蒯正明

一、引言

建黨百年來，中國共產(chǎn)黨為堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)進行了艱辛的探索，期間出現(xiàn)過失誤，經(jīng)歷過曲折，但總的來說，中國共產(chǎn)黨人對黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律的認識不斷深化，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。梳理建黨百年來中國共產(chǎn)黨堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的探索歷程，總結(jié)有益啟示，無論對于我們認識和把握黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律，還是對于當前加強黨對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)、深化全面從嚴治黨都具有重要的理論和實踐意義。

二、在新民主主義革命實踐中逐步掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(1921-1949)

建黨初期，中國共產(chǎn)黨對無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題沒有形成正確認識。大革命失敗之后，中國共產(chǎn)黨人深刻認識到不僅要將工人、農(nóng)民發(fā)動起來開展革命斗爭，更需要積極爭奪黨對革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在這一期間，中國共產(chǎn)黨人通過實行支部建在連上等一系列制度確立了黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時在統(tǒng)一戰(zhàn)線和局部執(zhí)政中對如何堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)進行了多方面的探索。

(一)建黨初期黨對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的思考與實踐(1921-1927)

中國共產(chǎn)黨是以推動社會革命為使命的馬克思主義政黨。為了領(lǐng)導(dǎo)群眾開展革命斗爭，黨在農(nóng)村成立了農(nóng)會，在城市成立了勞動組合書記部。為了聯(lián)合革命力量，建立了廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，黨的三大確立了國共合作的方針。

在第一次國共合作中，鑒于當時自身力量弱小，為了集中力量反對帝國主義和封建軍閥，黨主要強調(diào)保持自身的獨立性，沒有明確提出了政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的要求。隨著國民革命的推進，以及國共兩黨之間矛盾的顯現(xiàn)，黨的四大明確提出了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。1925年4月瞿秋白在其發(fā)表的《列寧主義概論》一文中也指出：“黨是無產(chǎn)階級的階級組織之最高形式……黨應(yīng)當是一個中心組織。”[1]不過總的看來，盡管瞿秋白等中國共產(chǎn)黨人意識到掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要性，但由于黨還處于幼年階段，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題上沒有能夠形成正確的思想認知，對于統(tǒng)一戰(zhàn)線中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題沒能予以充分重視，這也是導(dǎo)致大革命失敗的重要原因之一。

(二)在尋找中國革命道路中對堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的艱難探索(1927-1935)

這一階段，中國共產(chǎn)黨對如何實現(xiàn)黨對軍隊、黨對蘇維埃政權(quán)，以及黨對共產(chǎn)主義青年團、工會等群眾團體的領(lǐng)導(dǎo)進行了初步的思考和探索。

1.建立黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)制度

秋收起義之后，面對軍隊中黨組織不健全、官兵關(guān)系緊張等問題，毛澤東在帶領(lǐng)部隊上井岡山途中，實行了“三灣改編”。其主要措施就是將支部建在連上，為實現(xiàn)黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)提供了組織保證。之后，1929年古田會議決議進一步規(guī)定了黨在紅軍中的組織原則等?！包h對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的根本原則和制度定型于古田會議?！盵2]

2.黨對蘇維埃政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的初步探索

這一時期中國共產(chǎn)黨在實現(xiàn)對蘇維埃政權(quán)實行領(lǐng)導(dǎo)的同時，也注意到了尊重蘇維埃政權(quán)自主性的問題。1932年《中共湘鄂贛省第二次代表大會關(guān)于黨在蘇維埃政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)問題決議案》一方面強調(diào)要“保障無產(chǎn)階級在蘇維埃政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)”[3]“保障黨在蘇維埃和紅軍及地方武裝與各群眾團體中的絕對領(lǐng)導(dǎo)作用”[4]，另一方面也強調(diào)“黨對蘇維埃的正確關(guān)系是要經(jīng)過黨團的領(lǐng)導(dǎo)作用來實現(xiàn)黨的決議”。[5]總之，這一時期中國共產(chǎn)黨人在確立黨對蘇維埃領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的同時，開始注意到改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，處理好黨與蘇維埃政權(quán)的關(guān)系。

3.黨對群眾性團體領(lǐng)導(dǎo)的探索

其一是對共產(chǎn)主義青年團的領(lǐng)導(dǎo)。黨的六大通過的《關(guān)于共產(chǎn)青年運動的決議案》要求：“必須有系統(tǒng)的在黨委員會上討論C.Y問題，如果特別重要的問題，并須提到整個黨的組織中去討論。”[6]之后，1931年11月，中央蘇區(qū)第一次代表大會通過的《黨的建設(shè)問題決議案》進一步強調(diào)：“黨團應(yīng)絕對服從所屬黨部的指示。”[7]其二是逐步推進黨對工會的領(lǐng)導(dǎo)。為了加強黨對工會的領(lǐng)導(dǎo)，1928年黨的六大通過的《職工運動決議案》強調(diào)：“黨必須竭力鞏固中國職工運動的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，努力鞏固及擴大其在工會所已爭得的地位?！盵8]當然，《決議案》也強調(diào)黨要通過工會中的黨團來實現(xiàn)，指出黨“對工會的領(lǐng)導(dǎo)非經(jīng)過黨團不可”。[9]

總的來說，這一時期中國共產(chǎn)黨在探索加強黨的領(lǐng)導(dǎo)途徑的同時，開始注意到改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式問題，尤其是注重通過“黨團”來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。不過，也應(yīng)該看到，這一時期，黨還不成熟，尤其是受“左”傾主義思想的影響，黨對領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)制度的探索不可避免地會遇到一些問題，主要表現(xiàn)為：一是從領(lǐng)導(dǎo)方式來說，由于革命戰(zhàn)爭的具體環(huán)境和蘇維埃自身能力弱等原因，黨代替蘇維埃政權(quán)機關(guān)，包辦蘇維埃事務(wù)的現(xiàn)象較為常見。正如毛澤東在《井岡山斗爭》中指出的：“由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，政權(quán)機關(guān)擱置一邊?！盵10]二是黨對軍隊領(lǐng)導(dǎo)制度遭到破壞。受“左”傾主義的影響，1932年的寧都會議做出了取消紅軍黨委制的決議，這一決議不僅削弱了黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，也加劇了“左”傾冒險主義在軍隊中的推行。三是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)遭到破壞?！白蟆眱A主義不僅在軍事上推行錯誤路線，還在黨內(nèi)壓制不同意見，推行宗派主義，導(dǎo)致黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度難以運行。

(三)新民主主義時期黨的領(lǐng)導(dǎo)體系架構(gòu)的基本形成(1935-1949)

這一時期，黨逐步走向成熟，黨在土地革命時期為堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的許多有益做法在這一階段得到延續(xù)和發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)體系的架構(gòu)在這一階段基本形成。

1.堅持黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

毛澤東指出：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)……是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士?！盵11]在實踐中，抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨以民族大義為重，高舉抗日旗幟，取得各黨派、各階層人士的認同，延安也由此成為人們向往的革命圣地。在同民主黨派的合作中，黨在抗日根據(jù)地實行了“三三制”政權(quán)，努力從制度上保證黨外人士發(fā)揮作用。在同國民黨的合作中，黨堅持獨立自主的原則。抗戰(zhàn)勝利后，黨又提出建立聯(lián)合政府的主張，進一步取得各黨派、各階層人士支持，擴大了人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。通過堅持黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，既保證了統(tǒng)一戰(zhàn)線的正確方向，又為黨贏得了政治上的主動權(quán)，得到了人民廣泛的認同和支持，為新民主主義革命勝利提供了源源不斷的力量支持。

2.在自身局部執(zhí)政實踐中建立黨的一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制

抗戰(zhàn)爆發(fā)之后，黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日斗爭對全國抗戰(zhàn)起到了積極的配合作用。隨著抗戰(zhàn)的深入推進，日寇加大對抗日根據(jù)地“掃蕩”和封鎖力度，各根據(jù)地之間，黨的上下級組織之間的聯(lián)系變得非常困難。同時，黨內(nèi)也還存在著主觀主義、宗派主義的殘余。在這種情況下，組織和動員一切力量，打敗日本軍國主義，是全黨領(lǐng)導(dǎo)工作的中心。其次，實施“三三制”政權(quán)后，黨員在根據(jù)地政權(quán)中的數(shù)量減少了，可是黨的領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任更大，也需要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的政策的貫徹落實。最后，在各根據(jù)地內(nèi)，黨已發(fā)展成為一個群眾性大黨，黨不僅要領(lǐng)導(dǎo)自身的建設(shè)工作，而且還要領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地軍事、經(jīng)濟、文化等各方面的事務(wù)，所有這些都要求黨要進一步強化黨的領(lǐng)導(dǎo)?；诖?，1942年，中共中央政治局通過了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》?！稕Q定》基本確定了黨在革命時期的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。之后，在解放戰(zhàn)爭時期，為了進一步強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)請示報告制度逐步建立，進一步為黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)提供了制度支撐。

3.軍隊黨委的恢復(fù)與發(fā)展

為了加強黨對軍隊領(lǐng)導(dǎo)，1941年中央革命軍事委員會發(fā)布了《軍政委員會條例》。軍政委員會是具有類似黨委會性質(zhì)的機構(gòu)，是抗日戰(zhàn)爭時期黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊的基本制度。之后，隨著黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制確立，黨進一步恢復(fù)了軍隊中的黨委制。1947年7月，總政治部發(fā)布《中國人民解放軍黨委會條例(初稿)》?！稐l例》是中國人民解放軍第一個黨委工作準則，大大推進了軍隊黨委會規(guī)范化、制度化建設(shè)的步伐。

總之，這一時期黨通過堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)權(quán)使黨凝聚了各方革命力量；通過建立一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制使黨自身更加堅強有力，各根據(jù)地更加鞏固；通過恢復(fù)軍隊黨委會制度，進一步強化了黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)。上述三大方面相互支撐、相互呼應(yīng)，構(gòu)成了黨領(lǐng)導(dǎo)體系的基本架構(gòu)，為黨奪取全國范圍內(nèi)的革命勝利提供了根本保證。

三、黨在全國范圍領(lǐng)導(dǎo)地位的確立、鞏固及其曲折探索(1949-1978)

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨通過建立健全黨的組織體系等措施確立了黨在全國范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)地位，并對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式進行了初步的思考和探索。不過由于黨執(zhí)政的時期還比較短，后來由于“左”傾主義思想的影響，黨對堅持和加強領(lǐng)導(dǎo)地位的探索遇到了較為嚴重的挫折。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在全國范圍內(nèi)的確立和鞏固(1949-1956)

新中國成立初期，黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)主要借助于黨的組織體系的廣泛設(shè)立，尤其向國家權(quán)力機關(guān)“嵌入”黨的組織來確立和鞏固黨在全國范圍的領(lǐng)導(dǎo)地位。

1.在國家政權(quán)中“嵌入”黨的組織體系

主要包括兩個方面：一是在政府機構(gòu)內(nèi)設(shè)立黨委會；二是在中央人民政府所屬的部委等部門設(shè)立黨組。同時，為了強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，這一時期還實施了分口領(lǐng)導(dǎo)制度。1952年中共中央發(fā)出《關(guān)于省級以上黨委建立農(nóng)村工作委員會的指示》后，中央到省級的黨組織先后設(shè)立與政府職能部門相對應(yīng)的機構(gòu)，如農(nóng)村工作部、文教工作部等。

2.建立廣泛的黨的基層組織

通過在企事業(yè)單位、農(nóng)村、學(xué)校等單位中設(shè)立黨的基層組織，建立健全黨的組織網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建黨對企事業(yè)單位、農(nóng)村、學(xué)校等領(lǐng)導(dǎo)體系。對此，八大黨章就對黨的基層委員會、總支部、黨支部的設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)組成、任務(wù)都作了明確的規(guī)定。

3.黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度寫入黨章

八大黨章明確規(guī)定：“黨的各級組織實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負責(zé)相結(jié)合的原則。”[12]這也是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度首次寫入黨章之中，表明執(zhí)政條件下中國共產(chǎn)黨更加注意決策的科學(xué)化、民主化。

總的來說，這一時期黨以自身的組織體系為依托，初步構(gòu)建起黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)格局。這種格局一方面著眼于中國當時的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，便于有效地推動國民經(jīng)濟恢復(fù)，保證和促進了國家大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)的開展及社會主義改造的基本完成；另一方面也著眼于黨的執(zhí)政地位的鞏固。在這個領(lǐng)導(dǎo)格局中，堅持黨對國家社會的領(lǐng)導(dǎo)是前提，而黨的領(lǐng)導(dǎo)方式則需要隨著國家的發(fā)展與社會進步，不斷探索與完善。

(二)堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會主義制度建立后的曲折探索(1956-1978)

“三大改造”結(jié)束之后，中國共產(chǎn)黨人在推進社會主義建設(shè)事業(yè)中進一步強調(diào)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性。1958年1月，針對黨內(nèi)分散主義，毛澤東在《工作方法六十條(草案)》中指出了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，即“大權(quán)獨攬，小權(quán)分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責(zé)”?！按髾?quán)獨攬”是指主要權(quán)力應(yīng)集中于各級黨委。“各方去辦”就是各方的事仍由各方去辦。在這里，毛澤東實際上指明了黨委履行責(zé)任的方法，即各級黨委要切實履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但是，加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，不是什么工作都由黨委親自抓、直接做，而把其他組織擱置一邊。黨委要決定的是大事而非小事，工作方式也不是簡單的命令，而是同各方面“接觸、商量、研究”，形成共識后再由各方去執(zhí)行，當然黨委也有個對政策、決策執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查的問題。之后，1962年1月，在擴大的中央工作會議上，毛澤東進一步指出：“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊和政府。”[13]劉少奇在此次會議上也強調(diào)要反對分散主義的傾向，指出：“分散主義的最突出的表現(xiàn)是目前存在的許多各自為政的‘小天地’?！盵14]為此他強調(diào)：“黨委領(lǐng)導(dǎo)一切是必須堅持的原則?！盵15]但后來隨著“左”傾主義的發(fā)展，尤其是60年代中期，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制越來越向集權(quán)化方向發(fā)展?！拔幕蟾锩睍r期，九大刪除了八大黨章關(guān)于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定。

四、在改革開放中加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)(1978-2012)

改革開放之后，中國共產(chǎn)黨人針對改革開放前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的包辦過多、黨政不分等問題，將加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來，為加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)進行了一系列新思考和新探索，進一步深化了黨對領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律的認識。

(一)改革開放初期對加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的思考和探索(1978-1989)

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖

改革開放并不是否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反，越是改革開放越要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)保證改革開放的正確方向，有效化解改革開放中的矛盾和問題。對此，鄧小平明確指出：“改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度……而正是為了堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵16]堅持領(lǐng)導(dǎo)必須要注重維護中央權(quán)威，保證黨的方針政策的貫徹落實。對此，鄧小平強調(diào)：“中央要有權(quán)威。改革要成功，就必須有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地進行?！盵17]

2.改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨政職能分開

改善黨的領(lǐng)導(dǎo)就是通過改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，克服以黨代政的情況，減少對經(jīng)濟等領(lǐng)域工作的干預(yù)等。為了改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的十二大將“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”寫入黨章之中。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)是密切關(guān)聯(lián)的有機體，其中政治領(lǐng)導(dǎo)是核心，是根本；思想領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)和前提；組織領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)的保證。之后，黨的十三大明確提出了“黨政分開即黨政職能分開”的改革思路。黨政分開不是黨政之間的絕然分離，更不是政權(quán)和行政組織脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)而獨立存在，而是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的前提下進行的。它強調(diào)的是把黨組織包攬的那部分行政的職能，歸還行政組織。黨組織則集中管理黨的建設(shè)、執(zhí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的職能。

3.黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度的恢復(fù)

在探索社會主義道路的過程中，黨在堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)方面所出現(xiàn)的一些問題很大程度上與黨的民主集中制遭到破壞、集體領(lǐng)導(dǎo)制度沒有得到有效貫徹落實有很大關(guān)系。基于此，黨的十二大黨章明確規(guī)定：“黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度。”[18]十二大黨章的規(guī)定為改革開放條件下黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度發(fā)展奠定了根本的制度保障。

(二)在深化改革開放中加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)(1989-2002)

這一時期是深化改革的重要階段，也是社會主義市場經(jīng)濟加快發(fā)展階段。中國共產(chǎn)黨人為進一步加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)進行了新的探索，尤其是依法治國方略的提出，標志著中國共產(chǎn)黨人對加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的認識提高到了一個新的水平。

1.明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則

這一時期，中國共產(chǎn)黨在加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)中就正確處理黨與人大、政府、政協(xié)和企事業(yè)單位之間的關(guān)系進行了進一步的思考。黨的十五大首次明確強調(diào)要“保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。[19]十六大進一步將“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則”[20]寫入黨章。自此之后，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”一直是中國共產(chǎn)黨堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)所堅持的原則。

2.依法治國的提出與黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的進一步完善

十一屆三中全會之后，我國法制建設(shè)逐步恢復(fù)發(fā)展，在1982年憲法的基礎(chǔ)上，各項立法工作全面展開。在此基礎(chǔ)上，黨的十五大第一次提出依法治國的基本方略。法治是現(xiàn)代政治文明的內(nèi)容，黨的十五大明確提出依法治國的基本方略是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變。對于中國特色社會主義政治文明建設(shè)，對于推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化都具有深遠的意義。

3.完善黨的組織體系，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)

改革開放之后，基于黨政分開的原則，黨的十三大黨章曾取消中央政府和地方各級政府黨組的設(shè)置。八九風(fēng)波之后，為了強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，被取消的黨組陸續(xù)恢復(fù)。十四大通過的黨章，把黨組列為一章，對黨組的設(shè)置、任務(wù)、機構(gòu)、批準權(quán)限、隸屬關(guān)系作了明確規(guī)定。黨的十六大黨章還增加了在社區(qū)、社會團體、社會中介組織、非公經(jīng)濟組織中成立黨的基層組織的規(guī)定。

(三)推動科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政(2002-2012)

這一時期，黨的十六屆四中全會明確提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求。之后，黨的十七大正式將這一要求寫入黨章中，為加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了根本制度保障。從具體的實踐來說，這一時期的探索主要表現(xiàn)為以下幾個方面的內(nèi)容。

1.完善重大事項決策議事制度

改革開放之后，黨在推動領(lǐng)導(dǎo)制度改革中就非常重視決策科學(xué)化的問題。黨的十四大明確強調(diào)“決策的科學(xué)化、民主化是實行民主集中制的重要環(huán)節(jié)”。[21]黨的十六大之后，中國共產(chǎn)黨人在推進科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的過程中，進一步強調(diào)完善決策機制的重要性。黨的十六屆四中全會強調(diào)黨的決策要貫徹黨的群眾路線、發(fā)揚黨內(nèi)民主等。不僅如此，為推進決策科學(xué)化，這一時期還建立了決策失誤責(zé)任制度，如2009年發(fā)布的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等。

2.依法行政，建設(shè)法治政府

依法行政、建設(shè)法治政府是貫徹依法執(zhí)政的重要內(nèi)容。市場經(jīng)濟的發(fā)展要求對政府職能進行重新定位，實現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，同時要求黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立法治意識，提高運用法律維護市場秩序，解決社會問題。為了推進依法行政，2004年國務(wù)院專門發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，之后，2010年國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》。上述文件不僅有利于推進法治政府建設(shè)，對于促進黨依法執(zhí)政同樣具有重要的意義。

3.豐富發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度

這一時期發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)制度主要包括：(1)對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方面的《關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》(中共中央，2006年)；(2)對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)方面的《關(guān)于人民政協(xié)工作的意見》(中共中央，2005年)；(3)對企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)方面的《關(guān)于加強和改進非公有制企業(yè)黨建工作的意見(試行)》(中央辦公廳，2012年)；等等。

五、黨的十八大以來堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)(2012至今)

黨的十八大之后，中華民族的偉大復(fù)興進入關(guān)鍵時期，國際格局深度調(diào)整，世界面臨著“百年未有之大變局”，在這一關(guān)鍵性歷史時期，更需要堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。在此背景下，以習(xí)近平為核心的黨中央為堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)進行了全方位的思考和探索。

(一)創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)理論

2013年12月，習(xí)近平在中央經(jīng)濟工作會議上指出：“中國特色社會主義有很多特點和特征，但最本質(zhì)的特征是堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！盵22]在十九大報告中，他進一步指出：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。”[23]從提出“最本質(zhì)特征”，到十九大提出“三最”，習(xí)近平關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要論述進一步揭示了黨的政治屬性、黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國特色社會主義、社會主義現(xiàn)代化的內(nèi)在聯(lián)系，進一步創(chuàng)新發(fā)展了黨的領(lǐng)導(dǎo)理論。

(二)推動黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面從嚴治黨更緊密結(jié)合

堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不僅要求堅持黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，更要強化黨對自身的領(lǐng)導(dǎo)，以強化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)推進從嚴治黨。對此，習(xí)近平指出：“全面從嚴治黨，核心是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵24]由此，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面從嚴治黨更加緊密地結(jié)合在一起，一方面通過加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動全面從嚴治黨向縱深推進；另一方面通過全面從嚴治黨使黨自身更加堅強有力，為實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供更有力的支撐。

(三)建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織體系

黨的力量來自組織，黨的領(lǐng)導(dǎo)依賴于黨的組織，加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須建立健全黨的組織體系?？偟膩砜?，十八大以來，黨的組織體系建設(shè)的舉措主要表現(xiàn)在：一是明確了各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)，中共中央相繼發(fā)布《中國共產(chǎn)黨地方工作委員會條例》(2015年)、《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》(2020年)等黨內(nèi)法規(guī)制度，明確各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)，確保各級黨組織履行好自身的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)作用；二是進一步擴大基層黨組織覆蓋面，截至2019年底，全國“城市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)(居委會)、行政村黨組織……覆蓋率均超過99%。”“機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和社會組織黨組織……基本實現(xiàn)應(yīng)建盡建?！盵25]

(四)進一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制

十八大之后，為強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，以習(xí)近平為核心黨中央對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制進行了一系列創(chuàng)新性的探索，如通過黨內(nèi)法規(guī)制度進一步明確了“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，通過成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等“領(lǐng)導(dǎo)小組”措施，健全黨對重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機制等。之后，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》對黨政機構(gòu)改革進行了系統(tǒng)部署，把完善黨政機構(gòu)布局同完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制統(tǒng)一起來，從整體上推進黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，以確保黨的決策部署得到有效落實。

(五)建立健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度

十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)進一步加快，發(fā)布了一系列關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度，既包括綜合性的黨內(nèi)法規(guī)制度，如《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》(2019年)，也包括某一領(lǐng)域具體性的黨內(nèi)法規(guī)制度。如政法工作方面的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》(2019年)等。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會第一次提出了健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的要求。從加快制度建設(shè)到提出健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的要求，表明中國共產(chǎn)黨更加注重從整體上推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)，這對于進一步深化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)無疑具有重要的意義。

六、總結(jié)與思考

建黨百年來，中國共產(chǎn)黨人為堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)進行了積極的思考，在創(chuàng)新發(fā)展馬克思主義政黨領(lǐng)導(dǎo)理論的同時，也對如何堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)進行了許多有益的探索，給我們留下有益的啟示。

(一)堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)必須首先在思想上重視領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題

建黨初期，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人由于對中國階級關(guān)系缺乏正確認識，對黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)沒有能夠予以充分的重視，導(dǎo)致大革命失敗。之后，中國共產(chǎn)黨人在吸取經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，逐步探索出黨對軍隊領(lǐng)導(dǎo)、黨對根據(jù)地政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)、黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)的有效途徑，為新民主主義革命勝利提供了堅強保證。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政之后，中國共產(chǎn)黨人始終強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性，并為構(gòu)建黨對國家和社會領(lǐng)導(dǎo)體系付諸一系列努力。改革開放之后，中國共產(chǎn)黨人將加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來，進一步豐富發(fā)展了黨的領(lǐng)導(dǎo)理論。十八大以來，習(xí)近平結(jié)合黨所處的歷史方位和黨要完成的歷史使命，明確提出“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的要求，并做出了“三個最”的重要論斷。中國共產(chǎn)黨建黨百年歷史中，中國共產(chǎn)黨人對黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重視不僅推動著黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的創(chuàng)新發(fā)展，也為深化完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體系的探索實踐提供了有力的思想保證。

(二)堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)必須注重建立健全黨的組織體系

黨的各級組織是黨的領(lǐng)導(dǎo)的依托和支撐，黨的領(lǐng)導(dǎo)有賴于黨的各級組織加以完成。在新民主主義時期，“三灣改編”就通過把黨的支部建在連上，確立了黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)。黨在對蘇維埃和群眾性團體的領(lǐng)導(dǎo)中，也注重通過發(fā)揮黨團作用來實現(xiàn)。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨通過將黨組織“嵌入”國家機關(guān)和廣泛設(shè)置黨的基層組織等，為建立和鞏固黨在全國范圍的領(lǐng)導(dǎo)地位提供了組織保證。之后，完善黨的組織體系一直貫穿于堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)探索實踐之中。如社會主義市場經(jīng)濟條件下加強非公企業(yè)黨建工作的一系列努力等?？傊瑘猿趾图訌婞h的領(lǐng)導(dǎo)必須注重完善黨的組織體系，以黨的組織為依托。

(三)堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)必須注重完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制

從黨的建設(shè)歷史來看，中國共產(chǎn)黨早在蘇區(qū)局部執(zhí)政時期就黨對蘇維埃政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制進行了初步探索，既注重堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又提出了“消滅黨的包辦制度”的要求。改革開放之后，黨的十五大提出了黨的領(lǐng)導(dǎo)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則。十八大以來，習(xí)近平總書記在強調(diào)堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的同時，多次強調(diào)堅持這一原則的重要性?！啊h的全面領(lǐng)導(dǎo)’‘黨領(lǐng)導(dǎo)一切’既不是對黨政分開的全盤否定，也不是完全回到黨政合一的老路?！盵26]總攬全局、協(xié)調(diào)各方是統(tǒng)一的整體。新時代完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制同樣需要我們堅持這一原則，既保證黨對國家和社會生活的有效領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的全覆蓋，又充分調(diào)動各個方面的積極性，做到總攬而不包攬、協(xié)調(diào)不代替。

(四)不斷建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度

從建黨百年歷史來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是一個逐步完善的過程。尤其是改革開放以來，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)不斷走向制度化、規(guī)范化和程序化，黨對民主黨派、司法機關(guān)、企事業(yè)單位、軍隊等不同領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)制度相繼建立，大大推動了黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化、制度化、法治化步伐。十八大之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)進一步加快。黨的十九屆四中全會明確提出了健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的新要求。新時代完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，需要按照十九屆四中全會的部署，注重在體系上下功夫，通過填空白、補短板、強弱項，進一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，并在此基礎(chǔ)上推動黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的貫徹落實，健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，增強黨的領(lǐng)導(dǎo)力，增強執(zhí)行中國特色社會主義制度的效能。