陳 金 龍

(華南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510631)

制度的全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性特點(diǎn)，決定它在黨的建設(shè)過(guò)程中處于中心位置。黨的制度體系以黨章為根本，包括黨的組織制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的自身建設(shè)制度、黨的監(jiān)督保障制度。具體就黨的領(lǐng)導(dǎo)制度而言，主要包括黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的集中領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式制度。中國(guó)共產(chǎn)黨自創(chuàng)立時(shí)起，就高度重視制度建設(shè)，制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)全過(guò)程和全領(lǐng)域。新民主主義革命時(shí)期是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度發(fā)端、建立與逐步完善的階段，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)伴隨新民主主義革命的進(jìn)程而逐步展開(kāi)。本文擬就新民主主義革命時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)演進(jìn)的歷史進(jìn)行考察，以揭示黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)演進(jìn)的動(dòng)因、特點(diǎn)和作用。

一、黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度的確立

黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度解決的是黨內(nèi)權(quán)力配置問(wèn)題，重大事項(xiàng)由集體討論決定而不是個(gè)人說(shuō)了算，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則。新民主主義革命時(shí)期，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度隨著黨的自身建設(shè)實(shí)踐的演進(jìn)而逐步確立起來(lái)。

中共一大選舉產(chǎn)生了由陳獨(dú)秀、張國(guó)燾、李達(dá)組成的中央局，并有成立中央執(zhí)行委員會(huì)的初步設(shè)想。中共二大黨章采取委員會(huì)制的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，規(guī)定成立中央執(zhí)行委員會(huì)、區(qū)及地方執(zhí)行委員會(huì)作為集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：中央執(zhí)行委員會(huì)由全國(guó)代表大會(huì)選舉五人組成，任期一年；地方執(zhí)行委員會(huì)由全體黨員大會(huì)或代表會(huì)推舉三人組成，區(qū)執(zhí)行委員會(huì)由區(qū)代表會(huì)推舉五人組成，任期半年。“各委員會(huì)均互推委員長(zhǎng)一人總理黨務(wù)及會(huì)計(jì)，其余委員協(xié)同委員長(zhǎng)分掌政治、勞動(dòng)、青年、婦女等運(yùn)動(dòng)?！盵1]166這里既規(guī)定了委員長(zhǎng)產(chǎn)生的辦法，又明確了執(zhí)行委員會(huì)內(nèi)部的具體分工。中共三大通過(guò)的中央執(zhí)行委員會(huì)組織法規(guī)定，“中央執(zhí)行委員會(huì)由本黨常年大會(huì)選出。其一切行動(dòng)對(duì)大會(huì)負(fù)責(zé)，在兩大會(huì)之間為本黨最高指導(dǎo)機(jī)關(guān)，管理各區(qū)各地方之行動(dòng)”[1]268。這一規(guī)定，明確了中央執(zhí)行委員會(huì)的產(chǎn)生、地位與職責(zé)，確立了中央執(zhí)行委員會(huì)的權(quán)威，有利于其領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。中共五大通過(guò)的組織問(wèn)題議決案明確規(guī)定，“中央應(yīng)該強(qiáng)毅地實(shí)行集體的指導(dǎo)，從中央省委以至支部”[2]208。黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度的提出，在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)史上具有重要意義，表明中國(guó)共產(chǎn)黨已具有集體領(lǐng)導(dǎo)的自覺(jué)，奠定了集體領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的思想基礎(chǔ)。中共五大提出設(shè)立中央政治局常務(wù)委員會(huì)的設(shè)想，并通過(guò)黨章確立下來(lái)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》將中央執(zhí)行委員會(huì)調(diào)整為中央委員會(huì)；由中央委員會(huì)“選舉正式中央委員一人為總書(shū)記及中央正式委員若干人組織中央政治局，指導(dǎo)全國(guó)一切政治工作”；“中央政治局互推若干人組織中央常務(wù)委員會(huì)(Secretariat)處理黨的日常事務(wù)”[2]270-271。中央委員會(huì)、中央政治局及其常委的設(shè)立由此開(kāi)始，實(shí)施集體領(lǐng)導(dǎo)的思路日漸清晰，中共五大對(duì)于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度的確立具有重要意義。

大革命失敗后，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度得到強(qiáng)化。1928年1月30日下發(fā)的中央通告第三十二號(hào)，專(zhuān)門(mén)討論集體領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，并將其提升到黨的建設(shè)“最嚴(yán)重的問(wèn)題”的高度。針對(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致工作無(wú)中心、負(fù)責(zé)同志都不敢負(fù)責(zé)、工作松懈怠慢、妨礙工作進(jìn)行等問(wèn)題，通告對(duì)怎樣實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)，如：“集體的領(lǐng)導(dǎo)仍需分工，分工而應(yīng)有專(zhuān)門(mén)性質(zhì)”；一切權(quán)力與指導(dǎo)集中于各級(jí)黨部的執(zhí)委或常委，“一切大的工作方針都要共同的決定”；執(zhí)委或常委書(shū)記，應(yīng)是主要負(fù)責(zé)人[3]157。通告使黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度化邁進(jìn)了重要一步。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，關(guān)于集體領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定相繼出臺(tái)。1937年12月，中共中央制定《中央書(shū)記處工作規(guī)則和紀(jì)律草案》，明確規(guī)定中央書(shū)記處的職權(quán)、地位、各位書(shū)記的工作紀(jì)律等重大原則，其中關(guān)于中央書(shū)記處的工作規(guī)則貫徹了集體領(lǐng)導(dǎo)原則。比如，中央書(shū)記處每三日開(kāi)會(huì)一次，集體解決中央的日常工作和處理答復(fù)各黨部的問(wèn)題；用中央書(shū)記處名義發(fā)布的電文文件，需要經(jīng)過(guò)半數(shù)以上書(shū)記簽名同意后才可發(fā)出；書(shū)記處的重要文章、對(duì)外發(fā)表的重要談話(huà)或重要報(bào)告大綱，必須經(jīng)過(guò)中央書(shū)記處集體討論后才能公布[3]303-304。與此同時(shí)，中共中央制定的《中央政治局工作規(guī)則和紀(jì)律草案》，同樣體現(xiàn)了集體領(lǐng)導(dǎo)原則。在此基礎(chǔ)上，中共六屆六中全會(huì)審議通過(guò)《中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》，對(duì)中央委員會(huì)、中央政治局、中央書(shū)記處、各中央局及各中央分局的工作規(guī)則與紀(jì)律分別做出詳細(xì)規(guī)定，使黨的集體領(lǐng)導(dǎo)有了規(guī)范性要求。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度得到加強(qiáng)，其舉措是黨委制度的健全。1948年9月，毛澤東為中共中央起草《關(guān)于健全黨委制》的決定，強(qiáng)調(diào)“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度”，今后從中央局至地委，從前委至旅委以及軍區(qū)、政府黨組、民眾團(tuán)體黨組、通訊社和報(bào)社黨組，“都必須建立健全黨委會(huì)議制度，一切重要問(wèn)題均須交委員會(huì)討論，由到會(huì)委員充分發(fā)表意見(jiàn)，做出明確決定，然后分別執(zhí)行”[4]497-498。這一決定總結(jié)了黨內(nèi)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的成功經(jīng)驗(yàn)，糾正了部分組織集體領(lǐng)導(dǎo)有名無(wú)實(shí)的錯(cuò)誤，擴(kuò)大了實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的范圍。與此同時(shí)，中央政治局會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于召開(kāi)黨的各級(jí)代表大會(huì)和代表會(huì)議的決議》再次強(qiáng)調(diào)，“健全黨委制，是良好地實(shí)現(xiàn)全黨民主集中制的重要環(huán)節(jié)”，各級(jí)黨委“必須實(shí)行重要問(wèn)題均經(jīng)黨委集體討論和作出決定的制度，而不應(yīng)當(dāng)由個(gè)人決定重要問(wèn)題”[4]519。黨委制成為集體領(lǐng)導(dǎo)的組織形式，進(jìn)一步將集體領(lǐng)導(dǎo)制度化。

集體領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度的最高原則，這一原則有利于發(fā)展黨內(nèi)民主、集中全黨智慧，確保黨中央決策的科學(xué)性，進(jìn)而形成領(lǐng)導(dǎo)合力，彰顯集體領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)。

二、黨的集中領(lǐng)導(dǎo)制度的建構(gòu)

黨的集中領(lǐng)導(dǎo)制度解決的是黨的上下級(jí)組織關(guān)系、黨的組織與其他組織關(guān)系問(wèn)題。新民主主義革命時(shí)期，確立了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則，明確了黨對(duì)政府、軍隊(duì)、青年團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)，并建立了報(bào)告請(qǐng)示制度，黨的集中領(lǐng)導(dǎo)制度的基本框架建構(gòu)起來(lái)。

中共四大明確提出無(wú)產(chǎn)階級(jí)在民主革命中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，認(rèn)為“中國(guó)的民族革命運(yùn)動(dòng)，必須最革命的無(wú)產(chǎn)階級(jí)有力的參加，并且取得領(lǐng)導(dǎo)的地位，才能夠得到勝利”[5]219。意識(shí)到黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要性，是黨的集中領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)的起點(diǎn)。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，面臨大革命失敗后黨的組織遭到嚴(yán)重破壞的特殊環(huán)境，尤為強(qiáng)調(diào)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)。八七會(huì)議通過(guò)的《黨的組織問(wèn)題議決案》指出，“現(xiàn)時(shí)秘密狀態(tài)之中，需要最大限度的集權(quán)”[2]450。這里所說(shuō)的集權(quán)實(shí)際上是指集中領(lǐng)導(dǎo)，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境下黨的生存和發(fā)展面臨的危機(jī)。為避免集權(quán)制演變成為個(gè)人集權(quán)，中共中央給紅四軍前委的指示信提出，“所謂集權(quán)制當(dāng)然是指在集體指導(dǎo)組織中的集權(quán)，絕不是個(gè)人的集權(quán)”[6]396。大革命失敗后所強(qiáng)調(diào)的集權(quán)制，是集權(quán)于黨的組織而非集權(quán)于個(gè)人，集體領(lǐng)導(dǎo)是集權(quán)的基礎(chǔ)。指示信還提出，“黨的一切權(quán)力集中于前委指導(dǎo)機(jī)關(guān)，這是正確的，絕不能動(dòng)搖。不能機(jī)械地引用‘家長(zhǎng)制’這個(gè)名詞來(lái)削弱指導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力，來(lái)作極端民主化的掩護(hù)”[6]520。這里規(guī)定的是黨的上下級(jí)組織的集中領(lǐng)導(dǎo)制度。

抗日根據(jù)地分散在全國(guó)各地，為維護(hù)黨中央的權(quán)威，更為強(qiáng)調(diào)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)，以增強(qiáng)各根據(jù)地的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性。1941年7月頒布的《中共中央關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》，批評(píng)了分散主義、獨(dú)立主義、本位主義、個(gè)人主義、家長(zhǎng)制等現(xiàn)象，要求“在黨內(nèi)更加強(qiáng)調(diào)全黨的統(tǒng)一性、集中性和服從中央領(lǐng)導(dǎo)的重要性”[7]。針對(duì)某些工作部門(mén)向黨鬧獨(dú)立性、下級(jí)向上級(jí)鬧獨(dú)立性、個(gè)別同志對(duì)于帶全國(guó)性的問(wèn)題隨便發(fā)言等情況，1942年9月，中央政治局通過(guò)決定，要求各根據(jù)地建立以黨為中心的一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨“應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊(duì)、政府與民眾團(tuán)體”[8]423。一元化領(lǐng)導(dǎo)原則的確立，是黨的集中領(lǐng)導(dǎo)制度趨向成熟的重要標(biāo)志。1943年3月，為使中央機(jī)構(gòu)更加簡(jiǎn)便與靈活，事權(quán)更加統(tǒng)一與集中，“以達(dá)到更能增強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)效能”[9]171，中共中央對(duì)中央機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整和精簡(jiǎn)，在中央政治局及書(shū)記處之下設(shè)立宣傳委員會(huì)和組織委員會(huì)，實(shí)行歸口管理。中央政治局擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)黨工作的責(zé)任，有權(quán)決定一切重大問(wèn)題，凡屬重大的思想、政治、軍事、政策和組織問(wèn)題，須經(jīng)政治局會(huì)議討論通過(guò)。書(shū)記處是根據(jù)中央政治局所決定的方針處理日常工作的辦事機(jī)關(guān)，在組織上服從中央政治局，但在中央政治局方針下有權(quán)處理和決定一切日常性質(zhì)的問(wèn)題。中央機(jī)構(gòu)的調(diào)整和精簡(jiǎn)既體現(xiàn)了集中領(lǐng)導(dǎo)的原則，又有利于提高集中領(lǐng)導(dǎo)的效率。

黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是黨的集中領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，基本確立了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度。毛澤東在三灣改編過(guò)程中，創(chuàng)造性地做出“支部建在連上”的制度安排，班、排建立黨小組，連隊(duì)建立黨支部，營(yíng)、團(tuán)建立黨委，并規(guī)定部隊(duì)的一切重大問(wèn)題都要經(jīng)過(guò)黨組織集體討論決定。經(jīng)過(guò)三灣改編，初步建立起黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的制度。古田會(huì)議決議批判了極端民主化、非組織觀點(diǎn)等錯(cuò)誤思想，強(qiáng)調(diào)“黨對(duì)于軍事工作要有積極的注意和討論。一切工作，在黨的討論和決議之后，再經(jīng)過(guò)群眾去執(zhí)行”[6]729。這一規(guī)定體現(xiàn)了黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)。為了貫徹黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，1930年頒布的《中國(guó)工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》明確提出：紅軍“須接受無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)(共產(chǎn)黨)的領(lǐng)導(dǎo)”，“紅軍的政治工作就是要鞏固無(wú)產(chǎn)階級(jí)及其先鋒隊(duì)——中國(guó)共產(chǎn)黨在紅軍中的領(lǐng)導(dǎo)”[10]。軍隊(duì)政治工作的旨趣在于確保黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)。隨后，中共中央革命軍事委員會(huì)頒布《總政治部關(guān)于紅軍中黨的工作的訓(xùn)令》等文件，一致要求“保障黨對(duì)紅軍的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”[11]?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，軍隊(duì)分散在各根據(jù)地，要發(fā)揮軍隊(duì)在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中的作用，增強(qiáng)對(duì)日作戰(zhàn)的協(xié)調(diào)性，更加需要黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。1940年10月，總政治部關(guān)于干部工作第一號(hào)指示規(guī)定，八路軍、新四軍是“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的勞動(dòng)人民的軍隊(duì)，它是一個(gè)黨的軍隊(duì)”[12]。黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期得到強(qiáng)化。1947年2月，中共中央給晉察冀軍區(qū)政治部并各中央局分局發(fā)出指示，要求根據(jù)古田會(huì)議決議的原則，組織軍隊(duì)中各級(jí)黨委會(huì)，討論和決定軍隊(duì)作戰(zhàn)、工作、政策及干部等問(wèn)題，以加強(qiáng)黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，避免軍隊(duì)中單純首長(zhǎng)制所產(chǎn)生的缺點(diǎn)。各級(jí)黨委會(huì)的建立，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。

青年團(tuán)是黨的后備力量，對(duì)青年團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)是黨的集中領(lǐng)導(dǎo)的重要方面。建黨和大革命時(shí)期，由于特殊的歷史背景和客觀條件，黨與團(tuán)幾乎同時(shí)分別建立，許多地方團(tuán)甚至先于黨建立，團(tuán)的作用一度蓋過(guò)了黨[13]。1926年7月，團(tuán)中央擴(kuò)大會(huì)議在上海召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)的《宣傳問(wèn)題決議案》指出，青年團(tuán)的性質(zhì)為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的青年群眾團(tuán)體。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，明確要求實(shí)現(xiàn)黨對(duì)青年團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)。1929年8月，《中共中央關(guān)于鄂西黨目前的政治任務(wù)及其工作決議案》指出，“青年團(tuán)是黨在青年工農(nóng)群眾中的組織，是自己工作之一部分，是黨的最主要的一個(gè)助力。黨與團(tuán)應(yīng)該在組織上工作上發(fā)生密切的關(guān)系，黨應(yīng)該在政治上領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)，幫助團(tuán)培養(yǎng)干部，幫助團(tuán)的青年化，黨團(tuán)在工作上要互相幫助的發(fā)展，互相作工作報(bào)告與派代表參加會(huì)議”[6]414。這里規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)青年團(tuán)的具體方法，黨對(duì)青年團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)和干部培養(yǎng)。1930年9月19日，中央通告第八十九號(hào)明確要求劃分黨團(tuán)組織，強(qiáng)調(diào)青年團(tuán)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的青年組織，是“黨的后備軍”[14]。黨對(duì)青年團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)制度在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

報(bào)告制度是實(shí)行集中領(lǐng)導(dǎo)的重要保障。建黨時(shí)期，已開(kāi)始實(shí)行報(bào)告制度。1924年11月，中共中央發(fā)布第二十一號(hào)通告，要求各地方每次接到中央文告后，應(yīng)將執(zhí)行情況隨時(shí)報(bào)告中央；委員長(zhǎng)或組長(zhǎng)，至少一星期向中央報(bào)告一次；報(bào)告不宜過(guò)于簡(jiǎn)略，要很有條理述明各項(xiàng)工作的全部[5]164-165。1926年7月，中央執(zhí)行委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議制定的《組織問(wèn)題議決案》提出，“各級(jí)機(jī)關(guān)間，必須建立互相密切的關(guān)系；各上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)機(jī)關(guān)，各下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)，都須有定期報(bào)告”[15]284。這里規(guī)定的報(bào)告制度是雙向的，主要是相互的信息溝通。與此同時(shí)，《關(guān)于宣傳部工作議決案》提出，每月各區(qū)委及地委必須按期向中央宣傳部報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容包括鼓動(dòng)成績(jī)、宣傳成績(jī)、地方所出刊物期數(shù)及當(dāng)時(shí)的中心口號(hào)、思想輿論調(diào)查、教育成績(jī)、黨校成績(jī)、中央各種刊物在當(dāng)?shù)氐挠绊憽?dāng)?shù)赝驹谥醒肟锟l(fā)的通訊數(shù)量與目錄。在此基礎(chǔ)上，中央宣傳部應(yīng)將全國(guó)的鼓動(dòng)、宣傳、調(diào)查、各種刊物的期數(shù)及其對(duì)于重要事件的論解、編譯成績(jī)等，以書(shū)面形式報(bào)告中央局[15]287-289。這是宣傳方面報(bào)告制度的開(kāi)始。大革命時(shí)期，各地對(duì)于農(nóng)民運(yùn)動(dòng)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)報(bào)告，即使有專(zhuān)門(mén)報(bào)告，或報(bào)告不及時(shí)，或報(bào)告不切實(shí)，對(duì)于中央農(nóng)委的指導(dǎo)工作不利，以致形成各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。1926年8月，中央發(fā)布通告，要求以后各區(qū)各地“每月至少應(yīng)將農(nóng)運(yùn)工作情形專(zhuān)門(mén)報(bào)告于中農(nóng)委一次，其臨時(shí)發(fā)生之斗爭(zhēng)亦應(yīng)隨時(shí)報(bào)告”[15]351。這是農(nóng)民運(yùn)動(dòng)報(bào)告制度的規(guī)范化。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，報(bào)告制度進(jìn)一步規(guī)范。針對(duì)各地給中央的報(bào)告存在過(guò)于簡(jiǎn)單、零碎的問(wèn)題，1928年10月17日發(fā)布的《中央通告第七十三號(hào)(規(guī)定各種報(bào)告大綱)》提出了實(shí)行報(bào)告的具體要求：上月報(bào)告于下月5日前寄出；各種工作報(bào)告要有數(shù)字統(tǒng)計(jì)，盡可能制成表格；有些客觀情況下月與上月相同者可不報(bào)告，但第一月必須報(bào)告，以后還須注意切實(shí)調(diào)查；政治報(bào)告可附對(duì)中央的建議；每月經(jīng)費(fèi)要詳細(xì)報(bào)告，否則中央將停發(fā)；報(bào)告上避免人名、機(jī)關(guān)名，防止遺失時(shí)泄密；送遞報(bào)告時(shí)要使用秘密技術(shù)。此外，通告還規(guī)定了組織報(bào)告大綱、宣傳工作報(bào)告大綱和黨內(nèi)經(jīng)濟(jì)報(bào)告的要求[3]183-185。通告的發(fā)布及實(shí)施，促進(jìn)了黨內(nèi)組織、宣傳、經(jīng)濟(jì)報(bào)告的統(tǒng)一和規(guī)范，保證了報(bào)告要素的完整性和報(bào)告制度的嚴(yán)肅性。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，鑒于王明在抗日方針政策等重大問(wèn)題上不請(qǐng)示中央就擅自以中央名義發(fā)表宣言和聲明，致使黨的軍隊(duì)和群眾組織遭受重大損失的情況，1942年9月，中共中央頒布《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，要求“在決定含有全國(guó)全黨全軍普遍性的新問(wèn)題時(shí)，必須請(qǐng)示中央，不得標(biāo)新立異，自作決定，危害全黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一”，下級(jí)黨政軍民組織在“解決新的原則問(wèn)題及按其性質(zhì)不應(yīng)獨(dú)斷的問(wèn)題時(shí)，不向上級(jí)和中央請(qǐng)示，都是黨性不純與破壞統(tǒng)一的表現(xiàn)”[8]428。這是在黨的決定中第一次明確規(guī)定請(qǐng)示的要求，請(qǐng)示實(shí)質(zhì)上是一種事先報(bào)告。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期是國(guó)共兩黨最后博弈、較量的時(shí)期，稍有不慎將導(dǎo)致嚴(yán)重后果，因此請(qǐng)示報(bào)告制度顯得尤為重要。1948年1月7日，毛澤東為中共中央起草《關(guān)于建立報(bào)告制度》的黨內(nèi)指示，明確規(guī)定：各中央局和分局，由書(shū)記負(fù)責(zé)，每?jī)蓚€(gè)月向中央和中央主席做一次綜合報(bào)告；各野戰(zhàn)軍首長(zhǎng)和軍區(qū)首長(zhǎng)，除做戰(zhàn)方針必須隨時(shí)報(bào)告和請(qǐng)示，并且按照過(guò)去規(guī)定每月做一次戰(zhàn)績(jī)報(bào)告、損耗報(bào)告和實(shí)力報(bào)告外，從今年起，每?jī)蓚€(gè)月要做一次政策性的綜合報(bào)告和請(qǐng)示。對(duì)于報(bào)告的具體內(nèi)容、字?jǐn)?shù)要求、報(bào)告方式都提出了明確要求[4]3-4。3月25日，中共中央發(fā)出《關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》，要求各中央局、分局、前委對(duì)下級(jí)發(fā)出的一切有關(guān)政策及策略性質(zhì)的指示及答復(fù)，不論屬于何項(xiàng)問(wèn)題，均須同時(shí)發(fā)給中央一份；下級(jí)所做政策及策略性報(bào)告，其內(nèi)容重要者亦須同時(shí)告知中央[4]240。5月25日，毛澤東為中共中央起草黨內(nèi)指示，再次批評(píng)了“事前不請(qǐng)示事后不報(bào)告的錯(cuò)誤態(tài)度，將自己管理的地方，看成好像一個(gè)獨(dú)立國(guó)”的現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)“全黨迫切需要的，是不失時(shí)機(jī)的生動(dòng)的具體的報(bào)告和指示”[4]319-320。8月14日，毛澤東圍繞請(qǐng)示報(bào)告制度再次起草指示，要求“嚴(yán)格執(zhí)行及時(shí)的和完備的報(bào)告制度，將這件事作為一種絕對(duì)不允許違反的指令”[4]423。9月，中共中央政治局會(huì)議通過(guò)決議，對(duì)各項(xiàng)工作中何者決定權(quán)屬于中央，何者必須事先請(qǐng)示并得到中央批準(zhǔn)后才能實(shí)行，何者必須事后報(bào)告中央備審等，做出明確規(guī)定。圍繞同一個(gè)問(wèn)題如此密集發(fā)布指示、形成決議、做出決定，這在黨的歷史上是不多見(jiàn)的。如此，請(qǐng)示報(bào)告制度日臻完善。

黨的集中領(lǐng)導(dǎo)制度的建構(gòu)，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，維護(hù)了黨中央的權(quán)威，為實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府、軍隊(duì)和青年團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)提供了制度保障。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式制度的建立

黨的集體領(lǐng)導(dǎo)、黨的集中領(lǐng)導(dǎo)都要借助一定的領(lǐng)導(dǎo)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，新民主主義革命時(shí)期開(kāi)始了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式制度建設(shè)的實(shí)踐。

民主集中制既是黨的組織原則，也是實(shí)現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)的方式?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》第十二條規(guī)定“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”[2]268，這是首次在黨章中規(guī)定民主集中制原則，確立了民主集中制對(duì)于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)的重要性。1928年1月30日下達(dá)的《中央通告第三十二號(hào)(關(guān)于組織工作)》，重申民主集中制原則，強(qiáng)調(diào)民主是集中的基礎(chǔ)，集中是在廣泛民主基礎(chǔ)上的集中，“黨內(nèi)要盡可能的實(shí)行民主主義”[3]158。強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主，有利于糾正黨內(nèi)存在的家長(zhǎng)制傾向，實(shí)現(xiàn)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)。中共六大通過(guò)的黨章，重申黨的組織原則為民主集中制。1928年10月17日，中央發(fā)布通告第七號(hào)提出，“盡可能實(shí)行民主化，注意啟發(fā)并接收下級(jí)同志的意見(jiàn)，實(shí)行集體的討論和集體的分工，打破家長(zhǎng)制、命令制的遺習(xí)，另一方面則防止極端民主化的發(fā)生”[16]677。這一規(guī)定強(qiáng)化了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度。中共七大黨章對(duì)民主集中制進(jìn)行了具體規(guī)定，“民主的集中制，即是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主”[17]。這一規(guī)定詮釋了民主和集中的辯證關(guān)系。

從非黨組織而言，黨的集中領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)在政府和各種群團(tuán)組織中設(shè)立黨團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨團(tuán)是黨組的前身，最早設(shè)立于大革命時(shí)期。中共四大通過(guò)的《對(duì)于組織問(wèn)題之議決案》提出，“吾黨在國(guó)民黨及其他有政治性質(zhì)的重要團(tuán)體中，應(yīng)組織黨團(tuán)，從中支配該黨和該團(tuán)體的活動(dòng)”[5]260。黨在大革命時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)作用是通過(guò)黨團(tuán)實(shí)現(xiàn)的。中共五大黨章首次增寫(xiě)“黨團(tuán)”一章，規(guī)定“在所有一切非黨群眾會(huì)議及執(zhí)行的機(jī)關(guān)(國(guó)民黨、國(guó)民政府、工會(huì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)等等)中，有黨員三人以上，均須組織黨團(tuán)。黨團(tuán)的目的，是在各方面加緊黨的影響，而實(shí)行黨的政策于非黨的群眾中”[2]276。中共六大黨章保留了黨團(tuán)的規(guī)定，增加了黨團(tuán)“監(jiān)督黨員在非黨組織中之工作”[16]481的職能，并對(duì)黨團(tuán)的運(yùn)行進(jìn)行了規(guī)定。1928年9月至10月，中共中央給毛澤東、湘贛邊特委及紅四軍軍長(zhǎng)發(fā)出指示信，專(zhuān)門(mén)就如何處理蘇維埃區(qū)域內(nèi)黨和蘇維埃的關(guān)系進(jìn)行了闡釋?zhuān)甘拘盘貏e指出：“在蘇維埃區(qū)域內(nèi)，黨應(yīng)當(dāng)是蘇維埃的思想領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)經(jīng)過(guò)黨團(tuán)指導(dǎo)蘇維埃的工作，糾正過(guò)去黨代替蘇維埃的錯(cuò)誤，同時(shí)嚴(yán)防蘇維埃代替黨的危險(xiǎn)。”[18]指示信是對(duì)黨的六大決議案的貫徹落實(shí)，保障了黨對(duì)蘇維埃政權(quán)的有效領(lǐng)導(dǎo)。1930年7月，全國(guó)組織會(huì)議通過(guò)的《目前政治形勢(shì)與黨的組織任務(wù)》決議案，對(duì)于黨與蘇維埃政權(quán)的關(guān)系明確規(guī)定：“黨在政治上是領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃，但在組織上不能直接指導(dǎo)和命令蘇維埃，黨只能運(yùn)用在蘇維埃中的黨員起黨團(tuán)作用，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵19]這是為解決蘇區(qū)存在的“以黨代政”“黨政不分”而做出的規(guī)定，明確黨對(duì)蘇維埃政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)方式。1934年3月，在總結(jié)各地蘇維埃黨團(tuán)工作的基礎(chǔ)上，中央組織局頒布《蘇區(qū)黨團(tuán)組織與工作條例》，明確了黨團(tuán)的具體組織方法，對(duì)黨團(tuán)日常工作、黨對(duì)于黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)、黨團(tuán)與青年團(tuán)的關(guān)系，做出詳細(xì)規(guī)定，使黨團(tuán)組織及其運(yùn)作有了基本規(guī)范。中共七大黨章則將“黨團(tuán)”改稱(chēng)為“黨外組織中的黨組”，同時(shí)將具體條文減少至三條，主要說(shuō)明了黨組的設(shè)立與產(chǎn)生、任務(wù)、人事任免以及黨組與黨委的關(guān)系。黨組是對(duì)非黨組織實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織形式。

黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)方法直接關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)效能與實(shí)現(xiàn)。1942年9月，中央政治局通過(guò)決定，在確立黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則時(shí)，強(qiáng)調(diào) “黨對(duì)政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦”[8]426。這是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的原則規(guī)定。1943年6月，中央政治局通過(guò)《中共中央關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的決定》，強(qiáng)調(diào)反對(duì)主觀主義、官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方法，提倡科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方法。其中明確規(guī)定：“我們共產(chǎn)黨人無(wú)論進(jìn)行何項(xiàng)工作，有兩個(gè)方法是必須采用的，一是一般和個(gè)別相結(jié)合，二是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合?！盵9]330一般和個(gè)別、領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，涉及的是領(lǐng)導(dǎo)方式，既要一般號(hào)召又要深入實(shí)施，既要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)骨干的作用又要發(fā)揮廣大群眾的作用。決定還指出“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來(lái)，到群眾中去”[9]332，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合的具體方法進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋。

黨的領(lǐng)導(dǎo)方式制度的確立，為黨的集體領(lǐng)導(dǎo)、集中領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)提供了制度依托，有利于促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為科學(xué)化、規(guī)范化，提升黨的領(lǐng)導(dǎo)效能，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)。

四、結(jié) 論

新民主主義革命時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)圍繞黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的集中領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式制度三個(gè)維度而展開(kāi)，基本制度框架已經(jīng)建立起來(lái)，并經(jīng)過(guò)實(shí)踐積累日趨完善。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的歷史演進(jìn)彰顯了黨的制度建構(gòu)、制度創(chuàng)新能力。

新民主主義革命時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度演進(jìn)的原因：一是黨自身建設(shè)和發(fā)展的內(nèi)在要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為需要制度規(guī)范和約束；二是黨面臨的環(huán)境任務(wù)變化對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)提出新的要求，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的建立和完善；三是黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的建構(gòu)和完善。

新民主主義革命時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的演進(jìn)既保持了制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性又能因應(yīng)環(huán)境變化適時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新，既能針對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度面臨的突出問(wèn)題開(kāi)展制度建設(shè)又能依據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的內(nèi)在要求開(kāi)展制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向的統(tǒng)一，既重視黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的制定更重視黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的執(zhí)行，通過(guò)提高制度的法律位階強(qiáng)化制度的執(zhí)行力，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的整體效能。

新民主主義革命時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)既保證了革命過(guò)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮，促進(jìn)了新民主主義革命的勝利，也為新中國(guó)成立后黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。事實(shí)上，新中國(guó)成立后黨的領(lǐng)導(dǎo)制度基本沿用了新民主主義革命時(shí)期的基本制度框架，并根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)的內(nèi)在要求創(chuàng)新了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。