□張成濤 張曉敏

職業(yè)教育屬于準公共產(chǎn)品，其體現(xiàn)教育本質的部分屬于國家公共事業(yè)，政府承擔主要責任；“職業(yè)”屬性部分與市場息息相關，具有非公共產(chǎn)品的屬性，需要發(fā)揮市場主體的作用。職業(yè)教育治理現(xiàn)代化是內嵌于國家治理現(xiàn)代化進程的治理實踐[1]，因此，職業(yè)教育治理應發(fā)揮政府、市場等多元主體的力量，并協(xié)調平衡好各方主體利益。1996年，我國首部職業(yè)教育法頒布實施，從法律層面賦予了政府在職業(yè)教育管理的權力，為職業(yè)教育的改革發(fā)展提供了強有力的保障。相較于20世紀九十年代，職業(yè)教育的發(fā)展已大相徑庭，《職業(yè)教育法》對政府權力的規(guī)定難以適應新時代職業(yè)教育治理的新要求，對其進行補充和完善已成為當務之急。2019年12月，教育部制定了《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》，并面向社會公開征求意見。2021年3月，《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》（下文簡稱《修訂草案》）由國務院常務會議通過并提請全國人大常委會審議。《修訂草案》匯聚了我國近20年來職業(yè)教育政策文件關注的重點問題，回應了社會對職業(yè)教育領域未解難題的政策關切，重新界定了政府在發(fā)展職業(yè)教育過程中的權力邊界，以期更好推進職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

一、《中華人民共和國職業(yè)教育法》中政府權力的分析

（一）《中華人民共和國職業(yè)教育法》頒布背景

20世紀90年代是中國特色的社會主義制度建設的關鍵時期，黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標，政府開始在國有企業(yè)、民營經(jīng)濟等領域進行大刀闊斧的改革。伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構的全面調整、勞動力市場的逐漸形成，我國勞動力資源配置模式發(fā)生改變，“計劃模式”的職業(yè)教育管理體制與社會經(jīng)濟發(fā)展需求之間的矛盾更加突出，同時，政府機構改革開始進入深水區(qū)，1993年的政府機構改革第一次提出以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展作為改革的目標，以政企分開為方向[2]。

在職業(yè)教育領域，我國政府開始探索引入市場機制，以期改革政府管得過多、統(tǒng)得過死的體制[3]。這一時期也是我國職業(yè)教育規(guī)范發(fā)展、建章立制的重要階段，普通教育與職業(yè)教育并行的教育體系逐漸形成，高等職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展，并逐漸形成氣候。這對政府的職業(yè)教育治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，勢必要求在職業(yè)教育法律、制度、政策層面進行大刀闊斧的改革。此后，政府關于職業(yè)教育改革的政策紛至沓來：1991年《關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》、1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1994年《中華人民共和國勞動法》和1995年《中華人民共和國教育法》相繼頒布，為制定《職業(yè)教育法》奠定了堅實基礎。1996年，《中華人民共和國職業(yè)教育法》正式頒布實施，為此后職業(yè)教育的改革發(fā)展提供了法律保障。

（二）《中華人民共和國職業(yè)教育法》中政府權力的規(guī)定

按照各主體權力關系的維度進行劃分，中央政府與地方政府體現(xiàn)為縱向的等級關系，我們稱之為縱向的權力關系；政府與社會主體之間不存在縱向的等級關系，而是一種在橫向維度上平等的相互支撐與制約的關系，我們稱之為橫向的權力關系。

1.中央政府與地方政府間縱向的權力關系。《中華人民共和國職業(yè)教育法》規(guī)定的政府職業(yè)教育管理權力包括職業(yè)教育的舉辦權與統(tǒng)籌、決策權。一方面，法案第十七條指出縣級以上地方各級人民政府應當舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構；第十九條指出政府主管部門、行業(yè)組織應當舉辦或聯(lián)合舉辦職業(yè)學校；第三十六條規(guī)定，縣級以上各級人民政府應當將職業(yè)教育教師的培養(yǎng)和培訓工作納入教師隊伍建設規(guī)劃、加強職業(yè)教育生產(chǎn)實習基地的建設；政府通過履行相應的權力，負責職業(yè)院校的舉辦工作，以及師資培養(yǎng)、實習基地建設等職業(yè)院校的具體建設和運轉工作。另一方面，法案第十一條指出，國務院教育行政部門負責職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、宏觀管理；縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區(qū)域內職業(yè)教育工作的領導、統(tǒng)籌協(xié)調和督導評估；上述條款規(guī)定了中央政府及地方政府在提供職業(yè)教育服務過程中掌握的監(jiān)督、管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的權力。從《職業(yè)教育法》對政府權力的劃分中不難看出，中央政府和各級地方政府具有領導、協(xié)調、統(tǒng)籌職業(yè)教育工作的權力，而各級地方政府擁有職業(yè)教育辦學的多項權力。

2.政府與社會主體間的橫向權力關系。與縱向權力強調層級相比，橫向權力關系更注重各主體間的平等性，職業(yè)教育橫向權力主要是指職業(yè)教育治理的相關權力在政府、學校、企業(yè)等不同主體之間的分配。一是在政府與市場的關系上，行業(yè)組織和企業(yè)是現(xiàn)代職業(yè)教育的重要參與者，參與職業(yè)教育培養(yǎng)人才的全部環(huán)節(jié)理應成為職業(yè)教育體系的利益主體，并承擔一定的權責。但20世紀90年代國有企業(yè)的改革剝離了企業(yè)辦社會的職能，行業(yè)組織和有關企業(yè)舉辦職業(yè)院校的職能一并被剝離，行業(yè)企業(yè)與職業(yè)學校實現(xiàn)了脫鉤。這一變化也體現(xiàn)在《職業(yè)教育法》的規(guī)定上：其一，政府是職業(yè)院校最主要的舉辦者，縣級以上地方各級人民政府掌握著舉辦職業(yè)學校的權力，對社會組織及公民個人依法舉辦的職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構給予指導和扶持，社會組織及個人雖然可以舉辦職業(yè)學校和培訓機構，但仍需要政府的扶持；其二，企業(yè)和行業(yè)組織的主體地位并不突出:關于企業(yè)和行業(yè)組織舉辦職業(yè)院校的規(guī)定，法案多用“鼓勵”“倡導”等一般性號召；同時，法案并沒有對企業(yè)、行業(yè)組織可獲得的收益做出明確規(guī)定，缺乏切實有效的激勵措施，職業(yè)教育的參與者難以獲得相應的收益，削弱了企業(yè)、行業(yè)舉辦或參與職業(yè)教育的積極性，因此，政府仍是職業(yè)院校的最主要的舉辦者。二是在政府與職業(yè)院校的關系上，辦學自主權是職業(yè)院校發(fā)展的基礎，職業(yè)院校的辦學自主權既是處理政府與職業(yè)院校關系的核心議題[4]，又是明確界定政府職業(yè)教育治理權力邊界的重要維度。職業(yè)教育是同生產(chǎn)實踐活動聯(lián)系最緊密的教育類型，《職業(yè)教育法》 規(guī)定，政府要承擔發(fā)放學歷證書、制訂生均教育事業(yè)費的補貼標準、職業(yè)教育教材編輯出版發(fā)行等職責，政府不僅負責宏觀統(tǒng)籌和規(guī)劃，還要負責具體指導與管理教育教學活動，職業(yè)學校的資源由政府配置，而職業(yè)院校辦學自主權的規(guī)定并未在條文中提及，職業(yè)院校辦學的自主權難以實現(xiàn)。

二、《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》中政府權力的分析

（一）《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》修訂背景

進入21世紀，我國市場經(jīng)濟機制逐漸完善，中國經(jīng)濟進入了重工業(yè)快速發(fā)展的新一輪重工業(yè)化階段[5]。在加快實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的背景下，我國職業(yè)教育進入改革創(chuàng)新發(fā)展和構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要階段。2002年，第四次全國職業(yè)教育工作會議召開，會后頒布的《國務院大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》是對1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》的進一步貫徹落實，《決定》指出要“深化職業(yè)教育辦學體制改革，形成政府主導、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”，后續(xù)出臺的職業(yè)教育政策的內容多有涉及鼓勵企業(yè)等社會主體參與辦學的內容，2005年教育部頒布的《關于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》提出“依靠行業(yè)和企業(yè)發(fā)展中等職業(yè)教育，鼓勵支持企業(yè)單獨舉辦職業(yè)學?！??！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中明確指出，“建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系”，這一時期的政策力圖深化職業(yè)教育向市場主體和社會主體分權。

2010年以后，我國經(jīng)濟逐步從重工業(yè)化階段轉向第三產(chǎn)業(yè)相對快速發(fā)展的后工業(yè)化時期，經(jīng)濟發(fā)展動力從以要素驅動和投資驅動轉移到更多依靠科技進步、勞動者素質提高和創(chuàng)新驅動上來，“中國制造2025” 等多項重大國家戰(zhàn)略的實施對我國職業(yè)教育人才培養(yǎng)質量提出了新要求。與此同時，職業(yè)教育改革進入深水區(qū)，中國特色現(xiàn)代職業(yè)教育的發(fā)展道路基本確立，現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設加快推進。2014年，國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確了今后時期加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的指導思想、基本原則、目標任務和政策措施，提出“到2020年，形成適應發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中職高職銜接、職業(yè)教育與普通教育相互溝通，體現(xiàn)終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”的總目標。

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新的階段，產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟結構調整不斷加快，特別是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的促動，各行各業(yè)對高素質技術技能人才的需求更加迫切。在此過程中，職業(yè)教育在發(fā)展過程中累積的一系列發(fā)展問題仍未得以徹底解決，在新的環(huán)境里，部分問題還有愈演愈烈之勢，其核心問題在于政府、職業(yè)學校、企業(yè)等職業(yè)教育治理主體之間的關系尚未理順，其根源在于政府、企業(yè)等治理主體在治理過程中存在的角色混亂、權力不清問題。因此，系統(tǒng)總結我國職業(yè)教育治理的經(jīng)驗，通過修訂《職業(yè)教育法》的形式提供系統(tǒng)性解決方案是亟待解決的問題。

（二）《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》中政府權力的劃分

《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》明確了“職業(yè)教育與普通教育是不同教育類型，具有同等重要地位”，從法律層面確立了職業(yè)教育作為類型教育的屬性。作為一種準公共產(chǎn)品，職業(yè)教育關涉公共領域和經(jīng)濟市場，涉及學校、企業(yè)、行業(yè)組織等各主體的利益訴求，因此，職業(yè)教育治理客觀上需要重新調整各主體的權力劃分。

1.中央政府與地方政府間的縱向權力關系?！缎抻啿莅浮返谑畻l指出“職業(yè)教育實行分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、行業(yè)指導、社會參與的管理體制”，從法律層面確定了地方政府在職業(yè)教育治理中的主導地位?！缎抻啿莅浮访鞔_了從中央到地方各級政府的權力：首先，中央政府建立國務院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度，進行職業(yè)教育工作的宏觀統(tǒng)籌和部署職業(yè)教育改革創(chuàng)新重大事項，主要包括：一是統(tǒng)籌協(xié)調全國職業(yè)教育資源，協(xié)調國內外、國內不同地區(qū)、不同行業(yè)的職業(yè)教育資源，建立反映職業(yè)教育特點和功能的統(tǒng)計和信息管理體系；二是制定職業(yè)教育發(fā)展的制度，如建立健全國家資歷框架制度、產(chǎn)教融合型企業(yè)認定制度、職業(yè)學校學生實習安全風險管理制度、學生的獎勵和資助制度等，規(guī)范引導職業(yè)教育各方面的工作；三是掌握本科層次職業(yè)教育學校的審批權。其次，《修訂草案》強化了省級政府的權力：第十條新增第四款“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當加強本行政區(qū)域內職業(yè)教育工作的領導”。一是將省級政府定位為中央政府職業(yè)教育政策的執(zhí)行者，在國務院領導下，根據(jù)區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展實際情況，細化并落實中央政府政策；二是將省級政府定位為本行政區(qū)域內職業(yè)教育布局調整的重要決策者，依托區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局指導職業(yè)學?？茖W合理設置、調整專業(yè)，優(yōu)化職業(yè)學校區(qū)域布局；三是賦予省級政府專科層次職業(yè)學校的審批權。再次，《修訂草案》擴大并壓實了縣級及以上各級政府的權力與責任，縣級以上各級地方人民政府還擁有舉辦職業(yè)學校、審批中等職業(yè)學校、建立職業(yè)學校質量評價體系的權力，縣級政府也是推動區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的核心主體，擁有設立中等職業(yè)學校的權力，承擔縣域職業(yè)教育發(fā)展的主要責任。

2.政府與社會主體間的橫向權力關系。職業(yè)教育的治理不能過于依賴政府，而是要發(fā)動職業(yè)教育利益相關主體積極參與?！缎抻啿莅浮返谄邨l新增“推進多元辦學，發(fā)揮企業(yè)的重要辦學主體作用，支持社會力量廣泛、平等參與職業(yè)教育”，重點強調企業(yè)的辦學主體地位，體現(xiàn)各社會主體地位的平等性，并依據(jù)各自職責分工參與職業(yè)教育辦學。辦學主體的平等性和多元化是政府角色改變的重要標志。

首先，建立職業(yè)教育治理體系的關鍵是參與權、決策權的調整，政府應邀約更多社會主體參與職業(yè)教育治理過程，使其在更多管理事務中擁有更高程度的決策權?！皣鴦赵郝殬I(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度”明確了中央政府參與職業(yè)教育辦學的具體部門，解決了主體不清、權力不明的問題，強化統(tǒng)籌協(xié)調，形成工作合力?！敖衣殬I(yè)教育指導咨詢委員會”，由宏觀管理、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校、學術研究等多個領域的人士組成，企業(yè)、職業(yè)院校等主體的決策參與權得到了法律許可和保障，政府作為唯一決策者和決定者的狀況得以改變。隨著多元主體參與到職業(yè)教育決策過程，政府的決策能力演化為有限的、參與決策權，多元主體參與決策的機制有利于提高決策的科學化水平。

其次，在政府與市場主體的關系上，行業(yè)協(xié)會成為職業(yè)教育治理的重要責任主體，是職業(yè)教育的準公共產(chǎn)品屬性與現(xiàn)代化訴求[6]。雖然我國行業(yè)組織的成熟度有所欠缺，職業(yè)教育的健康發(fā)展仍離不開行業(yè)組織的深度參與?！缎抻啿莅浮访鞔_了行業(yè)組織在職業(yè)教育辦學中的權力：一是擁有舉辦或聯(lián)合舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構的權力；二是擁有參與或者根據(jù)授權制定行業(yè)職業(yè)教育相關標準、開展人才需求預測及職業(yè)生涯發(fā)展研究的權力；三是接受政府的委托，對職業(yè)學校辦學水平及質量進行評估的權力。從《修訂草案》中我們不難看出，行業(yè)組織承擔著溝通協(xié)調、監(jiān)督評價等權責，在職業(yè)教育治理的地位更加重要且關鍵。職業(yè)教育作為類型教育最顯著的特征就是職業(yè)教育比普通教育更加直接地參與區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、更加直接地參與社會生產(chǎn)[7]。法案同時賦予了企業(yè)參與辦學的平等地位：一是新增了利益驅動機制，《修訂草案》的一大亮點便是為推進產(chǎn)教融合、校企合作做出了一系列規(guī)定，對深度參與產(chǎn)教融合、校企合作，且在職業(yè)學校辦學和深化改革中發(fā)揮重要主體作用的企業(yè)予以獎勵，并對產(chǎn)教融合型企業(yè)進行獎勵，進而有效激發(fā)企業(yè)參與辦學的積極性；二是壓實了企業(yè)辦學的權責，企業(yè)不僅需要承擔舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構等責任，還要積極參與建設產(chǎn)教融合實訓基地、學徒培訓、學校管理、教育質量評價等事宜，企業(yè)參與職業(yè)教育治理的權責范圍顯著擴大。

再次，在政府與職業(yè)院校的關系上，《修訂草案》第三十三、三十四條對職業(yè)院校自主辦學的權限進行了詳細規(guī)定：一是規(guī)定職業(yè)院校實行黨基層組織領導下的校長負責制，支持校長獨立負責地行使職權；二是在具體學校事務上，要真正擴大和落實職業(yè)院校的辦學自主權，就應該在職業(yè)院校專業(yè)設置權、收費定價權、招生自主權和民辦職業(yè)院校的準入權方面取得突破[8]。在專業(yè)設置、人才培養(yǎng)方案制定、教材選用和編寫等方面《修訂草案》賦予了職業(yè)院校依法自主管理的權力；收費定價權在此次法案修訂中并未提及，為防止職業(yè)院?！皝y收費”現(xiàn)象的發(fā)生，職業(yè)學校仍需按照國家規(guī)定的收費標準和辦法收取費用；在招生自主權上，職業(yè)高等學?？梢砸浴拔幕刭|+職業(yè)技能”成績?yōu)榛疽罁?jù)，自主確定錄取標準和錄取方式。民辦職業(yè)院校的準入權雖然未被放寬，但地方各級政府應采取購買服務等措施對其辦學予以扶持。綜上所述，《修訂草案》賦予職業(yè)院校的辦學自主權大幅增加，職業(yè)院?？梢愿鶕?jù)自身實際來自主決定并開展教育教學活動。

三、政府權力的演變歷程、演變邏輯

古人云，“善政必簡”。推進職業(yè)教育治理現(xiàn)代化就需要從政府劃清權力邊界，全面落實簡政放權開始。目前，職業(yè)教育治理改革最迫切需要解決的問題就是為政府減負，重新劃分調整政府在職業(yè)教育領域的公共權力。

（一）政府權力配置的演變歷程

從《中華人民共和國職業(yè)教育法》到《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》，政府在職業(yè)教育治理的權力不斷被精簡，逐漸分權到各級地方政府及社會主體，其演變可歸為縱向與橫向兩種轉移關系。

1.縱向權力關系：由中央政府“集中管理”到地方政府“分權治理”?！胺旨壒芾怼⒌胤綖橹?、政府統(tǒng)籌、社會參與”的管理體制賦予各級政府更多職業(yè)教育治理的權力，一是統(tǒng)籌權和決策權的下放，各級政府尤其是省級政府的統(tǒng)籌權與決策權增強，權力角色多元化。省級政府不僅是中央政府職業(yè)教育政策的貫徹者，還是省域職業(yè)教育制度的制定者、下級政府職業(yè)教育的引導者與監(jiān)督者。雖然主要決策權力依然被留在中央，地方政府主要是依托上級政府授權執(zhí)行，但省級政府的權力變大，掌握著區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的統(tǒng)籌權、指導權、決策權；二是審批權的下放，除本科層次的職業(yè)學校須由中央政府審批外，其他各類職業(yè)學校的辦學審批下放到各級政府，不同層級的政府部門負責不同級別的審批工作。在中央政府的統(tǒng)一領導下，地方政府擁有了更多發(fā)展職業(yè)教育的自主權，能夠充分調動各級政府開展職業(yè)教育工作的積極性，并促進職業(yè)教育的發(fā)展能夠因地制宜，因域施策，有助于實現(xiàn)職業(yè)教育為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展培養(yǎng)技術技能人才的目標。

2.橫向權力關系：由政府“全面管理”到社會主體“多元共治”。職業(yè)教育的特點決定了其分權的主體不僅包括地方政府，還涉及職業(yè)學校和企業(yè)、行業(yè)組織等市場主體。《修訂草案》尤其重視政府權力向社會主體的分散轉移，將原先由政府“一把抓”式的管理模式逐漸變?yōu)檎?、學校、市場等共同參與的多元共治的模式。政府以服務和保障作為工作重心，從作為辦學資源的壟斷性提供者及事無巨細的管理者轉變?yōu)閷W校自主辦學的保障者[9]；企業(yè)、行業(yè)組織確立了民主、平等參與職業(yè)教育治理的地位，參與職業(yè)教育治理的權利和職責更加清晰；職業(yè)院校掌握了部分辦學自主權，能夠貼近社會需求，根據(jù)市場變化及時調整教育教學策略，職業(yè)教育的適應性得以增強。政府治理職業(yè)教育的方式由“全面管理”轉變?yōu)椤昂暧^協(xié)調”和“支持引導”，綜合運用法律法規(guī)、政策制度、財政撥款等工具，通過間接調控的方式引導和支持職業(yè)教育的改革與發(fā)展。

（二）政府權力演變的邏輯

1.權力轉移的內容：以決策權、辦學權與管理權為主。無論是政府內部的權力轉移，還是政府外部的權力分散，決策權、辦學權與管理權均是政府權力轉移的內容。在決策權的演變中，地方政府掌握了區(qū)域內職業(yè)教育事務決策的權力；職業(yè)院校、企業(yè)等主體代表能夠通過國家職業(yè)教育指導咨詢委員會，行使參與決策的權力。在辦學權的演變中，省級政府能夠根據(jù)區(qū)域內布局指導職業(yè)院校辦學，縣級以上各級政府由原來的“應當舉辦職業(yè)學?！弊?yōu)椤皡⑴c舉辦”；并賦予企業(yè)辦學的權利，企業(yè)獲得了“參與辦學能夠抵免附加的獎勵”；在管理權的演變中，省級政府的權力涵蓋了職業(yè)學校整體布局的宏觀指導與管理；職業(yè)學校則從微觀層面出發(fā)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求，在專業(yè)設置、人才培養(yǎng)方案制訂、教材選擇、修業(yè)年限調整等方面自主管理。

2.權力轉移的方式：來自法律的授權。隨著我國職業(yè)教育的不斷發(fā)展，《職業(yè)教育法》的部分規(guī)定難以適應職業(yè)教育工作的規(guī)范和指導。教育部分別于2011年、2016年提出修訂征求意見稿，但因部門間未達成一致意見使得法律修訂的工作而難以為繼，職業(yè)教育法修訂草案的起草工作于2016年正式完成。在此期間，中央政府制定出臺了多部職業(yè)教育重磅文件，由于缺乏法律的剛性與強制性，實施的效果難言理想。法律是國家意志和公共意志的體現(xiàn)，《修訂草案》集中了我國職業(yè)教育政策文件最先進的內容，并首次以法律形式正式承認了中央政府、地方政府、職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)組織等主體的地位與權力劃分，通過法律手段保障職業(yè)教育治理過程中權力配置的規(guī)范化與科學化，確保了權力轉移的效力。

3.權力轉移的路徑：縱向轉移與橫向轉移的結合?！巴七M多元辦學，支持社會各種主體廣泛參與職業(yè)教育” 是此次職業(yè)教育法進行修訂的核心要旨。政府在統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育中承擔主導責任，這并不意味著所有事務完全由政府親力親為，跨界特征決定了職業(yè)教育從“單中心”治理到“多中心”治理[10]的必然性。治理現(xiàn)代化致力于建立多元主體協(xié)商、政策規(guī)制保障的現(xiàn)代職業(yè)教育治理網(wǎng)格[11]。各參與主體的恰當分權是治理網(wǎng)格建立的重要前提，而權力轉移路徑的選擇是實現(xiàn)權力有效轉移的重要前提。我國政府職業(yè)教育治理權力的轉移是按照縱向轉移與橫向轉移相結合的路徑實現(xiàn)。

政府間的權力轉移主要通過縱向路徑實現(xiàn)?！缎抻啿莅浮穼β殬I(yè)教育治理權力進行了劃分，中央政府保留了宏觀統(tǒng)籌的權力，省級政府強化了區(qū)域職業(yè)教育的領導、統(tǒng)籌權力，縣級以上人民政府的辦學審批權、制度建設、質量評價等方面的權力得以增強。政府職業(yè)教育治理權力的劃分體現(xiàn)了縱向梯度與層級，能夠結合各級政府的優(yōu)勢，實現(xiàn)了不同級別政府間權力的接力式轉移，有助于政府間協(xié)同效應的發(fā)揮。

政府向社會主體的權力轉移依靠橫向路徑實現(xiàn)。行業(yè)、企業(yè)和職業(yè)院校等社會力量是職業(yè)教育發(fā)展的重要依托力量，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開政府賦予社會主體相應的權力，依據(jù)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的需要賦予不同主體相應的權力，《修訂草案》從法律層面把企業(yè)、行業(yè)從治理結構中的邊緣位置拉向中心，政府通過簡政放權減少對職業(yè)教育的直接干預，例如，明確企業(yè)舉辦職業(yè)教育的權力、擴大職業(yè)院校辦學的自主權，使各主體能夠按照職業(yè)教育治理的訴求進行賦權，使各主體的權力能得盡得，為各盡其責奠定基礎。

四、政府職業(yè)教育治理權力演變的價值

（一）夯實職業(yè)教育類型特色形成的根基

職業(yè)教育作為一種教育類型，是不同于普通教育的準公共產(chǎn)品，具有整合性、跨界性與重構性的特征[12]，其辦學模式及治理方式都要體現(xiàn)出職業(yè)教育的類型特色?！缎抻啿莅浮丰尫诺男盘柺牵畯捻攲釉O計精準發(fā)力，在多個方面系統(tǒng)推進職業(yè)教育的類型教育轉變的框架體系的架構，主要表現(xiàn)在：

其一，基于職業(yè)教育的整合性特征，職業(yè)教育整合經(jīng)濟發(fā)展需求與個性發(fā)展需求，關注社會各類人群接受職業(yè)教育以及就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的需求[12]。在此基礎上，政府應重點支持建設高水平職業(yè)高等學校、設立實施本科層次職業(yè)教育的學校、加強職業(yè)教育產(chǎn)教融合實習實訓基地建設、推進國家學分銀行等，以實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟性目標和學校人才培養(yǎng)的公益性目標的契合。其二，遵循職業(yè)教育跨界性的要求，政府放權給企業(yè)等市場主體，明確政府和市場在職業(yè)教育治理中的權力邊界和責任擔當，構建在中央政府領導下的地方為主、政府統(tǒng)籌、行業(yè)指導、社會參與的多元治理結構。其三，鑒于職業(yè)教育重構性的特征，根據(jù)時代的要求對原有制度進行重構，如政府建立國家資歷框架制度、“文化素質+職業(yè)技能”的職教高考制度、企業(yè)和學校工作人員相互聘用、職業(yè)教育質量評價和督導評估制度、國務院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度等，從招生制度、教師聘用、辦學質量評價等維度進行制度重構，夯實職業(yè)教育類型教育的基礎。

上述維度的統(tǒng)合為職業(yè)教育向類型教育轉變做了制度建設的前期準備，為策動職業(yè)教育向類型教育轉變奠定了堅實的基礎。

（二）提升職業(yè)教育治理的成效

職業(yè)教育治理謀求的是政府、職業(yè)院校、企業(yè)等多方主體利益訴求的滿足，以達到共治的目的。通過將政府職業(yè)教育權力向不同的組織機構和市場主體的轉移，使其獲得參與職業(yè)教育治理的權力，從而調動多元主體參與的積極性。在職業(yè)教育治理過程中，多元主體的參與能有效提升職業(yè)教育決策的科學化水平，不同主體的利益訴求能夠得到充分表達和平衡；多元主體共同辦學，賦予企業(yè)、行業(yè)組織等市場主體平等的辦學地位，增強企業(yè)等主體的角色意識，并采取適當?shù)拇胧┻M行激勵，能夠充分激發(fā)市場活力，促使各主體將擁有的優(yōu)質資源投入職業(yè)教育，進而使各主體根據(jù)實際情況更加靈活地調控職業(yè)教育的發(fā)展，以治理效率的提高來推動職業(yè)教育的高質量發(fā)展。

五、政府職業(yè)教育治理權力演變價值實現(xiàn)的邏輯前提

政府職業(yè)教育治理權力演變的價值集中地體現(xiàn)在職業(yè)教育類型特征的確立以及治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。《修訂草案》從法律層面對政府的權力作了原則性規(guī)定，并對實現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的總體框架設計提供了法律依據(jù)，然而，政府職業(yè)教育治理權力轉變價值的實現(xiàn)還需要具備一些其他方面的條件。

（一）建立權力與責任清單制度，規(guī)范各級政府權力的有效運行

現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系中多元治理主體之間不可避免地存在利益沖突，要處理好政府與學校、政府與市場以及各級政府之間的關系，政府就要堅決把該放的權力放掉，把該管的事務全部管好。雖然我國的職業(yè)教育法及各項政策對政府及市場主體具備的權力進行了規(guī)定，但當措施落實不力且難以實現(xiàn)預期目標時，政府部門容易越權管理，造成權力的重新集中，前期分權成效便化為烏有。因此，建立健全政府權力清單和責任清單是明確各級各類政府的權力，防止權力缺位和濫用的重要舉措。以職業(yè)教育法相關規(guī)定為宏觀指導，明確政府在職業(yè)教育治理過程中擁有的行政許可、行政處罰、行政監(jiān)督等權限，在責任清單中明確與每項行政權力相對應的責任事項及其所依據(jù)的法律或規(guī)章的具體內容，確保政府按照權力清單的邊界行使權力，切實履行好為職業(yè)教育服務的責任。

（二）保障企業(yè)權利實施，確立企業(yè)舉辦職業(yè)教育的主體地位

《修訂草案》中特別指出要“發(fā)揮企業(yè)重要辦學主體作用”，在法律層面確立了企業(yè)的主體地位；保障企業(yè)的權力的實施就需要進一步維護企業(yè)的主體地位。深化校企合作是推進我國職業(yè)教育長久發(fā)展的動力源泉[13]，夯實企業(yè)在職業(yè)教育中的主體地位，就要關注企業(yè)利益訴求的表達，并強化企業(yè)在職業(yè)教育治理中的話語權。首先，需要通過建立企業(yè)權力清單，在法律的指導和規(guī)范下，細化企業(yè)參與職業(yè)教育治理的范圍與方式，監(jiān)督其權責的落實情況；其次，各級政府應根據(jù)區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的實際情況，落實職業(yè)教育法的配套政策，建立并落實相應的激勵制度，以切實有效的激勵機制提高企業(yè)參與的積極性。

（三）完善學校內部管理制度，推動職業(yè)院校高質量發(fā)展

職業(yè)院校是職業(yè)教育治理實施最重要的載體之一，要實現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化，關鍵是要實現(xiàn)職業(yè)學校內部治理的現(xiàn)代化。當前，職業(yè)院校辦學自主權利不足與權力使用不充分的問題并存。《修訂草案》 規(guī)定了職業(yè)學校依法自主管理的范圍，但職業(yè)學校的內部管理的現(xiàn)狀與職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的要求差距甚大。建立并完善職業(yè)院校的內部管理制度是實現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的重要前提：一方面要在學校內部建立健全微觀的校內規(guī)章制度，首先，結合職業(yè)院校自身實際，制定個性化章程，以章程為遵循，充分落實和有效運用法律賦予職業(yè)院校的辦學自主權；其次，健全學校教職工代表大會制度，教職工行使民主權利、參與學校民主管理，充分吸取基層教職工人員對學校發(fā)展的意見和建議。另一方面要建立完善理事會制度，積極引導行業(yè)企業(yè)的代表參與學校管理和監(jiān)督，實施校務公開和民主監(jiān)督。職業(yè)院校要主動積極推進內部管理制度改革，使其提供的人才規(guī)格更好地適配市場需求，通過抓辦學質量來提高職業(yè)教育的市場競爭力。

《修訂草案》對政府在職業(yè)教育治理過程中權力進行了重新劃分，重新定位了政府和市場各主體的角色，構劃出一幅平等、有序、和諧的多主體共治的圖景。唯有政府和市場按照法律規(guī)定，在市場規(guī)律下各司其職，才能保證政府到位而不缺位越位，構建一種合理有序的多主體協(xié)同治理關系，為職業(yè)教育發(fā)展營造良好的環(huán)境，為進一步實現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化提供保障。