唐亞林

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 200433)

當代中國改革開放空間布局的形成，從形態(tài)分布上，可以看成是城市數(shù)量的大增長、城市圈的大發(fā)展與城市群的日趨成型的復(fù)合以及大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局的日漸成熟，配之以區(qū)域經(jīng)濟社會一體化進程的深化與跨域一體化治理機構(gòu)的形成；從動力機制上，可以看出，它既是一個長期自然歷史演化過程的自我選擇結(jié)果，又是一個國家戰(zhàn)略主動設(shè)計與主動塑造的實踐選擇結(jié)果，更是這二者互動推進、交織演進的發(fā)展過程的復(fù)合結(jié)果[1]；從未來趨勢上，可以預(yù)見，它將成為新時代社會主義現(xiàn)代化國家的空間布局戰(zhàn)略體系的核心內(nèi)容，成為新時代中國社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的強大“發(fā)動機”和“推進器”。

從城市化發(fā)展進程視角研究當代中國改革開放空間布局戰(zhàn)略與新時代社會主義現(xiàn)代化國家的空間布局戰(zhàn)略體系問題，其根本目的在于為新時代中國的區(qū)域協(xié)同發(fā)展與國家現(xiàn)代化建設(shè)搭建新發(fā)展平臺、催生新發(fā)展空間、培育新發(fā)展動力。

一、 問題的提出：當代中國改革開放空間布局戰(zhàn)略的登場

2018年11月5日，習(xí)近平同志在首屆中國國際進口博覽會開幕式上發(fā)表主旨演講，提出了“支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略，著力落實新發(fā)展理念，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，同‘一帶一路’建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互配合，完善中國改革開放空間布局”這一戰(zhàn)略決策。[2]這是中國領(lǐng)導(dǎo)人首次從完善中國改革開放空間布局的新視角，而且是從將中國的對內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略與對外發(fā)展戰(zhàn)略有機結(jié)合的新高度，對構(gòu)建新時代社會主義現(xiàn)代化國家的空間布局戰(zhàn)略問題進行新的闡釋。

2019年9月18日，習(xí)近平同志在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話中提出：“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略?！盵3]2020年10月16日，中共中央政治局召開會議，審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》。會議指出：“當前我國發(fā)展的國內(nèi)國際環(huán)境繼續(xù)發(fā)生深刻復(fù)雜變化，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，有利于形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局，有利于拓展市場空間、優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的一項重大舉措?！敝醒胂Ｍ捎宓貐^(qū)通過雙城經(jīng)濟圈建設(shè)及其有機互動、協(xié)同帶動與一體化發(fā)展，“成為具有全國影響力的重要經(jīng)濟中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高品質(zhì)生活宜居地，打造帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極和新的動力源”[4]。

“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)”這一新型國家戰(zhàn)略的提出，為中國改革開放空間布局從東部地區(qū)拓展到西部地區(qū)奠定了空間基礎(chǔ)。同時這一新型國家戰(zhàn)略與20世紀90年代后逐漸形成的西部大開發(fā)、東北振興、中部地區(qū)崛起、東部地區(qū)率先發(fā)展(后改成了“東部地區(qū)加快推進現(xiàn)代化”)等國家層面區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的有機疊加，以及與長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展兩大國家戰(zhàn)略的交融與匯聚，充實了當代中國改革開放空間布局戰(zhàn)略的內(nèi)容體系，初步形成了東部地區(qū)的京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)與粵港澳大灣區(qū)三大世界級城市群在空間上逐漸聯(lián)成一體，西部地區(qū)的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈在區(qū)域空間上各自向外輻射并對接成城市群形態(tài)，以各大省會城市與副省級城市為中心的都市圈建設(shè)在全國國土范圍內(nèi)星羅棋布，長江、黃河兩條大江大河經(jīng)濟帶貫通東中西部地區(qū)并呼應(yīng)南北地區(qū)的新型國土空間布局格局。

由是，當代中國改革開放空間布局戰(zhàn)略基本形成。即：由在國內(nèi)形成的以各大省會與副省級城市為中心的都市圈建設(shè)的“核心都戰(zhàn)略”，橫跨國土東西的長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展“兩帶戰(zhàn)略”，地跨國土東中部地區(qū)、華北地區(qū)、東南部地區(qū)的長三角一體化發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)“世界級城市群”“三群戰(zhàn)略”，覆蓋國土全境的西部大開發(fā)、東北振興、中部地區(qū)崛起與東部地區(qū)加快推進現(xiàn)代化“四區(qū)戰(zhàn)略”，以及在中國周邊接壤地區(qū)及國際上形成的連接亞洲歐洲非洲大陸、輻射美洲大洋洲的“一帶一路”倡議五者所共同構(gòu)成的新型“都帶群區(qū)路”融合發(fā)展戰(zhàn)略體系初步成型。這種當代中國改革開放空間布局戰(zhàn)略也構(gòu)成了新時代社會主義現(xiàn)代化國家的空間布局戰(zhàn)略體系的核心內(nèi)容。

從新時代社會主義現(xiàn)代化國家的空間布局戰(zhàn)略視角考察當代中國的改革開放進程，可以發(fā)現(xiàn)這一進程經(jīng)歷了一個從平面化到立體化的空間演化過程，其基本特點可以歸結(jié)為如下四點：一是從當初以經(jīng)濟發(fā)展為主的單項或少數(shù)領(lǐng)域的開發(fā)開放到以經(jīng)濟社會發(fā)展與行政改革為主的全面改革開放的轉(zhuǎn)變。二是從沿海、沿江到內(nèi)陸的自東至西、梯次、平面化開放到覆蓋整個國土領(lǐng)域的多層次、差異化、立體化開放的轉(zhuǎn)變。三是從“六五計劃”(1981—1985)到“八五計劃”(1991—1995)時期控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的城鎮(zhèn)化方略，到“九五計劃”(1996—2000)、“十二五規(guī)劃”(2011—2015)時期走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，再到“十三五規(guī)劃”(2016—2020)和“十四五規(guī)劃”(2021—2025)時期合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，因地制宜推進城市空間布局形態(tài)多元化，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。四是從注重推動以省級行政區(qū)為單位的經(jīng)濟增長到注重推動以跨省域經(jīng)濟區(qū)為單位的經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，再到全國范圍內(nèi)注重塑造以實現(xiàn)社會全面進步和人的全面發(fā)展、建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)為發(fā)展取向的高質(zhì)量發(fā)展新階段、新平臺與新動力的轉(zhuǎn)變。

二、 當代中國城市化發(fā)展的雙重邏輯與理論敘事重構(gòu)

從當代中國的改革開放空間布局戰(zhàn)略到新時代社會主義現(xiàn)代化國家的空間布局戰(zhàn)略的演進，折射的是當代中國城市化自身發(fā)展的演進邏輯與新型城市化發(fā)展道路開辟的發(fā)展邏輯，以及由此開創(chuàng)的人類社會城市化發(fā)展模式的理論敘事重構(gòu)的新篇章。

回顧人類社會發(fā)展的歷史進程，它既是一個從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會演進的進程，又是一個從鄉(xiāng)村社會向城市社會演進的進程。如果從制度演進形態(tài)視角來看由農(nóng)業(yè)社會演變過來的工業(yè)社會的基本特征，其主要表現(xiàn)為經(jīng)濟領(lǐng)域的工業(yè)化、政治領(lǐng)域的民主化、社會領(lǐng)域的城市化以及價值觀念領(lǐng)域的理性化“四位一體”過程。[5]但是，我們也看到，即使在許多已實現(xiàn)了工業(yè)化的先發(fā)國家或地區(qū)，這種“四位一體”過程也只是一種理想狀態(tài)，實際上總體呈現(xiàn)為某一兩項領(lǐng)域發(fā)展單兵突進、社會總體發(fā)展極其不平衡的特點，并導(dǎo)致了嚴重的貧富分化情形，產(chǎn)生了激烈的社會對立后果。

如果從鄉(xiāng)村社會向城市社會演進的視角來看人類社會現(xiàn)代化的發(fā)展動力機制建構(gòu)，城市化是最為關(guān)鍵的動力機制。這種城市化進程，一方面表現(xiàn)為勞動力、資本(金融)、信息、技術(shù)、資源、物流、交易、服務(wù)等生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城市的高度集聚過程，另一方面表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移和集中、鄉(xiāng)村生活方式不斷向城市生活方式轉(zhuǎn)變、社會財富不斷從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移并由城市集中創(chuàng)造的過程。學(xué)術(shù)界一般將一國的城市化人口達到總?cè)丝诘?0%以上作為城市化的起步階段，達到20%以上作為快速城市化階段，而當城市人口超過一國人口的一半以上時，則意味著這個國家進入城市化國家行列。這種快速城市化進程，要一直持續(xù)到城市人口占到國家總?cè)丝诘?0%左右時才開始變得緩慢，并進入到城市化的成熟階段。

當然，在從快速城市化階段向成熟城市化階段轉(zhuǎn)型的過程中，往往會因城市交通擁堵、房價高企、發(fā)展的單位成本上升、空氣污染、公共服務(wù)承載力滯后、人情冷漠等“城市病”的綜合影響，“逆城市化”現(xiàn)象發(fā)生，即：城市精英白天在城市里工作，晚上、周末與假期居住在大城市的郊區(qū)，乃至一些高科技型知識型企業(yè)往往遷移至大城市的郊區(qū)進行辦公或生產(chǎn)。此種“逆城市化”現(xiàn)象又被稱為城市化進程的“郊區(qū)化”現(xiàn)象。

(一)當代中國城市化進程的演進邏輯與發(fā)展邏輯

當代中國的城市化進程，是在計劃經(jīng)濟時代嚴格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度與巨大的城鄉(xiāng)發(fā)展差距基礎(chǔ)上起步的，一直帶有強烈的時代發(fā)展背景特色與制度性約束等特征。這就決定了當代中國城市化進程帶有許多自身的發(fā)展特性，呈現(xiàn)出獨特的演進邏輯與發(fā)展邏輯，且與當代中國國家現(xiàn)代化發(fā)展道路的開辟之間存在著一種高度的耦合狀態(tài)。

如果從當代中國城市化進程自身的發(fā)展特點來看其演進邏輯，可歸納為四點：一是發(fā)展速度很快。1978年，城鎮(zhèn)常住人口為1.7億，城市化率為17.92%，到2011年年底，城鎮(zhèn)常住人口為6.9億，城市化率為51.27%。自此，中國從鄉(xiāng)村中國時代進入到了城市中國時代。到了2019年，城市化率更是闖過了60%的大關(guān)，達到了60.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率也達到了44.38%，且隨著進城務(wù)工人員代際人口的更替，這一數(shù)字水平也越來越高。二是公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。2016年末，地級以上城市實有公共汽(電)車營運車輛47.7萬輛，出租車95.4萬輛；而1978年末，全部城市公共汽(電)車擁有量只有1.7萬輛。三是城鎮(zhèn)就業(yè)人口與可支配收入增長迅速。2017年末，全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.25億人，比1978年末增加3.29億人；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3.64萬元，比1978年實際增長14.4倍。[6]四是伴隨著快速城市化進程的推進，出現(xiàn)了“假性城市化”現(xiàn)象或者“偽城市化”現(xiàn)象。即：大量進城務(wù)工人員因為戶籍制度等的限制，即使進城了，哪怕是在比較發(fā)達的東部特大城市里工作與生活多年，都無法享有與本地戶籍居民同等的公共服務(wù)權(quán)利與福利保障，尤其是體現(xiàn)在受教育權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)、社會福利權(quán)等方面。這種舊有的“城鄉(xiāng)居民二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象與城市化進程中衍生的“本地人(原住民)—外地人(外來移民)”新型二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象的疊加，形成了當代中國城鄉(xiāng)關(guān)系與區(qū)域發(fā)展中的新型“復(fù)合二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象[7]，加劇了城市化發(fā)展進程的曲折和難度。

如果“跳出問題看問題”，將當代中國城市化自身發(fā)展進程的演進邏輯同新時代社會主義現(xiàn)代化國家模式建構(gòu)與發(fā)展道路開辟的新型發(fā)展目標有機相連的話，我們會看到當代中國國家現(xiàn)代化發(fā)展動力機制的建構(gòu)這一發(fā)展邏輯問題。即：以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的確立，經(jīng)歷了一個逐漸成形的過程，其外在表現(xiàn)形態(tài)就是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的建構(gòu)，進而通過以區(qū)域性中心城市為引領(lǐng)的都市圈建設(shè)以及以跨區(qū)域內(nèi)若干中心城市為引領(lǐng)的城市群建設(shè)的區(qū)域?qū)优c空間布局，形成了以都市圈和城市群為引領(lǐng)的當代中國國家現(xiàn)代化的新型發(fā)展空間、新型發(fā)展平臺與新型發(fā)展動力的發(fā)展邏輯。其中，“都市圈與城市群成為國家現(xiàn)代化的新型發(fā)展空間、平臺與動力”現(xiàn)象與“假性城市化”現(xiàn)象二者的交織，既構(gòu)成了城市化發(fā)展雙重邏輯中最有中國特色和最有想象空間的部分，又構(gòu)成了重構(gòu)當代中國城市化理論敘事的發(fā)展底色和發(fā)展動力。

(二)當代中國城市化發(fā)展的理論敘事重構(gòu)

我們以往談大都市圈與城市群發(fā)展戰(zhàn)略，更多的是為了與戈特曼的五大都市圈(城市群)劃分接軌，即在紐約大都市圈、北美五大湖大都市圈、東京大都市圈、巴黎大都市圈和倫敦大都市圈之后[8]，將長江三角洲地區(qū)塑造成世界第六大大都市圈。

實際上，我們?nèi)缃裾務(wù)摮鞘谢瘧?zhàn)略，或者談?wù)摯蠖际腥?zhàn)略、城市群發(fā)展戰(zhàn)略，乃至談?wù)撘粐鞘谢l(fā)展模式與發(fā)展道路戰(zhàn)略，大可不必站在如此狹隘的跟風視角去踩著別人的腳印亦步亦趨，不敢越雷池半步。也就是說，我們要超越在他國經(jīng)驗與別人看法基礎(chǔ)之上而生的關(guān)于城市化發(fā)展方略與知識體系構(gòu)建的敘事策略，更需要超越簡單地用他國的經(jīng)驗與理論范式來圖解本國發(fā)展實際的做法，轉(zhuǎn)而從自己國家的發(fā)展經(jīng)驗、本國人民的真實需求、執(zhí)政黨的價值追求等綜合角度，重構(gòu)人類社會城市化發(fā)展的理論敘事。其深層次原因在于，“敘事是一種人為建構(gòu)，混合了事實、情感、人情味和其他在人類頭腦中留下印象的繁枝細節(jié)”[9]。如果說這是一種理論自信的話，也完全是一種建立在可見可感可信的發(fā)展事實與可比較的發(fā)展績效之上的敘事自信。也就是說，我們?nèi)缃裾勯L三角地區(qū)、京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)，大可不必非要跟在戈特曼五大都市圈劃分后面，亦步亦趨地成為第六、第七、第八大大都市圈，而是要成為社會主義現(xiàn)代化國家的第一、第二、第三大大都市圈，因為我們的大都市圈是集國家發(fā)展、區(qū)域共富、人民共榮于一體的新型發(fā)展空間、新型發(fā)展平臺與新型發(fā)展動力。這就是建立在發(fā)展事實與發(fā)展績效之上的敘事自信與理論自信！

2020年4月10日，習(xí)近平同志在中央財經(jīng)委員會第七次會議上發(fā)表講話，其中對于新時代中國的“城市化道路怎么走”這一重大問題，提出了系統(tǒng)全面的分析和部署[10]：

一是要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標，要更好地推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。這一城市發(fā)展基礎(chǔ)目標理論的提出，完全顛覆了現(xiàn)代西方發(fā)達國家主要把城市作為由資本和權(quán)力聯(lián)合操縱的“增長機器”產(chǎn)物的理論范式，創(chuàng)造性地把城市發(fā)展理論推至了一個全新階段，即“人民城市論”階段，也就是由人民本位觀引領(lǐng)的關(guān)于城市規(guī)劃、建設(shè)、管理與發(fā)展的新型理論范式階段。[11]

二是在增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力的同時，城市發(fā)展必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。這就意味著新時代中國的城市發(fā)展必須把人民的需求放在第一位，統(tǒng)籌多樣化需求的實際，走均衡化、一體化、共榮化的城市發(fā)展新路，而不能掉入現(xiàn)代西方國家城市發(fā)展進程中一再出現(xiàn)的“富人區(qū)”與“貧民窟”二元區(qū)隔與對立的貧富分化陷阱，要通過系統(tǒng)科學(xué)、整體配套、可持續(xù)的城市發(fā)展規(guī)劃以及建設(shè)與管理來建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)。

三是要統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。[12]其中，要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，因地制宜推進城市空間布局形態(tài)多元化，在北京、上海等超大城市中，要根據(jù)實際合理控制人口密度和大城市規(guī)模，推動城市組團式發(fā)展，形成多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。

從城市規(guī)模、人口密度與空間結(jié)構(gòu)的三維視角重思新時代中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展道路選擇問題，是一個重大的方向調(diào)整信號，也是一個重大的治國理政戰(zhàn)略的抉擇，還是一個關(guān)于當代中國城市化發(fā)展理論敘事的自主性重構(gòu)問題。

首先，我們要看到城市化發(fā)展戰(zhàn)略的選擇是事關(guān)新時代中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)成敗的大事。中國經(jīng)濟發(fā)展的未來大勢，就是國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的60%～70%主要靠都市圈和城市群來創(chuàng)造，且這一比例在由大都市圈與城市群引領(lǐng)的城市中國時代會變得越來越高。對于中國這樣的發(fā)展中大國來說，把發(fā)展都市圈和城市群作為先手棋與把走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展之路二者作為城市化發(fā)展戰(zhàn)略的核心，至關(guān)重要。因為這意味著治理好了大都市圈，就為治理好城市群和中國奠定了堅實基礎(chǔ)；發(fā)展好了大都市圈和城市群，也就為發(fā)展好中國提供了成功的經(jīng)驗參考。

其次，新時代中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而“城市讓生活更美好”的發(fā)展現(xiàn)實與理想圖景，給中國人的全面發(fā)展與社會的全面進步提供了最廣最大最好的發(fā)展空間、發(fā)展平臺和發(fā)展動力?；诖耍敶袊鞘谢l(fā)展道路的開辟，需要超越過往發(fā)達國家或地區(qū)城市化進程“不平衡發(fā)展”特質(zhì)的困境，避免出現(xiàn)諸如“貧民窟”與“富人區(qū)”對立、“城市病”惡化的趨勢，形成當代中國城市化發(fā)展進程中經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展、社會發(fā)展與生態(tài)發(fā)展“五位一體”平衡發(fā)展格局的制度安排、政策體系與推進路徑。

最后，推進當代中國改革開放空間布局戰(zhàn)略向國家現(xiàn)代化發(fā)展的空間布局戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建新時代社會主義現(xiàn)代化國家的空間布局戰(zhàn)略體系，其目的在于走出一條具有示范效應(yīng)的發(fā)展中國家推進城市化發(fā)展的新路，開創(chuàng)一個由人民本位觀引領(lǐng)的帶有普遍意義的現(xiàn)代城市發(fā)展新型理論范式，從而為當代中國到2050年建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國奠定物質(zhì)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、價值基礎(chǔ)與理論基礎(chǔ)，最終從理論與實踐相結(jié)合的高度重構(gòu)人類社會推進城市化發(fā)展的理論敘事體系自主性。

三、 大都市圈是介于中心城市與城市群之間的最佳實踐場景和發(fā)展形態(tài)

大都市圈是現(xiàn)代城市化進程中因勞動力、資本、物流、信息、技術(shù)、資源等生產(chǎn)要素向以大城市、中心城市為主的地域空間高度集聚，以及在高度集聚后因為商務(wù)與生活等成本不斷攀升，再向大城市或中心城市周邊地區(qū)輻射、分散、轉(zhuǎn)移而綜合形成的以超大特大城市和中心城市為核心的、以中小城市為連接的、以各種小城鎮(zhèn)為基點的梯次布局與功能組團的經(jīng)濟與社會發(fā)展空間結(jié)構(gòu)形態(tài)。在一定時空范圍內(nèi)，受經(jīng)濟活躍程度、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通設(shè)施、文化基因等要素的影響，幾大地域范圍相近的都市圈之間形成了相互輻射、相互連接、相互呼應(yīng)的都市連綿帶，這就是被當今世界主要國家和地區(qū)普遍重視的城市群空間發(fā)展形態(tài)。

2019年2月19日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號)(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。在該《指導(dǎo)意見》中，國家發(fā)展改革委對城市群和都市圈的內(nèi)涵與相互聯(lián)系做了一個界定：城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺，而都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。該《指導(dǎo)意見》對現(xiàn)代化都市圈的發(fā)展目標提出了具體的展望，即：到2022年，都市圈同城化取得明顯進展，基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度大幅提高，阻礙生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙基本消除，成本分擔和利益共享機制更加完善，梯次形成若干空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補、要素流動有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈。到2035年，現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。[13]

大都市圈成為介于中心城市與城市群之間的樞紐型超大發(fā)展平臺，成為新時代現(xiàn)代化國家空間布局格局中將“點線面”相接、“場景鏈帶圈層”相融的最佳實踐發(fā)展形態(tài)，為新時代社會主義現(xiàn)代化國家的空間布局戰(zhàn)略體系提供了新型發(fā)展空間、發(fā)展平臺與發(fā)展動力，找到了有效的發(fā)展方略與推進路徑。

(一)大都市圈成為既突破行政區(qū)劃限制，又遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的最佳空間結(jié)構(gòu)形態(tài)

過往的經(jīng)濟學(xué)研究往往假設(shè)以資本、勞動力為核心的生產(chǎn)要素會暢通無阻地流向高附加值的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。實際上，在一定時空范圍內(nèi)，包括資本、人力、科技、管理、土地乃至公共服務(wù)等在內(nèi)的既有資源是相對固定的，難以獲得突破性進展與提升。在既定資源與治理水平等約束條件下，尤其是在沒有取得壓倒性技術(shù)優(yōu)勢以及超額壟斷利潤的情形下，資本等要素的流動往往受制于其擁有者的認知視野和掌控水平，以及受限于當?shù)貭I商環(huán)境、配套產(chǎn)業(yè)情況、人力資源狀況、交通運輸條件、公共服務(wù)配置情況等各種條件，而呈現(xiàn)出在一定區(qū)域內(nèi)均衡配置的特征。對于那些缺少競爭力、只是作為龐大產(chǎn)業(yè)鏈條中下游的配套企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，各類生產(chǎn)要素的流動并不如想象的那樣可以四處奔走、四處投資，而是呈現(xiàn)“小富即安”“邊觀察邊等待”的發(fā)展狀態(tài)。

基于此，大都市圈便成為各市場經(jīng)濟主體突破行政區(qū)劃限制，在離超特大城市等中心城市的核心城區(qū)不太遠的郊區(qū)、中小城市與城鎮(zhèn)安營扎寨、落地生根的理想選擇。甚至有市場經(jīng)濟主體將研發(fā)總部放在超特大城市等中心城市，而將生產(chǎn)基地、銷售基地轉(zhuǎn)移到超特大城市的周邊地區(qū)，以大幅降低生產(chǎn)和商務(wù)成本，獨特的“離城不離都”式區(qū)域認同文化得以形成。

長江三角洲地區(qū)以一小時和兩小時通勤圈為基礎(chǔ)，以區(qū)域規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，加快推進以交通和信息為核心的基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，以生態(tài)保護與環(huán)境治理為核心的生態(tài)體系的共保共治，以市場準入電子化、便利化與公共服務(wù)標準化為核心的公共服務(wù)的對接對連，以產(chǎn)業(yè)分工、利潤分享與區(qū)域合作為核心的區(qū)域政府的協(xié)同協(xié)作等區(qū)域一體化進程。在此基礎(chǔ)上，逐步形成了上?！K州雙核大都市圈(“上?！K錫?！贝蠖际袔?、南京大都市圈、杭州大都市圈、寧波大都市圈、合肥大都市圈五大都市圈，為長三角世界級城市群的高質(zhì)量發(fā)展塑造了集群式引擎動力體系。

(二)大都市圈成為當今中國探索新型大都市治理范式的最佳試驗場

在當代中國以超大特大城市為核心的大都市圈中，動輒兩三千萬人口集聚在一起，其中外來人口往往達到上千萬的規(guī)模，他們很難享受到與本地人同等的公共服務(wù)內(nèi)容與水平。如何促進本地人與外地人的包容融合，如何與時俱進地提升各類公共服務(wù)水平，如何讓廣大城市從業(yè)者擁有安居樂業(yè)的工作與生活環(huán)境，這給以超大特大城市為核心的大都市圈治理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

對于缺乏現(xiàn)成經(jīng)驗可資借鑒的當代中國各大都市圈，創(chuàng)造以“共有”為基石的新型大都市治理范式，是推進大都市圈治理體系與治理能力現(xiàn)代化應(yīng)有的題中之義。[1]其中，最為核心的內(nèi)容包括三大方面：一是發(fā)揮大都市圈不同層級政府、不同治理主體的合力作用；二是形成以共有理念、共有結(jié)構(gòu)、共有機制、共有策略為主體框架的治理體系；三是構(gòu)建以共有權(quán)利、共有設(shè)施、共有規(guī)則、共有形態(tài)、共有績效以及共有知識體系為主要內(nèi)容的治理范式。

目前，以超大特大城市為核心的各大都市圈，一方面致力于推進以城市精細化治理為基石的大都市治理現(xiàn)代化進程，另一方面致力于推進以區(qū)域合作與共榮為核心的區(qū)域一體化進程，其根本目的在于，在探索大都市治理范式的最佳實踐場景的過程中，創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的具有中國特色的大都市治理經(jīng)驗與模式。此外，發(fā)生于2019年末2020年初，在中國已得到根本控制，卻仍在當今世界各國蔓延且引發(fā)了巨大人道主義災(zāi)難的新冠肺炎疫情，也給人口高度集聚的超大特大城市提出了“統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)”的新要求，需要注意將超大特大城市的中心城區(qū)和郊區(qū)乃至周邊擴散區(qū)域有機地統(tǒng)一，通過大都市圈治理范式的創(chuàng)新，重構(gòu)其生態(tài)發(fā)展體系和安全發(fā)展體系。

(三)大都市圈成為引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最佳實踐區(qū)域

大都市圈是一個融中心城市的中心城區(qū)、周邊郊區(qū)、邊遠鄉(xiāng)村地區(qū)于一體的區(qū)域共同體，它突破了既有行政區(qū)劃邊界，以經(jīng)濟滲透力的方式輻射周邊區(qū)域，并影響到更為寬廣的區(qū)域，形成基于經(jīng)濟一體化的跨區(qū)域共同體。

隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐的加快，大都市圈不僅要成為經(jīng)濟一體化發(fā)展的區(qū)域，而且要成為社會發(fā)展一體化的區(qū)域，還要成為公共治理一體化的區(qū)域。這種區(qū)域經(jīng)濟、社會與治理一體化的進程，就是大都市圈城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理想追求。在此過程中，推動中心城市核心區(qū)域的公共服務(wù)體系向鄉(xiāng)村社會的延伸，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的清單化、標準化、均等化、制度化與法制化進程，推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理一體化進程，形成大都市圈經(jīng)濟社會文化治理一體化發(fā)展格局，是創(chuàng)造城鄉(xiāng)融合發(fā)展新經(jīng)驗、新體制、新機制的最佳實踐區(qū)域的基本要求。

(四)大都市圈成為當今中國實施新型“都帶群區(qū)路”融合發(fā)展戰(zhàn)略體系的關(guān)鍵場域

構(gòu)建新時代社會主義現(xiàn)代化國家的空間布局戰(zhàn)略體系，需要對改革開放以來當代中國逐漸形成的梯度化、區(qū)域化、一體化的各類空間發(fā)展戰(zhàn)略進行重新整合與前瞻建構(gòu)，從事關(guān)當代中國未來30年到100年乃至更長時間的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展視角，提出既切實可行又具備時空穿透力的戰(zhàn)略構(gòu)想。

基于新時代中國國內(nèi)與國際發(fā)展環(huán)境的實際，須按照中共中央統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的要求，本著“以我為主”“以我為本”的原則，將“點面場景圈”相結(jié)合的大都市圈發(fā)展戰(zhàn)略與“點線帶層”相結(jié)合的經(jīng)濟文化帶發(fā)展戰(zhàn)略有機融合。首先，構(gòu)建國內(nèi)以不同區(qū)域超大特大城市、中心城市、省會城市和副省級城市為核心的大都市圈發(fā)展格局；其次，構(gòu)建國內(nèi)以長江經(jīng)濟帶和黃河生態(tài)保護帶為核心的跨域經(jīng)濟帶發(fā)展格局；再次，構(gòu)建以大都市圈為基礎(chǔ)的跨域城市群發(fā)展格局以及東西南北中區(qū)域發(fā)展格局；最后，構(gòu)建國際上以“一帶一路”倡議為核心的跨國經(jīng)濟文化帶發(fā)展格局。在此基礎(chǔ)上，通過“點面場景圈”與“點線帶層”的有機融合，將大都市圈發(fā)展格局、跨域經(jīng)濟帶發(fā)展格局、跨域城市群發(fā)展格局、區(qū)域發(fā)展格局與跨國經(jīng)濟文化帶發(fā)展格局聯(lián)通、貫通與疊加，形成融區(qū)域化、均衡化、一體化、分層化、立體化于一體的新時代社會主義現(xiàn)代化國家的新型“都帶群區(qū)路”融合發(fā)展戰(zhàn)略體系，[14]從而為當今中國在21世紀的騰飛奠定全新的空間布局戰(zhàn)略格局。

四、 “抓兩頭促中間”：以區(qū)域協(xié)同治理體制機制創(chuàng)新提升以大都市圈為核心的城市化發(fā)展績效

以新型“都帶群區(qū)路”融合發(fā)展戰(zhàn)略體系為核心內(nèi)容的新時代社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)目標的實現(xiàn)，仍需要全國上下繼續(xù)奮斗幾十年乃至更長一段時間。圍繞中心城市、大都市圈和城市群而構(gòu)建的區(qū)域協(xié)同治理體制機制的創(chuàng)新工作，仍是未來很長一段時期內(nèi)提升以大都市圈為核心的城市化發(fā)展績效的重中之重。

在區(qū)域協(xié)同治理體制機制創(chuàng)新方面，長江三角洲地區(qū)在經(jīng)歷了近40年來的不懈探索之后，在市場化改革和國家發(fā)展戰(zhàn)略的雙重導(dǎo)向下，滬江浙皖一市三省逐漸形成了“友好協(xié)商、規(guī)劃引領(lǐng)、領(lǐng)域合作、項目帶動、標準一體、績效可期”的“二十四字合作方針”。[15]最近兩年來，在國家層面的“發(fā)展規(guī)劃”與省市級層面的“行動計劃”的引領(lǐng)與指導(dǎo)下(1)國家層面的“發(fā)展規(guī)劃”是指2019年10月25日國務(wù)院正式批復(fù)的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》與2019年12月1日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》；省市級層面的“行動計劃”是指滬江浙皖一市三省2018年6月1日聯(lián)合出臺的《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃(2018—2020年)》。，在“二十四字合作方針”的基礎(chǔ)上，長三角區(qū)域一體化發(fā)展又呈現(xiàn)出“抓兩頭促中間”的新型區(qū)域協(xié)同治理體制機制創(chuàng)新的態(tài)勢。所謂“抓兩頭”，是指在宏觀層面上注重“頂層設(shè)計、規(guī)劃引領(lǐng)、制度對接”，在微觀層面上重視“基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)互通、標準一體”；所謂“促中間”，是指在中觀層面上推動“產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、多元主體協(xié)同治理、經(jīng)濟社會文化一體化發(fā)展”。長三角區(qū)域一體化發(fā)展的基本經(jīng)驗，可以為全國各地正在推進的以大都市圈為核心的城市化發(fā)展進程提供示范引領(lǐng)、制度范本與實踐模式。

(一)在宏觀層面上注重“頂層設(shè)計、規(guī)劃引領(lǐng)、制度對接”

2013年11月中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，從中央到地方，相繼成立了負責改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負責全國和各地的深化改革等重大問題。當代中國的改革自此從“摸著石頭過河”階段進入到“頂層設(shè)計”階段，其根本特征在于遵循“全國一盤棋”思想，構(gòu)建以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，融規(guī)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評估于一體的治國理政治理架構(gòu)，形成國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度。[16]

具體到長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展重大戰(zhàn)略，在區(qū)域協(xié)同治理體制創(chuàng)新領(lǐng)域所做的探索包括：一方面是在國家層面通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定事關(guān)未來發(fā)展的中長期發(fā)展規(guī)劃，以頂層設(shè)計推動規(guī)劃制定，以規(guī)劃引領(lǐng)推動制度設(shè)計；另一方面是在省市層面通過成立長三角區(qū)域合作辦公室及長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會，并與“承擔決策議事功能的長三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會—承擔協(xié)調(diào)推進功能的長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會市長聯(lián)席會—承擔統(tǒng)籌謀劃、綜合協(xié)調(diào)、督促落實功能的聯(lián)席會議辦公室和重點專題組”三層治理架構(gòu)有機對接，形成國家統(tǒng)一主導(dǎo)下充分發(fā)揮各區(qū)域、各省域主動聯(lián)合、相互合作的積極性的新型區(qū)域協(xié)同治理體制。在區(qū)域協(xié)同治理機制創(chuàng)新領(lǐng)域所做的探索表現(xiàn)為：以綜合交通、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)合作、生態(tài)環(huán)保、數(shù)字信用、文化旅游、社會保障、營商環(huán)境等為重點，以看得見摸得著的發(fā)展績效為取向，制定年度工作計劃和重點合作事項清單，建構(gòu)區(qū)域一體化發(fā)展制度體系，將發(fā)展共識、區(qū)域規(guī)劃、合作領(lǐng)域與事項、公共服務(wù)一體化制度融為一體，并圍繞公共服務(wù)一體化制度，重點推進清單化、標準化、均等化、制度化與法制化“五化”進程。

(二)在微觀層面上重視“基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)互通、標準一體”

當今中國開始進入到以中心城市和都市圈為引領(lǐng)的城市群中國時代，且日益形成大都市圈發(fā)展格局、跨域經(jīng)濟帶發(fā)展格局、跨域城市群發(fā)展格局、區(qū)域發(fā)展格局與跨國經(jīng)濟文化帶發(fā)展格局相互聯(lián)通、貫通、疊加，融“都帶群區(qū)路”等發(fā)展戰(zhàn)略于一體的新時代社會主義現(xiàn)代化國家的空間布局格局。要實現(xiàn)這一宏偉目標，在區(qū)域協(xié)同治理領(lǐng)域，最有效的做法就是在基礎(chǔ)設(shè)施及其互聯(lián)互通、標準一體等建設(shè)方面率先取得突破性進展，從而為區(qū)域協(xié)同治理的中觀和宏觀層面的發(fā)展奠定物質(zhì)與技術(shù)基礎(chǔ)。

以長江三角洲地區(qū)為例。圍繞打造一小時大都市圈和三小時世界級城市群兩大發(fā)展目標，長江三角洲地區(qū)開始規(guī)劃布局和具體建設(shè)涵蓋水陸空電氣等在內(nèi)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。其中，主要有包括“軌道上的長三角”鐵路系統(tǒng)建設(shè)、省際公路建設(shè)、世界級機場群建設(shè)、港口航道建設(shè)在內(nèi)的一體化綜合交通體系建設(shè)，包括新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施、重點領(lǐng)域智慧應(yīng)用、長三角工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的數(shù)字長三角建設(shè)，包括油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)、新能源設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的跨區(qū)域能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及包括以長江為紐帶，淮河、大運河、錢塘江、黃浦江等河流為骨干河道，太湖、巢湖、洪澤湖、千島湖、高郵湖、淀山湖等湖泊為關(guān)鍵節(jié)點的省際重大水利工程建設(shè)。

在此過程中，需要中央有關(guān)部門和一市三省各有關(guān)部門按照標準一體、互聯(lián)互通、分工合作、管理協(xié)同的原則，切實推進長三角跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以看得見摸得著的發(fā)展績效以及不斷累積的體制機制改革成果催生制度創(chuàng)新成果，將長三角地區(qū)建設(shè)成為標準一體、城鄉(xiāng)一體、區(qū)域一體的區(qū)域共同體、發(fā)展共同體、命運共同體和文明共同體。

(三)在中觀層面上推動區(qū)域“產(chǎn)業(yè)鏈集群發(fā)展、多元主體協(xié)同治理、經(jīng)濟社會文化一體化發(fā)展”

一旦宏觀層面以規(guī)劃引領(lǐng)、制度對接為核心的頂層設(shè)計方案達成共識，微觀層面以互聯(lián)互通、標準一體為核心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得突破性進展，以中心城市和大都市圈為引領(lǐng)的城市群區(qū)域協(xié)同治理進程就進入了中觀層面的重點突破、持續(xù)推進、久久為功的戰(zhàn)略“攻堅戰(zhàn)”階段，其核心任務(wù)在于為新時代中國社會主義現(xiàn)代化發(fā)展提供源源不斷的制度化動力。

長三角地區(qū)作為正在成長中的世界級城市群，其肩負的戰(zhàn)略使命既包括引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展、打造當代中國發(fā)展強勁活躍增長極、增強集聚配置全球資源能力、參與全球合作與競爭，又包括完善當代中國改革開放空間布局、成為新時代改革開放新高地、引領(lǐng)區(qū)域一體化發(fā)展示范、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化等重大目標和任務(wù)。其中，最為關(guān)鍵的三大任務(wù)是促進長三角產(chǎn)業(yè)鏈集群發(fā)展、實施多元主體協(xié)同治理以及推進區(qū)域經(jīng)濟社會文化一體化發(fā)展。

在當今“百年未有之大變局”時代，在新冠肺炎疫情蔓延與防控引發(fā)國家發(fā)展格局與國際關(guān)系格局突變的新時期，圍繞“企業(yè)—產(chǎn)業(yè)—產(chǎn)業(yè)鏈—區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈集群—區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈集群生態(tài)圈”的目標，通過分工合作、區(qū)域聯(lián)動、聯(lián)合攻關(guān)、整體合力等方式，促進長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈集群發(fā)展，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是新時代賦予長三角世界級城市群的新使命。

在此過程中，圍繞政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系以及改革與開放的關(guān)系三大關(guān)系，中央政府和各省區(qū)市政府應(yīng)充分調(diào)動包括各級政府、不同企業(yè)、各類社會組織、公民個人等多元主體的積極性，并通過黨建引領(lǐng)發(fā)展、黨建引領(lǐng)治理、黨建引領(lǐng)社建等方式，促進各地黨務(wù)政務(wù)社務(wù)商務(wù)“四務(wù)”融合發(fā)展，逐步建構(gòu)以政務(wù)服務(wù)一體化、網(wǎng)格化管理精細化、綜合執(zhí)法聯(lián)動化、社會信用一體化、社會保障對接化為核心的區(qū)域協(xié)同治理和經(jīng)濟社會文化一體化發(fā)展新格局。唯有如此，才能為把長三角地區(qū)建成區(qū)域共同體、發(fā)展共同體、命運共同體、文明共同體奠定優(yōu)越的經(jīng)濟與社會文明基礎(chǔ)，從而為全面提升新時代中國以大都市圈為核心的城市化發(fā)展績效，最終走出一條由人民本位觀引領(lǐng)的帶有普遍意義的新型城市發(fā)展道路奠定堅實的理論與實踐基礎(chǔ)。