李陽陽

（遼寧裝備制造職業(yè)技術(shù)學(xué)院，遼寧沈陽 110161）

當(dāng)代社會公共管理的一項重要工作就是處理風(fēng)險，風(fēng)險已成為一個典型的社會圖景，它標(biāo)志著一個新的社會時代——風(fēng)險社會——的到來。風(fēng)險社會所特有的高度復(fù)雜性、深度不確定性及二者的雜亂交織趨向，在當(dāng)今社會正變得越來越明顯。特別是受經(jīng)濟(jì)全球化和后工業(yè)化時代突發(fā)公共事件增多的影響，我們已經(jīng)進(jìn)入了高風(fēng)險社會時代。風(fēng)險社會時代的到來，給公共管理提出了更多挑戰(zhàn)，科學(xué)治理、優(yōu)良治理等目標(biāo)的實現(xiàn)變得越來越困難，甚至已經(jīng)影響到公共管理的公共性、服務(wù)性和共治性本質(zhì)。在這種情況下，需要重新認(rèn)識、思考我國的公共管理工作。傳統(tǒng)的工作方式、方法已經(jīng)不能滿足時代發(fā)展的需要，公共管理工作亟須改革創(chuàng)新，闖出新路，以向適應(yīng)、滿足風(fēng)險社會發(fā)展要求的方向轉(zhuǎn)變，進(jìn)而有效促進(jìn)公共管理事業(yè)健康快速發(fā)展。

一、風(fēng)險視野下不同社會時代的公共管理困境

人類社會經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會后，迎來了后工業(yè)社會。在不同的社會時代，人類采用的公共管理方式也有所不同，具體可以概括為兩種——統(tǒng)治行政和管理行政。二者分別在農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會環(huán)境下的公共管理中發(fā)揮了積極而重要的作用，但同樣存在困境。特別是進(jìn)入后工業(yè)社會后，公共管理困境增多，目前還未出現(xiàn)能夠較好適應(yīng)后工業(yè)社會環(huán)境的公共管理方式，這是本文研究的重點。為更好研究后工業(yè)社會（也稱為風(fēng)險社會）環(huán)境中的公共管理問題，有必要分別對農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、后工業(yè)社會公共管理所遇困境進(jìn)行總結(jié)闡釋。當(dāng)前，我國部分進(jìn)入了風(fēng)險社會，尚未進(jìn)入風(fēng)險社會的完全形態(tài)，即我國社會形態(tài)實質(zhì)上是農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會兼而有之，三種形態(tài)在我國不同地區(qū)均有體現(xiàn)[1]。這也是我國公共管理面臨困境的復(fù)雜性、特殊性之所在，有必要專門深入地探討。

（一）農(nóng)業(yè)社會自然風(fēng)險下的公共管理困境

農(nóng)業(yè)社會是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的社會，農(nóng)業(yè)社會中人類面臨的主要是饑餓、疼痛、衰老、天災(zāi)等方面的風(fēng)險，我們可以稱其為自然風(fēng)險。由于農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)力水平普遍比較低，人類對于自身面臨的自然風(fēng)險，特別是一些天災(zāi)，存在一種懼怕心理，限于認(rèn)知，會對其做出一些超自然的解釋，或祈求上天給予關(guān)照。這也在一定程度上影響了統(tǒng)治階級社會管理政策制定，如秦漢時期的帝王主要通過自責(zé)、祈禱、壓勝等制度與自然博弈，帝王這樣做的目的之一是保全帝位、皇權(quán)，也有可能是受儒家災(zāi)異學(xué)說影響來安撫民眾[2]。自然風(fēng)險作為典型的外部風(fēng)險，相對于那些被制造出來的外部風(fēng)險，需要統(tǒng)治階級及時做出回應(yīng)，才能彰顯其“管理藝術(shù)”。

（二）工業(yè)社會外部風(fēng)險下的公共管理困境

人類進(jìn)入工業(yè)社會后，社會生產(chǎn)力水平大幅提升，國家、政府也開始有足夠的經(jīng)濟(jì)實力應(yīng)對外部風(fēng)險。這里的外部風(fēng)險除前述的自然風(fēng)險外，主要指那些被制造出來的風(fēng)險，如工資、福利、保險、教育、醫(yī)療、住房等。面對工業(yè)社會環(huán)境下被制造出來的風(fēng)險的挑戰(zhàn)，世界各國普遍采用建立、調(diào)整社會政策的方式即管理行政予以應(yīng)對。以1936 年凱恩斯創(chuàng)立的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論為代表，世界各國開始向著建設(shè)福利國家的方向努力，力圖為人類建立“從搖籃到墳?zāi)埂钡钠毡楦＠?，以此?yīng)對被制造出來的風(fēng)險[3]。從總體上來說，工業(yè)社會通過提升社會保障水平、擴(kuò)大社會保障范圍與內(nèi)容等應(yīng)對外部風(fēng)險的挑戰(zhàn)，公共管理績效明顯，公眾從中受益較多，人類整體的公共管理水平得到大幅提升。

（三）后工業(yè)社會高風(fēng)險下的公共管理困境

與農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會所面臨的風(fēng)險相比，后工業(yè)社會環(huán)境中的風(fēng)險更加復(fù)雜、多樣、多變。這些風(fēng)險一方面來源于工業(yè)社會中工資、福利、保險、教育、醫(yī)療、住房等產(chǎn)生的外部風(fēng)險，另一方面來源于為應(yīng)對上述外部風(fēng)險制定、采取的一系列公共管理政策所引發(fā)的風(fēng)險。對于后者，以20 世紀(jì)70 年代出現(xiàn)的“福利國家危機”為代表，主要表現(xiàn)為社會保障開支過大，政府財政負(fù)擔(dān)過重，及削減社會保障開支、減輕政府財政負(fù)擔(dān)過程中引發(fā)的社會沖突。與農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會的外部風(fēng)險相比，后工業(yè)社會環(huán)境下的風(fēng)險已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)變化，各種類型的新風(fēng)險層出不窮[4]。社會公共管理面對的不僅是風(fēng)險危機，管理危機也成為重要風(fēng)險之一?，F(xiàn)實需要我們轉(zhuǎn)變觀念，建立新的公共管理方式。

二、風(fēng)險社會環(huán)境中公共管理的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新

（一）理性認(rèn)識與看待后工業(yè)社會環(huán)境下的社會風(fēng)險

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型是當(dāng)前我國社會發(fā)展的主要特點與行為，這也決定了我國正處于一個多重面向、復(fù)雜交織的圖式中：既有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的影子，也有現(xiàn)代工業(yè)社會的現(xiàn)象，還有后工業(yè)社會表現(xiàn)出來的“詭異”，多種社會類型、復(fù)雜社會環(huán)境碰撞在一起。我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正以一種壓縮方式快速參與到現(xiàn)代化進(jìn)程中，這也使得我國的經(jīng)濟(jì)社會處于一種高風(fēng)險狀態(tài)與環(huán)境中[5]。我們必須理性認(rèn)識和看待這一高風(fēng)險社會環(huán)境，以便采取有效措施予以應(yīng)對。高風(fēng)險社會的到來，我們已無力阻止，而其帶來的高度不確定性、復(fù)雜性又迫使我們不得不主動應(yīng)對。我們應(yīng)該怎樣認(rèn)識與看待這些社會風(fēng)險呢？一位學(xué)者說過，我們已經(jīng)處于這樣一個后工業(yè)化社會進(jìn)程中，社會的復(fù)雜性、不確定因素越來越多，也有越來越多的人和組織開始感受到處于一種高風(fēng)險環(huán)境，這種環(huán)境中的個別事件容易演變成公共危機事件。

（二）結(jié)合后工業(yè)社會風(fēng)險特點，創(chuàng)新公共管理方式

后工業(yè)社會環(huán)境中有較多的被制造出來的風(fēng)險。這些風(fēng)險可能有很多共同點，也可能與眾不同，但概括起來，基本具有多發(fā)性、復(fù)合性、易受害性、關(guān)聯(lián)性、跨時空性等特點，這也給我們的公共管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會環(huán)境下的統(tǒng)治行政、管理行政方式，已經(jīng)不能滿足后工業(yè)社會高風(fēng)險環(huán)境的公共管理需求。我們可以看到，傳統(tǒng)管制、控制式的公共管理方式，不但不能起到有效的規(guī)范社會秩序的作用，反而可能引發(fā)更大的社會沖突危機，這就要求我們必須主動創(chuàng)新公共管理方式。在認(rèn)識到統(tǒng)治行政、管理行政的不足的基礎(chǔ)上，學(xué)界的專家、學(xué)者提出了服務(wù)的思想。我們應(yīng)該主動轉(zhuǎn)變公共管理思路，變傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理為主動為公眾服務(wù)，即施行服務(wù)行政公共管理方式，只有這樣才能真正走出公共管理的泥潭[6]。服務(wù)行政公共管理方式是在管理行政公共管理方式基礎(chǔ)上的有效創(chuàng)新，服務(wù)行政的理念也被越來越多的國家認(rèn)同。

（三）大力踐行服務(wù)行政，提升公共管理服務(wù)水平

進(jìn)入后工業(yè)社會后，公共管理工作由于控制、管理關(guān)系的日漸瓦解而失去應(yīng)有的公共管理效果，取而代之的是一種服務(wù)關(guān)系。作為管理主體的政府變成了服務(wù)者，作為管理對象的公眾變成了服務(wù)的接受者。這是一種新型的公共管理關(guān)系，基于這種新型公共管理關(guān)系建立的公共管理方式，就是我們所說的服務(wù)行政。要想保證服務(wù)行政公共管理方式的有效性，我們必須認(rèn)識到，服務(wù)行政公共管理方式的核心在于建設(shè)合作型政府、服務(wù)型政府，而其前提是與公眾建立信任關(guān)系，這也是公眾與政府關(guān)系融洽的基礎(chǔ)。服務(wù)行政公共管理方式的實施，意味著政府要考慮積極調(diào)動公眾的參與性，從社會公眾中獲取管理力量，也意味著作為公共管理主體之一的政府及公職人員必須首先遵循社會契約，達(dá)到公共管理所規(guī)定、要求的條件，以此規(guī)范公共權(quán)力的運行，保護(hù)公眾意志表達(dá)，進(jìn)而保障公眾的利益。

三、結(jié)束語

風(fēng)險管理已成為后工業(yè)社會公共管理的重要內(nèi)容。只有轉(zhuǎn)變公共管理方式，推動統(tǒng)治行政、管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，才能更好地應(yīng)對風(fēng)險社會公共管理遇到的困境。與其他公共管理方式不同，服務(wù)行政公共管理方式中的政府不再凌駕于社會、公眾之上，政府、公眾之間是一種良性合作關(guān)系，整個公共管理過程可以概括為政府引導(dǎo)、公眾參與。我們只有認(rèn)識到公共管理中政府行為的服務(wù)性質(zhì)，才能促成風(fēng)險社會中良好公共管理局面的形成，使公共管理逐步走上制度化、理性化、法治化道路，實現(xiàn)社會有效治理、科學(xué)治理。