王奕君，白維軍

(內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

一、問題的提出

反貧困是古今中外治國理政的一件大事，自2013年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國農(nóng)村反貧困取得了顯著成效。2021年2月，習(xí)近平主席在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話中指出，在迎來中國共產(chǎn)黨成立一百周年的重要時(shí)刻，我國脫貧攻堅(jiān)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9 899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)[1]。農(nóng)村貧困人口從當(dāng)時(shí)的8 000多萬，下降到2019年的551萬，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從10.2%下降到0.6%，中國成為首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家，全球減貧貢獻(xiàn)超過70%[1]。

在農(nóng)村貧困逐漸緩減的同時(shí)，我國城市貧困問題卻日益凸顯。數(shù)據(jù)顯示，截至2019年11月，全國有城市低保對(duì)象532.8萬戶，城市低保人數(shù)達(dá)872.8萬人[2]，城市貧困已成為一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問題擺在公眾面前。城市低保對(duì)象作為低于城市最低生活水平，需要社會(huì)救助才能維持生存的弱勢(shì)群體，處于類似農(nóng)村貧困人口的絕對(duì)貧困狀態(tài)，需要引起黨和政府的高度重視，并以精準(zhǔn)的公共政策有效治理。鑒于精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村反貧困中取得的巨大成就，以及城市低保對(duì)象與農(nóng)村貧困戶生存境遇的相似性，我們可以探索以精準(zhǔn)扶貧為視角，借鑒精準(zhǔn)扶貧的成功做法，將精準(zhǔn)扶貧的理念和舉措運(yùn)用到城市低保制度中，開展城市反貧困行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市貧困的精準(zhǔn)治理，以保障城市貧困者的基本生活。

回應(yīng)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，學(xué)術(shù)界主要從以下幾方面對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了理論和政策研究：一是對(duì)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和政策的理論闡釋；二是對(duì)某些特定區(qū)域精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的研究；三是對(duì)精準(zhǔn)扶貧中存在問題與解決對(duì)策的研究；四是對(duì)精準(zhǔn)扶貧模式的研究。但上述研究對(duì)象均為農(nóng)村貧困，將精準(zhǔn)扶貧與城市反貧困結(jié)合起來的學(xué)術(shù)研究卻非常稀少。關(guān)信平針對(duì)城市低保對(duì)象快速減少的現(xiàn)象，提到了精準(zhǔn)扶貧中的對(duì)象識(shí)別問題，主張參考精準(zhǔn)扶貧對(duì)城市低保對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別[3]；王希娟從城市低保戶精準(zhǔn)幫扶方面提出了存在的問題與對(duì)策建議[4]；劉麗娟基于城市和農(nóng)村兩個(gè)方面，研究了城市低保制度的精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)問題[5]?？梢?，以精準(zhǔn)扶貧為視角去探討城市低保制度的反貧困功能，是一個(gè)值得嘗試的新視角和新思路。本文將以精準(zhǔn)扶貧為理論框架，從精準(zhǔn)扶貧的核心要義出發(fā)，探尋城市低保制度在反貧困行動(dòng)中的諸多不精準(zhǔn)表現(xiàn)，并以精準(zhǔn)扶貧為綱，對(duì)城市低保制度反貧困政策提出調(diào)適思路和對(duì)策建議。

二、精準(zhǔn)扶貧與城市低保制度反貧困的適應(yīng)性分析

精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的一種治貧方式。城市低保人口與農(nóng)村貧困人口的貧困相似性，啟發(fā)我們可以將農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的理念和措施，借鑒運(yùn)用到城市低保人口的反貧困中來，因?yàn)槎呔哂泻軓?qiáng)的適應(yīng)性和契合性。

(一)精準(zhǔn)扶貧的核心要義

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次做出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。精準(zhǔn)扶貧的核心在于“精準(zhǔn)”，習(xí)近平總書記在2015年中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上指出：“總結(jié)各地實(shí)踐和探索，好路子好機(jī)制的核心就是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，做到扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。這是貫徹實(shí)事求是思想路線的必然要求?！薄耙獔?jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高脫貧攻堅(jiān)成效。關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效?！盵6]要落實(shí)好精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，需做到“六個(gè)精準(zhǔn)”，即扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人(第一書記)精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，這是精準(zhǔn)扶貧的基本要求。具體實(shí)踐中則要實(shí)施“五個(gè)一批”工程，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批?！傲鶄€(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”是精準(zhǔn)扶貧的核心要義，也是我國脫貧攻堅(jiān)的基本方略。

精準(zhǔn)扶貧是在對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)深入調(diào)查基礎(chǔ)上，針對(duì)影響貧困的重點(diǎn)因素，所采取的切實(shí)有效的脫貧舉措，體現(xiàn)了有中國特色的扶貧攻堅(jiān)道路，為扶貧開發(fā)打下了牢固根基，以精準(zhǔn)扶貧提高脫貧成效，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。黨的十九大報(bào)告指出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[7]。在此，通過精準(zhǔn)扶貧，以發(fā)展的視角提高脫貧能力，也是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的重要舉措。精準(zhǔn)扶貧使全世界3/4的貧困人口告別了貧窮，我國也成為世界上減貧人口最多、率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家，精準(zhǔn)扶貧的成功實(shí)踐也證明了中國特色社會(huì)主義制度的巨大優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大生命力。

(二)精準(zhǔn)扶貧與城市低保制度反貧困的契合

1999年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《城市居民最低生活保障制度》，成為我國社會(huì)保障制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。雖然城市低保制度實(shí)施20多年來取得了顯著的成效，但在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了諸多問題。例如，在低保對(duì)象的納入上，主要考慮家庭的人均收入而不考慮支出情況，把一些經(jīng)濟(jì)收入略高于最低生活保障線，但在教育、醫(yī)療、住房等方面都很困難的群體排除在外。在家計(jì)調(diào)查中，由于各種原因，對(duì)低保對(duì)象的隱形收入核定困難。制度規(guī)定的最低生活保障線應(yīng)隨物價(jià)上漲等因素進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，但各地的標(biāo)準(zhǔn)制定存在很大差異，很多地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)過低，無法保障低保對(duì)象的基本生活需求。社區(qū)居委會(huì)在具體工作中，由于工作量大、專業(yè)化程度低，人情保、關(guān)系保等現(xiàn)象大量存在?；鶎诱诘捅Ｕ叩膶?shí)施過程中也存在不同程度的信息不對(duì)稱問題，導(dǎo)致政策執(zhí)行中的措施不到位、項(xiàng)目安排出現(xiàn)偏差等。上述種種“不精準(zhǔn)”問題如果得不到妥善解決，城市低保制度的保障功能就不能真正發(fā)揮出來。

城市低保人口作為貧困群體的一部分，脫貧工作不容忽視，而精準(zhǔn)扶貧在脫貧攻堅(jiān)中的顯著成效，為城市低保制度的調(diào)整和完善提供了思路和途徑。在城市低保制度反貧困中貫徹精準(zhǔn)扶貧理念，能精確識(shí)別城市居民中真正需要幫助的群體，并根據(jù)貧困人口的具體情況，有針對(duì)性地采取可行的脫貧措施。城市低保群體脫貧，不能簡(jiǎn)單地實(shí)施救助性的扶貧政策，而要給予精準(zhǔn)的扶持措施，通過扶志或扶智達(dá)到根除貧困的目的。城市低保制度反貧困工作不僅要扶貧，更重要的是要幫助貧困人口解困?；谏鲜鲈V求，城市低保制度應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧為理念，在維持最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上激發(fā)貧困群體的主觀能動(dòng)性，變輸血為造血，提高生活水平和生活質(zhì)量，培養(yǎng)改變自身和家庭經(jīng)濟(jì)狀況的能力，創(chuàng)造改善現(xiàn)狀的機(jī)會(huì)，以此建立脫貧信心，達(dá)到徹底脫貧的目的。這些理念和舉措與農(nóng)村實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧是完全一致的，我們可以將精準(zhǔn)扶貧的理念引入到城市低保制度的反貧困政策中，實(shí)現(xiàn)二者的“完美融合”。

三、當(dāng)前城市低保制度精準(zhǔn)反貧困的實(shí)踐偏差

對(duì)比精準(zhǔn)扶貧的核心要求，當(dāng)前城市低保制度反貧困在扶持對(duì)象識(shí)別、扶貧措施安排、扶貧資金使用、扶貧人員安排、脫貧效果維持等多方面存在諸多“不精準(zhǔn)”問題，與城市精準(zhǔn)反貧困存在一定的實(shí)踐偏差。

(一)對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的第一顆紐扣，關(guān)系到整個(gè)扶貧工作的成敗，“扶持對(duì)象要精準(zhǔn)”是扶貧工作最重要的第一步。在精準(zhǔn)扶貧中，這項(xiàng)工作是由國家制定統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法，各省在已有工作基礎(chǔ)上，堅(jiān)持扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，按照縣為單位、規(guī)模控制、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。精準(zhǔn)扶貧中，貧困村或貧困戶的納入嚴(yán)格以家庭年人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮教育、醫(yī)療、住房等多種因素，程序上遵循“一比對(duì)兩公示一公告”，多層級(jí)多樣化的管理監(jiān)督和管理體制的公開規(guī)范化，降低農(nóng)村貧困人口界定的不準(zhǔn)確性，做好扶貧工作的關(guān)鍵第一步。

目前城市低保制度實(shí)施過程中，主要以最低生活保障線作為衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)象識(shí)別，在納入過程中，并沒有把所有真正需要幫助的家庭或個(gè)人精準(zhǔn)地識(shí)別出來，仍有一部分貧困者沒有被納入到低保對(duì)象中，存在漏?，F(xiàn)象。一些家庭或個(gè)人雖然收入略高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但由于生活支出情況同樣處于貧困邊緣；還有部分群體雖然符合低保條件，但因?yàn)閷?duì)政策的認(rèn)知或個(gè)人心理原因而沒有申請(qǐng)低保；一些實(shí)際已經(jīng)脫離貧困的受助對(duì)象，因?yàn)楦＠蕾嚊]有及時(shí)退出低保。另外，低保制度只針對(duì)城市中的常住戶口，沒有包含城市的外來人口，這顯然是不合理的，城市反貧困的低保制度有待進(jìn)一步精準(zhǔn)和完善。例如，2019年發(fā)布的中國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，我國農(nóng)民工總量為29 077萬人，比2018年增長(zhǎng)0.8%，在這部分人群中存在著大量的貧困群體[8]。流動(dòng)人口促進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是城市人口的重要組成部分，而作為保障城市貧困群體基本生活的低保制度，以戶籍為依據(jù)進(jìn)行身份辨認(rèn)而將流動(dòng)人口排除在外，顯然欠缺公平性和合理性[9]。由此可見，從扶持對(duì)象的識(shí)別上來看，當(dāng)前城市低保制度保障對(duì)象的識(shí)別還不夠精確，存在多保、漏保、錯(cuò)保等不合理現(xiàn)象。

(二)脫貧措施不精準(zhǔn)

在識(shí)別了誰是真正的貧困者后，還需根據(jù)實(shí)際情況采取有效的脫貧措施。精準(zhǔn)扶貧提出了措施到戶精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)的要求，在識(shí)別扶貧對(duì)象后分類施策，對(duì)已甄別清楚的貧困戶一戶一檔，針對(duì)貧困成因和扶貧意向，施以不同的幫扶措施和幫扶項(xiàng)目。各地在這方面積累了大量的成功經(jīng)驗(yàn)，如東西部扶貧協(xié)作對(duì)口幫扶，提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)維權(quán)服務(wù)、一次性求職創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等，實(shí)現(xiàn)了真扶貧、真脫貧的目標(biāo)。

但是，當(dāng)前城市低保制度的反貧困措施欠缺針對(duì)性和精準(zhǔn)性。1999年的《城市居民最低生活保障條例》已經(jīng)實(shí)施了二十多年，其主要以低保救助為主，臨時(shí)救濟(jì)、生活應(yīng)急為輔。在救助措施上，主要以學(xué)生入學(xué)、廉租房、大病醫(yī)療救助等作為幫扶的主要手段，特別是節(jié)日慰問金、米面糧油等慰問，還停留在物質(zhì)救濟(jì)的層面。雖然也有再就業(yè)培訓(xùn)等技術(shù)技能方面的措施，但針對(duì)性不強(qiáng)，與市場(chǎng)需求銜接不暢，貧困者就業(yè)或再就業(yè)困難，幫扶措施并沒有發(fā)揮真正的作用，甚至在一些地方低保群體甚至不知道有這方面的救助政策。從發(fā)展的角度看，當(dāng)前城市低保制度并不能真正拔掉窮根，缺少扶貧的持續(xù)性效果。其實(shí)，城市低保群體不僅有物質(zhì)上的需求，還有精神層面、能力層面、心理方面的需求，脫貧不但要解決其衣食住行等基本生計(jì)問題，更要提高他們的生存競(jìng)爭(zhēng)能力，激發(fā)貧困人群的內(nèi)生動(dòng)力，走自力更生的道路。城市低保制度僅限于兜底或慈善施舍層面是不夠的，要保生存，更要促發(fā)展。從這個(gè)角度來說，低保制度實(shí)施過程中的措施不精準(zhǔn)，已成為阻礙低保群體脫貧的一個(gè)重要因素。

(三)資金使用不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧中基層政府找準(zhǔn)貧困村、貧困戶的致貧原因，把各類扶貧資金精準(zhǔn)地使用到村、到戶甚至到人，解決了過去扶貧天女散花式的碎片化資金投入，在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段進(jìn)行嚴(yán)格審核、審計(jì)，避免了資金流向、分配、使用、撥付環(huán)節(jié)中的紕漏，有效提升了扶貧資金的使用效果，確保國家扶貧資金發(fā)揮最大效益。

當(dāng)前城市低保制度中的扶貧資金主要來源于地方財(cái)政，但各地各級(jí)財(cái)政分擔(dān)比例各不相同，基層財(cái)政自由裁量權(quán)較大，地區(qū)差異明顯。在資金分配時(shí)也往往比較隨意，經(jīng)費(fèi)投入沒有執(zhí)行規(guī)范和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，缺乏法制約束。在資金分配上缺乏合理的目標(biāo)定位，一刀切、大水漫灌式扶貧使被救助群體年年扶貧年年貧。另一方面，城市低保救助對(duì)象的規(guī)模、貧困程度、致貧原因等也具有區(qū)域差異性，盡管它們都參考了當(dāng)?shù)刎?cái)政、消費(fèi)等實(shí)際情況，但東西部城市、沿海城市和內(nèi)陸城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)水平、歷史發(fā)展、地方財(cái)政等多種原因，低保救助差異較大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異導(dǎo)致各地低保納入標(biāo)準(zhǔn)差異明顯。此外，低保標(biāo)準(zhǔn)本身也沒有統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)，如中西部城市的低保標(biāo)準(zhǔn)與一般測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)相比，每月要低很多，北京、上海等城市低保救助率低，但救助資金多，而西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要救助的人群多，救助金低。有些地方甚至因財(cái)政困難不能落實(shí)低保政策，救助資金無法及時(shí)到位，救助的供需情況不對(duì)等，資金分配欠精準(zhǔn)，導(dǎo)致低保資源的享有不公平，這些都是低保資金使用不精準(zhǔn)的體現(xiàn)和后果。

(四)人員配備不精準(zhǔn)

農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中實(shí)現(xiàn)了因村派人精準(zhǔn)，因村派人不僅僅指人員，還包括對(duì)口的部門和單位，根據(jù)貧困戶的脫貧需求，選擇對(duì)口的幫扶單位和部門，提供技術(shù)、資金、就業(yè)等多種扶貧方式，通過層層把關(guān)選派能與崗位匹配的優(yōu)秀人才擔(dān)任扶貧主力。這種選派方式對(duì)扶貧工作無疑起到了推動(dòng)作用。精準(zhǔn)扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，幫扶單位有效對(duì)接、選派的干部專業(yè)性強(qiáng)、針對(duì)性強(qiáng)，第一書記、駐村幫扶工作隊(duì)發(fā)揮了有效作用，人員精準(zhǔn)解決了精準(zhǔn)扶貧道路上的關(guān)鍵問題。

當(dāng)前城市低保制度的實(shí)施主要以政府為主，社會(huì)參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，基層工作人員的數(shù)量和業(yè)務(wù)水平都有很大的提升空間，人員安排存在嚴(yán)重的不精準(zhǔn)問題。低保群體的申請(qǐng)、審核工作主要由基層民政部門、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)完成，作為和低保群體密切接觸的政策執(zhí)行者，基層工作人員面臨著一系列現(xiàn)實(shí)問題，使他們的工作很難做到精準(zhǔn)、精細(xì)。例如，他們的工作量和工作難度都很大，但工作人員卻很少，且大部分基層社區(qū)工作人員專業(yè)性不強(qiáng)。工作人員安排不當(dāng)、工作欠缺專業(yè)性導(dǎo)致漏保、騙保現(xiàn)象頻頻發(fā)生，工作量和工作人數(shù)不匹配又使識(shí)別、救助工作不及時(shí)、不到位，專業(yè)性欠缺致使業(yè)務(wù)流程不規(guī)范，種種情況導(dǎo)致制度的實(shí)施效果大打折扣。此外，低保制度的實(shí)施以政府為主，非營利組織、社會(huì)力量提供的支持較少，削弱了城市低保救助的力量。這些人員安排方面的問題在很大程度上制約了低保制度的實(shí)施，影響了低保救助的效果。

(五)脫貧效果不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧，目的在脫貧，追求的是脫真貧、真脫貧。精準(zhǔn)扶貧中，基層部門多措并舉，在脫貧人數(shù)和貧困率方面取得了顯著成效。農(nóng)村貧困人口在產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、醫(yī)療扶貧、就業(yè)扶貧等精準(zhǔn)措施下脫貧增收，摘掉了貧困的帽子。從貧困人口數(shù)量、返貧率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面可以看出，精準(zhǔn)扶貧成績(jī)斐然，脫貧成效精準(zhǔn)顯著。

對(duì)于城市的貧困群體來說，脫貧效果應(yīng)從生存和發(fā)展兩個(gè)方面予以考慮。相對(duì)來說，生存性貧困較好解決，可以通過扶貧資金的直接發(fā)放，取得立竿見影的效果。但發(fā)展型貧困較難解決，長(zhǎng)期以來，城市低保群體習(xí)慣了現(xiàn)金形式的救濟(jì)扶貧，如低保補(bǔ)助金、物價(jià)補(bǔ)貼、住房救助、學(xué)業(yè)救助等，對(duì)低保救助金產(chǎn)生了一定的依賴性。救濟(jì)式扶貧解決了短期的物質(zhì)需求，但對(duì)長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展卻沒有多少好處，所以當(dāng)前的低保制度難以取得令人滿意的脫貧效果。此外，低保制度規(guī)定，退保要由低保戶自己提出申請(qǐng)，相關(guān)部門審批后方能生效。現(xiàn)實(shí)情況是，由于存在隱形福利和福利捆綁，低保群體出于對(duì)未來生存狀況不確定性的擔(dān)憂，安于維持低保身份現(xiàn)狀不愿退保，相當(dāng)一部分有勞動(dòng)能力或超出低保標(biāo)準(zhǔn)的群體大量存在于低保群體中，消耗著寶貴的低保資金。加之缺乏核查手段和主動(dòng)識(shí)別機(jī)制，這種不精準(zhǔn)愈發(fā)嚴(yán)重，使人們質(zhì)疑低保制度的功能，降低了社會(huì)公眾對(duì)扶貧工作的參與度和信任感。以上種種導(dǎo)致城市低保制度的脫貧效果不精準(zhǔn)，降低了制度效能。

四、精準(zhǔn)扶貧框架下的城市低保制度反貧困政策路徑

城市低保制度反貧困在政策實(shí)施層面存在明顯的不精準(zhǔn)問題，我們可以利用城市在信息化條件、信息化水平、信息獲取手段、人口教育水平等方面的優(yōu)勢(shì)，借鑒農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)，通過精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理三方面核心工作，對(duì)城市低保政策進(jìn)行調(diào)整，提出具體的路徑選擇建議。

(一)政策對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別是城市低保制度反貧困的首要條件，需探索利用新型科技信息技術(shù)，精準(zhǔn)識(shí)別城市中真正需要救助的貧困者、致貧原因、脫貧需求等。具體包括三個(gè)方面：一是精準(zhǔn)識(shí)別貧困群體。除了關(guān)注低于低保標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶，還要考慮貧困邊緣家庭、流動(dòng)貧困人口。要借鑒農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的建檔立卡工作經(jīng)驗(yàn)，把扶貧對(duì)象的具體信息納入動(dòng)態(tài)化信息管理系統(tǒng)，建立全國城市扶貧信息網(wǎng)絡(luò)，以貧困群體相關(guān)信息為依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，嘗試?yán)么髷?shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別。而且，既要保證將真正的貧困群體納入低保，也要保證脫離貧困狀態(tài)者及時(shí)退出。二是精準(zhǔn)識(shí)別貧困種類和致貧原因。城市低保群體中，低保對(duì)象的年齡、就業(yè)狀態(tài)、勞動(dòng)能力、勞動(dòng)技能等的不同，會(huì)造成不同形式的貧困，這也是致貧的不同原因。低保政策需針對(duì)這些差異性，做出精準(zhǔn)識(shí)別的回應(yīng)。三是精準(zhǔn)識(shí)別脫貧需求。除識(shí)別貧困者的真實(shí)脫貧需求，還需對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行跟蹤管理，了解其脫貧后的狀況及后續(xù)干預(yù)，以預(yù)防脫貧者再次返貧。

在具體識(shí)別中，可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)，以數(shù)據(jù)共享為手段提高識(shí)別率。首先，對(duì)不同類型的貧困群體，可借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)+等信息技術(shù)，將民政、金融、財(cái)政等部門的信息庫進(jìn)行信息共享，跟蹤記錄其經(jīng)濟(jì)狀況，通過技術(shù)分析了解其貧困程度，實(shí)現(xiàn)納入和退出的精準(zhǔn)操作。通過信息技術(shù)對(duì)城市低保群體進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，能為精準(zhǔn)識(shí)別提供數(shù)據(jù)支持，使低保群體的納入和退出更趨準(zhǔn)確。其次，對(duì)于流動(dòng)貧困人口，如果在暫住地符合低保納入標(biāo)準(zhǔn)，可在當(dāng)?shù)靥岢龅捅Ｉ暾?qǐng)，以身份化代替地域化的管理，能夠更加精準(zhǔn)地識(shí)別出城市貧困群體，并予以合情合理的生活救助。也可借助GIS(地理信息系統(tǒng))信息手段對(duì)流動(dòng)貧困人口的流動(dòng)趨勢(shì)做出判斷和預(yù)測(cè)，為精準(zhǔn)幫扶提供決策依據(jù)。

(二)脫貧措施的精準(zhǔn)實(shí)施

根據(jù)致貧原因及類型，對(duì)城市低保群體分類施策，施以不同的幫扶項(xiàng)目，是低保制度得以發(fā)揮效能的關(guān)鍵所在[10]。具體來說，對(duì)沒有勞動(dòng)能力或沒有一技之長(zhǎng)的貧困者，可以借鑒農(nóng)村脫貧的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)依靠物質(zhì)幫扶，提高其生存能力；對(duì)有勞動(dòng)能力的低保群體，應(yīng)立足于醫(yī)療、教育、法制、心理等技術(shù)手段予以精準(zhǔn)幫扶，提高其創(chuàng)造財(cái)富的能力，或提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高其自身可持續(xù)發(fā)展的能力。在精準(zhǔn)幫扶中，要重點(diǎn)關(guān)注低保群體的內(nèi)生發(fā)展，除經(jīng)濟(jì)上的救助外，要從技術(shù)上予以指導(dǎo)，盡可能地規(guī)避致貧風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)流動(dòng)貧困人口，可以參考當(dāng)?shù)氐捅Ｈ后w，分別施以合適的脫貧舉措。

借鑒精準(zhǔn)扶貧的成功做法，需首先保障城市低保群體的基本生存，在此基礎(chǔ)上，對(duì)有勞動(dòng)能力的適齡勞動(dòng)人口，建立個(gè)人技術(shù)脫貧檔案，了解其能力特點(diǎn)和技術(shù)需求，結(jié)合幫扶人才信息庫中的技術(shù)人員或技術(shù)單位精準(zhǔn)對(duì)接，選擇適合他們的脫貧措施。政府可采取“扶貧單位+低保戶”對(duì)口幫扶模式，對(duì)接相關(guān)行業(yè)扶貧項(xiàng)目，送技術(shù)上門，幫助貧困人員學(xué)手藝、學(xué)技能脫貧致富。這樣不僅能在物質(zhì)層面幫其脫離貧困狀態(tài)，也能改變過去貧困戶只能從事苦力型工作的印象，建立貧困人員長(zhǎng)期脫貧的信心。同時(shí)，對(duì)開展技術(shù)培訓(xùn)的低保群體，建立就業(yè)推薦機(jī)制，與勞動(dòng)和社會(huì)保障部門積極聯(lián)系，對(duì)有從業(yè)意愿和從業(yè)資格的低保人口，幫助實(shí)現(xiàn)就業(yè)，將技術(shù)脫貧落到實(shí)處，通過技術(shù)培訓(xùn)，提升城市低保群體的造血能力。也可以借鑒部分地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)就業(yè)情況進(jìn)行結(jié)果監(jiān)控，對(duì)造成就業(yè)障礙的問題，提供技術(shù)扶持，比如后期技術(shù)更新升級(jí)等。還可根據(jù)情況定期舉辦低保群體技術(shù)就業(yè)脫貧人才交流會(huì)，搭建就業(yè)橫向交流平臺(tái)，促使勞資雙方實(shí)現(xiàn)勞務(wù)對(duì)接，同時(shí)拓寬低保人群的視野，激發(fā)依靠自身能力脫貧的動(dòng)力。

(三)低保資金的精準(zhǔn)使用

扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”，一分一厘都不能亂花[6]92。財(cái)政部和民政部聯(lián)合下發(fā)的《城鄉(xiāng)最低生活保障資金管理辦法》中規(guī)定，“中央財(cái)政城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助資金重點(diǎn)向貧困程度深、保障任務(wù)重、工作績(jī)效好的地區(qū)傾斜”。可見，不同地區(qū)的資金使用要體現(xiàn)地區(qū)的差異性特點(diǎn)。由于各地政府財(cái)政能力差異明顯，地方政府在城市低保制度反貧困中的績(jī)效也各不相同，同時(shí)也都面臨著一些資金使用的現(xiàn)實(shí)難題。借鑒精準(zhǔn)扶貧，可以考慮在城市低保制度中，發(fā)揮財(cái)政資金的統(tǒng)籌共享功能，例如對(duì)流動(dòng)人口較多的城市，在資金使用時(shí)嘗試每個(gè)省市預(yù)留一定比例的資金用于支付外省的流入人口，通過城市低保資金統(tǒng)籌管理，盡量實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)低保資金共享互濟(jì)。此外，除了加大中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，各地還可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支付能力，建立城市低保專項(xiàng)資金，在資金使用中嚴(yán)格審核，跟蹤管理，使各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用符合法律規(guī)定或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。在資金使用過程中，低保標(biāo)準(zhǔn)的確定也是一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)前，低保標(biāo)準(zhǔn)的制定亟待統(tǒng)一規(guī)范，要盡可能根據(jù)不同層次制定多層次標(biāo)準(zhǔn)，要考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平和財(cái)政能力，也要兼顧城市生活中的基本消費(fèi)支出等。鑒于各地財(cái)政能力的差異，可借鑒農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗(yàn)，對(duì)扶貧資金實(shí)施財(cái)政撥款和金融貸款相結(jié)合，這樣既能解決財(cái)政資金的困難，又能激發(fā)貧困群體的自我發(fā)展動(dòng)力，避免等靠要思想，增強(qiáng)自身脫貧意識(shí)和脫貧能力。

(四)治理主體的精準(zhǔn)選派

城市低保政策的有效實(shí)施還應(yīng)借鑒農(nóng)村因村派人精準(zhǔn)的成功經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮基層工作人員的作用，同時(shí)動(dòng)員社會(huì)力量共同參與。精準(zhǔn)扶貧是開發(fā)式減貧、參與式扶貧，強(qiáng)調(diào)多個(gè)主體共同參與，也重視社會(huì)資本對(duì)扶貧的投入。針對(duì)目前城市低保基層工作出現(xiàn)的人員使用不精準(zhǔn)問題，需重點(diǎn)提高基層工作者的專業(yè)素養(yǎng)，招聘和培養(yǎng)一批專業(yè)的年輕力量補(bǔ)充到基層工作隊(duì)伍中，在低保家庭的申請(qǐng)、審核各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮專業(yè)化力量。在扶貧過程中實(shí)施責(zé)任落實(shí)制度，讓每個(gè)低保戶有對(duì)接的幫扶干部，每個(gè)區(qū)域有對(duì)應(yīng)的幫扶單位，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。

城市低保制度的實(shí)施僅靠政府單一力量是不夠的，必須在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量共同參與到脫貧攻堅(jiān)中來，在全社會(huì)范圍內(nèi)整合資源，將最專業(yè)的力量精準(zhǔn)地運(yùn)用到低保工作中。例如，建立幫扶人員信息庫，讓人力資源盡可能地突破地域范圍，實(shí)現(xiàn)共享。從社會(huì)各領(lǐng)域選拔合適的人才承擔(dān)有針對(duì)性的幫扶工作，選派優(yōu)秀的專業(yè)人員，在經(jīng)濟(jì)、教育、法制、健康、社交、心理等領(lǐng)域?qū)Φ捅Ｈ后w予以幫助指導(dǎo)。人力資源的共享、專業(yè)隊(duì)伍作用的發(fā)揮，要重點(diǎn)集中在對(duì)低保對(duì)象發(fā)展能力的培養(yǎng)上，通過專業(yè)人員的引導(dǎo)幫助，激發(fā)低保群體自身的脫貧意識(shí)，對(duì)癥下藥，提高自身脫貧能力，從專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、社會(huì)資源供給、就業(yè)機(jī)會(huì)提供等方面，對(duì)低保群體給予專門幫扶。借鑒農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)，可劃分責(zé)任，把扶貧效果落實(shí)到責(zé)任者，讓低保群體不但能“扶起來”，也能“站起來”，通過自我發(fā)展脫貧致富，使城市低保群體走上持續(xù)脫貧、徹底脫貧的道路。

(五)脫貧效果的精準(zhǔn)強(qiáng)化

城市低保制度反貧困并不是追求扶助型的脫貧救濟(jì)，而是要通過自我能力的培養(yǎng)，真正拔掉窮根，要重視脫貧的后續(xù)動(dòng)態(tài)管理。早在2004年，國務(wù)院辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范城市居民最低生活保障工作的通知》，提出對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。為實(shí)現(xiàn)脫貧效果精準(zhǔn)，低保制度的動(dòng)態(tài)管理不能局限于對(duì)低保對(duì)象收入方面信息的錄入，還要在保障安全的基礎(chǔ)上，利用先進(jìn)的數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)，對(duì)低保者的消費(fèi)特點(diǎn)、消費(fèi)類型、消費(fèi)趨勢(shì)跟蹤分析，對(duì)低保群體的脫貧狀態(tài)進(jìn)行及時(shí)判斷甚至預(yù)測(cè)。低保制度的動(dòng)態(tài)管理需要依賴大數(shù)據(jù)技術(shù)與國家相關(guān)部門信息系統(tǒng)的整合，需要有專人專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)信息動(dòng)態(tài)的分析，數(shù)據(jù)分析能為貧困群體入保退保提供依據(jù)，也能避免重復(fù)參保、騙保漏保等問題的出現(xiàn)。城市低保群體信息庫的實(shí)時(shí)更新和定期跟蹤，一方面能保證脫貧人群及時(shí)退出救助系統(tǒng)，體現(xiàn)社會(huì)保障資源使用的公平性；另一方面，對(duì)脫貧人群脫貧后的持續(xù)跟蹤，也能杜絕其因特殊原因返貧。在持續(xù)跟蹤過程中，還可建立預(yù)警機(jī)制，發(fā)現(xiàn)苗頭，及時(shí)進(jìn)行干預(yù)，防止脫貧人群再次落入低保線之下，成為新的貧困人口。

2020年底，伴隨著貴州省貧困縣全部脫貧摘帽，我國農(nóng)村絕對(duì)貧困問題得到根本性解決。精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村反貧困中取得的巨大成就，啟發(fā)脫貧工作在城市反貧困中也應(yīng)貫徹精準(zhǔn)理念，借鑒精準(zhǔn)扶貧的成功做法和經(jīng)驗(yàn)。因此城市反貧困工作要以城市低保制度為依托，對(duì)城市貧困群體進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，積極統(tǒng)籌社會(huì)各界力量，有效發(fā)揮扶貧資金作用，針對(duì)城市低保群體的不同致貧原因，采取精準(zhǔn)適合的扶貧舉措，對(duì)現(xiàn)行政策中的一些不精準(zhǔn)行為進(jìn)行糾偏，調(diào)整并完善城市低保制度，使城市低保制度真正發(fā)揮作用。農(nóng)村絕對(duì)貧困的解決，并不代表扶貧工作的結(jié)束，而是意味著我國貧困治理進(jìn)入了新階段，對(duì)貧困群體的幫扶工作也提出了更高的要求。2021年5月公布的第七次全國人口普查結(jié)果顯示，目前我國居住在城鎮(zhèn)的人口為90 199萬，占63.89%，相比2010年，十年間增長(zhǎng)了14.21個(gè)百分點(diǎn)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市人口數(shù)量在逐年上升，城市貧困問題也將作為我國下一階段扶貧工作的重點(diǎn)。城市反貧困事關(guān)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，城市低保制度的反貧困政策調(diào)適要能夠適應(yīng)新時(shí)代城市貧困治理的要求，能夠在“惠民生、解民憂”的基礎(chǔ)上“保穩(wěn)定、促和諧”，幫助城市貧困群體改善貧困狀態(tài)，提高生活水平，滿足城市居民對(duì)美好生活的向往，助力實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。