李 潔

一、BBNJ協(xié)定對公海漁業(yè)問題的討論與處理

國家管轄外海域包括《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)中界定的公海和國際海底區(qū)域，約占全球海洋面積的64%和地球表面積的40%。(1)“global environment facility”，https：//www.thegef.org/topics/areas-beyond-national-jurisdiction，visited on 16 November 2020.作為全球海洋的主體，國家管轄外海域生物資源數(shù)量可觀，種類豐富，開發(fā)潛力巨大。但是，氣候變化和人類海洋活動又極易打破公海和國際海底區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)平衡，造成生物多樣性銳減。目前，國家管轄外海域生物多樣性(biological diversity of areas beyond national jurisdiction，以下簡稱 “BBNJ”)養(yǎng)護和可持續(xù)利用已經(jīng)成為全球海洋治理和國際法治的熱點議題之一。2004年，聯(lián)合國大會成立“BBNJ不限成員名額非正式特設工作組”(AdHocOpen-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction，以下簡稱“BBNJ特設工作組”)，授權其對有關問題進行系統(tǒng)考察。2011年，BBNJ特設工作組在第四次會議上提出了四項核心議題，即海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評估和能力建設及技術轉讓。這四項議題也被稱為“一攬子安排”，旨在通過一體化、綜合性的方式將與國家管轄外海域生物多樣性相關的一系列問題作為一個整體考慮。(2)UNGA，Sixty-sixth session，30 June 2011，A/66/119，Annex “Recommendations of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction and Co-Chairs summary of discussions”.2015年6月，聯(lián)合國大會通過69/292號決議，決定在《海洋法公約》框架下制定一部專門調整國家管轄外海域生物多樣性問題的國際文書，即BBNJ協(xié)定。(3)UNGA，A/RES/69/292，“Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”.這也是繼有關國際海底區(qū)域和跨界魚類種群兩個執(zhí)行協(xié)定頒布實施之后，《海洋法公約》體系下的第三個執(zhí)行協(xié)定。至此，十余年來圍繞“BBNJ問題是否需要建立新文書”以及“新文書以何種形式出現(xiàn)”的爭論終于落下帷幕。在隨后召開的籌備委員會會議和政府間談判中，除了BBNJ特設工作組此前在2011年總結出的四大核心議題外，還有一些跨領域議題也被納入談判重點，如公約范圍、與現(xiàn)有制度的關系、體制安排、供資機制、爭端解決等。自2018年9月至今，BBNJ協(xié)定已經(jīng)經(jīng)歷了3次政府間會議，并形成了協(xié)定草案及修訂版，進入“以文本為基礎的談判階段(test-based negotiation)”。(4)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”.

在與國家管轄外海域生物多樣性緊密聯(lián)系的諸多因素中，公海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展與之息息相關。不僅從生態(tài)學意義上看，漁業(yè)資源和遺傳資源都屬于海洋生物多樣性的組成部分和表現(xiàn)形式，而且從BBNJ協(xié)定的調整范圍角度考慮，如何處理該協(xié)定與公海漁業(yè)現(xiàn)有規(guī)范和管理機構之間的關系也成為不可回避的一個基本問題。隨著全球立法進程的開啟，BBNJ協(xié)定的制定和實施將會緩解國家管轄外海域遺傳資源獲取和開發(fā)無法可依的現(xiàn)狀。但是，對于與海洋遺傳資源密切相關的漁業(yè)資源，BBNJ協(xié)定確定無需一并調整嗎？或者說BBNJ協(xié)定的調整范疇是否應當包括公海漁業(yè)管理呢？

上述問題在2006年BBNJ特設工作組第一次會議上就被部分參與國和觀察者提出，從此，“BBNJ協(xié)定是否覆蓋漁業(yè)活動”便成為后續(xù)討論的爭議之一。一些代表指出，對于海洋遺傳資源的界定來說，廣義上的海洋遺傳資源包括漁業(yè)資源，魚類等種群屬于公海生物多樣性的范疇。而且，“非法、不報告和未管制捕撈”(Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，以下簡稱“IUU”)正是導致國家管轄外海域生物多樣性銳減的主要原因之一，應進一步設法遏制。因而BBNJ協(xié)定應當處理漁業(yè)對海洋生物多樣性的影響。還有部分國家代表和專家學者多次強調海洋綜合治理的重要性，認為將漁業(yè)問題納入整體的海洋生態(tài)系統(tǒng)無疑將會推動海洋問題的一體化解決。(5)UNGA，A/61/65，“Report of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction”，Para.45，53，55.

相反，其他一些國家代表表示，包括公海漁業(yè)在內的全球漁業(yè)資源已經(jīng)形成了由糧農(nóng)組織和眾多區(qū)域漁業(yè)機構進行管理的模式。加之存在大量的法律規(guī)范和國際文件，IUU等捕撈行為已有所遏制，劃區(qū)措施等行動也初現(xiàn)成果。(6)FAO，COFI/2016/8/Sup.1，“FAO’s work relating to the elements of a draft text of an international legally binding instruments under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”.BBNJ協(xié)定作為《海洋法公約》框架下的新執(zhí)行協(xié)定，應著重于空白領域，如海洋遺傳資源相關問題的規(guī)制，而對于漁業(yè)領域已有規(guī)范應給予尊重和配合。因而，將公海漁業(yè)問題排除在BBNJ協(xié)定以外是較為合適的選擇。

從BBNJ談判進程的實際選擇來看，BBNJ協(xié)定的前提基調定位于“不損害已有國際機制，尊重現(xiàn)有機構職權”。從目前最新談判進展判斷，BBNJ協(xié)定也將對公海漁業(yè)問題采取不作直接調整的處理方式。(7)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Annex，Arts.4 and 8.然而，公海漁業(yè)管理和海洋生物多樣性維護在生態(tài)系統(tǒng)本質和法律規(guī)制等方面的交集和聯(lián)系客觀存在，不應被忽視和割裂。相反，在海洋公域生物多樣性統(tǒng)一立法的背景下，如能清晰界定二者的內在關聯(lián)，在BBNJ立法中積極參考公海漁業(yè)領域的優(yōu)勢經(jīng)驗，并推進公海漁業(yè)國際規(guī)制在BBNJ協(xié)定影響下得到進一步完善，則可為海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用提供多層面的實施途徑和實現(xiàn)保障。

二、國家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護與公海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內在關聯(lián)

從國家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用這一議題的興起來看，深海遺傳資源多重價值的突顯和相關法律規(guī)范的空缺是引起全球關注的直接原因，“海洋遺傳資源及其惠益分享”也因此成為BBNJ協(xié)定的核心內容之首。雖然傳統(tǒng)漁業(yè)資源和深海遺傳資源同屬于海洋生物資源，但二者在價值利用、獲取方式以及發(fā)展程度上卻有所不同。漁業(yè)資源是人類重要的食物來源，為人類生存發(fā)展提供了優(yōu)質蛋白。捕撈、食用和加工漁產(chǎn)品是其價值發(fā)揮的主要途徑。而深海遺傳資源的價值在于自身攜帶的遺傳信息，通過基因提取和實驗室復制即可發(fā)揮其在生物醫(yī)藥等領域的作用，而無需大量捕撈。從人類開發(fā)利用的歷史和經(jīng)驗來看，包括公海漁業(yè)捕撈在內的漁業(yè)資源利用早已成規(guī)模，并形成了相對全面的法律框架和管理制度。相比之下，深海遺傳資源還處在勘探開發(fā)和規(guī)則制定的初級階段。

但從另一方面來看，兩種資源在存在形態(tài)和功能發(fā)揮上也有可能出現(xiàn)重疊。而且不論是海洋生物體本身的利用還是其攜帶的遺傳基因的開發(fā)，都需以生物體續(xù)存和生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)維護為前提。同時，可以使用的養(yǎng)護手段和管理工具也有共通之處。這些內在關聯(lián)正是銜接BBNJ協(xié)定和公海漁業(yè)法律制度的邏輯橋梁。

其一，生物多樣性的概念內涵包括漁業(yè)物種多樣性，遺傳資源的載體也可能與漁業(yè)資源發(fā)生重合。從生物多樣性的本質上看，除了遺傳多樣性外，也包括物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性。對于“漁業(yè)資源”的界定，各區(qū)域性漁業(yè)組織一般都采用寬泛的定義，即包括具有開發(fā)利用價值的魚類、甲殼類、貝、藻，甚至海洋哺乳動物、海洋爬行動物和海鳥等物種。(8)FAO，COFI/2016/8/Sup.1，“FAO’s work relating to the elements of a draft text of an international legally binding instruments under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，para.8.漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展有助于海洋物種多樣性的豐富與維持。同時，海洋生態(tài)系統(tǒng)范圍廣大，結構和功能復雜多樣。海洋生態(tài)系統(tǒng)大致可分為水層(水體)和底層(海底)生態(tài)系統(tǒng)。兩大生態(tài)系統(tǒng)的物種分類有各自特點，一般來說，公海水體中包括豐富的漁業(yè)資源和多種海洋哺乳動物，海底的熱液噴口等特殊地形附近集中了寶貴的海洋遺傳資源。但在深海海域等空間也存在同一生物資源包含雙重利用價值的可能。按照《生物多樣性公約》的相關定義，“遺傳資源”(Genetic resources)是具有實際或潛在價值的遺傳材料(Genetic material)，而“遺傳材料”強調具有“遺傳功能單位”(Functional units of heredity )。(9)《生物多樣性公約》第2條。因而當某種公海漁業(yè)資源具有特殊“遺傳功能單位”時，其作為遺傳資源的價值更為明顯。此時該生物資源的利用前景就同時涉及公海漁業(yè)領域和BBNJ協(xié)定的調整范圍。

其二，威脅來源和養(yǎng)護措施高度相似。雖然遺傳資源的價值不在于其生物載體本身，但載體的存活和繁衍是其攜帶的特殊遺傳基因保持功用的前提。且不論是過度捕撈，還是航行污染，亦或是海底礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)可能造成的海底生態(tài)系統(tǒng)破壞，都會影響這些海洋遺傳資源生物載體的生存環(huán)境。而這些因素也是多年來導致漁業(yè)資源逐漸匱乏的重要原因。威脅來源的類似也導致養(yǎng)護措施的趨同。2011年BBNJ特設工作組就已經(jīng)將包括海洋保護區(qū)在內的劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評估認定為國家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護的兩大基本措施。(10)UNGA，A/66/119 Annex，“Recommendations of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction and Co-Chairs’ summary of discussions”.而這兩項基本養(yǎng)護措施在漁業(yè)領域已經(jīng)適用多年，為促進公海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

其三，治理目標具有一致性，都是為實現(xiàn)海洋生物資源的養(yǎng)護和可持續(xù)利用。從聯(lián)合國大會將國家管轄外海域生物多樣性問題納入討論議程之日起，“養(yǎng)護”和“可持續(xù)利用”都被視為解決方向和最終目標?！翱沙掷m(xù)利用”強調開發(fā)活動過程中應確保生物多樣性的恢復和再生，漁業(yè)發(fā)展也一直強調“在養(yǎng)護中利用”的精神，毀滅性的捕魚方式就是典型的反面例子。作為聯(lián)合國“2030可持續(xù)發(fā)展目標”的一部分，海洋資源的可持續(xù)利用是全球可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。(11)聯(lián)合國“2030可持續(xù)發(fā)展目標”包括17項內容，其中目標14為“保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展”。相關內容參見聯(lián)合國“可持續(xù)發(fā)展”網(wǎng)頁：https：//www.un.org/sustainabledevelopment/zh/。具體到國家管轄外海域，不論是傳統(tǒng)的魚類、哺乳動物還是新近發(fā)現(xiàn)的遺傳資源、多樣性的物種及其體內攜帶的遺傳信息，都對人類的糧食安全、醫(yī)藥發(fā)展等領域有著重要的推動作用。采用公海保護區(qū)等養(yǎng)護措施的真正目的是對環(huán)境脆弱海域的高標準保護，通過科學的選址考證，確保生物多樣性維護及其利用價值的循環(huán)再生。

從以上三個角度的分析可以看出，國家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護與公海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展彼此交織、相互影響。BBNJ協(xié)定側重于規(guī)制深海遺傳資源養(yǎng)護與利用這一新領域，既包括對遺傳資源獲取與惠益分享等“零基礎”的法律空白創(chuàng)設新規(guī)則，也包括從規(guī)制公海漁業(yè)的現(xiàn)有制度中汲取有益的治理原則和養(yǎng)護手段。同時，公海漁業(yè)治理過程中依然存在的棘手問題，也可借此機會被深度反思、調整和改進。

三、現(xiàn)有公海漁業(yè)制度對建立BBNJ協(xié)定的參考價值

目前，包括公海漁業(yè)在內的全球漁業(yè)主要處于“由聯(lián)合國糧農(nóng)組織全球統(tǒng)籌、眾多區(qū)域漁業(yè)機構推動執(zhí)行”的管理模式下。聯(lián)合國糧農(nóng)組織作為聯(lián)合國常設專門機構，致力于各成員國對糧食和農(nóng)業(yè)問題的解決。其中，包括魚類種群及其相關物種在內的海洋生物資源的可持續(xù)利用和養(yǎng)護就是糧農(nóng)組織的重點工作之一。糧農(nóng)組織制定了多份漁業(yè)領域的國際文書，不少都涉及國家管轄外海域生物多樣性問題。區(qū)域漁業(yè)機構(Regional Fishery Bodies，RFBs)是各國可通過其在漁業(yè)養(yǎng)護、管理和發(fā)展等方面進行合作的組織。目前全球有超過五十個區(qū)域漁業(yè)機構，這其中既包括由聯(lián)合國糧農(nóng)組織領導的，也包括在糧農(nóng)組織框架外設立的。區(qū)域漁業(yè)機構的職權多種多樣，有些具有咨詢功能，可提供建議、作出決定或進行協(xié)調，但對其成員方?jīng)]有法律約束力；有些機構具有管理職權，被稱為“區(qū)域性漁業(yè)管理組織”(Regional Fisheries Management Organizations，RFMOs)，通過對成員方執(zhí)行有法律約束力的漁業(yè)養(yǎng)護和管理措施實現(xiàn)其促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標。目前，越來越多的區(qū)域性漁業(yè)管理組織的管轄范圍包括公海海域，它們在聯(lián)合國糧農(nóng)組織的協(xié)調下，為公海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展做出了重要的努力，也積累了不少促進生物養(yǎng)護的寶貴經(jīng)驗。

(一)生態(tài)系統(tǒng)方法的充分執(zhí)行

生態(tài)系統(tǒng)方法的運用是漁業(yè)領域執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展原則的體現(xiàn)?！氨Ｗo和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展”是聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的明確要求?！敦撠熑螡O業(yè)行為守則》首次在漁業(yè)領域提出可持續(xù)發(fā)展原則。漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方法要求綜合考慮包括生態(tài)、社會、經(jīng)濟和治理等漁業(yè)領域所有關鍵組成部分，以及如氣候變化等外部驅動因素。對于環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展這一對側重點不同的矛盾體，漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方法強調兼顧，但也考慮通過風險評估等進程判斷優(yōu)先解決的重點，對不同目標進行權衡和取舍。此外，漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方法還要求對漁業(yè)管理措施進行動態(tài)跟蹤，進行定期檢測，確保管理進程在不同時期的適應性。

其實，漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方法中所涉及的具體因素和手段并不都是全新的、獨有的，其精髓所在是將這些關鍵環(huán)節(jié)集中安排在一個框架下。生態(tài)系統(tǒng)方法也是BBNJ協(xié)定的應有之意。BBNJ協(xié)定旨在將有關國家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用中的優(yōu)先考慮事項一并提出，綜合解決?；谀壳白钚碌恼勁谐晒麃砜矗鷳B(tài)系統(tǒng)方法和綜合方法都已被列入BBNJ協(xié)定草案案文中。(12)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Art. 5.在具體落實方面，BBNJ協(xié)定可以借鑒漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方法的實施方式，由主管機構制定管理計劃，供各國和各區(qū)域參考執(zhí)行。其中，2017年開始實施的新的漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方法——“南森計劃”，就具有典型意義。(13)參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織：《2018年世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況——實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標》，第124頁。該計劃通過對氣候變化和其他影響海洋環(huán)境的新增事項進行評估，對以往監(jiān)測較少的海域加強觀察，來更新和改進漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方法的科學知識，重新調整漁業(yè)管理重點，進而各國和區(qū)域機構可以在此基礎上設計和實施各自的漁業(yè)管理計劃。

(二)“脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)”的廣泛運用

《公海深海漁業(yè)管理國際準則》創(chuàng)立的“脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)”是公海漁業(yè)領域較為成熟的劃區(qū)管理措施，致力于保護包括國家管轄外海域在內的脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)和控制某些魚類種群的死亡率。在“脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)”的具體操作上，《公海深海漁業(yè)管理國際準則》歸納了用作脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)確定標準的各種特征，依其建成的“脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫”也發(fā)揮了重要作用。(14)關于“脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)標準”可參見《公海深海漁業(yè)管理國際準則》第42段。該數(shù)據(jù)庫是一個網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫和互動地圖，由糧農(nóng)組織協(xié)同各區(qū)域漁業(yè)管理組織響應聯(lián)合國大會第 61/105 號決議(第90段)開發(fā)，匯總了存在脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的海域采取的管理措施，覆蓋了各組織機構管理的國家管轄范圍外海域中所有現(xiàn)劃“脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)”禁漁區(qū)及其他管理海域。

BBNJ協(xié)定旨在建立一個相互連通的、具有生態(tài)代表性的海洋保護區(qū)系統(tǒng)。在劃區(qū)管理工具的設定標準和運行監(jiān)控方面，可以參考已有的“脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)”標準特征和數(shù)據(jù)庫建設。但同時也應注意到，劃區(qū)措施的適用性因不同魚類種群而異，雖然劃區(qū)工具可能利于某些物種，但對具有高度洄游特性的其他物種(例如金槍魚及類金槍魚物種)來說未必如此。(15)FAO，COFI/2016/8/Sup.1 “FAO’s work relating the elements of a draft text of an international legally-binding instruments under the united nations convention on the law of the sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，p. 6.因而BBNJ協(xié)定一定要重視與管理特定物種的漁業(yè)組織交流合作。對于漁業(yè)組織已經(jīng)采取和即將采取的相關措施，BBNJ協(xié)定予以充分尊重。一方面，在不相矛盾的前提下，以協(xié)定內容對現(xiàn)有機制進行補充；另一方面，在沒有相關文書和機構設立劃區(qū)管理工具的區(qū)域，考慮協(xié)同締約國設立相應措施彌補管轄空白。(16)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Art. 15(1).

(三)環(huán)境影響評估的技術支撐

隨著《公海深海漁業(yè)管理國際準則》第47條規(guī)定“船旗國和各區(qū)域漁業(yè)管理組織應當開展評估，確定目標活動可能在某個海域造成的重大不利影響”，不少區(qū)域性漁業(yè)管理組織已經(jīng)在現(xiàn)劃漁區(qū)內確定了對活動進行評估的程序和標準。在七個負責管理國家管轄范圍以外區(qū)域深海漁業(yè)的現(xiàn)設區(qū)域漁業(yè)管理組織中，有六個采取了養(yǎng)護措施，規(guī)定要在探捕漁業(yè)方面開展環(huán)境影響評估。(17)包括：(1)東南大西洋漁業(yè)組織：《關于東南大西洋漁業(yè)組織公約海域底層捕撈活動和脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的30/15號養(yǎng)護措施》；(2)南極海洋生物資源保護委員會：《關于公約海域底層捕撈22-06(2015)號養(yǎng)護措施》；(3)東北大西洋漁業(yè)委員會：《經(jīng)修正的關于保護東北大西洋漁委監(jiān)管海域脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的建議》；(4)北太平洋漁業(yè)委員會：《西北太平洋脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)保護和公海底層漁業(yè)可持續(xù)管理新機制》；(5)南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織：《關于南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織公約海域底層捕撈管理的 CMM03-2017號養(yǎng)護和管理措施》和《底層漁業(yè)影響評估標準》；(6)西北大西洋漁業(yè)組織：《西北大西洋漁業(yè)組織2017年養(yǎng)護和執(zhí)行措施》第二章(第15—24條)。在關鍵步驟上，首先由提議的締約方預先評估捕撈活動對環(huán)境及相關資源產(chǎn)生的影響，之后由區(qū)域內科學咨詢機構對以上預先評估的結果進行判斷并提出建議，最后由區(qū)域漁業(yè)管理組織就是否允許擬議探捕作最終決定。

雖然在公海漁業(yè)環(huán)境影響評估中已有不少的區(qū)域性漁業(yè)管理組織積累了一定經(jīng)驗，但依然存在一些挑戰(zhàn)。比如，信息和數(shù)據(jù)不足。這不僅使人們在觀察魚類資源及其生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀和衡量今后變化方面面臨困難，更進一步對繪制可能出現(xiàn)脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的海域地圖造成阻礙。又如，隨著審查數(shù)量的不斷增加，要求漁業(yè)組織針對擬定事項進行預先評估并開展必要審核的需求非常大，縝密的環(huán)境影響評估進程帶來的額外工作量，也會給新設立的區(qū)域性漁業(yè)管理組織帶來更多負擔。(18)FAO，COFI/2016/8/Sup.1，“FAO’s work relating the elements of a draft text of an international legally-binding instruments under the united nations convention on the law of the sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，p. 19.此外，雖然必須滿足區(qū)域需求，但也應力求各區(qū)域性漁業(yè)管理組織在開展環(huán)境影響評估方面取得更高的一致性。BBNJ協(xié)定在參考上述經(jīng)驗和困境的同時，還應注意到全球性的科學咨詢機構對環(huán)境影響評估決策進程可能提供的附加價值。比如，在東北大西洋，國際海洋勘探理事會在提供科學信息方面起到了重要作用，并向包括《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》締約方大會、東北大西洋漁業(yè)委員會在內的組織提供決策建議。(19)其他海域也有類似組織，比如東北太平洋海洋科學組織(PICES)、南極研究科學委員會(SCAR)、國際北極科學委員會(IASG)、太平洋聯(lián)盟秘書處(SPC)等。

四、BBNJ協(xié)定對公海漁業(yè)的潛在影響

公海漁業(yè)雖然已經(jīng)置于相對充分的法律框架下調整，但漁業(yè)資源的可持續(xù)利用和養(yǎng)護依然面臨一些威脅。BBNJ協(xié)定雖然不直接調整公海漁業(yè)問題，但其制定和實施也可對解決漁業(yè)發(fā)展中的癥結起到一定有利影響。

(一)BBNJ協(xié)定的制定與執(zhí)行有利于進一步緩解過度捕撈的壓力

過度捕撈一直是威脅漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一個重要因素。當某種生物種群被利用的程度超過其最大持續(xù)水平時，會引起該生物種群衰退甚至枯竭。這種危害不限于那些受到過度捕撈的生物種群，與其有關聯(lián)的其他種群也會因這些種群數(shù)量的嚴重下降而受到影響，特別是一些更容易受到漁業(yè)影響的種類，如海洋哺乳動物、鯊魚、海龜和海鳥等。雖然在長期打擊IUU捕魚活動的實踐中，已經(jīng)取得了一些重要成績，比如采用漁獲登記制度、實施《港口國措施協(xié)定》以及建立全球和區(qū)域性的漁船記錄，但實際情況依然嚴重。聯(lián)合國糧農(nóng)組織對所評估的海洋魚類種群開展的監(jiān)測顯示，海洋漁業(yè)資源狀況持續(xù)惡化，在可持續(xù)限度內捕撈的海洋魚類種群比例呈下降趨勢，從1974年的90%下降到2015年的66.9%。相比之下，世界海洋漁業(yè)33.1%的種群為過度捕撈，情況堪憂。其中，高度洄游、跨界以及全部或部分在公海捕撈的漁業(yè)資源形勢尤為嚴重。(20)參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織：《2018年世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況——實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標》，第6、45頁。

BBNJ協(xié)定關注國家管轄外海域生物多樣性的整體維持，即使不直接調整公海漁業(yè)資源的管理，但隨著海洋保護區(qū)等養(yǎng)護措施在公海的運用也將對目前的過度捕撈起到一定遏制作用。一方面，BBNJ協(xié)定將要求各成員國履行海洋生物養(yǎng)護義務，直接或通過和區(qū)域性漁業(yè)管理組織合作的方式保障海洋生物多樣性，促進漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，海洋保護區(qū)這種綜合性的劃區(qū)管理工具將聯(lián)合漁業(yè)、航行和海底勘探等多個部門對生態(tài)脆弱的海域實行高標準保護。(21)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Arts.1 and 15.相比較單一目標的禁漁區(qū)或“海洋脆弱生態(tài)系統(tǒng)”標準，BBNJ框架下的綜合性海洋保護區(qū)對于生態(tài)養(yǎng)護將有更為全面的措施。此外，BBNJ協(xié)定框架下可能形成覆蓋廣泛的數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡，更加充分的信息分享也將有利于公海漁業(yè)的監(jiān)控管理。

(二)BBNJ協(xié)定作為全球性文書可彌補區(qū)域性漁業(yè)管理的缺陷

目前，現(xiàn)有的區(qū)域性漁業(yè)管理組織并沒有完全覆蓋所有環(huán)境脆弱海域或瀕危魚類的保護。以環(huán)境影響評估為例，雖然《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(以下簡稱《1995年聯(lián)合國漁業(yè)協(xié)定》)和聯(lián)合國大會決議都表示各國和區(qū)域性漁業(yè)組織有對漁業(yè)活動有進行環(huán)境影響評估的義務，但實施效果并不明顯?！?995年聯(lián)合國漁業(yè)協(xié)定》僅僅適用于跨界魚類種群和高度洄游魚類，并且只對成員國有約束力。由深海養(yǎng)護聯(lián)盟(Deep Sea Conservation Coalition)提交的報告指出，聯(lián)合國大會提出的對深海捕魚進行環(huán)境評估的要求并沒有在大西洋和印度洋得到很好的實現(xiàn)，在其他海域也是局部性的、不確定性的實施。(22)Deep Sea Conservation Coalition，“Unfinished business：a review of the implementation of the provisions of United Nations General Assembly resolutions 61/105 and 64/72，related to the management of bottom fisheries in areas beyond national jurisdiction”. http：//www.savethehighseas.org/publicdocs/DSCC_review11.pdf，visited on 17 November 2020.

可以看出，雖然各國和各漁業(yè)組織在努力控制底托捕魚(bottom trawling)等破壞性捕魚方式，限制人類活動對脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的惡劣影響，但在環(huán)境影響評估等養(yǎng)護措施的執(zhí)行方面依然存在規(guī)則空白或地理空白。而BBNJ協(xié)定作為一部海洋生物多樣性全球治理的專門立法，可以通過建立更廣泛、更有效的決策機制和遵約機制來加強基本原則和具體規(guī)范的執(zhí)行，間接推動區(qū)域性漁業(yè)組織職權范圍和地理覆蓋的擴大，使得還沒有得到足夠重視的海域和魚類資源以此為契機得到全面保護。

五、BBNJ協(xié)定與公海漁業(yè)制度的協(xié)調障礙和改善路徑

從理論上看，公海漁業(yè)制度為BBNJ協(xié)定的內容設計提供了有利借鑒，BBNJ協(xié)定的制定也為公海漁業(yè)制度的未來發(fā)展提供了新的機遇。但是對于二者的協(xié)調合作也不能過度樂觀，目前至少還存在以下兩方面的困境和障礙。

一方面，BBNJ協(xié)定強調“不減損現(xiàn)有機構的職權范圍”，這雖然保證了現(xiàn)有法律框架的穩(wěn)定性，但缺乏變革是否也會縮小糧農(nóng)組織和區(qū)域性漁業(yè)管理組織與BBNJ協(xié)定的實際合作空間。比如，即使建立數(shù)據(jù)庫分享機制，BBNJ框架下的海洋保護區(qū)和糧農(nóng)組織框架下的“脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)”在分別運行時會不會造成“類似海域，區(qū)別對待”的情形。又如，雖然糧農(nóng)組織和區(qū)域性漁業(yè)機構秘書處網(wǎng)絡在近幾年的工作會議上都專門安排了BBNJ相關工作的探討，但也多集中在對交集事項和已有法律規(guī)范的匯總，而對于日后與BBNJ協(xié)定合作時的角色并沒有明確界定。

另一方面，BBNJ協(xié)定中以海洋保護區(qū)為代表的劃區(qū)管理工具，雖然在生態(tài)維護方面起到了國際普遍認可的積極作用，但卻打破了“公海自由”這一基本原則，對充分利用海洋生物資源造成一定阻礙。魚和漁產(chǎn)品是當今世界貿(mào)易量最大的食品產(chǎn)品之一，如何在打擊過度捕撈的同時，也確保各國對于公海漁業(yè)資源的合理利用。BBNJ協(xié)定和公海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展都需要海洋保護區(qū)的適用，但也要平衡好養(yǎng)護和利用之間的關系，同時考慮不同國家的發(fā)展需求。

如果想要彌合兩種制度間的割裂，就需要盡可能的將公海漁業(yè)事項納入BBNJ協(xié)定的整體考量。但由于BBNJ協(xié)定談判以“不減損現(xiàn)有國際法相關制度”為前提，因而在協(xié)定中直接加入漁業(yè)事項章節(jié)恐怕很難實現(xiàn)。但這也并不意味著該協(xié)定勢必將與公海漁業(yè)制度徹底分離，至少可以在協(xié)定已經(jīng)確定的核心內容中定位出與漁業(yè)制度相聯(lián)系的銜接點，并以此為依托，加強交叉議題的有效處理，從關系協(xié)調的角度改善單獨立法的孤立狀態(tài)。

在遺傳資源的獲取和惠益分享章節(jié)，BBNJ協(xié)定可以進一步明確遺傳資源和漁業(yè)資源的概念區(qū)分。在目前形成的最新版草案修改稿中，第一部分“一般用語”對“海洋遺傳資源”和“海洋遺傳材料”進行了界定，并在第8條第2款明確表示“該協(xié)定不適用于將魚和其他生物資源用作商品”。(23)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Arts. 1 and 8.但如果考慮實際操作，恐怕還有一些問題有待解決。比如，如何判定捕撈的“魚和其他生物資源”是否屬于所謂的“商品”呢？是以漁獲量為標準，還是以所攜帶的遺傳信息的價值為標準？如果以前者為標準，那么需要考慮收集的魚類和其他生物資源的數(shù)量，如超過一定數(shù)量，即被視為商品。而如果以后者為標準，當一種海洋生物因其遺傳材料被認定具有價值，就應被當做海洋遺傳資源，而不用考慮漁獲量如何。(24)BBNJ協(xié)定第二次政府間會議《主席協(xié)助談判文件》，第14頁。此外，是以捕撈時的目的為準，還是實際利用時的目的為準？比如商業(yè)捕撈后發(fā)現(xiàn)該批漁業(yè)資源有特殊遺傳基因，那么在后期利用時，惠益分享是否依然可以按照BBNJ協(xié)定中遺傳資源的相關規(guī)定進行。由于人類目前對于海洋遺傳資源的認識和利用還處于初級階段，上述問題的緊迫性可能還不明顯。但隨著海洋遺傳資源勘探開發(fā)的推進，更多實踐困境會浮出水面。而作為該領域的最新立法，BBNJ協(xié)定應當將未來發(fā)展和情況預設納入考量，為模糊地帶劃定清晰界限，增強協(xié)定內容的前瞻性和可預見性。

在劃區(qū)管理工具部分，協(xié)定擬將海洋保護區(qū)的劃定標準通過附件的方式列出，并給予科學和技術機構進一步制定和修改標準的權限。不過當公海保護區(qū)提案和其他制度框架下的劃區(qū)管理手段在覆蓋范圍上重合時，比如同時存在漁業(yè)管理組織指定的禁漁區(qū)，則需要由締約方會議作出決策。目前草案修改稿只是提出締約方會議應考慮與其他劃區(qū)管理工具的協(xié)調，但相關條文依然存在一定爭議和模糊性。(25)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Arts.16(3) and 19.事實上，如果禁漁區(qū)等劃區(qū)管理工具已經(jīng)對該片海域給予了充分保護，締約方會議可以考慮取消BBNJ協(xié)定框架下公海保護區(qū)的指定，避免養(yǎng)護工具的重復和管理成本的浪費。如果認為原有禁漁區(qū)覆蓋面積有限，則可以與相關漁業(yè)管理組織商議，在漁業(yè)管理組織的職權框架下加大保護范圍。此外，眾多的區(qū)域漁業(yè)機構之間通過“秘書處網(wǎng)絡”加強聯(lián)系和交流，該秘書處網(wǎng)絡近年來也十分關心和BBNJ協(xié)定的工作交集。BBNJ協(xié)定安排下的秘書處有必要和漁業(yè)機構秘書處網(wǎng)絡建立有效溝通機制。通過定期組織相關會議，或派員列席對方會議等方式，隨時了解動態(tài)發(fā)展，為締約方會議的審議和決策提供支援。

六、中國參與公海漁業(yè)制度發(fā)展及BBNJ協(xié)定談判的考慮與對策

中國公海漁業(yè)實踐開啟于20世紀90年代，直至2000年前后才發(fā)展為有一定規(guī)模的捕撈項目。隨著2010年大西洋金槍魚養(yǎng)護委員會授權配額的通過，中國公海漁業(yè)進入活躍階段，作業(yè)區(qū)域不斷擴大，作業(yè)船舶數(shù)量和捕撈量也迅速發(fā)展。同時，對于國家管轄外海域生物多樣性議題，中國政府高度重視，從2006年聯(lián)合國大會BBNJ特設工作組第一次會議到最新的BBNJ協(xié)定政府間會議，中國都派代表團積極參與，并提交了高質量的觀點文件。隨著BBNJ協(xié)定談判進程的加快，以及公海保護區(qū)等相關措施的擴張，中國需要注意新規(guī)則體系的形成對本國公海漁業(yè)利益的影響。

(一)積極落實公海漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

由于近海漁業(yè)資源的枯竭和國內對于水產(chǎn)品的高需求，中國已經(jīng)成為全球海洋漁業(yè)第一大國。(26)聯(lián)合國糧農(nóng)組織：《2020年世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況：可持續(xù)發(fā)展在行動》，第10頁。中國遠洋漁業(yè)作業(yè)海域已擴展到40余個國家和地區(qū)的專屬經(jīng)濟區(qū)，以及太平洋、印度洋、大西洋公海和南極海域。雖然目前中國公海漁業(yè)較之前有了明顯發(fā)展，但占公海漁業(yè)捕撈總量比例并不高。中國在公海進行捕撈的國際法基礎是公海自由原則中的捕魚自由。捕撈規(guī)模和數(shù)量受到加入的國際公約和漁業(yè)組織的限制，依照其授權或配額而定。雖然中國積極遵守相關漁業(yè)組織規(guī)定，但也應當注意到，近年來中國遠洋漁船良莠不齊，甚至進行非法捕撈的現(xiàn)象依然存在。(27)2012年6月，歐盟公布了一份名為《中國在世界漁業(yè)中的角色》的報告。報告顯示，2000—2011年間，中國漁船光在西非北部海域的IUU(非法、未報告、不受規(guī)范)行為就有2648起。目前，中國正在進一步加強公海漁業(yè)執(zhí)法，通過派出艦艇進行公海巡航等方式對漁船的公海捕撈作業(yè)進行監(jiān)管，一方面了解作業(yè)方式和漁獲量等基本信息，另一方面進行公約法規(guī)宣傳，嚴禁違規(guī)作業(yè)。(28)如2019年7月20日至8月15日，中國海警局派出艦艇編隊在北太平洋開展公海漁業(yè)執(zhí)法巡航。新華網(wǎng)：《中國海警局開展北太平洋公海漁業(yè)執(zhí)法巡航》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-08/17/c_1124887525.htm，登錄時間：2021年2月20日。2020年7月1 日，中國還首次針對尚無國際組織管理的部分公海區(qū)域實施休漁措施。(29)2020年7月1日，中國首次實行公海休漁措施，休漁范圍為南緯32度至南緯44度、西經(jīng)48度至西經(jīng)60度之間的西南大西洋公海海域，是我國遠洋魷魚漁業(yè)的主要作業(yè)區(qū)域之一。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局要求休漁期間，包括魷魚釣、拖網(wǎng)漁船等在西南大西洋公海相應區(qū)域作業(yè)的所有中國籍遠洋漁船，均須停止作業(yè)。這些主動舉措不僅能夠切實促進國際公海漁業(yè)資源科學養(yǎng)護和長期可持續(xù)利用，同時也為中國參與BBNJ協(xié)定談判等國際海洋治理營造了負責任的大國形象。

(二)謹慎對待公海保護區(qū)等劃區(qū)管理措施的設立

近年來，隨著公海保護區(qū)等各類劃區(qū)管理空間的設立，公海捕魚自由的權限和范圍已經(jīng)逐步縮小。從漁業(yè)資源可持續(xù)利用和海洋生態(tài)養(yǎng)護的角度出發(fā)，中國應遵守和配合各類養(yǎng)護手段的實施。但與此同時也應注意，不少公海沿岸國也正在通過提交公海保護區(qū)提案意圖加強對公海海域的管控。中國需要警惕新一輪的“藍色圈地運動”，面對公海保護區(qū)提案時應開展獨立、綜合的考察，包括該區(qū)域的資源開發(fā)前景和養(yǎng)護的實際必要性。在南極羅斯海保護區(qū)建設過程中，中國堅持在提案中加入“35年”的日落條款便是一次積極嘗試，既考慮到了海洋環(huán)境的動態(tài)發(fā)展，也為中國在公海的合法權益留有空間。在BBNJ協(xié)定下，公海保護區(qū)提案提出后應當由秘書處公布并開展協(xié)商。無論作為某一提案的毗鄰沿海國或其他利益攸關方，中國都有權對該保護區(qū)的措施和影響提出意見和建議，對保護區(qū)選址和科學考證嚴格把關，為締約方會議做出最終決策提供參考意見。(30)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Arts.17-19.

(三)支持BBNJ協(xié)定體制安排發(fā)揮協(xié)調合作功能

雖然聯(lián)合國糧農(nóng)組織和區(qū)域性漁業(yè)管理組織在促進可持續(xù)漁業(yè)方面已經(jīng)做出了種種努力，但漁業(yè)管理制度的側重點畢竟在于捕撈和利用，而不是海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體關切。此外，除了漁業(yè)活動以外的人類行為，漁業(yè)管理組織也無權進行統(tǒng)一管理。正是因為如此，BBNJ協(xié)定框架下的體制安排，特別是可能作為決策機構的締約方會議需要發(fā)揮統(tǒng)籌合作的作用，促進包括漁業(yè)在內各領域、各機構間的協(xié)調一致。(31)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Art.48.中國在后續(xù)談判中應促進制定締約方會議與相關全球、區(qū)域、次區(qū)域和部門機構之間的具體協(xié)調合作流程。此外，考慮到國家是國際制度中最有力的執(zhí)行者，中國作為未來BBNJ協(xié)定的成員方之一，應當在參與區(qū)域漁業(yè)機構的相關活動時，同時注意履行BBNJ協(xié)定中的基本原則和養(yǎng)護措施，切實落實BBNJ協(xié)定在國家管轄外海域生物多樣性全球治理中協(xié)調統(tǒng)籌作用。

(四)推動全球海洋治理理念創(chuàng)新的國際適用

海洋具有開放、流動和不可分割的天然特征，保護海洋需要各國付諸共同努力，海洋的保護和可持續(xù)利用是典型的全球治理問題。(32)朱璇、賈宇：《全球海洋治理背景下對藍色伙伴關系的思考》，《太平洋學報》2019年第1期，第51頁。2019年，值中國人民解放軍海軍成立70周年之際，習近平主席明確提出構建“海洋命運共同體”的理念。(33)人民網(wǎng)：《人民海軍成立70周年 習近平首提構建“海洋命運共同體”》，資料來源于：http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/0423/c164113-31045369.html.“海洋命運共同體”是“人類命運共同體”理念在海洋領域的延展，也是應對全球海洋治理的基本立場和中國智慧。無論是公海漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還是國家管轄外海域其他生物資源的養(yǎng)護，都是人類共同的責任，依賴于各層面的國際合作。在“海洋命運共同體”的思想指導下進行全球海洋治理，需要法律層面的完善和落實。目前，BBNJ協(xié)定的談判和制定已經(jīng)成為全球海洋治理的前沿平臺和國際海洋秩序變革的集中表現(xiàn)。中國在積極參與國際談判的同時，還應利用好新的平臺加強“海洋命運共同體”理念的國際法化，提出具體的法律路徑，加強中國的海洋話語權。

七、結語與展望

從始于21世紀初的BBNJ議題初探，到正在進行的BBNJ協(xié)定談判，海洋生物多樣性規(guī)則體系的構建不僅關系到海洋生態(tài)系統(tǒng)的維護，還影響到海洋生物資源，特別是深海遺傳資源的國際分配。由此觸發(fā)的國際海洋秩序變革也推動該議題成為全球海洋治理的新疆域。同時，作為海洋生物資源利用的“元老”領域，漁業(yè)資源開發(fā)制度已自成體系。當全新議題和既有制度在國家管轄外海域同時出現(xiàn)時，界定關聯(lián)和尋求協(xié)調成為無法回避的問題。事實上，公海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展與BBNJ議題在生態(tài)本質、養(yǎng)護手段和治理目標方面具有明顯的相通之處。依此可以考慮，一方面將漁業(yè)制度中的成熟理念和有效方式納入BBNJ協(xié)定相關內容中；另一方面促進BBNJ協(xié)定為公海漁業(yè)現(xiàn)有困境的改善提供新的機遇。

對于中國來說，國家管轄外海域的生物資源及其多樣性特征能夠為本國糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展和科技進步帶來新動力，有著至關重要的作用。政府層面的高度重視對于中國全面參與全球海洋治理，并在海洋事務上獲得更多發(fā)言權起到了積極作用。同時，聚焦BBNJ協(xié)定的談判制定不代表可以忽視相關部門性制度的趨勢判斷和深度參與。以公海漁業(yè)領域為例，中國可將自身的公海漁業(yè)現(xiàn)狀和BBNJ協(xié)定中核心議題的談判緊密結合，主動提出中國方案和中國智慧，在保障自身海洋權益的同時推動全球海洋治理的良性發(fā)展。