的規(guī)定即參考了原《行政監(jiān)察法》第45條的相關(guān)表述。除此之外，原《行政監(jiān)察法》對行政監(jiān)察建議效力的規(guī)定與保障較《監(jiān)察法》更為翔實，如其第37條規(guī)定，有關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)自收到監(jiān)察決定或者行政監(jiān)察建議之日起30日內(nèi)將執(zhí)行情況通報監(jiān)察機(jī)關(guān)，而《監(jiān)察法》對此未做規(guī)定。

其二，《監(jiān)察法》第62條雖然規(guī)定了“無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議”的法律后果，但并未明確被建議對象提出異議的方式與正當(dāng)理由的認(rèn)定程序。盡管并無相關(guān)規(guī)范，但從保障監(jiān)察建議制度實效性的角度來看，顯然不宜認(rèn)為被建議對象可自行認(rèn)定是否存在正當(dāng)理由，并由此單方面決定是否采納監(jiān)察建議。因為如此，則無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議“應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任”的規(guī)定可能會名存實亡。對此，實務(wù)上權(quán)威觀點認(rèn)為，被建議單位若對監(jiān)察建議有異議的，應(yīng)當(dāng)“按照法定程序向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出異議”[12]268。但令人遺憾的是，《監(jiān)察法》卻未提及此“法定程序”。對此可以從兩方面尋求制度參考，一是《監(jiān)察法》第49條關(guān)于對處理決定的不服的復(fù)審、復(fù)核制度，二是原《行政監(jiān)察法》第43條關(guān)于行政監(jiān)察建議異議的處理制度。上述兩種制度均規(guī)定了兩級異議制，即自收到處理決定/行政監(jiān)察建議之日起1個月/30日內(nèi)①《監(jiān)察法》第49條規(guī)定為一個月，原《行政監(jiān)察法》第43條規(guī)定為30日。，可向做出處理決定/行政監(jiān)察建議的原監(jiān)察機(jī)關(guān)提出復(fù)審/異議，對原監(jiān)察機(jī)關(guān)的回復(fù)仍有異議的，可以向其上級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核/裁決。在《監(jiān)察法》對監(jiān)察建議制度中提出異議的“法定程序”缺乏實證法支撐，而這一程序又必不可少的情況下，上述制度可資參照借鑒。但需要指出的是，就監(jiān)察建議而言，如在合理期限內(nèi)已提出異議的，被建議單位在異議處理期內(nèi)自不必按照監(jiān)察建議內(nèi)容進(jìn)行整改，這與《監(jiān)察法》第49條中復(fù)審、復(fù)核不影響處理決定執(zhí)行的規(guī)定有所不同。

其三，《監(jiān)察法》第62條關(guān)于被建議對象“無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議”法律責(zé)任的具體規(guī)定有模糊之處，需要進(jìn)一步明確。按照第62條規(guī)定，無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，“由其主管部門、上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對單位給予通報批評；對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理”。這里設(shè)置了兩種責(zé)任方式：一是對于被建議單位，由于監(jiān)察權(quán)原則上限于指向個人，故而規(guī)定由被建議單位主管部門、上級機(jī)關(guān)而非監(jiān)察機(jī)關(guān)對其給予通報批評；二是對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，規(guī)定“依法給予處理”。需要討論的是，“依法給予處理”的主語不詳，因此誰有權(quán)作出處理還需要在解釋中予以明確。筆者認(rèn)為，“依法給予處理”的主體并非被建議單位的主管部門、上級機(jī)關(guān)，而是監(jiān)察機(jī)關(guān)，理由有三：首先從文句來看，第62條在“對單位給予通報批評”與“對負(fù)有責(zé)任的……依法給予處理”之間使用了分號間隔，而分號之前的主語為“其主管部門、上級機(jī)關(guān)”。若“依法給予處理”的主語也為被建議單位的主管部門、上級機(jī)關(guān)，則在該處使用逗號更為順暢。其次從職權(quán)來看，被建議單位負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員是《監(jiān)察法》中的監(jiān)察對象，當(dāng)然屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍之內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)對其有權(quán)予以處理。最后從實務(wù)權(quán)威觀點來看，此處“依法給予處理”的處理內(nèi)容，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對直接責(zé)任人員給予黨紀(jì)政務(wù)處分，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)[16]524-525。由此，將“依法給予處理”的主體確定為監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)屬合理。

總之，監(jiān)察建議不同于監(jiān)察處理決定而具有一定的“彈性”，但這種“彈性”并不意味著其僅僅是一種“軟權(quán)力”，或沒有法律上的拘束力，而是賦予了被建議單位一定的裁量空間與異議權(quán)，被建議單位存在正當(dāng)理由時不必執(zhí)行監(jiān)察建議的建議內(nèi)容。當(dāng)然，正當(dāng)理由的認(rèn)定必須遵循一定程序，可借鑒《監(jiān)察法》49條關(guān)于監(jiān)察處理決定不服的復(fù)審、復(fù)核制度和原《行政監(jiān)察法》43條關(guān)于行政監(jiān)察建議異議制度，對監(jiān)察建議的異議程序進(jìn)行規(guī)范。對于無正當(dāng)理由而不采納監(jiān)察建議的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予處理，以保障監(jiān)察建議執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

結(jié)語

黨的十九屆中央紀(jì)委四次全會提出，要“用好紀(jì)檢監(jiān)察建議有力武器，以紀(jì)法剛性約束推動問題一項一項整改到位?！盵18]監(jiān)察建議承擔(dān)著監(jiān)察權(quán)在個案查處的基礎(chǔ)上推動實現(xiàn)治理領(lǐng)域廉政制度建設(shè)的重要使命，是溝通連接“不敢腐”與“不能腐”的重要渠道。而從法教義學(xué)的角度對監(jiān)察建議的概念構(gòu)成、適用范圍、法律效果進(jìn)行規(guī)范與學(xué)說的整理，是在實踐中正確適用監(jiān)察建議的必要前提。

法律概念是法律規(guī)范的基礎(chǔ)，對概念的討論也構(gòu)成了制度研究的起點。監(jiān)察建議的概念構(gòu)成包含四方面要素：在建議對象上，監(jiān)察建議指向監(jiān)察對象所在單位而非個人，其性質(zhì)是“對單位監(jiān)察”而非“對事監(jiān)察”；在行使主體上，擁有完整監(jiān)察權(quán)限的監(jiān)察委員會有權(quán)提出監(jiān)察建議，經(jīng)過授權(quán)的派駐、派出機(jī)構(gòu)及監(jiān)察專員也可提出監(jiān)察建議；在職權(quán)發(fā)動上，監(jiān)察建議需依據(jù)對監(jiān)察對象個人的監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果而提出，因而具有明顯的“依附性”，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得以“提出監(jiān)察建議”為由徑自對監(jiān)察對象所在單位進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查；在指向內(nèi)容上，監(jiān)察建議指向被建議單位“廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題”。就指向內(nèi)容這一要素而言，首先，所謂“存在的問題”是指被建議對象自身存在的問題，而非需要被建議對象處理的其他主體存在的問題；其次，雖以“和”字相連，但對于“廉政建設(shè)”應(yīng)做平義解釋，而對“履行職責(zé)”應(yīng)做目的性限縮解釋。

概念構(gòu)成與適用范圍是內(nèi)涵與外延的關(guān)系。確定了監(jiān)察建議的概念構(gòu)成之后，可據(jù)此對學(xué)說和實務(wù)中主張的各種“監(jiān)察建議類型”進(jìn)行辨析與甄別，以準(zhǔn)確劃定其適用范圍。學(xué)說和實務(wù)中主張的“問責(zé)建議”“處理建議”“糾正建議”均指向公職人員存在的錯誤，而非被建議單位履職中的錯誤，故不符合監(jiān)察建議的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)予以排除。而“處分糾錯建議”指向的事項中存在“雙重錯誤”，故屬于監(jiān)察建議范疇。對指向內(nèi)容“履行職責(zé)存在的問題”應(yīng)區(qū)分是否屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)專業(yè)領(lǐng)域而做不同標(biāo)準(zhǔn)理解：屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的事項，可以提出監(jiān)察建議；不屬于專業(yè)領(lǐng)域的事項，僅當(dāng)履職存在問題屬于明顯違法時，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提出監(jiān)察建議。

法律效果是對符合法律概念構(gòu)成事實的法律評價。監(jiān)察建議的法律效果并非是直接對公法上的法律關(guān)系產(chǎn)生變動，而是對被建議對象產(chǎn)生拘束力，被建議對象須對監(jiān)察建議的內(nèi)容慎重加以考量判斷。應(yīng)當(dāng)完善異議提出程序與正當(dāng)理由認(rèn)定程序，既督促被建議單位認(rèn)真審慎考慮監(jiān)察建議內(nèi)容，又防止因監(jiān)察建議內(nèi)容不合理而導(dǎo)致被建議單位“改正為誤”或“一錯再錯”。在實證法上缺乏對上述機(jī)制的規(guī)定的條件下，可借鑒原有的行政監(jiān)察建議異議制度和《監(jiān)察法》上對監(jiān)察處理決定不服而設(shè)立的復(fù)審、復(fù)核制度，對監(jiān)察建議的異議程序進(jìn)行規(guī)范，從而增強(qiáng)其可操作性。對于無正當(dāng)理由而不采納監(jiān)察建議的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予處理。

另外，從歷史沿革來看，監(jiān)察建議脫胎于原行政監(jiān)察法律規(guī)范中的行政監(jiān)察建議，其一方面沿襲了行政監(jiān)察建議制度的一些內(nèi)容與程序，另一方面又在制度目的與構(gòu)成要件上與（原）行政監(jiān)察建議有著實質(zhì)性區(qū)別。在對監(jiān)察建議的法律規(guī)范和學(xué)說觀點的整理過程中，可對監(jiān)察建議與（原）行政監(jiān)察建議之間的異同進(jìn)行比較辨析，這無疑有助于對監(jiān)察建議制度的深入理解與準(zhǔn)確把握。