劉田原， 梁晉鋮

(中共中央黨校 政治和法律部，北京 100091)

一、研究的緣起

如何看待政黨和政府之間的關(guān)系，既是研究政黨權(quán)力如何在國(guó)家政權(quán)中得到實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，同時(shí)是政黨權(quán)力法治化的重要議題。在我國(guó)政治權(quán)力的架構(gòu)中，中國(guó)共產(chǎn)黨處于核心地位，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展前進(jìn)的旗幟。黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、政治體制改革、政治制度文明建設(shè)，甚至影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。有學(xué)者指出，通過(guò)國(guó)家圖書(shū)館和多所高校圖書(shū)館館藏紙本圖書(shū)和電子圖書(shū)資源的搜索情況來(lái)看，目前還沒(méi)有一本包含“黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)”題名的專(zhuān)著[1]。在中國(guó)期刊網(wǎng)上，查詢“黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)”的期刊文獻(xiàn)，只有寥寥幾篇。反觀“黨政關(guān)系”“黨的領(lǐng)導(dǎo)體制”“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“黨的執(zhí)政方式”等話題的研究，卻呈現(xiàn)百家爭(zhēng)鳴。通過(guò)對(duì)以上主題涉及相關(guān)文獻(xiàn)的研究與比較，不難發(fā)現(xiàn)此類(lèi)文獻(xiàn)中廣泛涉及“黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)”的討論。

從社會(huì)發(fā)展的歷史來(lái)看，一個(gè)主權(quán)國(guó)家政府的根本任務(wù)應(yīng)當(dāng)是大力發(fā)展生產(chǎn)力，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，發(fā)展社會(huì)福利，提升國(guó)民幸福指數(shù)，實(shí)現(xiàn)政府職能?；诖耍c市場(chǎng)的關(guān)系便上升為政黨、官員甚至國(guó)民廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。自由資本主義時(shí)代，民法理論上的“契約自由”“私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”在調(diào)整社會(huì)關(guān)系時(shí)發(fā)揮了巨大的作用。但生產(chǎn)社會(huì)化的出現(xiàn)使得壟斷形成，進(jìn)入壟斷資本主義后，強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利本位的民法無(wú)法解決社會(huì)整體利益失衡的問(wèn)題。這時(shí)，國(guó)民需要一個(gè)可以強(qiáng)有力的對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)的權(quán)力，于是政府的調(diào)節(jié)職能便以立法的方式固定下來(lái)。但是，國(guó)民對(duì)市場(chǎng)失靈的過(guò)度恐慌以及對(duì)政府權(quán)力的過(guò)度依賴，使得政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能不斷增強(qiáng)，導(dǎo)致政府權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張而沒(méi)有約束，進(jìn)而出現(xiàn)“泛干預(yù)主義”，導(dǎo)致“政府失靈”[2]。我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，逐漸開(kāi)始重視和發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的重要作用，沒(méi)有發(fā)生西方國(guó)家出現(xiàn)的“政府失靈”的異化情形。從我國(guó)政治體制角度出發(fā)，這與中國(guó)共產(chǎn)黨的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)決策有著重大關(guān)系。黨的十八大以來(lái)，圍繞“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的研究不斷深化，理論不斷豐富，實(shí)踐不斷拓展，取得了豐碩的創(chuàng)新成果?；厮荼疚摹包h對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)”的議題，筆者認(rèn)為以克服“政府失靈”的視角來(lái)論證黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)，不失為一個(gè)有研究?jī)r(jià)值的理論拓展。從該視角出發(fā)討論黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，更能體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，進(jìn)而增強(qiáng)國(guó)民的自豪感和認(rèn)同感。

二、市場(chǎng)失靈與政府職能的變化

政府職能的出現(xiàn)與“市場(chǎng)失靈”密不可分，市場(chǎng)可能失敗的論調(diào)廣泛地被認(rèn)為是為政治和政府干預(yù)作辯護(hù)的證據(jù)[3]。所謂“市場(chǎng)失靈”，是指由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的市場(chǎng)機(jī)制在配置資源的某些領(lǐng)域運(yùn)作不靈[4]。在古代社會(huì)，傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，男耕女織成為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的主要方式。古代的大都市也設(shè)有“市”，用以商品交易，但耕地織布所得的產(chǎn)品大部分不是為了交換增值，而是為了使用，商品交易的發(fā)展處在較低水平，談不上“市場(chǎng)”，馬克思把這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)稱(chēng)為“小商品經(jīng)濟(jì)”或者“簡(jiǎn)單商品經(jīng)濟(jì)”。中世紀(jì)以后，東羅馬帝國(guó)衰落，奧斯曼土耳其人建立了橫跨亞歐大陸的國(guó)家，阻塞了自漢以來(lái)開(kāi)辟的“絲綢之路”，歐洲一些長(zhǎng)期以交換而獲取生存資料的國(guó)家開(kāi)始探索開(kāi)辟新航路，以謀求商品交易的發(fā)展。據(jù)此，經(jīng)過(guò)不斷演變，歐洲商品經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展并占據(jù)主導(dǎo)地位。長(zhǎng)期以交易為主的商貿(mào)實(shí)踐使得市場(chǎng)迅速建立，并不斷擴(kuò)大，由此衍生了生產(chǎn)要素市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)。從地緣角度來(lái)看，世界市場(chǎng)得以不斷擴(kuò)大，以至最終形成。在這樣一個(gè)廣袤的市場(chǎng)里，各個(gè)商品生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者充分、自由、正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)發(fā)展景象一派繁榮。價(jià)值規(guī)律和價(jià)格機(jī)制的作用不僅在民法層面的個(gè)體利益上得到很好的維護(hù)與體現(xiàn)，甚至整體社會(huì)的總體利益和財(cái)富都不斷增加，市場(chǎng)得以配置資本的運(yùn)作和流向，使得社會(huì)資源的配給率不斷增高。

但市場(chǎng)也存在固有缺陷。從造成“市場(chǎng)失靈”的角度看，市場(chǎng)主要有以下幾點(diǎn)缺陷：其一，市場(chǎng)障礙，即自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)總會(huì)存在一些因素，使市場(chǎng)機(jī)制不能進(jìn)入并發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；其二，市場(chǎng)的趨利性，有些領(lǐng)域有利可圖，民間資本便一擁而上，反之則一哄而散；其三，市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有滯后性，即往往市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生不可估算的損失之后，市場(chǎng)機(jī)制才會(huì)慢慢恢復(fù)。加之壟斷資本主義時(shí)期，生產(chǎn)社會(huì)化使得一些經(jīng)營(yíng)者通過(guò)資本的原始積累獲得操縱市場(chǎng)的支配地位，企業(yè)之間相互結(jié)盟或者聯(lián)合起來(lái)，以致在特定領(lǐng)域、特定時(shí)間使得市場(chǎng)處于一個(gè)較為封閉的狀態(tài)，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法進(jìn)入，或調(diào)節(jié)僵硬。繼而不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和不公平交易現(xiàn)象大量發(fā)生，消費(fèi)者權(quán)益難以維護(hù)，國(guó)民的權(quán)利糾紛無(wú)法通過(guò)法律途徑予以解決。因?yàn)槊穹◤?qiáng)調(diào)主體地位的平等性，在法律規(guī)定和適用中，法人和自然人是平等的，符合一定資質(zhì)的民事主體都有權(quán)選擇實(shí)施或不實(shí)施某種行為，民法在利益的保護(hù)上也體現(xiàn)為對(duì)當(dāng)事人雙方的平等保護(hù)。即雖然一些大企業(yè)基于自己雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力壟斷市場(chǎng)、提高物價(jià)、侵害消費(fèi)者權(quán)益，消費(fèi)者擁有對(duì)此的選擇權(quán)，可以選擇購(gòu)買(mǎi)也可以選擇不購(gòu)買(mǎi)，但在“契約自由”原則的影響下，民法的調(diào)整顯得無(wú)力，而且消費(fèi)者無(wú)法通過(guò)國(guó)家途徑去謀求利益保護(hù)。從歷史角度看，當(dāng)時(shí)的國(guó)家只有對(duì)外抵御外敵和對(duì)內(nèi)統(tǒng)治兩種基本職能，并沒(méi)有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。

但在當(dāng)時(shí)，社會(huì)契約理論已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)成熟的地步，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理和調(diào)控，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能被國(guó)民以立法的形式確立下來(lái)。政府的權(quán)力極其強(qiáng)大，且擁有國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制力予以保證，所以政府權(quán)力有能力與壟斷企業(yè)對(duì)抗，有力保障市場(chǎng)自由和公平交易。一時(shí)間，壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象立馬好轉(zhuǎn)，國(guó)民的權(quán)益再次得到國(guó)家層面的保護(hù)。舊約《撒母耳記上》記載了以色列人希望上帝立一個(gè)王治理他們，“有王治理我們，統(tǒng)領(lǐng)我們，為我們爭(zhēng)戰(zhàn)”，大概表明了政府的好處。從中我們可以看到，政府不再是消極的“守夜人”角色，而是具有不可替代的重要作用：克服市場(chǎng)失靈(治理我們)、糾正有限理性(統(tǒng)領(lǐng)我們)、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和集體行動(dòng)(為我們爭(zhēng)戰(zhàn))[5]。而且從政府職能的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)考察，歷史上的政府從來(lái)沒(méi)有像當(dāng)代一樣，一方面向國(guó)民征收高額稅收，增加公共財(cái)政收入；另一方面向社會(huì)提供大量社會(huì)保障支出，保障公共秩序的穩(wěn)定。

三、新經(jīng)濟(jì)條件下的政府失靈

市場(chǎng)失靈產(chǎn)生了對(duì)政府干預(yù)的需求，但不可忽視的是，政府同樣存在失靈的可能性，相應(yīng)的，政府與市場(chǎng)失靈都會(huì)存在損害社會(huì)福利的可能性，甚至?xí)a(chǎn)生更為嚴(yán)峻的社會(huì)福利下滑、經(jīng)濟(jì)效益降低問(wèn)題[6]。所謂“政府失靈”，是指政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)中，由于自身行為的缺陷而使資源配置無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)[7]。政府失靈包括行政效率低下、財(cái)政赤字、以權(quán)謀私、官僚主義，以及政府機(jī)構(gòu)的自我擴(kuò)張等。一般而言，“政府失靈”有以下幾個(gè)突出特征。

首先，低效率是政府失靈的主要表現(xiàn)。在政府的機(jī)關(guān)部門(mén)中，公務(wù)員的待遇和就業(yè)保障均得到一定的保證和提升，只要沒(méi)有出現(xiàn)重大錯(cuò)誤，一般不會(huì)面臨被開(kāi)除的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員缺乏職業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和存在松懈的僥幸心理，導(dǎo)致缺乏提高行政效率的直接動(dòng)力。與此同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)需要大量的財(cái)政支持，而國(guó)家財(cái)政來(lái)源于納稅人繳納的稅收，這種財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬具有公共性特征，加之缺少勤儉的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)措施，公務(wù)人員在花銷(xiāo)時(shí)并不會(huì)節(jié)約，極易造成“公地悲劇”。

其次，財(cái)政狀況惡化是“政府失靈”的集中表現(xiàn)。政府機(jī)關(guān)的公務(wù)人員都是獨(dú)立的“理性經(jīng)濟(jì)人”，具有一定的私心，他們想通過(guò)政府的權(quán)力來(lái)獲得一定的財(cái)產(chǎn)利益，進(jìn)而提高自身的收入狀況，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。同時(shí)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張，需要的財(cái)政支撐力度會(huì)越來(lái)越大，財(cái)政支出增加會(huì)導(dǎo)致國(guó)民稅負(fù)增大。當(dāng)稅收仍無(wú)法滿足政府的財(cái)政支出時(shí)，政府會(huì)通過(guò)借貸關(guān)系來(lái)增加財(cái)政資金來(lái)源。到20世紀(jì)末，歐洲國(guó)家的一些政府已經(jīng)不堪重負(fù)，甚至出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。故而政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的成本很可能比市場(chǎng)失靈帶來(lái)的成本還要高。

最后，市場(chǎng)和私人部門(mén)發(fā)展受到抑制是政府失靈的突出表現(xiàn)。西方一些國(guó)家由于政府公共職能不斷提升，公共機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加，公共支出逐漸上漲。政府提供的公共服務(wù)范圍過(guò)于寬泛，一些私人投資者無(wú)法進(jìn)入這些市場(chǎng)謀求發(fā)展，獲取利益。與此相對(duì)應(yīng)，如果政府免費(fèi)向社會(huì)公眾提供一項(xiàng)服務(wù)，那么會(huì)產(chǎn)生許多“搭便車(chē)”的行為。尤其是一些公益性較強(qiáng)的服務(wù)項(xiàng)目，即使是沒(méi)有此類(lèi)需求的人，也會(huì)強(qiáng)迫自己產(chǎn)生需求，于是會(huì)出現(xiàn)大量的人利用社會(huì)福利制度來(lái)謀取私利。此外，國(guó)民對(duì)政府權(quán)力的過(guò)度信賴和對(duì)市場(chǎng)失靈的過(guò)度恐慌，極易產(chǎn)生政府調(diào)節(jié)超越其應(yīng)然的邊界，從而引發(fā)較為嚴(yán)重的“泛干預(yù)主義”。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在市場(chǎng)干預(yù)領(lǐng)域曾經(jīng)發(fā)生過(guò)“泛干預(yù)主義”的錯(cuò)誤傾向，“泛干預(yù)主義”的主要表現(xiàn)特點(diǎn)是一切資源由政府調(diào)配，忽視了市場(chǎng)配置資源的決定性作用。實(shí)際上，政府干預(yù)也可形成壟斷，阻礙市場(chǎng)和私人部門(mén)的發(fā)展，并且出于政治利益的現(xiàn)實(shí)考慮，政府往往會(huì)傾向于取代市場(chǎng)，而不是完全解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

總之，如同市場(chǎng)本身存在缺陷會(huì)失靈一樣，政府同樣會(huì)存在失靈的狀況。同時(shí)，不是所有的市場(chǎng)弊端都需要政府干預(yù)，政府干預(yù)的成本可能會(huì)更高，或者會(huì)產(chǎn)生更大的代價(jià)、造成更大的資源浪費(fèi)，甚至帶來(lái)更大的災(zāi)難。因?yàn)檎深A(yù)不僅能造成政府失靈，還能反向產(chǎn)生市場(chǎng)失靈，比如行政壟斷，倘若市場(chǎng)與政府同時(shí)失靈，則國(guó)家經(jīng)濟(jì)將陷入停滯不前。一旦國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨崩潰，就會(huì)使社會(huì)福利水平整體降低，甚至造成主權(quán)債務(wù)危機(jī)。這表明，政府有權(quán)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)已達(dá)成普遍認(rèn)知：無(wú)政府狀態(tài)下，自由資本主義的發(fā)展勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生，因此需要一個(gè)強(qiáng)有力、代表國(guó)民利益的機(jī)構(gòu)——政府來(lái)制止。但是“政府之手”又不可避免地存在著一定的局限性，除了“市場(chǎng)之手”的輔助，仍有必要探究如何進(jìn)一步克服這樣的局限性。

四、克服政府失靈的中國(guó)方案

政府可以有效調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈，但事實(shí)上政府的缺陷和弊端是客觀存在的，職能的過(guò)度擴(kuò)張導(dǎo)致政府失靈，所以克服政府失靈需要尋求市場(chǎng)以外的其他力量?！白约喊l(fā)現(xiàn)和解決自己的問(wèn)題實(shí)是難事”，思想家盧曼的自我指涉理論指出，客觀意義賦予很容易將自己排除在外，需要有外在的觀察者才能正確評(píng)價(jià)。在我國(guó)，黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)恰恰是補(bǔ)足克服政府失靈的最重要一環(huán)，即由“他方”客觀、全面地觀察，并加以改正和制約，最終將缺陷、漏洞回填與抑制。政府失靈作為一種“國(guó)家干預(yù)”上的世界性難題，西方國(guó)家采取的各種調(diào)控皆不盡人意，但改革開(kāi)放以來(lái)在我國(guó)卻沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)，這主要得益于我國(guó)黨和政府關(guān)系的優(yōu)越性，具體體現(xiàn)在黨始終代表人民的根本利益、黨對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深化、黨對(duì)政府職能配置的現(xiàn)代化改革，以及黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)。

首先，黨始終代表人民的根本利益。在上文論及的政府失靈狀況中，我們不難發(fā)現(xiàn)，造成政府失靈的重要原因在于，政府在調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈的過(guò)程中自身職能不斷擴(kuò)大和泛化。在這種擴(kuò)能的過(guò)程中，如果需要對(duì)其規(guī)范限制，使其避免職能泛化而失靈，便需要一個(gè)外在的、強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量。西方國(guó)家認(rèn)為，多黨制可以有效抑制政府失靈狀況，但是我們必須要認(rèn)清的是，多黨輪流執(zhí)政下的國(guó)家，各政黨所代表的人民意志是不一樣的，無(wú)法從全體人民的利益出發(fā)來(lái)指導(dǎo)政黨的目標(biāo)和行為。同時(shí)，多黨輪流執(zhí)政下的國(guó)家，不同政黨之間會(huì)出現(xiàn)各種思想和利益爭(zhēng)端，導(dǎo)致為了反對(duì)而反對(duì)的異化情況。多黨制如何能夠真正意義上有效地解決政府失靈的狀況呢？西方國(guó)家的政府失靈現(xiàn)象一直存在且無(wú)法根治。而中國(guó)共產(chǎn)黨以自身的先進(jìn)性和純潔性，能夠始終代表最廣大人民的根本利益，并將全心全意為人民服務(wù)作為黨的根本宗旨。在這樣的政黨目標(biāo)下，中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有任何自己的利益，能夠正確、客觀地判斷政府和市場(chǎng)相互作用下產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈與政府失靈。并且，我國(guó)憲法確立和鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。人民通過(guò)憲法——這也是所有合法政府的基本要求——來(lái)組建一個(gè)擁有執(zhí)法權(quán)的政府，并通過(guò)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來(lái)確保政府決策明智和負(fù)責(zé)。故而憲法是一個(gè)國(guó)家的最高法、根本法，憲法規(guī)范具有最高效力，憲法所構(gòu)建的具體制度也就最具有法理依據(jù)。我國(guó)憲法在序言和總綱中確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。在這一制度架構(gòu)中，黨始終代表人民的根本利益，正確客觀認(rèn)識(shí)社會(huì)發(fā)展的基本狀況，并通過(guò)科學(xué)研究與論斷國(guó)內(nèi)形勢(shì)和國(guó)際趨勢(shì)，形成一套適合我國(guó)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)或發(fā)展建議，最終由黨內(nèi)討論通過(guò)后，黨的意志上升為國(guó)家意志，有效克服市場(chǎng)失靈和政府失靈。

其次，黨對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深化?，F(xiàn)代社會(huì)依賴政治來(lái)完成的大部分事情是在“政府為什么失靈”的范圍內(nèi)，這并不是說(shuō)政府會(huì)完全無(wú)法達(dá)成其目標(biāo)，而是相比市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)，政府所能成就的事情要少得多，而耗費(fèi)的成本卻要高得多。市場(chǎng)的奇妙之處在于，處在其中的陌生人之間完全“不協(xié)調(diào)”的行動(dòng)，卻能夠通過(guò)市場(chǎng)協(xié)作來(lái)完成，因而市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)一般要比集體選擇和決策有效率與公平得多。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不斷發(fā)展、健全。1984年黨的十二屆三中全會(huì)提出發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，1992年十四大提出發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，1999年把“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”寫(xiě)進(jìn)憲法，2013年黨的十八大將市場(chǎng)配置資源的“基礎(chǔ)性”作用修改為“決定性”作用。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，而政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，這是黨對(duì)市場(chǎng)和政府關(guān)系的新認(rèn)識(shí)，也表明黨對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)一步規(guī)范化和制度化。西方國(guó)家在調(diào)控市場(chǎng)失靈與政府失靈背后的政府權(quán)力泛化，就是沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)和政府的關(guān)系，要么偏向和夸大一方作用，要么僅僅從現(xiàn)象解決問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)取得巨大成就，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特殊性和優(yōu)越性得以淋漓盡致地體現(xiàn)。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的變化，正是因?yàn)辄h始終保持著先進(jìn)性，能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)各個(gè)時(shí)期政府與市場(chǎng)之間的定位和關(guān)系，并通過(guò)建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的政府宏觀調(diào)控體制，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的共同發(fā)展，使我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路能夠堅(jiān)定不移地走下去[8]。

再次，黨對(duì)政府職能配置的現(xiàn)代化改革。政府失靈是市場(chǎng)失靈繼而導(dǎo)致的政府效率低下，政府沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平的改革，這種改革并非僅僅是物質(zhì)工具的變化，更是政府治理理念和職能配置的現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，要求政府學(xué)會(huì)“做減法”，學(xué)會(huì)“理清單”，做到行政權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。黨對(duì)政府職能配置的改革并不是紙面化、口頭語(yǔ)，而是一場(chǎng)實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)代化改革。對(duì)于政府的事務(wù)性管理，在政府購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)服務(wù)的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)于市場(chǎng)能夠通過(guò)自身運(yùn)行機(jī)制處理的問(wèn)題，政府必須一退再退；對(duì)于政府的人員編制，要求嚴(yán)格控制政府機(jī)構(gòu)編制和人員數(shù)量，整合精簡(jiǎn)職能相近、人員冗雜的機(jī)構(gòu)，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。黨的十九大進(jìn)一步指出，堅(jiān)持推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，破除不符合現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展要求的體制機(jī)制和思想壁壘。正是對(duì)時(shí)代發(fā)展有著充分認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握，黨引領(lǐng)著政府進(jìn)行大刀闊斧的現(xiàn)代化改革，從根本上克服效率低下和機(jī)構(gòu)冗雜的政府失靈狀況，并始終為改革提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。

最后，黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)。法律永遠(yuǎn)是社會(huì)最高的權(quán)威[9]，法治仍然是文明的根基[10]。伴隨著政府失靈而來(lái)的財(cái)政赤字、以權(quán)謀私、官僚主義等現(xiàn)象，事實(shí)上也是政府行政人員履職不力、濫用職權(quán)、貪污腐敗等人為因素導(dǎo)致的，而導(dǎo)致政府行政人員將公共利益和集體事務(wù)當(dāng)成謀取私利的途徑，最重要的原因在于其認(rèn)為自己擁有了公共權(quán)力，并且可以通過(guò)一些方式躲避監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)正是解決這些問(wèn)題的根本舉措。如果沒(méi)有法治，沒(méi)有法治精神，許多正確理念和制度可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)理想的結(jié)果，甚至出現(xiàn)逆反結(jié)果。對(duì)于現(xiàn)代民主政治國(guó)家的根本要求就是要實(shí)現(xiàn)法治化，加強(qiáng)政府行政人員的法治意識(shí)和法治精神，限制政府行政人員的怠政與腐敗，推進(jìn)法律面前人人平等，以及通過(guò)運(yùn)用通用規(guī)則和正式程序來(lái)確立政府行為始終如一服務(wù)社會(huì)發(fā)展大局。同時(shí)要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)政府行政人員絕大數(shù)量為黨員，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)和健全發(fā)揮著巨大作用。

五、黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的主要方式

在我國(guó)，黨與政府的關(guān)系是一個(gè)歷史性話題，在歷史過(guò)程中主要表現(xiàn)為“一元化”和“分散主義”兩種基本特征。自1949年后，以“文化大革命”結(jié)束為標(biāo)志，黨和政府的關(guān)系大致分為兩個(gè)階段：一是自中華人民共和國(guó)成立到“文化大革命”結(jié)束之前的傳統(tǒng)黨政關(guān)系；二是改革開(kāi)放以來(lái)構(gòu)建的新型黨政關(guān)系探索階段。就前一階段而言，更多是“黨政不分”的態(tài)勢(shì)。雖然這一階段有“不要再像過(guò)去那樣有時(shí)以共產(chǎn)黨名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議或通知”“黨政不是隸屬關(guān)系”的正確認(rèn)識(shí)，但由于學(xué)習(xí)蘇聯(lián)高度集中政治經(jīng)濟(jì)體制模式，這一時(shí)期仍是黨政“一元化”的體現(xiàn)。在后一階段，尤其是黨的十三大以后，“黨政分開(kāi)”成為基本原則，并在“如何加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”上進(jìn)行了不斷的理論研究和實(shí)踐探索，黨的十五大提出“依法治國(guó)”方略，十六大提出要改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，明確提出堅(jiān)持依法執(zhí)政、不斷提高執(zhí)政能力的新目標(biāo)，反映了依法治國(guó)基本方略對(duì)黨的執(zhí)政活動(dòng)的內(nèi)在要求。但這一階段的實(shí)踐離實(shí)現(xiàn)黨政職能分開(kāi)、黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)明確的目標(biāo)仍有距離[11]。十六屆四中全會(huì)基于黨的歷史方位所發(fā)生的變化，在總結(jié)改革開(kāi)放實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從完成黨在新世紀(jì)新階段的歷史任務(wù)出發(fā)，明確提出依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨在承繼過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)并著眼現(xiàn)代化發(fā)展下，提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步確立黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并提出其本質(zhì)特征是法治化[12]?？梢?jiàn)，黨對(duì)于自身與政府之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷深化和發(fā)展的過(guò)程。

當(dāng)前在推進(jìn)全面現(xiàn)代化、法治化的視野下，黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在決策領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)和干部人事領(lǐng)導(dǎo)方面。通過(guò)對(duì)政府全方位的領(lǐng)導(dǎo)，黨的核心地位能夠在重大問(wèn)題的決策和關(guān)鍵干部人員的任免上體現(xiàn)出來(lái)，繼而黨的各項(xiàng)政策可以高效準(zhǔn)確地得以實(shí)施，從而充分彰顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和我國(guó)新型黨政關(guān)系的科學(xué)性。

其一，黨對(duì)政府的決策領(lǐng)導(dǎo)。在西方國(guó)家，政黨和政府是一種相互依賴又相互制約的關(guān)系，而我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，以人民為中心是黨領(lǐng)導(dǎo)一切的邏輯起點(diǎn)，不同于“依賴說(shuō)”與“恩賜說(shuō)”的西方政黨邏輯。因此，我國(guó)形成不同于西方的人民中心論理論體系，政黨是代表和實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益的天然政治代表，是人民中的先進(jìn)力量。但我們必須認(rèn)清，黨并不因此直接行使行政權(quán)。由于我國(guó)特色的政權(quán)結(jié)構(gòu)與中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史性地位，黨和政府二元化并存是不可避免的，黨和政府要徹底分開(kāi)也是脫離現(xiàn)實(shí)的，因其缺少結(jié)構(gòu)化基礎(chǔ)。故而需進(jìn)一步明晰黨和政府的關(guān)系：黨領(lǐng)導(dǎo)政府的過(guò)程中，主要行使的是重大問(wèn)題決策權(quán)，這樣可以防止黨的權(quán)力濫用與直接發(fā)布行政命令。根據(jù)“黨國(guó)互動(dòng)性的政黨法治國(guó)”理論模型，我國(guó)政府僅僅為黨的政治意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)，并且這種互動(dòng)具有單向作用性，體現(xiàn)為黨政“分工”，即黨管政治，政府管行政，政黨履行政治責(zé)任，而政府的焦點(diǎn)則應(yīng)當(dāng)是行政效率[13]。

其二，黨對(duì)政府的人事領(lǐng)導(dǎo)。政府的行政權(quán)力直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，在國(guó)家政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中起著主導(dǎo)作用。一個(gè)政黨獲得執(zhí)政地位后，面臨的重要任務(wù)是如何通過(guò)任命官員的方式組成推行政權(quán)的政府，把執(zhí)政黨的重要人員任命為機(jī)關(guān)要職，進(jìn)而使黨的意志和政策得到更好的貫徹，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家政權(quán)的掌握和運(yùn)作。在不同國(guó)家，執(zhí)政黨任命官員、組織政府的邏輯思路也不同。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的政治實(shí)踐探索，國(guó)家、軍隊(duì)與黨的領(lǐng)導(dǎo)人“三位一體”，已經(jīng)成為我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的重大制度安排?！包h管干部”成為我國(guó)人事工作的一項(xiàng)基本原則，就目前的人事配置看，我國(guó)實(shí)行的是黨和政府“兩個(gè)體系”“兩套人馬”的并行體制，在權(quán)力機(jī)關(guān)任命政府人員的過(guò)程中，黨可以對(duì)優(yōu)秀的黨員進(jìn)行人事推薦，將其嵌入政府各個(gè)部門(mén)，可以保證推薦人選的政治合格和作風(fēng)過(guò)硬[14]。需要明確的是，我國(guó)的官員任命制度不同于西方資本主義國(guó)家的文官制度，行政官員必須具有明確的政治立場(chǎng)，不實(shí)行政治中立。

其三，黨對(duì)政府的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)。黨通過(guò)政治監(jiān)督和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的雙重方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)，而不直接向行政機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令作出決策。根據(jù)憲制原理，對(duì)政府的監(jiān)督分為國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。從監(jiān)督體制上看，國(guó)家監(jiān)督主要體現(xiàn)為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并直接具有法律效力，是由我國(guó)人民代表大會(huì)制度所決定的。在社會(huì)監(jiān)督層面，主要包括政黨監(jiān)督、人民監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督。盡管黨在我國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)中居于特殊地位，但是政黨監(jiān)督作為社會(huì)監(jiān)督的一種，并不直接產(chǎn)生法律效力。因此，在法治化視野下，黨對(duì)政府的監(jiān)督主要通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施，比如黨以建議的方式將相關(guān)內(nèi)容提交給人大，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)中黨員、非黨員的監(jiān)督；同時(shí)可采取紀(jì)委監(jiān)委調(diào)查的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部黨員進(jìn)行監(jiān)督，將相關(guān)證據(jù)核實(shí)后，發(fā)現(xiàn)違法犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。

六、結(jié)語(yǔ)

在馬克思主義和中國(guó)特色社會(huì)主義理論的堅(jiān)強(qiáng)武裝下，中國(guó)共產(chǎn)黨相比世界其他政黨更具有突出的優(yōu)越性。黨的執(zhí)政地位是基于中國(guó)歷史的發(fā)展和人民的由衷選擇，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和文化建設(shè)都取得了一系列舉世矚目的豐功偉績(jī)[15]。憲法確定和保障了黨的核心地位，使得黨能夠充分發(fā)揮其先進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)作用，帶領(lǐng)中國(guó)人民始終沿著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的道路前進(jìn)。我國(guó)基于具體國(guó)情的特殊社會(huì)主義制度構(gòu)造，通過(guò)相應(yīng)程序進(jìn)一步使黨的正確決策能上升為國(guó)家意志，避免西方國(guó)家相互扯皮、互相推諉的低效率政治體制?；诖?，政治的現(xiàn)代化和民主化能夠得到重大發(fā)展與完善，故而在全面依法治國(guó)的背景下，堅(jiān)持黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)，不斷深化中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，可以有效克服“政府失靈”的異化現(xiàn)象。