方 雷，孟 燕

(1.山東大學(xué) 人文社會科學(xué)青島研究院，山東 青島 266237；2.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237)

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會以根本制度、基本制度、重要制度為結(jié)構(gòu)框架規(guī)定中國特色社會主義制度體系，并系統(tǒng)闡述我國國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優(yōu)勢。隨著全面深化改革的不斷推進，如何把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能成為新時代中國共產(chǎn)黨治國理政的重要課題。這不僅需要以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本，進一步完善黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的良性制度供給，更需要把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域、各方面和各環(huán)節(jié)，并依賴黨強大的執(zhí)行力實現(xiàn)制度績效，提高國家治理能力。制度提供國家治理規(guī)則，制度執(zhí)行則反映國家治理主體通過實施制度解決治理問題、回應(yīng)治理危機、建構(gòu)治理秩序的過程。在此意義上，制度執(zhí)行力在經(jīng)驗維度上決定制度優(yōu)勢所產(chǎn)生的實際治理效能。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。因此，增強中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力屬于堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要范疇，對于推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有戰(zhàn)略意義。本文在解讀中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以“政黨-政府-社會”的國家治理三維場域為分析切入點，分別解析黨執(zhí)行力的生成與作用機理，為制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能提供思考。

一、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化治理效能的樞紐：黨的執(zhí)行力

一般意義上，執(zhí)行是組織或個人通過可操作流程貫徹行動方案并試圖實現(xiàn)特定目標(biāo)的過程，而執(zhí)行力則體現(xiàn)為執(zhí)行主體將行動方案付諸實施的綜合性能力，其決定行動方案的實際履行程度及其目標(biāo)的實現(xiàn)程度。在中國國家治理范疇中，執(zhí)行力具體表現(xiàn)為國家治理主體通過實施國家制度實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的能力。

治理是多元主體共同參與解決公共問題或提供公共服務(wù)的過程。20世紀90年代以來，治理理論以其對政府與社會關(guān)系的重構(gòu)來回應(yīng)傳統(tǒng)公共行政的挑戰(zhàn)。形成于西方語境的治理概念強調(diào)政府不再作為唯一的權(quán)威，而是需要與社會協(xié)作完成公共政策過程。治理理論的舶來為中國服務(wù)型政府改革提供可行思路，但同時也遭遇西方生成路徑與中國發(fā)展范式之間的差異。特別是地方治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型使治理關(guān)注點局限于政府與社會的場域協(xié)同關(guān)系，治理過程甚至被進一步闡釋為政府場域中多元主體協(xié)商決策制定以及社會場域中多元主體參與決策執(zhí)行。

隨著中國發(fā)展進入改革攻堅期，深層次問題和矛盾浮現(xiàn)，需要通過全面深化改革提高改革的整體效應(yīng)。這要求超越治理的地方化以及“沒有政府的治理”邏輯，從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性層面進行國家治理體系總體布局，并通過制度安排實現(xiàn)頂層設(shè)計。其中，國家治理體系“是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果”[1]，目的在于發(fā)展和完善中國特色社會主義。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的根本保證。這進一步規(guī)定了黨在治國理政實踐中的領(lǐng)導(dǎo)地位。此外，制度是一系列規(guī)范社會主體行為及其關(guān)系的正式與非正式規(guī)則，“在社會中具有更為基礎(chǔ)性的作用”[2]。國家治理的制度供給體現(xiàn)為在黨領(lǐng)導(dǎo)下治理國家的體制機制、法律法規(guī)安排，并形成了以根本制度、基本制度、重要制度為基本構(gòu)成的中國特色社會主義制度體系。“一個國家的制度體系通常是在重大歷史變動中形成、又經(jīng)過長期的‘使用’(不斷的調(diào)試和改革)而逐漸穩(wěn)定，并通過憲法、法律、規(guī)章和管理等形式固定下來”[3]。在此意義上，國家治理則體現(xiàn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下治理主體將相對成熟定型的國家制度付諸實施并綜合破解國家治理阻力的過程，這將從根本上解決政策治理的不穩(wěn)定性難題。

將黨作為領(lǐng)導(dǎo)性治理主體，中國國家治理體系超越傳統(tǒng)地方治理中政府與社會協(xié)同執(zhí)行決策的狹隘邏輯，內(nèi)蘊以“政黨-政府-社會”為主體的三維結(jié)構(gòu)。一方面，在國家治理實踐中，形成以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的黨、政府與社會三重關(guān)系。作為中國特色社會主義各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿于黨與政府以及黨與社會關(guān)系的全過程?！爱?dāng)黨作為政治力量被歸結(jié)到國家范疇時，其通過確立于政府內(nèi)部的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)對國家政治的領(lǐng)導(dǎo)；而作為組織力量與社會范疇發(fā)生聯(lián)系時，則通過建立于黨的組織網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的社會權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)”[4]。另一方面，國家治理效能取決于國家制度績效。國家制度包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面。國家制度績效形成于有效制度供給與有力制度執(zhí)行的共同作用。在中國的國家治理體系中，作為領(lǐng)導(dǎo)性治理主體，黨具有制度供給主體和制度執(zhí)行主體的雙重領(lǐng)導(dǎo)特性。其一，黨作為領(lǐng)導(dǎo)國家制度供給的主體，有責(zé)任為國家治理提供一套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系，確保國家治理的正確方向；其二，黨作為領(lǐng)導(dǎo)國家制度執(zhí)行的主體，依賴其組織網(wǎng)絡(luò)以及黨政結(jié)構(gòu)體系協(xié)同實施國家制度，以此優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定國家治理秩序、提高國家治理能力。就前者而言，有效制度供給的根本條件在于黨始終保持作為馬克思主義政黨的先進性和純潔性，而這依賴于“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”。該過程體現(xiàn)為構(gòu)成政黨本體的黨組織和全體黨員不斷自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，其實施績效則體現(xiàn)為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢；就后者而言，制度執(zhí)行的根本保障在于將抽象的國家制度具象為可操作的國家治理政策，即在堅持和加強黨全面領(lǐng)導(dǎo)的前提下，黨的執(zhí)政精英根據(jù)國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面的制度要求，制定具體的國家治理政策，由各級政府和黨的基層組織負責(zé)執(zhí)行。

基于此，黨的執(zhí)行力體現(xiàn)為黨在“政黨-政府-社會”的國家治理三維場域中把國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實際治理效能的綜合能力。一是在政黨治理場域，建立于黨的建設(shè)邏輯之上，黨的組織與全體黨員在堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系時表現(xiàn)出的綜合能力。其治理效能體現(xiàn)為加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，打造國家治理體系、穩(wěn)定國家治理秩序；二是在政府治理場域，建立于黨政分工邏輯之上，進入政府的黨員代表在黨的組織領(lǐng)導(dǎo)下依法執(zhí)行國家治理政策時表現(xiàn)出的綜合能力。其治理效能體現(xiàn)為鞏固黨的長期執(zhí)政，推進全面深化改革，提高國家治理能力；三是在社會治理場域，建立于黨建引領(lǐng)基層治理邏輯之上，黨的基層組織在落實國家治理政策“最后一公里”時表現(xiàn)出的綜合能力。其治理效能則體現(xiàn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建新型基層治理體系，夯實國家治理基礎(chǔ)。

二、政黨治理場域中黨的執(zhí)行力：黨領(lǐng)導(dǎo)建構(gòu)國家治理體系

在政黨治理場域中，黨的組織和全體黨員根據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中各項制度要求規(guī)范其行為，通過落實制度治黨正本清源、撥正船頭，使其始終走在時代前列；同時通過尊重并實現(xiàn)人民主體地位，鞏固黨領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，以此引領(lǐng)國家治理方向，保持國家治理秩序穩(wěn)定。

改革開放四十余年來，中國在政治、經(jīng)濟、社會等各個發(fā)展領(lǐng)域取得巨大成就，但同時也存在因改革的調(diào)適性特征導(dǎo)致諸多治理問題累積，對如何優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)形成更高要求。在政治改革方面，黨和國家面臨如何更有效回應(yīng)民主與法治的現(xiàn)實發(fā)展需求，以提高政治體制能力并化解政治風(fēng)險的新挑戰(zhàn)。這要求進一步深化黨和國家機構(gòu)改革，“在決策層面，優(yōu)化中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其決策輔助功能，健全黨中央決策中樞對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制。在執(zhí)行層面，通過統(tǒng)籌黨政機構(gòu)設(shè)置，理順黨政職責(zé)關(guān)系，解決在政治管理職能領(lǐng)域的疊床架屋問題”[5]。在經(jīng)濟改革方面，黨需要在保證經(jīng)濟建設(shè)正確方向的同時提升廣大人民群眾的獲得感，即黨應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)思考如何進一步實現(xiàn)激發(fā)經(jīng)濟增長動力、創(chuàng)設(shè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展環(huán)境以及共享經(jīng)濟發(fā)展成果之間動態(tài)關(guān)系的平衡；在社會改革領(lǐng)域，如何更加合理消解政治權(quán)力運行與公共權(quán)利維護之間的張力以實現(xiàn)社會穩(wěn)定，以及如何以人民為中心更加有效為人民謀幸福，成為黨必須解決的社會建設(shè)問題?；诖?，需要增強黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，使其作為總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心從頂層設(shè)計層面對國家治理進行戰(zhàn)略性與系統(tǒng)性規(guī)劃，建構(gòu)新型國家治理秩序，提高改革的整體效應(yīng)。在此，“如何促使中國共產(chǎn)黨更好地實現(xiàn)其國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，已經(jīng)成為一個關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化狀態(tài)的核心問題”[6]。

建立健全并有力執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是更好實現(xiàn)黨對國家治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并推進國家治理現(xiàn)代化的根本保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系內(nèi)含對現(xiàn)代國家治理秩序的追求，其改變傳統(tǒng)黨治國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立政治發(fā)展的責(zé)任秩序；破除市場經(jīng)濟競爭的隱形壁壘，建立經(jīng)濟發(fā)展的公平秩序；維護社會轉(zhuǎn)型的分殊空間，建立社會參與的開放秩序。因此，要消解國家治理秩序面臨的挑戰(zhàn)，就需要將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系落于實處，充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢，鞏固其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度強調(diào)以先進思想武裝全黨并不斷推進理論創(chuàng)新，這決定了黨能夠突破過渡性國家治理結(jié)構(gòu)的條框束縛，始終憑借其先進理論影響力和先進行為導(dǎo)向力引領(lǐng)中國人民實現(xiàn)黨對現(xiàn)代國家治理的頂層設(shè)計。在實踐中，先進思想和理論的核心落腳于黨的初心和使命，而不忘初心、牢記使命的制度安排與執(zhí)行則實現(xiàn)黨的先進性與人民對其認同性的統(tǒng)一。一方面，黨必須始終代表并維護全體人民的共同利益，尊重人民主體地位，“人民的一體性，決定領(lǐng)導(dǎo)核心的唯一性；人民的認同性，決定核心的領(lǐng)導(dǎo)性”[7]。以人民為中心是黨獲取人民對黨領(lǐng)導(dǎo)的價值認同的根本前提；另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政必須能夠聚焦全心全意為人民服務(wù)的使命實現(xiàn)過程，并以此作為黨獲取人民滿意的經(jīng)驗準則。

其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建立黨的全面領(lǐng)導(dǎo)框架，以民主集中制為原則的黨的組織形態(tài)嵌入國家政府體系，在政治決策層面突破傳統(tǒng)科層制限制，在政府履責(zé)層面形成高效的行動方式。落實黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)通過“作為權(quán)力軸心機制的‘黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)’、作為全面控制機制的‘歸口管理’、作為精英管理機制的‘黨管干部’”[8]等融合至國家政府體系，以黨的先進國家治理理念與系統(tǒng)國家治理規(guī)劃影響國家政府體系的整體行動，實現(xiàn)黨對治理價值的追求與政府治理技術(shù)的選擇上的統(tǒng)一。而堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，則需要進一步完善并執(zhí)行維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度，使全黨做到“兩個維護”?！皟蓚€維護”“體現(xiàn)在堅決貫徹黨中央決策部署的行動上，體現(xiàn)在履職盡責(zé)、做好本職工作的時效上，體現(xiàn)在黨員、干部的日常言行上”[9]。特別是向黨中央請示報告規(guī)避了黨的地方組織與黨員基于地方利益甚至個體偏好對黨中央決策進行選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行乃至抵抗式執(zhí)行等自由裁量行為，在實踐中實現(xiàn)了黨中央的決策制定與決策落實的統(tǒng)一。

再次，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度塑造黨為人民執(zhí)政的行為方式，其因始終尊重人民主體地位而具有垂范性，在實踐中不僅保證“政治所實現(xiàn)的價值與社會所追求的價值的內(nèi)在一致性”，同時也實現(xiàn)了“政治實踐的價值與社會對這種實踐的認同之間的內(nèi)在一致性”[10]。為人民執(zhí)政是厚植黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)并進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵。這一方面要求黨執(zhí)行全面從嚴治黨制度，依法依規(guī)管黨治黨，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，使黨的行為始終體現(xiàn)為民服務(wù)；另一方面則要求黨踐行服務(wù)宗旨，始終圍繞“全心全意為人民服務(wù)”，擔(dān)負國家治理責(zé)任，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。具體而言，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度，“形成以全黨共同遵守黨內(nèi)法規(guī)制度為基礎(chǔ)，以依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度辦事為重點，以嚴格執(zhí)行黨的紀律為關(guān)鍵”[11]，實現(xiàn)黨的能力建設(shè)與增強為民造福政治擔(dān)當(dāng)?shù)慕y(tǒng)一。以黨內(nèi)法規(guī)制度的強制性、規(guī)范性、透明性與時效性解決黨的建設(shè)中存在的思想滯后、責(zé)任虛置、監(jiān)督不力、方式固化等諸多問題；通過黨內(nèi)監(jiān)督問責(zé)檢視黨內(nèi)法規(guī)制度是否落實到位，以強制性處分與懲戒進一步規(guī)范黨的行為，消解黨面臨的政治變質(zhì)、經(jīng)濟貪婪、道德墮落與生活腐化等短板效應(yīng)，增強其政黨能力并使其真正作為一元核心凝聚多元主體共識。有效執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的最終效能將體現(xiàn)于通過加強黨的建設(shè)獲取全體人民群眾對黨的自愿認同與自覺服從。該效能的生成機制包含兩個方面，其一是全面從嚴治黨提高黨在人民群眾的正面形象。特別是在有效執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的過程中，黨的干部能夠形成堅定的政治信念與廉潔的政治作風(fēng)，并且能夠培養(yǎng)其通過人民群眾積極協(xié)商對話解決與群眾利益密切相關(guān)問題的工作意識，以此扭轉(zhuǎn)人民群眾對黨的干部“官僚化”的傳統(tǒng)認知。“有規(guī)必依，執(zhí)規(guī)必嚴，違規(guī)必究”，也是增強人民群眾信任資本的重要來源；其二是嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度也是尊重并實現(xiàn)人民主體地位的過程。作為代表中國最廣大人民群眾根本利益以及全心全意為人民服務(wù)的政黨，黨內(nèi)法規(guī)制度所蘊含的價值理念與人民主體地位具有內(nèi)在一致性。其內(nèi)蘊的邏輯為黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的有機統(tǒng)一：人民主體地位意味著以人民為本，人民通過黨的領(lǐng)導(dǎo)凝聚為整體力量并通過以黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的中國特色社會主義民主制度安排實現(xiàn)當(dāng)家作主。

在政黨治理場域中，建立健全并有力執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系實現(xiàn)了黨的先進性與人民對其認同性的統(tǒng)一、黨的決策部署系統(tǒng)性與決策實施高效性的統(tǒng)一以及黨的能力建設(shè)與增強為民造福政治擔(dān)當(dāng)?shù)慕y(tǒng)一，以此為基礎(chǔ)建構(gòu)現(xiàn)代國家治理體系。在該體系中，黨處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，對國家治理過程中出現(xiàn)政治、經(jīng)濟與社會發(fā)展等一系列問題做總體布局；通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)建立責(zé)任政治，推動黨和國家機構(gòu)協(xié)調(diào)行動?！柏?zé)任政治一方面是社會公眾對政府或執(zhí)政者的一種期待，另一方面是政府或執(zhí)政者對社會公眾的一種承諾”[12]。在實踐中，黨和國家機構(gòu)合力履責(zé)過程也是為民服務(wù)的承諾實現(xiàn)過程，這在團結(jié)群眾并獲取群眾對黨領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的心理承認的同時，也進一步增加群眾對黨的信任資本，為激發(fā)群眾參與國家治理、釋放國家治理潛能奠定基礎(chǔ)。

三、政府治理場域中黨的執(zhí)行力：黨領(lǐng)導(dǎo)提升國家治理能力

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國家治理效能取決于國家治理制度的供給與實施績效?，F(xiàn)代化國家治理是針對改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性進行的頂層設(shè)計，其需要在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等方面進行一系列國家治理制度安排，以規(guī)范國家治理主體的行為；而黨作為領(lǐng)導(dǎo)性國家治理主體，在接受國家治理制度的規(guī)則約束之外，更需要根據(jù)相應(yīng)領(lǐng)域的制度安排制定合理的國家治理政策，使抽象的國家治理制度落地并產(chǎn)生制度績效。鑒于中國國家治理中存在的黨政結(jié)構(gòu)，黨根據(jù)民主集中制建立黨的組織體系，其層級結(jié)構(gòu)與政府的科層化組織體系相對應(yīng)，并通過設(shè)立黨組、歸口管理、黨管干部、意識形態(tài)滲透等機制實現(xiàn)黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)，政府成為執(zhí)行黨的國家治理政策的主要機構(gòu)。

在一般意義上，政府政策執(zhí)行力通常與政府行政能力相聯(lián)系。在單一制國家結(jié)構(gòu)中，政府執(zhí)行力的表現(xiàn)形式與主要載體為地方政府公共政策執(zhí)行力，其通常受制于縱向政府間關(guān)系及其與社會的關(guān)系。一方面，地方政府公共政策執(zhí)行力受縱向政府間以行政發(fā)包制為特征的關(guān)系影響。雖然行政發(fā)包制在一定程度降低上級政府的行政負擔(dān)，但由于權(quán)力關(guān)系不對等以及科層信息不對稱，下級政府在完成發(fā)包任務(wù)的過程中能夠創(chuàng)設(shè)相當(dāng)?shù)淖杂刹昧靠臻g，通過取舍政策內(nèi)容選擇性執(zhí)行或置換政策公共性目標(biāo)象征性執(zhí)行來實現(xiàn)本級政府利益最大化。當(dāng)行政發(fā)包制與地方政府政策執(zhí)行的政治激勵與財政激勵機制相結(jié)合時，地方政府的牟利性行動邏輯更加顯著。另一方面，地方政府公共政策執(zhí)行力受制于地方政府與社會關(guān)系。雖然在社會分殊發(fā)展背景下，地方政府已經(jīng)探索有限性與服務(wù)性改革，通過協(xié)商治理機制吸納社會公眾參與政策過程，激活多元治理主體的合作治理效能。然而，鑒于強大的體制韌性，處于轉(zhuǎn)型時期的地方政府仍體現(xiàn)出諸多全能型政府特征，特別是政策指令性執(zhí)行慣性也削弱社會公眾等治理主體的治理能動性，加大政策執(zhí)行中公眾對抗行為產(chǎn)生的可能性，政策目標(biāo)無法實現(xiàn)，政策優(yōu)勢更無法轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇堋?/p>

而在中國現(xiàn)代國家治理體系中，當(dāng)把黨的執(zhí)政精英作為政府執(zhí)行國家治理政策的關(guān)鍵主體時，黨的執(zhí)政精英對國家治理政策的執(zhí)行則決定國家治理制度的實際績效，這改變了將政府政策執(zhí)行力局限于政府行政能力的狹隘國家治理理念。

在政府治理場域中，黨的執(zhí)政精英通過有力執(zhí)行黨的國家治理政策，實現(xiàn)推動民主法治、激發(fā)市場活力、建立文化自信、保持社會穩(wěn)定、建設(shè)生態(tài)文明、深化國防和軍隊改革成果、鞏固國家安全等國家治理目標(biāo)，全面提高國家治理能力。

具體而言，將政府治理場域作為黨執(zhí)行國家治理決策的結(jié)構(gòu)性空間，其執(zhí)行力體現(xiàn)為黨的執(zhí)政精英實現(xiàn)國家治理決策目標(biāo)的綜合能力。要理解政府治理場域中黨的執(zhí)行力，首先應(yīng)當(dāng)明確黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨的區(qū)別。其中，作為領(lǐng)導(dǎo)黨，黨在國家治理體系中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，而“共產(chǎn)黨有沒有資格領(lǐng)導(dǎo)，這決定于我們黨自己……決定于我們黨的思想和作用”[13]。這要求黨必須通過黨的建設(shè)以始終保持其作為先鋒隊的先進性與純潔性，其最終體現(xiàn)為在政黨治理場域中，黨對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的有力執(zhí)行。黨在近代國家建構(gòu)與現(xiàn)代國家建設(shè)過程中累積的領(lǐng)導(dǎo)合法性為黨在中國的一元執(zhí)政地位奠定基礎(chǔ)，而“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”的憲法規(guī)定性則為黨在中國的長期執(zhí)政提供合憲性依據(jù)。作為執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政通過黨員代表合法進入政府并實施公共管理而實現(xiàn)。黨的執(zhí)政過程體現(xiàn)為黨的執(zhí)政精英依據(jù)合法程序參與國家政治生活，即其“在合法地進入和掌控國家權(quán)力機構(gòu)的前提下，以國家代表的名義行使國家權(quán)力、貫徹黨的主張、處理全國的政治經(jīng)濟和社會事務(wù)、謀求和實現(xiàn)全國人民的利益”[14]。在此，黨的執(zhí)政主體是作為黨員代表的政黨精英，其具有黨員和政府公職人員雙重身份。鑒于中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位以及民主集中制的組織原則，執(zhí)政精英應(yīng)首先作為黨員，接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)并服從黨的組織，以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的各項制度要求規(guī)范其行為，保持其自身的先進性與純潔性；其次作為政府公職人員完成政府工作職能，依法貫徹執(zhí)行國家治理政策。在此意義上，政府成為依據(jù)黨的意志并執(zhí)行黨的路線、方針、政策的機構(gòu)。

首先，以黨的執(zhí)政精英作為政府政策執(zhí)行的主體，政黨治理場域中黨的領(lǐng)導(dǎo)制度將發(fā)揮同步治理效應(yīng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度執(zhí)行力將作用于黨在執(zhí)行國家治理政策時的學(xué)習(xí)能力、規(guī)劃能力和服從能力，以此增強國家治理政策的治理效能實現(xiàn)。其中，學(xué)習(xí)能力內(nèi)蘊于黨員認同并落實國家治理制度的過程中，即各級黨委根據(jù)各方面國家治理制度安排并結(jié)合本地區(qū)治理現(xiàn)狀制定地區(qū)性治理政策；而規(guī)劃能力則得益于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的實施。一方面，需要在考慮地方發(fā)展全局的前提下形成治理政策，并對相關(guān)政策的區(qū)域間合作協(xié)同持開放態(tài)度；另一方面，則需要主動激活其他治理主體的政策參與動力，在增強政策接受度的同時降低政策執(zhí)行成本；此外，服從能力則與黨的民主集中制組織原則相對應(yīng)，以此規(guī)避政策執(zhí)行過程中的自由裁量行為，避免政策執(zhí)行畸變。作為黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，民主集中制確立黨的層級組織之間以及黨的組織與黨員之間的關(guān)系規(guī)范性，在維護黨中央權(quán)威的同時保證黨的地方組織、基層黨組織以及全體黨員強大的服從力。特別是全體黨員在有力執(zhí)行民主集中制的過程中，能夠進一步規(guī)范其行為并增強其服從力，這從根源上降低了作為政府公職人員的黨員代表在上下級政府之間的政策執(zhí)行阻力。

其次，在國家治理的黨政統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)中，黨的“組織機構(gòu)、行動邏輯、意識形態(tài)、價值導(dǎo)向等深層‘基因’植入政府體系，從而實現(xiàn)對后者的深度改造，使其成為承載執(zhí)政黨初心使命的中國特色科層制”[15]。在實踐中，上級政府以及中央政府的財政激勵與政治激勵通常是刺激地方政府政策執(zhí)行的重要因素。其中，財政激勵表現(xiàn)為財政分權(quán)下政府財政自主以及地方獲取財政轉(zhuǎn)移支付對其政策執(zhí)行行為的刺激。財政分權(quán)下的地方財政自主造成地方政府對執(zhí)行短期內(nèi)產(chǎn)生強大經(jīng)濟效益的政策持積極態(tài)度，而財政轉(zhuǎn)移支付制度則在一定程度上造成地方政府執(zhí)行偏好建立于獲取中央政府認同并以此取得財政資源回饋的現(xiàn)象，地方政府從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”異化為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[16]。此外，政治激勵建立于以經(jīng)濟績效考核為主要內(nèi)容的政治晉升激勵基礎(chǔ)之上。經(jīng)濟發(fā)展再次成為地方政府執(zhí)行偏好的形成依據(jù)，更造成某一區(qū)域內(nèi)上下層級地方政府基于經(jīng)濟績效共享形成政績共同體，進一步擴大自由裁量空間，選擇性理解并實施中央政府決策中有利于地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的部分，并以鞏固地區(qū)政府共同體利益為目的拒絕區(qū)域間政府合作與協(xié)同治理，甚至對抗外部監(jiān)督。在國家治理的黨政統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)中，政府對國家治理政策的執(zhí)行將依據(jù)黨的意志，這能夠在一定程度上改變政府的政策激勵偏好，使其基于服務(wù)型政府定位執(zhí)行國家治理政策，通過增強其在政策執(zhí)行過程中的責(zé)任性與公共性使政策效能落實于為人民服務(wù)，提高治理的服務(wù)能力。

再次，以黨對人民主體地位的尊重為基本要求，拓展政府執(zhí)行國家治理政策過程中的群眾參與渠道，在執(zhí)行過程中及時回應(yīng)群眾訴求，使國家治理政策的治理效能真正惠及群眾。在實踐中，政府應(yīng)創(chuàng)新政策執(zhí)行方式，積極包容群眾參與以提高政策認同度，降低政策執(zhí)行阻力；同時轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政主導(dǎo)思維，增強政策執(zhí)行回應(yīng)性，增強政策執(zhí)行效度。一方面，通過貫徹黨的群眾路線，轉(zhuǎn)變以權(quán)威控制或強制命令為特征的傳統(tǒng)管理思維，發(fā)揮其作為“元治理”主體的作用，提供治理參與規(guī)則、建立治理參與平臺并承擔(dān)治理失靈責(zé)任等創(chuàng)造群眾參與的可行條件。另一方面，通過落實黨的服務(wù)群眾機制，轉(zhuǎn)變官僚主義思維，以尊重公共利益為前提包容多元主體協(xié)作。而作為最直接受治理政策影響主體，群眾也應(yīng)積極尋求危機治理參與途徑，通過主動表達訴求并在制度化范圍內(nèi)與地方政府對話協(xié)商以維護利益；同時自上而下監(jiān)督政府治理行為，使其審慎選擇治理工具，履行治理職責(zé)，實現(xiàn)治理目標(biāo)，提升治理效能。

在政府治理場域中，以黨政統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)中黨的領(lǐng)導(dǎo)為切入點，將黨的執(zhí)政精英作為國家治理政策的執(zhí)行主體，使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在該場域中同時發(fā)揮治理效能，以此降低政策執(zhí)行阻力，化解政績共同體困境，同時始終圍繞為人民服務(wù)執(zhí)行政策，使國家治理政策的效能切實體現(xiàn)群眾利益，最終提高國家治理能力。

四、社會治理場域中黨的執(zhí)行力：黨領(lǐng)導(dǎo)夯實國家治理基礎(chǔ)

在社會治理場域中，黨的基層組織通過貫徹執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，實現(xiàn)黨引領(lǐng)基層治理發(fā)展；而通過宣傳并執(zhí)行黨的國家治理政策，切實滿足人民日益增長的美好生活需要，以此建構(gòu)黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)的新型基層治理體系，夯實國家治理基礎(chǔ)。

改革開放以來，市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型促使個人社會獨立性地位生成，而單位制的瓦解進一步破除個人對單位組織的資源依附形態(tài)以及相對穩(wěn)定的資源分配結(jié)構(gòu)?！半S著生產(chǎn)資料所有制的相對多元化，隨著外部資本的進入，中國社會原有相對均衡的利益格局被打破，整個社會面臨著前所未有的利益調(diào)節(jié)壓力”[17]，導(dǎo)致基層治理困境。首先，在計劃經(jīng)濟體制中，“國家和單位組織占有和控制了個人在社會、政治、經(jīng)濟和文化生活中所必需的資源，以及實現(xiàn)利益的機會”[18]，而市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型則使得利益分配機制形成于競爭性環(huán)境，其加速社會階層分化。與此同時，差異化的物質(zhì)財富獲取能力使得不同社會階層間產(chǎn)生相對剝奪感，其對于政治地位與社會地位等各方面的期望與現(xiàn)實存在相對差距；而經(jīng)濟市場化所造成的價值觀念差異則進一步加劇不同社會階層之間的利益沖突。其次，流動的社會結(jié)構(gòu)與相對獨立社會空間的生成使得具有獨立主體身份意識的“社會人”要求自主表達利益訴求。然而，一方面，社會組織的缺位往往造成公眾利益訴求表達呈現(xiàn)原子化特征，增加利益實現(xiàn)成本；另一方面，在市場轉(zhuǎn)型初期，壟斷政治、經(jīng)濟和文化資本的總體性精英曾形成較為穩(wěn)定的結(jié)盟關(guān)系且對社會生活產(chǎn)生重要影響[19]，使得政治參與能力相對匱乏的普通群眾被排斥在政治過程之外，其雖有政治參與之權(quán)利卻鮮有政治參與之渠道，導(dǎo)致基層治理陷入內(nèi)卷化。

要破解基層治理困境，需要一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)性治理主體，整合基層治理資源，創(chuàng)新基層群眾利益表達路徑，建立合理有效的基層利益調(diào)節(jié)機制。在實踐中，作為黨的組織體系的構(gòu)成要素，黨的基層組織理應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)基層治理的職責(zé)：一方面，通過發(fā)揮其身為政黨組織的利益表達功能，增強基層群眾組織表達合力，暢通群眾與國家權(quán)力之間的溝通機制；另一方面，通過實現(xiàn)黨的基層組織在基層社會的覆蓋，深入群眾、深入基層，密切聯(lián)系群眾，在有效解決群眾面臨問題維護群眾利益的同時加強群眾對黨的工作監(jiān)督。要實現(xiàn)黨在基層治理的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，則需要黨的基層組織切實執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，發(fā)揮制度優(yōu)勢以增強其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威；同時有力執(zhí)行黨的國家治理政策，打通基層“最后一公里”?！包h的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松”[20]。因此，將國家治理政策于基層落實，由群眾評估治理效能，能夠使治理成果真正惠及于民，從根本上鞏固國家治理基礎(chǔ)。

首先，黨的基層組織有力執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中相關(guān)具體制度，將其治理效能同步于基層。在實踐中，黨的基層組織不僅要通過砥礪初心使命、堅決做到“兩個維護”、依規(guī)依紀治黨增強其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，更需要將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度執(zhí)行內(nèi)蘊于基層黨建創(chuàng)新過程中，進一步解決其弱化、虛化、邊緣化問題，激活其在基層治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)功能。一方面，通過在城市社區(qū)、農(nóng)村、國企、兩新組織、學(xué)校等基層不同領(lǐng)域建立并完善黨的組織，規(guī)范其工作機制，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織體系全覆蓋。改革開放前，依托單位進行黨的基層組織建設(shè)是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，黨員管理亦依賴于單位的組織管理。改革開放后，單位制的解體造成職業(yè)空間與社會空間的分離，而市場經(jīng)濟的發(fā)展則進一步加劇空間內(nèi)部的多元化發(fā)展特征。因此，需要加強黨的基層組織建設(shè)，全面覆蓋職業(yè)空間和社會空間，同時創(chuàng)新黨員管理方式，對流動黨員、“口袋”黨員與“隱形”黨員進行有效管理。另一方面，通過創(chuàng)新基層黨建形態(tài)建構(gòu)黨領(lǐng)導(dǎo)的基層社會治理新格局。其一，通過區(qū)域化黨建整合基層治理資源，即整合區(qū)域內(nèi)不同領(lǐng)域的黨組織資源，發(fā)揮社區(qū)(村)、駐區(qū)單位、社會組織等基層黨組織的協(xié)同治理優(yōu)勢，其利用黨建聯(lián)席會議、黨員“雙報到”“雙聯(lián)系”等工作機制予以推進；其二，通過網(wǎng)格化黨建明確基層治理主體責(zé)任，即通過劃分網(wǎng)格責(zé)任區(qū)，建立責(zé)任清單，將基層黨組織和黨員的責(zé)任細化到網(wǎng)格內(nèi)，使其主動承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)基層治理的職責(zé)；其三，通過樞紐型黨建提高基層治理的組織化水平，即以基層黨組織為樞紐，統(tǒng)籌基層社會中的經(jīng)濟組織與社會組織等并為其發(fā)展提供資源支持，以此增強基層黨組織的向心力與凝聚力，增強其領(lǐng)導(dǎo)基層治理的能力，引領(lǐng)建立基層治理新秩序。

其次，黨的基層組織有力執(zhí)行黨的國家治理政策，以人民滿意作為評估政策治理效能的準則。作為黨組織體系的末梢神經(jīng)，黨的基層組織直接對接基層群眾，需要主動及時獲取群眾利益表達的同時，也必須快速有效回應(yīng)其利益訴求，化解潛在的執(zhí)政風(fēng)險。此外，黨的基層組織執(zhí)行黨的路線、方針、政策的結(jié)果將直接作用于基層群眾，并成為影響基層群眾對黨信任和認同的主要因素。因此，轉(zhuǎn)變基層黨組織的“內(nèi)向型組織”屬性，強化其對群眾的服務(wù)職能[21]尤為關(guān)鍵。這要求黨的基層組織以服務(wù)群眾為價值準繩創(chuàng)新黨的政策執(zhí)行方式。其一，基層黨組織根據(jù)基層治理現(xiàn)狀合理調(diào)整其具體行為，更有效實現(xiàn)政策目標(biāo)，即基層黨組織需要根據(jù)所在區(qū)域內(nèi)基層治理的客觀環(huán)境、可利用資源、治理主體能力等多方面要素采取措施使黨中央與上級黨組織的治理政策執(zhí)行更具操作化。如在新型冠狀病毒肺炎疫情防控過程中，在面對公共衛(wèi)生條件差異，物質(zhì)資源、信息資源特別是醫(yī)療資源分配的非均衡性與非對稱性，以及居民因政策認知能力差異導(dǎo)致對疫情現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢、防控措施及其依據(jù)等各方面存在不同程度的理解，城市社區(qū)與農(nóng)村基層黨組織在執(zhí)行疫情防控政策時往往因地制宜調(diào)整其行為，以實現(xiàn)政策治理效能的最大化。其二，基層黨組織建立黨群服務(wù)中心，創(chuàng)新黨聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的制度化平臺。規(guī)范化黨群服務(wù)中心作為黨向群眾提供服務(wù)的平臺，是基層黨組織及時獲取群眾服務(wù)訴求并有效解決其訴求的主要實體性陣地。近年來，基層黨組織也利用“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)建設(shè)黨群服務(wù)的虛擬化平臺，其發(fā)揮融媒體黨建機制優(yōu)勢，建立服務(wù)群眾信息統(tǒng)計、反饋、傳播、應(yīng)用的實時性連續(xù)統(tǒng)一體，使其服務(wù)供給更加精準化。其三，基層黨組織開放黨群協(xié)商渠道，以黨建引領(lǐng)基層自治。在城市社區(qū)與農(nóng)村等基層自治區(qū)域，基層黨組織創(chuàng)新黨群協(xié)商議事工作機制，開發(fā)居民議事廳、議事會、協(xié)商懇談會等多種協(xié)商議事形式，解決基層治理問題，緩解基層社會干群矛盾，穩(wěn)定基層治理秩序。有效的黨群協(xié)商有助于轉(zhuǎn)變基層群眾對基層黨組織的行政化認知；同時，黨群協(xié)商創(chuàng)設(shè)基層群眾理性表達訴求的合理空間，而基層黨組織對群眾訴求的有效回應(yīng)則進一步激發(fā)其政治參與效能感，并提高其對基層黨組織的服務(wù)滿意程度。

在社會治理場域中，黨的基層組織有力執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，并通過創(chuàng)新基層黨建形態(tài)進一步增強其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威；而通過以服務(wù)群眾為價值要求創(chuàng)新基層黨組織的政策執(zhí)行方式，則能夠更有效地實現(xiàn)政策目標(biāo)，增強人民對其滿意度，以此夯實國家治理基礎(chǔ)，穩(wěn)固現(xiàn)代化國家治理體系。

五、結(jié)語

實現(xiàn)現(xiàn)代化國家治理是一項系統(tǒng)工作，“國家治理體系和治理能力要想走向現(xiàn)代化，一個重要前提就是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)處理好涉及國家治理的各種重大關(guān)系”[22]，因此，需要堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，通過黨的執(zhí)行力提高黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。把黨作為領(lǐng)導(dǎo)性國家治理主體，中國國家治理形成以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的“政黨-政府-社會”三維關(guān)系。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)國家制度供給與領(lǐng)導(dǎo)國家制度執(zhí)行兩個方面。制度執(zhí)行是把國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而黨的制度執(zhí)行力則是決定實際治理效能的主要因素。在實踐中，政黨治理場域中黨的執(zhí)行力決定黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢的治理效能轉(zhuǎn)化程度，而在政府治理場域與社會治理場域中，黨的執(zhí)行力則決定國家治理制度的治理效能轉(zhuǎn)化程度。作為現(xiàn)代化國家治理的三維場域，政黨治理場域、政府治理場域與社會治理場域之間應(yīng)當(dāng)形成協(xié)同效應(yīng)，通過有效鏈接并統(tǒng)籌黨對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系和國家治理制度的執(zhí)行，使制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。