□岳經(jīng)綸范 昕

（1.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州510275；2.電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都611731）

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，是黨的十八大以來我國新的歷史方位。黨中央基于對我國國情的系統(tǒng)評估而得出的這一重大政治判斷，既反映了我國社會經(jīng)濟(jì)各個方面的現(xiàn)狀，也指導(dǎo)著我國各項政策的制定和實施。在民生建設(shè)上，黨的十九大報告將原有的五大目標(biāo)拓展為七大目標(biāo)，“幼有所育”首次被單獨列出，成為新時代我國最迫切的民生發(fā)展目標(biāo)和最主要的社會政策領(lǐng)域之一。事實上，兒童一直是我國社會政策關(guān)注的重點群體之一。20世紀(jì)90年代初，我國政府就簽署了聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，發(fā)布了中國第一個兒童發(fā)展綱要，并逐漸明確了“兒童優(yōu)先”“兒童利益最大化”等基本原則。第七次全國人口普查結(jié)果顯示，2020年我國0—14歲人口占人口總量為17.95%，與2010年相比上升了1.35個百分點①參見《第七次全國人口普查結(jié)果公布中國人口超14.1億人》，人民網(wǎng).http://js.people.com.cn/n2/2021/0511/c359574-34719372.html，訪問日期：2021年6月1日。，這說明我國“二孩”生育政策實施以來，人口結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了積極成效。那么，與以往的兒童政策相比，新時代以來的兒童政策有哪些新的發(fā)展？呈現(xiàn)出哪些不同于之前階段的特征？是否在政策體制上發(fā)生了轉(zhuǎn)型？同時，隨著“三孩政策”的發(fā)布與實施②參見中央政治局審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》(全文)，新浪財經(jīng)網(wǎng).https://finance.si?na.com.cn/china/2021-05-31/doc-ikmyaawc8571791.shtml，訪問日期：2021年6月1日。，兒童的生育、養(yǎng)育等配套支持措施應(yīng)當(dāng)在怎樣的基礎(chǔ)上展開思考與布局？本文將就這些問題展開論述。

一、新世紀(jì)以來的兒童政策演進(jìn)：文獻(xiàn)綜述與分析框架

作為生命周期中最重要的一個時期，兒童階段的成長經(jīng)歷對個人發(fā)展具有至關(guān)重要的影響。為了確保兒童的基本福祉和健康成長，政府需要制定全面而完善的兒童政策。如何將我國與兒童福祉相關(guān)的社會政策概念化，實務(wù)部門與學(xué)界有不同的側(cè)重，比較常用的概念是“兒童福利政策”概念，也有人偏向使用“兒童保護(hù)政策”概念，還有人偏愛“兒童照顧政策”“兒童發(fā)展政策”概念。即使是同樣的概念，不同主體對其內(nèi)涵的界定也存在差異。以“兒童保護(hù)”與“兒童福利”為例，一方面，學(xué)界對于這兩個概念的定義、內(nèi)涵和外延等存在著不同的界定，對于誰應(yīng)該包含誰也存在爭議[1]；另一方面，民政部門工作中對兒童福利和兒童保護(hù)的使用也與學(xué)界不同。就“兒童福利政策”的定義而言，總體有狹義和廣義之分，狹義主要是指民政部門主導(dǎo)出臺的針對孤兒、殘疾兒童、流動兒童等困境兒童的政策，廣義則指促進(jìn)兒童的身心健康和福祉的所有政策[2]。

本文傾向于把與兒童福祉相關(guān)的社會政策統(tǒng)稱為“兒童政策”。由于兒童福祉涉及多個方面，因而兒童政策是一個開放包容的概念，其內(nèi)涵隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷拓展和變化。為了讓兒童政策這個寬泛的概念更具有可操作性，我們將本文的研究內(nèi)容主要定位于黨的十八大以來、與“幼有所育”民生目標(biāo)直接相關(guān)的兒童政策領(lǐng)域。通過在政府網(wǎng)站、新聞媒體和學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫中搜索關(guān)鍵詞“幼有所育”，我們發(fā)現(xiàn)與這一民生目標(biāo)相關(guān)的兒童政策主要集中在四個子政策領(lǐng)域[3-6]，即嬰幼兒照護(hù)服務(wù)（托育服務(wù)）、學(xué)前教育、兒童福利和家庭教育①“重視中小學(xué)生視力、體育鍛煉”等政策在“幼有所育”的舉措中也被提及，但鑒于這些政策內(nèi)容較為零散，且與“學(xué)有所教”的聯(lián)系更為密切，故不納入本文分析。此外，義務(wù)教育也普遍被認(rèn)為屬于“學(xué)有所教”的范疇。。鑒于這四個政策子領(lǐng)域被普遍認(rèn)為是“幼有所育”民生目標(biāo)的主要內(nèi)容，本文把討論限定在這四個領(lǐng)域。為此需要說明的是，為了與民政部門的政策文本一致，對其中的“兒童福利”子領(lǐng)域，本文采用了狹義的概念界定。

從發(fā)展進(jìn)程來看，我國兒童政策的變遷受到宏觀社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，在不同時期存在著不同的價值取向和特征。雖然我國政府歷來重視兒童福利工作，但早期公共政策關(guān)注重點主要是孤兒和其他特殊困境中的兒童，兒童照顧工作依賴單位和家庭。在20世紀(jì)90年代前，我國兒童相關(guān)政策數(shù)量少，缺乏專門性的兒童福利、兒童發(fā)展政策。1991年，我國正式簽署聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，并在1992年由國務(wù)院頒布第一部中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要——《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》。這些發(fā)展標(biāo)志著兒童議題開始上升到國家戰(zhàn)略層面，推動了我國兒童政策的發(fā)展。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會”理念目標(biāo)的提出，我國的公共政策發(fā)生了“社會轉(zhuǎn)向”[7-9]，這種社會轉(zhuǎn)向也體現(xiàn)在兒童政策領(lǐng)域。廉婷婷等通過對1949年以來我國兒童相關(guān)政策的梳理，發(fā)現(xiàn)70%以上的政策都是21世紀(jì)之后出臺的，其中2010年后出臺的政策占比更超過40%[10]。

兒童政策的發(fā)展，特別是21世紀(jì)以來的發(fā)展也推動了學(xué)術(shù)界對兒童政策的研究。這些研究涉及困境兒童保障、兒童保護(hù)、兒童健康、兒童教育、兒童照顧等多方面的政策，以及價值理念的提出與倡導(dǎo)、政策法律的制定和執(zhí)行。在兒童福利政策領(lǐng)域，學(xué)者們普遍觀察到：政策的對象逐漸由少數(shù)的孤殘兒童擴(kuò)大到貧困家庭兒童、留守兒童、流動兒童、被艾滋病病毒感染的兒童等弱勢兒童群體；政策的內(nèi)容從保障基本生活逐漸擴(kuò)大到保障發(fā)展、被保護(hù)和參與權(quán)；福利的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高[11]。在兒童教育政策領(lǐng)域，已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)教育公平開始成為政策的價值取向。例如，學(xué)前教育政策的關(guān)注點從加強(qiáng)管理轉(zhuǎn)到重視教育資源的快速有效擴(kuò)大[12]，義務(wù)教育政策的價值取向由非均衡發(fā)展開始向均衡發(fā)展過渡[13]，特殊教育、校外教育、家庭教育等領(lǐng)域的政策開始得到重視，等等[14-16]。在兒童照顧政策領(lǐng)域，為配合“單獨二孩”和“全面二孩”政策的先后實施，國家已相繼修改和完善了產(chǎn)假政策和稅收減免政策，并開始大力發(fā)展托育服務(wù)；2021年5月31日，中央政治局召開會議審議通過了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，在組織實施“三孩生育政策”的同時，也提出了“提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”等配套銜接的支持政策。

已有研究為理解我國兒童相關(guān)政策的發(fā)展帶來很多啟發(fā)，但也存在不足。大多數(shù)兒童政策研究文獻(xiàn)要么聚焦于某一特定政策，要么聚焦于某一特定兒童群體，要么關(guān)注政策理念的變化，要么關(guān)注政策執(zhí)行，即便是檢視我國兒童政策演變發(fā)展歷程的文獻(xiàn)也缺少有效的分析框架來評判我國兒童政策發(fā)展的總體趨勢。由于不能對兒童政策變化的主要方面，以及影響兒童政策變化的主要因素進(jìn)行綜合分析，很難從整體上理解兒童政策發(fā)展變遷的趨勢和特征。為此，我們借鑒“政策體制”（Policy Regime）的分析框架，對黨的十八大以來我國兒童政策發(fā)展變化的各個方面進(jìn)行整體性分析。

“政策體制”這一政策分析模型是美國學(xué)者卡特·威爾遜基于既有政策文獻(xiàn)提出來的，它既借鑒了分析政治體制為什么持久的“靜態(tài)”路徑，也吸收了政策和制度變遷的“動態(tài)”理論，并通過綜合多種政策變化分析模型，解決了政策文獻(xiàn)中的一些爭議[17]?？梢哉f，它是一個關(guān)于政策變遷的集合性理論，試圖為政策的長期穩(wěn)定和短期變化提供解釋。

按照威爾遜的說法，政策體制變遷的過程是伴隨著政策范式的變化、權(quán)力安排的變化和組織架構(gòu)的轉(zhuǎn)變而發(fā)生的，也就是說，政策體制主要包括了三個維度：政策范式、權(quán)力安排和組織架構(gòu)[17]。首先，政策范式指政策體制背后的意識形態(tài)，它既影響著問題的界定，也影響著解決方案的提出。其次，權(quán)力安排涉及到某個政策領(lǐng)域中國家行動者與非國家行動者的關(guān)系，通常一個或多個支持新政策體制的利益集團(tuán)或者說利益相關(guān)者的出現(xiàn)會對該政策領(lǐng)域權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來重要影響。最后，組織架構(gòu)是指政府內(nèi)部的組織、決策安排和執(zhí)行結(jié)構(gòu)，它涉及到各類政策行動者在政策制定和政策執(zhí)行中的相互關(guān)系。

威爾遜認(rèn)為，政策體制分析框架可以為長期政策穩(wěn)定和短期變化提供解釋。政策體制的權(quán)力、范式和組織維度可以解釋政策穩(wěn)定和政策變遷，穩(wěn)定的權(quán)力安排、占主導(dǎo)地位的政策范式、組織架構(gòu)以及依賴于政策體制的公職人員和決策者都是為了維持政策穩(wěn)定而運作的。當(dāng)政策體制受到壓力源（stressor）的影響時，就會發(fā)生重大的政策變化。這些壓力源有潛力展現(xiàn)出主導(dǎo)性政策范式的異常，促成權(quán)力的轉(zhuǎn)移，并造成合法性危機(jī)。當(dāng)權(quán)力聯(lián)盟發(fā)生轉(zhuǎn)移、主導(dǎo)性范式出現(xiàn)失信、替代性范式得以發(fā)展、新組織安排得以形成，以及新政策目標(biāo)得以確立，政策范式就會發(fā)生變化[17]。換言之，隨著新的政策范式、新的權(quán)力格局和新的組織架構(gòu)的出現(xiàn)，新的政策體制也就出現(xiàn)了。在這個過程中，沖擊現(xiàn)有體制的壓力源是關(guān)鍵，它包括諸如自然和人為的災(zāi)難、新的發(fā)現(xiàn)、丑聞、累積性社會趨勢（如少子老齡化）、媒體關(guān)注度增加，等等。這些壓力源能夠?qū)M織架構(gòu)、主導(dǎo)的政策范式施加壓力，同時提升新問題的可見性。本文將借鑒政策體制這一分析框架，分析在“幼有所育”民生目標(biāo)指引下黨的十八大以來我國兒童政策的發(fā)展及其特征。

二、新時代以來兒童政策發(fā)展的狀況

政策體制理論在多大程度上能夠幫助我們分析和解釋新時代我國兒童政策的變化呢？要回答這一問題，需要首先梳理“幼有所育”目標(biāo)下兒童政策四個子領(lǐng)域政策在新時代的發(fā)展和變化，特別關(guān)注政策在問題界定、目標(biāo)設(shè)定和實施方案制定方面的變化和進(jìn)展。

（一）0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)也被稱為托育服務(wù)，主要滿足0—3歲兒童的照顧需求。在“全面二孩”政策出臺之前，托育服務(wù)只得到了零星的政策關(guān)注，而且其定位是教育服務(wù)的一部分，關(guān)注的重點是兒童發(fā)展，并沒有突出或強(qiáng)調(diào)支持父母就業(yè)的功能。2015年12月31日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》，托育服務(wù)發(fā)展被提上政策議程。黨的十九大“幼有所育”民生目標(biāo)的提出更使得托育服務(wù)發(fā)展成為社會關(guān)注的熱點。2019年開始，托育服務(wù)政策開始密集出臺。1月，國家發(fā)改委等十八個部門發(fā)布《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補短板強(qiáng)弱項提質(zhì)量促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動方案》（發(fā)改社會〔2019〕0160號），將“增加托育服務(wù)有效供給”作為“補強(qiáng)非基本公共服務(wù)弱項，著力增強(qiáng)人民群眾公共服務(wù)供給”的內(nèi)容之一。4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布托育服務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕15號），闡明了我國托育服務(wù)發(fā)展的基本原則、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施和組織實施，并首次明確了17個部門的職責(zé)分工。在該意見精神的指導(dǎo)下，以國家衛(wèi)健委為首的多個職能部門先后頒布了托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法、備案辦法等政策文件。10月，發(fā)改委和衛(wèi)健委還發(fā)布了《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案（試行）》，指出托育服務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)，并明確了中央支持和引導(dǎo)地方發(fā)展托育服務(wù)的具體措施。2020年底，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2020〕52號），提出了健全政策體系、完善監(jiān)管服務(wù)等意見。2021年5月中央政治局通過的《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，在實施“三孩政策”的同時，重申了托育服務(wù)托底、普惠的發(fā)展原則。

總體來說，進(jìn)入新時代后，托育服務(wù)的政策體系經(jīng)歷了從無到有的巨大變化，特別是2019年后，政策發(fā)展進(jìn)入了快車道。在這一系列政策文本中，發(fā)展托育服務(wù)被看作是解決家庭“不敢生”“不愿生”的重要舉措。在《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》的政策例行吹風(fēng)會上，國家衛(wèi)健委的干部指出，該政策出臺是為了“促進(jìn)解決‘幼有所育’問題”[18]。可見，托育政策直接關(guān)系到我國陷入超低生育率社會的現(xiàn)實問題。在政策目標(biāo)的設(shè)置上，政府將托育服務(wù)定位為非基本公共服務(wù)，明確了“家庭為主，托育補充”的基本原則，并鼓勵發(fā)展托底、普惠性的托育服務(wù)（國辦發(fā)〔2019〕15號）。在實施方案上，通過發(fā)布一系列政策，明確了發(fā)展托育服務(wù)是地方事權(quán)，中央主要負(fù)責(zé)制定政策法規(guī)和通過預(yù)算內(nèi)投資引導(dǎo)地方發(fā)展（發(fā)改社會〔2019〕1606號）；明確了堅持社會化發(fā)展，圍繞“政府引導(dǎo)、多方參與、社會運營、普惠可及”的思路開展，如鼓勵單位為其職工提供福利性質(zhì)的托育服務(wù)（發(fā)改社會〔2019〕1606號）；明確了各職能部門的監(jiān)管責(zé)任，并對事業(yè)單位、營利性和非營利性托育機(jī)構(gòu)開展分類管理（國辦發(fā)〔2019〕15號、國衛(wèi)辦人口發(fā)〔2019〕25號）；強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)政策落地：地方政府要向同級人民代表大會常務(wù)委員會報告成效，國務(wù)院要推動落地，發(fā)改委要建立“一老一小”服務(wù)能力評價機(jī)制（國辦發(fā)〔2020〕52號）。由此，“到2020年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系初步建成”（國辦發(fā)〔2019〕15號）的政策發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)，新時代托育服務(wù)的健康發(fā)展已經(jīng)拉開序幕。

（二）學(xué)前教育政策

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（簡稱2010年《綱要》）首次提出了“普及學(xué)前教育”的目標(biāo)。黨的十八大以來的學(xué)前教育政策首先是對2010年《綱要》中學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的落實和發(fā)展。例如，黨的十八大以來中央頒布的《幼兒園教職員工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》《支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》等文件，均是為了落實2010年《綱要》和《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（〔2010〕41號）而出臺的具體措施。

另外，黨的十八大以來的學(xué)前教育政策又不限于對已有政策目標(biāo)的落實，體現(xiàn)在兩個方面。第一，政策目標(biāo)不斷提高。2010年《綱要》提出了三期的“三年行動計劃”，將2020年學(xué)前三年的毛入園率目標(biāo)設(shè)置為70%，到（2014年）第二期計劃實施時，這一目標(biāo)就被提升為“到2016年，全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到75%左右”，到（2017年）第三期計劃實施時，目標(biāo)進(jìn)一步提升為“到2020年，全國三年毛入園率達(dá)到85%”。第二，重點關(guān)注擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源。2017年發(fā)布的《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》將普惠性幼兒園的覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）增列入學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)之中，并要求這一比例達(dá)到80%左右。到2018年，《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（簡稱2018年《若干意見》）再次將這一目標(biāo)加碼，要求“逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達(dá)到50%”?？梢姡@一階段的政策在制定與執(zhí)行中逐步發(fā)展和深化了2010年以來的改革，體現(xiàn)了新的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展理念。

與過往相比，進(jìn)入新時代后的學(xué)前教育政策在問題界定、目標(biāo)設(shè)定和實施方案等方面發(fā)生了一些顯著的變化。其中，2018年《若干意見》是新中國成立以來第一次以黨中央國務(wù)院名義專門印發(fā)的學(xué)前教育改革發(fā)展文件，是新時代學(xué)前教育改革的指導(dǎo)性文件，具有重要的里程碑意義[19]。具體而言，在政策問題的界定上，這一時期的政策明確了我國學(xué)前教育發(fā)展的主要問題不再是資源短缺，而是發(fā)展的不平衡和不充分。在政策目標(biāo)的設(shè)定上，這一時期政策中的學(xué)前教育目標(biāo)日趨完善，從僅關(guān)注入園率到關(guān)注普及率、普惠率和保教質(zhì)量。在實施方案上，這一時期的政策文件更加關(guān)注重點領(lǐng)域治理和強(qiáng)調(diào)制度化建設(shè)。例如，2018年《若干意見》特別關(guān)注公辦園資源不足和民辦園過度逐利的問題，并在此基礎(chǔ)上出臺了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（國辦發(fā)〔2019〕3號）。同時，為了加強(qiáng)制度建設(shè)，教育部在2020年出臺了《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》（教督〔2020〕1號），并公布了《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》。

（三）兒童福利政策

黨的十八大以來，關(guān)于兒童福利和兒童保護(hù)的政策文件大量出臺，并在三個方面取得了顯著進(jìn)展。第一，針對孤殘兒童和流浪兒童的兒童福利政策不斷完善。例如，《家庭寄養(yǎng)管理辦法》《兒童社會工作服務(wù)指南》《關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見》《兒童福利機(jī)構(gòu)管理辦法》等政策，均致力于發(fā)展和完善傳統(tǒng)補缺型兒童福利政策體系，通過提高待遇水平、完善服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)的專業(yè)化水平等手段，不斷提高孤兒、殘疾兒童、流浪兒童等群體的福利水平。

第二，兒童保護(hù)成為兒童福利政策體系新的組成部分①由于民政部門主導(dǎo)的兒童保護(hù)是為了彌補《未成年人保護(hù)法》存在的局限而衍生的新機(jī)制，是兒童福利概念發(fā)展過程中的暫時或過渡階段。因此，民政部門對兒童的新型保護(hù)具有福利屬性，本質(zhì)是兒童福利。參見姚建龍：《新時代兒童福利研究》，中國政法大學(xué)出版社，2019，第28頁。。2013年開始，民政部先后開展了兩批未成年人社會保護(hù)試點工作，兒童福利的內(nèi)涵開始向兒童保護(hù)拓展。2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，基本明確了我國兒童福利的范疇已經(jīng)由兒童救助擴(kuò)展到兒童保護(hù)。民政部門中的兒童工作機(jī)構(gòu)也由兒童福利部門更名為兒童福利和保護(hù)部門，流浪兒童救助保護(hù)中心更名為未成年人社會保護(hù)中心。2014年發(fā)布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》則從司法的角度明確了民政部門托底起訴、托底監(jiān)護(hù)、托底保障的職責(zé)。之后，民政部將父母被撤銷監(jiān)護(hù)資格的兒童納入事實無人撫養(yǎng)兒童保障范圍（民發(fā)〔2020〕125號）。

第三，適度普惠型兒童福利政策體系基本建成，并開始邁向全面普惠型兒童福利政策。2013年開始，民政部先后出臺了兩個關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知，國務(wù)院也先后出臺了《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》和《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》。這些文件表明，我國兒童福利的對象由孤殘兒童擴(kuò)展到了困境兒童、困境家庭兒童等群體，并要求建立“一普四分”的制度框架和兒童福利工作指導(dǎo)和服務(wù)體系。2020年10月，全國人大常委會修訂通過了《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》，第9條規(guī)定將未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)置在民政部門。換言之，民政部門工作的對象將擴(kuò)展到所有兒童，這意味著我國的兒童福利政策有走向普惠的趨勢。

黨的十八大以來兒童福利政策的巨大發(fā)展體現(xiàn)了新時代我國對兒童福利中存在問題認(rèn)識的不斷深化。一方面，隨著全面建成小康社會目標(biāo)的提出，如何擴(kuò)大兒童福利的保障范圍、提高兒童福利水平成為新時代的重要議題。例如，《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》指出：“促進(jìn)貧困地區(qū)兒童發(fā)展是切斷貧困代際傳遞的根本途徑，是全面建成小康社會的客觀要求。”另一方面，很多惡性兒童傷害事件表明，已有的政策法律體系在兒童保護(hù)上存在不足。2013年民政部在《關(guān)于開展未成年人社會保護(hù)試點工作的通知》（民函〔2013〕143號）中明確指出：“受經(jīng)濟(jì)貧困、監(jiān)護(hù)缺失、家庭暴力、教育失當(dāng)?shù)扔绊?，一些未成年人遇到了生存困難、監(jiān)護(hù)困境和成長障礙，迫切需要建立新型社會保護(hù)制度。”

基于以上認(rèn)識，進(jìn)入新時代，兒童福利的政策目標(biāo)發(fā)生了兩個重要轉(zhuǎn)變：一是政策對象由孤殘、流浪兒童擴(kuò)展到困境兒童和困境家庭兒童，二是政策內(nèi)容增加了兒童保護(hù)。為了實現(xiàn)以上的政策目標(biāo)，這一階段的兒童福利政策的實施呈現(xiàn)出兩個特點：一是重視開展試點，民政部分別于2013年和2014年開展了兩批未成年人社會保護(hù)試點工作和適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點，第一批涉及20個地區(qū)，第二批涉及78個地區(qū)；二是不斷調(diào)整和強(qiáng)化兒童福利職能部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，例如，2016年民政部在社會事務(wù)司下成立了未成年人（留守兒童）保護(hù)處，2019年又增設(shè)了兒童福利司。

（四）家庭教育政策

黨的十八大以來，黨和國家越發(fā)重視家庭和家庭教育，家庭教育的政策發(fā)展迎來了一個高潮。2012年，全國婦聯(lián)、教育部等七部門印發(fā)了《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2011—2015年）》，該規(guī)劃首次提出“建構(gòu)基本覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系”。在此基礎(chǔ)上，教育部和全國婦聯(lián)分別出臺了推進(jìn)家庭教育的意見和通知，分別就各自主管的部分提出了實施意見。2016年，全國婦聯(lián)、教育部等九部門印發(fā)《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》，提出家庭教育要“以培育和實現(xiàn)社會主義核心價值觀，加強(qiáng)兒童思想道德教育為核心”，體現(xiàn)了十八大以來黨和政府對強(qiáng)化品德教育在家庭教育中的核心地位的重視。2019年，全國婦聯(lián)、教育部等九部門修訂了《全國家庭教育指導(dǎo)大綱》。該修訂后的大綱既體現(xiàn)了新時代對德育的重視，也體現(xiàn)了多子女家庭養(yǎng)育、祖輩育兒和互聯(lián)網(wǎng)時代的家庭媒介教育等新特征。同時，家庭教育的立法工作也取得了新的重大進(jìn)展：2021年1月，全國人大常委會審議了《中華人民共和國家庭教育法（草案）》，并公開向社會征求意見。

進(jìn)入新時代，我國對家庭教育的空前重視，反映了這一時期黨和政府對當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的一系列涉及兒童發(fā)展的社會問題的認(rèn)識和界定。首先，新時代以來不斷強(qiáng)調(diào)立德樹人是教育的根本任務(wù)，而家庭教育在培養(yǎng)兒童如何做人方面應(yīng)該起到重要作用。正如習(xí)近平2018年在全國教育大會上指出，家庭是人生的第一所學(xué)校，家長是孩子的第一任老師，要給孩子講好“人生第一課”，幫助扣好人生第一?？圩印Ｆ浯?，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系被認(rèn)為是革新家長制傳統(tǒng)舊觀念，解決養(yǎng)教分離、教育功利行為等一系列社會問題的重要手段。例如，我國社會普遍存在的祖輩撫養(yǎng)和留守兒童等現(xiàn)象被認(rèn)為既受到了我國社會轉(zhuǎn)型、家庭功能弱化的影響，又受制于家長責(zé)任意識和教育觀念，而家庭教育政策可以有效地干預(yù)后者[20]。此外，家庭教育政策還被看作是家庭建設(shè)的重要組成。習(xí)近平多次談到要“注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)”，并在2016年12月12日會見第一屆“全國文明家庭”代表時，強(qiáng)調(diào)“家庭的前途命運同國家和民族的前途命運緊密相連”。

基于以上政策問題的界定，新時代將家庭教育政策的目標(biāo)重新表述為“以培育和實踐社會主義核心價值觀，加強(qiáng)兒童思想道德教育為核心，以強(qiáng)化家長家庭教育主體責(zé)任，提高家長家庭教育水平，培養(yǎng)兒童優(yōu)良品質(zhì)和健康人格，促進(jìn)兒童健康發(fā)展為目標(biāo)”（婦字〔2016〕39號）。為了保障政策的落地，2016年頒布的《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》提出要“加快家庭教育事業(yè)法制化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，到2020年基本建成適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展、滿足家庭和兒童需求的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系”。同時，這一時期在家庭政策的實施上也出現(xiàn)了一些新的特點。例如，鑒于家庭教育實施主體的多元化，這一時期家庭教育政策的發(fā)文機(jī)構(gòu)也不斷增加，原文化部、原國家新聞出版廣電總局、中國科協(xié)等部門也承擔(dān)了建構(gòu)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系的一部分責(zé)任。又如，隨著《家庭教育法（草案）》的審議，家庭教育政策的立法進(jìn)程也開始加快。

三、新時代兒童政策體制的轉(zhuǎn)型

基于以上分析可以發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入新時代以來，我國兒童政策的四個子政策領(lǐng)域在問題界定、目標(biāo)設(shè)置和實施方案上都發(fā)生了不同程度的變化，兒童政策的重要性不斷上升，內(nèi)涵不斷擴(kuò)展，目標(biāo)不斷提高，實施方案也日趨完善，效果更加明顯。那么，作為一個整體，在新時代“幼有所育”的戰(zhàn)略目標(biāo)下，我國兒童政策是否發(fā)生了體制轉(zhuǎn)型？借鑒政策體制理論，我們將從政策范式、權(quán)力安排和組織結(jié)構(gòu)三個方面來論述兒童政策體制在新時代的轉(zhuǎn)型（見表1）。

（一）政策范式：兒童養(yǎng)育責(zé)任從“家事”變?yōu)椤皣隆?/h3>

改革開放以來，在效率優(yōu)先原則的指導(dǎo)下，很多社會再生產(chǎn)活動回歸家庭，兒童養(yǎng)育也成為了家庭的私事。在兒童政策領(lǐng)域，這一政策范式既體現(xiàn)在缺少托育服務(wù)政策、學(xué)前教育市場化等現(xiàn)象，也體現(xiàn)在兒童福利的政策對象長期局限于孤兒、殘疾兒童和流浪兒童等傳統(tǒng)弱勢群體，具有明顯的補缺性質(zhì)。隨著時間的推移，將兒童養(yǎng)育作為“家事”的政策范式逐漸難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。表現(xiàn)之一即2000年以來陸續(xù)涌現(xiàn)出來的流浪兒童、留守兒童、流動兒童等新的困境兒童群體。2010年第六次全國人口普查資料顯示，我國有6100萬農(nóng)村留守兒童和3600萬流動兒童，平均每10個兒童中就有2個農(nóng)村留守兒童和1個城鎮(zhèn)流動兒童。為應(yīng)對這些社會問題，兒童福利政策不斷擴(kuò)大其政策對象，陸續(xù)將受艾滋病影響兒童、散居孤兒等群體納入其保障范圍。但總體上看，21世紀(jì)前十年兒童政策的發(fā)展主要體現(xiàn)在弱勢兒童保障政策的完善上。盡管這一發(fā)展對于緩解弱勢兒童群體的問題起到了積極作用，但將兒童政策局限于弱勢兒童群體的做法顯示出兒童政策體制仍然沒有擺脫兒童養(yǎng)育是“家事”的政策范式。

近十年來，這一政策范式受到了多方面的挑戰(zhàn)。第一，惡性社會事件頻出，將兒童養(yǎng)育責(zé)任看作“家事”的政策范式的正當(dāng)性受到了廣泛質(zhì)疑。近年來，社會上惡意傷害兒童事件時有發(fā)生，這些事件成為導(dǎo)火索，在我國社會引起了關(guān)于家庭和市場功能失靈以及政府在兒童養(yǎng)育責(zé)任缺位的激烈討論，為兒童政策的政策范式轉(zhuǎn)變奠定了合法性基礎(chǔ)。第二，事后補償?shù)膬和咝Ч患?，事前干預(yù)為主的兒童政策被認(rèn)為更加有效。將兒童養(yǎng)育責(zé)任家庭化的政策范式通常僅關(guān)注那些失去家庭庇護(hù)的兒童群體，因此通常只能在兒童權(quán)益受到侵害后才進(jìn)行事后的補償[21]。越來越多惡性事件的發(fā)生表明，事后干預(yù)的效果十分有限，事前干預(yù)被認(rèn)為是更有效的兒童政策。例如，對家庭教育的重視、適度普惠型兒童福利體系的建構(gòu)等政策都體現(xiàn)了事前干預(yù)的思維，進(jìn)一步推動了兒童政策的政策范式由“家事”向“國事”的轉(zhuǎn)變。第三，投資兒童被認(rèn)為是國家人力資本積累和應(yīng)對老齡化的新戰(zhàn)略。受到西方福利國家“社會投資”思想的啟發(fā)，很多學(xué)者指出我國政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變思維，將投資兒童作為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和未來“人口負(fù)債”的重要戰(zhàn)略，兒童政策的重要性日益凸顯[22-23]。同時，隨著學(xué)前教育、托育服務(wù)、家庭教育等政策子領(lǐng)域的發(fā)展，投資兒童對個體和社會人力資本積累的積極影響獲得了廣泛的共識。黨的十九大將“幼有所育”增列為民生目標(biāo)之一，更是表明了國家分擔(dān)兒童養(yǎng)育責(zé)任的意愿和決心。2021年的“三孩政策”與配套支持措施，也已作為“十四五”時期積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要組成部分。至此，兒童政策不僅關(guān)系到“民生”，更關(guān)系到“國計”，新的政策范式得以形成。

（二）權(quán)力安排：責(zé)任界定和利益相關(guān)群體的壯大

2012年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論”的民生工作新思路。這一新工作思路傳達(dá)了一個重要信息，即“要重新界定政府、企業(yè)和個人的責(zé)任，轉(zhuǎn)變社會政策思路，優(yōu)化社會政策結(jié)構(gòu)和完善政策設(shè)計”[24]。新時代的社會政策在發(fā)展方向上做出的調(diào)整和改善，也帶來了社會政策領(lǐng)域（包括兒童政策）權(quán)力安排下各主體角色上的相應(yīng)變化。

第一，黨和政府高度重視兒童福利服務(wù)的發(fā)展。十八大以來，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，政府在兒童政策領(lǐng)域的作用得到了不斷強(qiáng)化。在學(xué)前教育領(lǐng)域，新時代以來的政策強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育是“重要的社會公益事業(yè)”和“重大民生工程”，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時落實各級政府在規(guī)劃、投入、教師隊伍建設(shè)、監(jiān)管等方面的責(zé)任（中發(fā)〔2018〕39號）。在兒童福利領(lǐng)域，政府的責(zé)任范圍不斷擴(kuò)大，且將兒童保護(hù)納入兒童福利的范疇。在家庭教育和托育服務(wù)領(lǐng)域，雖然家庭仍然被認(rèn)為負(fù)有主體責(zé)任，但政府也被賦予了重要的政策引導(dǎo)、財政投入和服務(wù)提供的責(zé)任。

第二，鼓勵社會力量在兒童福利服務(wù)領(lǐng)域的參與，以及兒童福利服務(wù)專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)的發(fā)展。鑒于我國兒童服務(wù)尤其是普惠型服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀，鼓勵社會力量參與供給是各個子政策領(lǐng)域普遍采用的基本原則。例如，在學(xué)前教育領(lǐng)域，政府扶持和引導(dǎo)社會力量舉辦普惠性民辦幼兒園（中發(fā)〔2018〕39號）；在托育服務(wù)領(lǐng)域，政策加大對社會力量開辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的鼓勵和支持力度（發(fā)改社會〔2019〕1606號）。同時，鑒于兒童服務(wù)的專業(yè)性，專業(yè)人員隊伍和機(jī)構(gòu)的培育也成為政策關(guān)注的重點，四個子政策領(lǐng)域均對專業(yè)人員的培養(yǎng)和培訓(xùn)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、資源配置做出了規(guī)定。隨著兒童服務(wù)專業(yè)隊伍和機(jī)構(gòu)的發(fā)展，兒童政策的利益相關(guān)者隊伍也不斷成長壯大。這主要體現(xiàn)在兒童福利服務(wù)領(lǐng)域社會工作組織和專業(yè)社工隊伍的發(fā)展壯大，例如，2019年《中國人事發(fā)展綱要（2011—2020年）》統(tǒng)計，基層持有證書的社會工作者達(dá)6.1萬人，較2012年增長了3倍以上；研究兒童政策的學(xué)術(shù)社團(tuán)也得到一定程度發(fā)展，如2021年成立的中國社會工作學(xué)會兒童社會工作專業(yè)委員會。

第三，強(qiáng)調(diào)共建共享，家庭要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。黨的十九大報告指出，新時代的民生政策宏觀上應(yīng)該堅持發(fā)展和改善民生，微觀上則要堅持“人人盡責(zé)、人人享有”的原則。雖然新時代兒童政策中政府的責(zé)任在加強(qiáng)，但這并不意味著家庭（家長）的退出。新時代兒童政策在強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時，也不斷加強(qiáng)對家庭（家長）責(zé)任的宣傳，并鼓勵和支持家庭更好地承擔(dān)起育兒責(zé)任。例如，為了解決農(nóng)村留守兒童問題，政策要求既立足當(dāng)前又著眼長遠(yuǎn)，通過為農(nóng)民工家庭提供更多幫扶支持、引導(dǎo)扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)等方式，從根本上解決兒童留守問題（國發(fā)〔2016〕13號）。換言之，新時代的兒童政策將家庭作為其政策對象之一，通過對家庭賦能，致力于幫助家庭更好地承擔(dān)起養(yǎng)育兒童的主體責(zé)任。

（三）組織結(jié)構(gòu)：職能部門的變化

一般而言，政策變遷通常會涉及到政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部政策制定決策權(quán)的重新分配，并體現(xiàn)在組織架構(gòu)的變化上。與此同時，組織架構(gòu)的變化反過來也會影響政策目標(biāo)、政策范式和權(quán)力安排。

具體而言，組織架構(gòu)的變化可以分為四種類型：解構(gòu)/重構(gòu)、加固、內(nèi)部重組、新建[25]。進(jìn)入新時代以來，我國兒童政策領(lǐng)域發(fā)生了多種類型的組織架構(gòu)變化：在托育服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)展托育服務(wù)的責(zé)任被賦予了新成立的國家衛(wèi)生健康委員會，機(jī)構(gòu)內(nèi)原來的計劃生育部門被重構(gòu)，其職能從計劃生育轉(zhuǎn)變?yōu)榱酥С旨彝グl(fā)展；在學(xué)前教育領(lǐng)域，教育部基礎(chǔ)教育司中的學(xué)前教育行政力量得到加強(qiáng)，相應(yīng)地很多地方教育部門中也增設(shè)了學(xué)前教育處；在兒童福利領(lǐng)域，民政部先是在2016年成立了未成年人（留守兒童）保護(hù)處（隸屬于社會事務(wù)司），又于2018年機(jī)構(gòu)改革時專門成立兒童福利司。民政部兒童福利司的設(shè)立，結(jié)束了我國沒有統(tǒng)籌兒童福利政策專門機(jī)構(gòu)的歷史，是我國兒童福利事業(yè)發(fā)展中具有里程碑意義的事件。此外，是否在國家層面成立獨立的兒童機(jī)構(gòu)（如兒童福利局）成為學(xué)界和社會討論的議題[26]。這些組織架構(gòu)的變化標(biāo)志著新時代兒童政策體制轉(zhuǎn)型的基本實現(xiàn)。同時，組織架構(gòu)變化進(jìn)一步強(qiáng)化了兒童政策從“家事”向“國事”的政策范式轉(zhuǎn)變，也使得更多的行動者和利益相關(guān)者加入了這一政策領(lǐng)域，為兒童政策的發(fā)展帶來了更多的資源，有利于新的兒童政策體制的鞏固和發(fā)展。

四、總結(jié)與展望

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代和“幼有所育”戰(zhàn)略的提出，我國兒童政策正在經(jīng)歷體制轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型既體現(xiàn)在各個子領(lǐng)域政策的發(fā)展上，也體現(xiàn)在兒童政策整體的發(fā)展上。在這個過程中，舊的政策范式受到越來越多壓力源的挑戰(zhàn)，將兒童養(yǎng)育責(zé)任視作“國事”的新政策范式得以建立，兒童政策的行動者和利益相關(guān)者群體日益壯大，負(fù)責(zé)兒童政策制定與實施的相關(guān)行政機(jī)構(gòu)也發(fā)生了重組與變革。這些變化標(biāo)志著新的兒童政策體制在新時代的確立。兒童政策體制的這一轉(zhuǎn)型為兒童和家庭帶來了很多積極的影響。2020年12月，國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2019年〈中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）〉統(tǒng)計檢測報告》顯示，2010年《綱要》絕大部分指標(biāo)已提前實現(xiàn)目標(biāo)，其中，2019年學(xué)前教育毛入園率達(dá)到83.4%，遠(yuǎn)高于70%的目標(biāo)；兒童福利和救助保護(hù)機(jī)構(gòu)數(shù)量穩(wěn)中有升，孤兒生活質(zhì)量持續(xù)改善，殘疾兒童專業(yè)康復(fù)服務(wù)能力穩(wěn)步提高，兒童保護(hù)進(jìn)一步完善[27]。

當(dāng)然，新的兒童政策體制的制度化不是一蹴而就的。結(jié)合上文的分析，我們?yōu)樾聲r代兒童政策體制的制度化發(fā)展提出兩點建議。第一，要繼續(xù)完善國家、社會、家庭在兒童養(yǎng)育中的責(zé)任分擔(dān)。從中央政策的層面看，“幼有所育”戰(zhàn)略目標(biāo)的提出說明我國已經(jīng)明確了國家應(yīng)該分擔(dān)一部分原本歸家庭的育兒責(zé)任，但在很多子領(lǐng)域中分擔(dān)原則和機(jī)制尚未形成，鼓勵社會力量和家庭的政策措施也仍需細(xì)化和落實。同時，由于兒童相關(guān)的公共服務(wù)主要由地方政府負(fù)責(zé)，中央、省和地市級政府如何分擔(dān)也將影響到各項服務(wù)均衡發(fā)展。第二，要突出重點，集中力量發(fā)展重點領(lǐng)域，回應(yīng)社會發(fā)展需求和民生需要。正如前文所言，兒童政策的內(nèi)涵十分豐富，并且邊界在不斷擴(kuò)展，均衡發(fā)展各個子領(lǐng)域既不現(xiàn)實也較難獲得好的效果。因此，當(dāng)前兒童政策應(yīng)該繼續(xù)堅持問題導(dǎo)向，重點發(fā)展關(guān)系到人民切身利益和社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵政策領(lǐng)域。例如，鑒于我國生育率不斷下降和老齡化不斷加速的現(xiàn)狀，以及“三孩”政策的實施，托育服務(wù)應(yīng)該作為當(dāng)前和未來兒童政策的重點發(fā)展領(lǐng)域之一。我國兒童政策應(yīng)該繼續(xù)堅持“兒童優(yōu)先”和“兒童利益最大化”的原則，不斷完善和提高所有兒童和家庭的福祉。