王雅靜

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)研究院，北京 100732)

黨的十九大報(bào)告指出，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。新一輪高等教育管理體制改革的總體目標(biāo)是推進(jìn)教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代制度體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)中多元利益主體參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化行政管理手段，引入市場(chǎng)機(jī)制和民間社會(huì)的自發(fā)意愿[1]，其核心是處理好政府、市場(chǎng)、學(xué)校和社會(huì)的關(guān)系。這也是高等教育管理體制改革的重點(diǎn)。伯頓·克拉克的高等教育體系權(quán)力結(jié)構(gòu)的三角模型論證了國(guó)家、市場(chǎng)與學(xué)術(shù)三維關(guān)系下的多種制度邏輯，如政治邏輯、學(xué)科邏輯、社會(huì)制度邏輯、產(chǎn)業(yè)邏輯和應(yīng)用邏輯。[2]而我國(guó)教育治理現(xiàn)代化變革的主要困境是強(qiáng)大的政府管制。一直以來(lái)，我國(guó)教育管理體制在“集權(quán)—分權(quán)”的框架下演變，不適當(dāng)?shù)胤謾?quán)又會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。其實(shí)，教育管理體制中加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和優(yōu)化行政干預(yù)并不是強(qiáng)化頂層權(quán)力和政府主導(dǎo)地位，而是要通過(guò)宏觀性和全局性的制度體系設(shè)計(jì)提升治理能力，優(yōu)化行政管控方式，明晰不同管理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，通過(guò)各利益相關(guān)人合理的博弈機(jī)制建構(gòu)社會(huì)期待的教育公共政策。我國(guó)職業(yè)教育治理體系更加復(fù)雜，它涉及中央政府、地方政府、市場(chǎng)、行業(yè)企業(yè)、學(xué)校和社會(huì)的多維關(guān)系，其治理要追求政府、市場(chǎng)、學(xué)校和社會(huì)共治的格局，構(gòu)建多元利益相關(guān)人參與公共政策的協(xié)調(diào)機(jī)制。

改革開(kāi)放40年以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育的管理體制改革從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》[3]頒布開(kāi)始，到2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》[4]進(jìn)入新的階段。職業(yè)教育管理體制改革主要涉及教育財(cái)政體制、教育行政管理、辦學(xué)體制和學(xué)校內(nèi)部治理等方面，主要處理政府、市場(chǎng)、學(xué)校和社會(huì)的關(guān)系。具體而言，辦學(xué)體制指各級(jí)各類教育中政府與市場(chǎng)的關(guān)系；管理體制是經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)等部門(mén)與教育部門(mén)，中央和地方管理部門(mén)，政府與學(xué)校的關(guān)系；學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)包括領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制、執(zhí)行和監(jiān)督反饋機(jī)制等，如建立現(xiàn)代大學(xué)制度、內(nèi)部權(quán)力分配等。[5]教育管理體制變革是教育治理改革的核心，現(xiàn)階段職業(yè)教育的治理困境在于政府以科層政治的行政管控和規(guī)制為主，單向度、強(qiáng)力推進(jìn)體系建設(shè)。我國(guó)公辦職業(yè)學(xué)校為主體的職業(yè)學(xué)校制度是單一化和政府主導(dǎo)的管理體制，并經(jīng)歷了不同階段管轄權(quán)的變化，從“部門(mén)分治”(經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)與教育部門(mén))到“行業(yè)引退、教育統(tǒng)籌”的格局。職業(yè)教育從“多元主體，條塊分治”向“單一主體，條塊統(tǒng)籌”的管理體制轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出橫向的“條線關(guān)系”和縱向的“條塊關(guān)系”交織的變遷格局。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)職業(yè)教育管轄權(quán)的歷史演變與趨勢(shì)的梳理，揭示職業(yè)教育治理格局和公共政策制定之邏輯，探尋現(xiàn)代職業(yè)教育治理和管理體制中合理的產(chǎn)教關(guān)系和央地關(guān)系。

一、中國(guó)職業(yè)教育管理體制的階段特征

我國(guó)的職業(yè)學(xué)校制度是西方的舶來(lái)品，考察我國(guó)學(xué)制發(fā)展史，職業(yè)教育最早被納入了1902年到1904年的壬寅學(xué)制、癸卯學(xué)制。我國(guó)早期的實(shí)業(yè)學(xué)校是國(guó)家主導(dǎo)建立的，如清政府洋務(wù)運(yùn)動(dòng)創(chuàng)辦的洋務(wù)學(xué)堂是學(xué)習(xí)西方科技文化的專科學(xué)校，主要培養(yǎng)翻譯、工程技術(shù)、外交、船舶等專業(yè)性人才，福建船政學(xué)院是最早政府創(chuàng)辦的職業(yè)院校。19世紀(jì)60—90年代，我國(guó)洋務(wù)學(xué)堂大約有30多所[6]，壬寅學(xué)制和癸卯學(xué)制是新式學(xué)校體系建設(shè)的開(kāi)始，按照學(xué)制的結(jié)構(gòu)，分為普通教育系統(tǒng)，以及師范教育和實(shí)業(yè)教育兩個(gè)旁系，實(shí)業(yè)教育設(shè)立了初、中、高三級(jí)實(shí)業(yè)學(xué)堂。至此，職業(yè)學(xué)校進(jìn)入了國(guó)家學(xué)制體系，采取精英化的教育模式，培養(yǎng)國(guó)家需要的技能型人才。新中國(guó)成立后，我國(guó)仿照蘇聯(lián)模式初步建立了中等職業(yè)教育體系?；仡櫸覈?guó)職業(yè)教育的發(fā)展歷程，總體而言，職業(yè)教育是政府外力推動(dòng)的主導(dǎo)模式，并經(jīng)歷了跨越式的發(fā)展路徑。按照我國(guó)職業(yè)教育體系的發(fā)展階段，大致經(jīng)歷了職業(yè)教育體系初步建立階段(1953—1965年)、恢復(fù)和黃金發(fā)展階段(1978—1996年)、滑坡和危機(jī)階段(1996—2002年)、重振和體系建設(shè)階段(2002—2015年)。在不同的發(fā)展階段，職業(yè)教育治理模式和管理體制大致經(jīng)歷了從行業(yè)辦學(xué)為主到教育系統(tǒng)統(tǒng)籌辦學(xué)；管轄權(quán)從中央下放到地方再到中央政策集中的項(xiàng)目制治理階段。在職業(yè)教育管轄權(quán)的產(chǎn)教關(guān)系和央地關(guān)系上，經(jīng)歷了行業(yè)系統(tǒng)的“條條為主”，到央地的“條塊結(jié)合”，再到省級(jí)統(tǒng)籌的“塊塊為主”的變化軌跡。一些學(xué)者從財(cái)政和治理的角度認(rèn)為，我國(guó)教育財(cái)政體制的變化，經(jīng)歷了多級(jí)政府合作金字塔結(jié)構(gòu)，到單一教育體制的金字塔，再到區(qū)域化發(fā)展的多級(jí)政府主管的金字塔結(jié)構(gòu)。這里涉及教育管理體制中的產(chǎn)教和央地權(quán)責(zé)關(guān)系的變化。

計(jì)劃體制時(shí)期，職業(yè)教育以行業(yè)辦學(xué)和管理為主，大量行業(yè)部委創(chuàng)辦和主管中等和高等專業(yè)學(xué)校，管理體制呈現(xiàn)出多級(jí)政府統(tǒng)一管理的模式，這是一種“條條為主”的管理模式，不同的行業(yè)系統(tǒng)從中央到地方、從行業(yè)部委到國(guó)有企業(yè)辦學(xué)，產(chǎn)教關(guān)系緊密。如鐵道行業(yè)原來(lái)有49所中專、96所技工學(xué)校、100所職業(yè)學(xué)校等，分屬于鐵道行業(yè)系統(tǒng)的不同層級(jí)。[7]在單位制下，行業(yè)主管系統(tǒng)、國(guó)有企業(yè)和職業(yè)學(xué)校是公對(duì)公的關(guān)系，是一種行業(yè)系統(tǒng)封閉式的辦學(xué)模式，生產(chǎn)和教育結(jié)合，針對(duì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)專用性技能小規(guī)模培養(yǎng)技術(shù)技能人才，而職業(yè)學(xué)校則是行業(yè)系統(tǒng)和國(guó)有企業(yè)科層體系的一員。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后，隨著國(guó)企改革的深入，行業(yè)系統(tǒng)逐漸退出職業(yè)教育領(lǐng)域，管轄權(quán)逐步劃歸地方政府和教育行政部門(mén)。此時(shí)，管理體制的條線和條塊關(guān)系開(kāi)始變化，職業(yè)教育地方政府事權(quán)增加。分稅制改革之后，隨著教育項(xiàng)目制的發(fā)展，中央教育部門(mén)開(kāi)始通過(guò)財(cái)政和政治激勵(lì)進(jìn)行體系建設(shè)，規(guī)范地方政府權(quán)責(zé)關(guān)系，完善職業(yè)教育公共政策體系。

(一)“條條為主”的行業(yè)辦學(xué)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)仿照蘇聯(lián)模式建立中國(guó)的職業(yè)學(xué)校制度，有中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校和半工半讀學(xué)校，主要依托行業(yè)和國(guó)有企業(yè)辦學(xué)和管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)技能培養(yǎng)制度是“以工廠學(xué)徒制為主，職業(yè)學(xué)校為輔”，而職業(yè)學(xué)校也大多采取“半工半讀”的形式。[8]各級(jí)各類職業(yè)教育是行業(yè)部門(mén)與教育部門(mén)共同舉辦，但中專、技校大部分都是由行業(yè)部門(mén)和國(guó)有企業(yè)舉辦，職業(yè)高中由地方教育部門(mén)舉辦。1951年，我國(guó)召開(kāi)了第一次全國(guó)中等職業(yè)教育工作會(huì)議，指出中央與各個(gè)省市自治區(qū)成立“中等職業(yè)教育委員會(huì)”，負(fù)責(zé)指導(dǎo)各地發(fā)展新中國(guó)的職業(yè)教育。[9]此時(shí)，國(guó)家統(tǒng)籌的勞動(dòng)用工制度、單位制的勞動(dòng)管理模式、去商品化的勞動(dòng)保護(hù)制度為工廠學(xué)徒制和行業(yè)中職學(xué)校的建立和發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。計(jì)劃體制下，職業(yè)教育呈現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)籌和控制、單位制的全面管理、國(guó)有企業(yè)專用性技能積累的重要特點(diǎn)。在職業(yè)教育管轄權(quán)上，政務(wù)院1950年公布《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》規(guī)定高校由中央教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成中央集權(quán)的教育管理體制。1952年規(guī)定省級(jí)政府的高校管轄權(quán)。1958年《關(guān)于教育工作的指示》要求少數(shù)中央各業(yè)務(wù)部門(mén)管理的學(xué)校下放給所屬企業(yè)直接管理，中央企業(yè)獲得行業(yè)內(nèi)學(xué)校的管理權(quán)。1958年，中央下放管理權(quán)，國(guó)有企業(yè)辦學(xué)和管理的學(xué)校增加，職工教育和職業(yè)教育相結(jié)合，為工廠培養(yǎng)技術(shù)人才。在單位制下，職業(yè)教育是一種封閉的人才培養(yǎng)機(jī)制，行業(yè)和國(guó)有企業(yè)辦學(xué)主要服務(wù)行業(yè)企業(yè)人才需求。直到1983年，對(duì)職校畢業(yè)生也是包分配。1978—1998年是我國(guó)中等職業(yè)教育發(fā)展的黃金時(shí)期，呈現(xiàn)出政府強(qiáng)力推動(dòng)、各部門(mén)協(xié)作管理、依靠外力大力發(fā)展的局面。1978年，在全國(guó)教育工作會(huì)議上鄧小平提出擴(kuò)大農(nóng)業(yè)中學(xué)、各種中專、技校比例，國(guó)家推動(dòng)一些效益不好的普通高中改辦職業(yè)高中，發(fā)展正規(guī)職業(yè)學(xué)校制度。在辦學(xué)和管理體制上，1985年5月頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出了職業(yè)教育發(fā)展的方向和定位，提出“以中等職業(yè)技術(shù)教育為重點(diǎn)，發(fā)揮中等專業(yè)學(xué)校的骨干作用，同時(shí)積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校，逐步建立起一個(gè)從初級(jí)到高級(jí)、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”[3]。此時(shí)，職業(yè)教育形成了多部門(mén)、多行業(yè)共辦的格局，管理主體包含了行業(yè)、企業(yè)、勞動(dòng)部門(mén)和教育部門(mén)等，行業(yè)系統(tǒng)辦學(xué)與管理為主。

(二)管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移與條塊結(jié)合

1997年開(kāi)始，隨著市場(chǎng)化改革的深入，職業(yè)教育開(kāi)始顯現(xiàn)危機(jī)。中職教育招生人數(shù)連續(xù)五年滑坡。1998年之后，中專、技校辦學(xué)困難，它們和職業(yè)高中開(kāi)始趨同。[10]這個(gè)時(shí)期，一些職業(yè)學(xué)校辦學(xué)混亂，管理不規(guī)范，結(jié)構(gòu)不合理，不能適應(yīng)市場(chǎng)需求，逐漸與產(chǎn)業(yè)脫離。職業(yè)教育從輝煌走向危機(jī)和外部制度環(huán)境變化和自身改革乏力相關(guān)。一方面，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型之后，我國(guó)建立了自由的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度，取消了計(jì)劃體制下的統(tǒng)包統(tǒng)分的勞動(dòng)雇傭制度，1995年中專畢業(yè)生開(kāi)始繳費(fèi)上學(xué)，自主擇業(yè)。國(guó)有企業(yè)改革、工人下崗、裁員增效，國(guó)家開(kāi)始分離企業(yè)辦社會(huì)職能，職業(yè)教育行業(yè)辦學(xué)逐漸弱化。同時(shí)，工人下崗、大學(xué)擴(kuò)招和學(xué)歷貶值降低了居民職業(yè)教育的選擇意愿。另一方面，學(xué)校自身改革滯后不能適應(yīng)市場(chǎng)需求，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型后，學(xué)校的人才培養(yǎng)模式并沒(méi)有隨之變革，專業(yè)設(shè)置、課程體系、師資能力轉(zhuǎn)型乏力。

20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，職業(yè)教育管轄權(quán)逐漸從行業(yè)系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到教育系統(tǒng)。1998年《關(guān)于調(diào)整撤并部門(mén)所屬學(xué)校管理體制的決定》要求原機(jī)械工業(yè)部等九部門(mén)所屬學(xué)校要通過(guò)共建、合并、合作、調(diào)整等方式進(jìn)行管理體制調(diào)整。2000年，規(guī)定行業(yè)、企業(yè)辦學(xué)校的人財(cái)物管理體制和屬性不變，但是，教育業(yè)務(wù)按照屬地化原則由地方教育部門(mén)管理。此時(shí)，行業(yè)部門(mén)和教育部門(mén)共同舉辦職業(yè)教育的格局發(fā)生變化，大部分的行業(yè)和企業(yè)辦學(xué)被國(guó)家政策剝離，僅僅存留一小部分。1999年以來(lái)，行業(yè)和企業(yè)主辦的大專、中專、技校、職業(yè)高中、職工學(xué)校和成人中專等，逐步劃轉(zhuǎn)到地方政府主管，各類職業(yè)學(xué)校從行業(yè)系統(tǒng)進(jìn)入教育系統(tǒng)管轄，或者撤并、重組、升格、市場(chǎng)化辦學(xué)等。同時(shí)，職業(yè)教育管理體制出現(xiàn)了“條塊結(jié)合”的趨勢(shì)，地方政府職業(yè)教育事權(quán)增加，開(kāi)始根據(jù)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯統(tǒng)籌職業(yè)教育模式。在珠三角和長(zhǎng)三角的一些地區(qū)，地方政府統(tǒng)籌職業(yè)教育和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，讓職業(yè)教育成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要一環(huán)，服務(wù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和企業(yè)。[11]

(三)項(xiàng)目制下的央地關(guān)系

在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和分稅制改革的背景下，隨著行業(yè)主管部門(mén)和國(guó)有企業(yè)在職業(yè)教育中的作用被削弱，國(guó)家不斷調(diào)整中央和地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。在市場(chǎng)化改革初期，央地權(quán)責(zé)關(guān)系還比較模糊，1995年高等教育管理體制改革指出明確舉辦者、管理者和辦學(xué)者職責(zé)，條塊有機(jī)結(jié)合。1998年3月，國(guó)家教委、經(jīng)貿(mào)委、勞動(dòng)部發(fā)布通知強(qiáng)調(diào)推進(jìn)辦學(xué)體制和管理體制改革，逐漸放開(kāi)辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)，明確各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。1998年開(kāi)始，管理體制變革呈現(xiàn)出提高規(guī)模效應(yīng)和改革條塊分割的管理體制的路徑。1999年，一些中央部門(mén)將學(xué)校的管轄權(quán)逐步交給地方政府或者央地共建，如行業(yè)部門(mén)交給地方教育行政部門(mén)主管。[12]辦學(xué)體制上形成共建共管、合并辦學(xué)、協(xié)作辦學(xué)、轉(zhuǎn)由地方管理的格局。職業(yè)教育重振和體系建設(shè)階段，管轄權(quán)主要在教育系統(tǒng)，教育主管部門(mén)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)等部門(mén)進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)。2002—2005年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)三次職教會(huì)議，確立了大力發(fā)展職業(yè)教育的政策。會(huì)議確定了職業(yè)教育的發(fā)展理念、目標(biāo)、措施和財(cái)政投入。國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目制的方式設(shè)立專項(xiàng)資金對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行財(cái)政投入，包含示范校建設(shè)、實(shí)訓(xùn)基地、學(xué)生資助等方面。在央地權(quán)責(zé)關(guān)系上，中央和省級(jí)財(cái)政開(kāi)始向上集中，建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，以國(guó)家項(xiàng)目帶動(dòng)地方政府投資區(qū)域職業(yè)教育和產(chǎn)教融合。此時(shí)，職業(yè)教育治理層面的張力主要來(lái)源于體系建設(shè)的政策集權(quán)化和區(qū)域產(chǎn)教融合利益多元化。[13]

在管理體制方面，國(guó)家主導(dǎo)重視調(diào)動(dòng)地方政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元力量，如2010年建立教育行業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)，中央和地方政府合作建立多個(gè)國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)，探索集團(tuán)化辦學(xué)模式和產(chǎn)業(yè)學(xué)院等。2017年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》。2018年，教育、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)、財(cái)政等部門(mén)聯(lián)合制定《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》體現(xiàn)了加強(qiáng)教育和產(chǎn)業(yè)的對(duì)話和合作，重新回歸“產(chǎn)教融合、工學(xué)結(jié)合”的模式。在2019年的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中提出經(jīng)過(guò)5—10年，職業(yè)教育管理體制改革要從政府舉辦為主向“政府統(tǒng)籌管理，行業(yè)、企業(yè)和社會(huì)力量積極參與的多元辦學(xué)體制”的格局轉(zhuǎn)變，這是向20世紀(jì)八九十年代的模式回歸，建立“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”的職業(yè)教育管理體制。

二、職業(yè)教育治理中的管轄權(quán)之爭(zhēng)

治理是一個(gè)西方化的概念，側(cè)重于多方協(xié)商妥協(xié)形成的多元化治理機(jī)制，多元主體參與治理是一種自下而上的治理模式。社會(huì)治理是一種動(dòng)態(tài)平衡的機(jī)制，通過(guò)制度安排和權(quán)力互動(dòng)形成基礎(chǔ)性的控制和平衡系統(tǒng)。而管理側(cè)重技術(shù)層面的控制，體現(xiàn)一種自上而下的管控技術(shù)和手段。[14]我國(guó)社會(huì)治理是一種國(guó)家主義和發(fā)展型政府的模式，政府主導(dǎo)下基于實(shí)踐的公共政策制定，而不是自下而上的公眾參與建構(gòu)制度體系的韌性。[15]從計(jì)劃體制到市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型，治理模式呈現(xiàn)了從總體支配到技術(shù)治理的變化，項(xiàng)目制成為一種重要的社會(huì)治理模式。[16]應(yīng)星認(rèn)為：“理解中國(guó)社會(huì)治理要分清治理的歷史階段性特點(diǎn)和理解治理術(shù)中人和事的關(guān)聯(lián)性?！彼J(rèn)為中國(guó)社會(huì)治理經(jīng)歷了三個(gè)階段：總體化的治理、簡(jiǎn)化的治理和項(xiàng)目治理。計(jì)劃體制的單位制是對(duì)人的全面管控，并提供全面的社會(huì)保障體系。而1978年之后，國(guó)家經(jīng)歷了30年左右治理的簡(jiǎn)化，即不完全實(shí)施對(duì)人的全面的控制，而是通過(guò)專項(xiàng)治理的方式進(jìn)行相對(duì)松散式的管控，賦予地方政府一定的治理權(quán)限。分稅制改革以來(lái)，條條關(guān)系漸強(qiáng)，主要以項(xiàng)目制的方式從中央到地方，再到基層社會(huì)組織，這在一定程度上加強(qiáng)了中央和省級(jí)政府的集權(quán)，同時(shí)，社會(huì)治理變得更加精細(xì)化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化。[5]

教育治理的概念是在國(guó)家治理現(xiàn)代化體系建立中提出的，從社會(huì)治理的角度看，西方教育體系的發(fā)展是一種“自發(fā)性的機(jī)制”，在市場(chǎng)機(jī)制影響下，政府規(guī)制高等教育的能力日益受到限制。而我國(guó)教育體系的建構(gòu)和發(fā)展是政府規(guī)制的歷史，遵循國(guó)家主義的發(fā)展脈絡(luò)。中國(guó)特色發(fā)展模式是基于實(shí)踐的，并非依賴一種基于價(jià)值的推演，這是一種實(shí)用主義的公共政策實(shí)踐。優(yōu)化政府干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為國(guó)家治理的“集權(quán)和分權(quán)”模式。[17]一些對(duì)教育治理現(xiàn)代化的研究也指出，教育治理是建立在教育管理傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上，政府作用不能因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制的引入而弱化，而要在基本規(guī)則制定、教育公平保障、教育評(píng)價(jià)等方面發(fā)揮作用。教育公共政策是重要的教育管理和治理的工具，從實(shí)踐到政策，再到立法是中國(guó)公共政策實(shí)踐的真實(shí)寫(xiě)照。治理的現(xiàn)代化是要解決管理過(guò)程的制度、權(quán)力格局、利益平衡等問(wèn)題，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，探索中國(guó)特色的教育治理模式。[18][19]現(xiàn)階段，職業(yè)教育根本制度性問(wèn)題是中央政府頂層制度設(shè)計(jì)如何保障各方利益，應(yīng)對(duì)內(nèi)外的沖擊。所以，在發(fā)展型政府的治理格局下，我們應(yīng)該把教育體系的建設(shè)看作一種必要的公共物品，提供政府規(guī)制的意義，提高政策選擇的有效性。

但當(dāng)前，在公共政策層面，政府強(qiáng)力推進(jìn)建構(gòu)了我國(guó)職業(yè)教育體系，具有明顯的教育行政系統(tǒng)主導(dǎo)，以項(xiàng)目制手段加強(qiáng)政府責(zé)任的傾向。它形塑了職業(yè)教育的辦學(xué)、管理和評(píng)價(jià)制度。在央地權(quán)責(zé)關(guān)系上，職業(yè)教育呈現(xiàn)出教育行政系統(tǒng)的壓力和地方政府的行為邏輯不相符、不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，單純依靠中央項(xiàng)目制的財(cái)政資金誘導(dǎo)和科層績(jī)效考評(píng)的壓力傳導(dǎo)，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。[20]區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)需要省級(jí)統(tǒng)籌產(chǎn)教融合關(guān)系，以確定職業(yè)教育發(fā)展模式。職業(yè)學(xué)校作為獨(dú)立的利益主體，在整體技能形成中的角色和定位已經(jīng)改變。職業(yè)學(xué)校從國(guó)家技能形成制度的子系統(tǒng)，變?yōu)樽非蠼逃w系建設(shè)中的身份認(rèn)同，走向了規(guī)模發(fā)展、科層考核、升學(xué)導(dǎo)向、指標(biāo)建設(shè)的發(fā)展路徑。

(一)職業(yè)教育的管轄權(quán)

職業(yè)教育現(xiàn)代治理體系和能力建設(shè)的核心是管理體制的改革，處理政府、市場(chǎng)、社會(huì)和院校的多元利益關(guān)系，改變政府單向度管理、推動(dòng)治理變革。職業(yè)教育管理體制上是政府規(guī)制和體制的單一化、多元參與主體缺乏。我國(guó)職業(yè)教育制度安排和組織轉(zhuǎn)型主要基于國(guó)家供給，而不是制度性利益驅(qū)動(dòng)下的高校自主變革。政策執(zhí)行的激勵(lì)約束機(jī)制和多層委托代理關(guān)系的政策執(zhí)行鏈條，主要體現(xiàn)為“壓力傳導(dǎo)”與“激勵(lì)誘導(dǎo)”的制度安排。[2]以此建構(gòu)了職業(yè)教育的權(quán)力支配關(guān)系和組織變遷路徑。公辦職業(yè)院校的管轄權(quán)是國(guó)家主導(dǎo)的，學(xué)校行政隸屬在國(guó)家科層體制內(nèi)，體現(xiàn)行政的上下級(jí)關(guān)系。行政隸屬關(guān)系決定了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、辦學(xué)方向和權(quán)責(zé)關(guān)系。管轄權(quán)是個(gè)比較復(fù)合性的概念，界定了政府行政管理的范圍和層級(jí)，在管理內(nèi)容上分為財(cái)政、人事和行政事務(wù)管理等權(quán)力；在管理模式上體現(xiàn)為“條線和條塊關(guān)系”。職業(yè)教育治理的復(fù)雜性涉及多元利益主體關(guān)系，管轄權(quán)的演變可以深刻呈現(xiàn)出職業(yè)教育管理主體的多元化和多層性。本文使用管轄權(quán)這一概念來(lái)梳理職業(yè)教育治理中的條線和條塊關(guān)系的變化。

在學(xué)界，對(duì)職業(yè)教育管理體制的研究常使用“多頭管理”的概念，但“多頭管理”并不能理解為阻礙職業(yè)教育發(fā)展的因素，它恰恰是職業(yè)教育歷史發(fā)展的一種原生態(tài)格局。職業(yè)教育天然具有經(jīng)濟(jì)和教育雙重屬性，在初創(chuàng)階段，職業(yè)學(xué)校一般都由經(jīng)濟(jì)和技術(shù)部門(mén)舉辦，有企業(yè)模式、學(xué)校模式和雙元模式。多頭管理是一個(gè)對(duì)象受制于多個(gè)平行的管理主體，體現(xiàn)為不同行政部門(mén)、中央和地方政府的多頭管理。[21]在各國(guó)的職業(yè)教育實(shí)踐中，教育部門(mén)和經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)部門(mén)圍繞著職業(yè)教育管轄權(quán)之爭(zhēng)是一種普遍的現(xiàn)象，比如法國(guó)的職業(yè)學(xué)校由教育和經(jīng)濟(jì)部門(mén)共同管轄，長(zhǎng)期存在管轄權(quán)之爭(zhēng)，辦學(xué)理念和人才培養(yǎng)方面存在根本沖突。德國(guó)雙元制的職業(yè)教育模式的建構(gòu)是各種社會(huì)力量的利益政治過(guò)程，呈現(xiàn)出教育和經(jīng)濟(jì)部門(mén)的分治格局。[21]而我國(guó)從職業(yè)教育建立之初，各類職業(yè)學(xué)校就分屬于勞動(dòng)部門(mén)、教育部門(mén)、行業(yè)、企業(yè)管理，形成“條線分治、多元主體”的管理體制，如一些大專和中專院校在不同層次的行業(yè)系統(tǒng)管轄，技工學(xué)校主要由勞動(dòng)部門(mén)和國(guó)有企業(yè)主辦和主管，職業(yè)高中由地方教育部門(mén)主管，按照市場(chǎng)原則辦學(xué)。

在教育治理的背景下，討論我國(guó)職業(yè)教育的管轄權(quán)之爭(zhēng)體現(xiàn)了管理體制中政府權(quán)責(zé)關(guān)系“條塊”交織的格局。總體上，他經(jīng)歷了從行業(yè)辦學(xué)的“條條”為主，到教育系統(tǒng)統(tǒng)籌的“條塊結(jié)合”和地方政府主導(dǎo)的“塊塊為主”的變化?！皸l條關(guān)系”主要是指行政管理體制中的垂直關(guān)系、上下級(jí)關(guān)系和專業(yè)關(guān)系，如行業(yè)系統(tǒng)的部門(mén)治理邏輯、教育系統(tǒng)的科層關(guān)系，同一領(lǐng)域從上到下的監(jiān)管系統(tǒng)?！皦K塊關(guān)系”一般指省、市、縣政權(quán)和企事業(yè)單位以及經(jīng)管組織的關(guān)系。[22]“條塊關(guān)系”是指我國(guó)央地政府的權(quán)責(zé)分配關(guān)系，主要涉及地方政府和業(yè)務(wù)職能部門(mén)的關(guān)系，但隨著條塊關(guān)系經(jīng)歷了分割、結(jié)合、共管和張力等變化，越發(fā)復(fù)雜化?，F(xiàn)階段，教育政策和科層體系是“條條”的關(guān)系，從上向下涉及眾多利益主體，教育部、地方教育主管部門(mén)和職業(yè)學(xué)校，在政策理念認(rèn)知、解讀和執(zhí)行層面，它們也具有不同的利益取向。與此同時(shí)，地方政府的行為角色是在不斷的變化，有經(jīng)濟(jì)型、代理型、謀利型、地方法團(tuán)主義、汲取型、懸浮型等行為模式。[23]

在行業(yè)和企業(yè)系統(tǒng)管轄下，學(xué)校完全屬于行業(yè)系統(tǒng)的“條條關(guān)系”，學(xué)校和地方政府基本沒(méi)有什么關(guān)聯(lián)，行政級(jí)別也一般比歸屬地方政府的學(xué)校高。但是，隨著管轄權(quán)從行業(yè)、企業(yè)到教育系統(tǒng)、從中央到地方政府轉(zhuǎn)移過(guò)程，條條關(guān)系變成教育系統(tǒng)主導(dǎo)，地方政府的塊塊管轄力提高，相對(duì)分割的“條塊關(guān)系”變成“條塊結(jié)合”。分稅制改革之后，條條的權(quán)威不斷加大，教育系統(tǒng)通過(guò)國(guó)家項(xiàng)目制的方式，加強(qiáng)了對(duì)職業(yè)教育地方的管轄權(quán)，以財(cái)權(quán)帶動(dòng)地方政府事權(quán)投入，完善職業(yè)教育的財(cái)權(quán)和事權(quán)體系。中央通過(guò)財(cái)政和政治激勵(lì)加強(qiáng)了各個(gè)層級(jí)的教育體系化建設(shè)。同時(shí)，地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的利益主體也對(duì)本區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展模式產(chǎn)生影響，本地產(chǎn)業(yè)形態(tài)、企業(yè)內(nèi)部治理、勞動(dòng)保護(hù)制度、高等教育結(jié)構(gòu)體系需要和職業(yè)教育發(fā)展模式協(xié)調(diào)統(tǒng)一。條塊結(jié)構(gòu)中的多元利益主體的博弈格局形塑了本區(qū)域職業(yè)教育治理模式。

(二)管轄權(quán)中的產(chǎn)教關(guān)系：條線關(guān)系的演變

職業(yè)教育辦學(xué)源于經(jīng)濟(jì)部門(mén)和行業(yè)、企業(yè)，產(chǎn)教關(guān)系是職業(yè)教育的原生態(tài)。我國(guó)早期的實(shí)業(yè)學(xué)校就是教育界和職業(yè)界共同創(chuàng)辦。新中國(guó)成立后的中專和技校是經(jīng)濟(jì)部門(mén)和國(guó)有企業(yè)創(chuàng)辦和管轄的。職業(yè)教育管轄權(quán)中的產(chǎn)教關(guān)系是系統(tǒng)和制度層面的概念，是外部產(chǎn)業(yè)和教育系統(tǒng)的融合關(guān)系。校企合作是組織層面的結(jié)合關(guān)系，工學(xué)結(jié)合是教學(xué)層面工作與學(xué)習(xí)的結(jié)合。管轄權(quán)中的產(chǎn)教融合更強(qiáng)調(diào)校企合作背后的經(jīng)濟(jì)和教育系統(tǒng)融合的制度設(shè)計(jì)與安排。在組織層面，涉及政府、企業(yè)、學(xué)校和社會(huì)的關(guān)系。在職業(yè)教育發(fā)展史上，我國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展路徑不同于西方國(guó)家脫胎于行會(huì)學(xué)徒制，具有深厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和比較完善的職業(yè)教育管理體制。[11]我國(guó)早期洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、實(shí)業(yè)救國(guó)、民族資產(chǎn)階級(jí)發(fā)展并不充分，并一度遭到破壞，職業(yè)教育一直缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和行會(huì)管理力量，自治性不足。在國(guó)企發(fā)展階段，雖然存在工廠學(xué)徒制，但是他和職業(yè)學(xué)校制度并沒(méi)有銜接，而是分屬于不同的管理體系。在技能形成制度上，產(chǎn)教關(guān)系的核心問(wèn)題應(yīng)該是職業(yè)教育如何融入技能形成，而不僅局限于學(xué)校和企業(yè)的關(guān)系的外在化和形式化探討。校企合作面臨困境的根本原因是宏觀層面產(chǎn)教融合的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

實(shí)業(yè)學(xué)校的建立是教育界和職業(yè)界的融合。1903年，張謇創(chuàng)辦了通州師范學(xué)院、鐵路學(xué)校，商船學(xué)校等。黃炎培的職業(yè)教育思想認(rèn)為職業(yè)教育是一個(gè)特殊的教育領(lǐng)域，僅從職業(yè)學(xué)校做功夫不能發(fā)達(dá)職業(yè)教育，教育界一定要與職業(yè)界相溝通，這是最早校企合作的理論表述。[24]計(jì)劃體制時(shí)期，大量的行業(yè)部委創(chuàng)辦、主管高等?？圃盒：椭械葘？茖W(xué)校，管理體制體現(xiàn)了多級(jí)政府統(tǒng)一管理的模式。在20世紀(jì)五六十年代，職業(yè)教育的管轄部門(mén)有中央教育部、中央各業(yè)務(wù)部門(mén)和省級(jí)教育行政部門(mén)，形成了“多元主體、條塊分治”的格局，體現(xiàn)了管轄權(quán)的部門(mén)系統(tǒng)分割和管理部門(mén)的職能分割。在計(jì)劃體制下，行業(yè)系統(tǒng)、國(guó)有企業(yè)開(kāi)始大量的創(chuàng)辦職業(yè)學(xué)校，我國(guó)的中專和技校都是經(jīng)濟(jì)部門(mén)或企業(yè)創(chuàng)辦的，職業(yè)教育是技能形成體系中的一環(huán)，深深扎根于行業(yè)企業(yè)。在管轄權(quán)上，中專、技校、職業(yè)中學(xué)的管轄權(quán)分別是行業(yè)系統(tǒng)、勞動(dòng)部門(mén)或行業(yè)企業(yè)、地方教育行政部門(mén)。前兩類職業(yè)學(xué)校都是在單位制下統(tǒng)包統(tǒng)分的學(xué)校，而職業(yè)中學(xué)由教育行政部門(mén)舉辦，采用市場(chǎng)原則、多元形式、多方籌資，資金來(lái)源和就業(yè)沒(méi)有保障。在計(jì)劃體制相關(guān)制度和國(guó)有企業(yè)社會(huì)職能的支持下，職業(yè)學(xué)校基本都依托于行業(yè)、企業(yè)，具有緊密的產(chǎn)教融合關(guān)系。隨著市場(chǎng)化改革的深入和國(guó)企改革中社會(huì)性職能的剝離，行業(yè)主管單位開(kāi)始重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展等核心業(yè)務(wù)，將教育職能劃歸到地方政府和教育行政部門(mén)主管。職業(yè)學(xué)校的管轄權(quán)則經(jīng)歷了從中央下放到地方、從行業(yè)到教育行政部門(mén)主管的過(guò)渡。管轄權(quán)從國(guó)家下放到地方之后，職業(yè)教育成為地方政府事權(quán)，要結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化發(fā)展需要，安排區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和職業(yè)教育。

在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型初期，由于制度的慣性和職業(yè)教育管轄權(quán)的下放，職業(yè)教育產(chǎn)教關(guān)系不斷調(diào)整，呈現(xiàn)出兩種不同的發(fā)展模式：一方面，1978年到2011年一些地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)治理模式和職業(yè)教育管理體制，形成了一些具有區(qū)域特色的產(chǎn)教融合模式。長(zhǎng)三角、珠三角產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，在地方政府的統(tǒng)籌下，20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始資源整合和管理體制改革，建立了與本地產(chǎn)業(yè)密切結(jié)合的職教體系。[11]比如廣東順德在管理體制上改變了職業(yè)學(xué)校辦學(xué)混亂的局面，調(diào)整學(xué)校布局結(jié)構(gòu)，在了解當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，進(jìn)行職業(yè)教育的資源整合和優(yōu)化院校結(jié)構(gòu)，建立機(jī)電類和電子技術(shù)公共實(shí)訓(xùn)中心，進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)籌、資源共享、集約辦學(xué)。[25]太倉(cāng)工業(yè)學(xué)校和太倉(cāng)職業(yè)高級(jí)中學(xué)合并成立太倉(cāng)中專，通過(guò)資源整合與本地產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，對(duì)職業(yè)教育的管理模式進(jìn)行改革。[11]另一方面，全國(guó)大部分地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展受到了經(jīng)濟(jì)體制改革的影響。20世紀(jì)90年代，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革要求剝離企業(yè)的非生產(chǎn)性功能，集中力量進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù)，以改變單位制下“企業(yè)辦社會(huì)”的局面，提高企業(yè)生產(chǎn)效益。行業(yè)、企業(yè)逐漸從職業(yè)教育中退出，產(chǎn)教關(guān)系和校企合作逐漸弱化。在管轄權(quán)上，產(chǎn)業(yè)部門(mén)和國(guó)有企業(yè)大幅度退出職業(yè)教育管轄權(quán)，國(guó)家把原來(lái)歸屬行業(yè)、企業(yè)的職業(yè)學(xué)校轉(zhuǎn)化為地方教育部門(mén)業(yè)務(wù)主管，這在制度設(shè)計(jì)上逐漸喪失了校企合作的制度和組織基礎(chǔ)。在一些產(chǎn)教融合的政策研究中，學(xué)者們也指出了教育系統(tǒng)與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的“錯(cuò)位”問(wèn)題，指出核心問(wèn)題是在技能形成制度中理解職業(yè)學(xué)校的功能和定位，優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)，使技能人才培養(yǎng)供給側(cè)與需求側(cè)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、水平上匹配，在管理和評(píng)價(jià)體制上協(xié)同教育與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，重視區(qū)域產(chǎn)教融合機(jī)制的建構(gòu)。[26]在教育行政系統(tǒng)為主導(dǎo)的體系建設(shè)階段，校政關(guān)系有所強(qiáng)化，而校企關(guān)系形式上增強(qiáng)，內(nèi)涵上弱化。隨著教育財(cái)政項(xiàng)目制的增長(zhǎng)，一些深度嵌入?yún)^(qū)域技能形成中的職業(yè)院校正在弱化其與區(qū)域產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，不斷“向上看”，獲取國(guó)家的政策支持和財(cái)政經(jīng)費(fèi)。如一些職業(yè)院校在校企合作中傾向于與大企業(yè)合作，以爭(zhēng)取大量財(cái)政資金補(bǔ)助。

(三)管轄權(quán)中的央地關(guān)系：條塊關(guān)系的變化

央地政府權(quán)責(zé)關(guān)系的變化是理解職業(yè)教育管轄權(quán)的重要線索。福柯對(duì)治理術(shù)(Governmentality)的研究指出了治理是人和事的復(fù)合體。中國(guó)基層治理的特點(diǎn)是以人為核心，即通過(guò)對(duì)官員的考核和晉升制度，進(jìn)行層層行政壓力的傳導(dǎo)。[14]分稅制改革之后，央地關(guān)系的變化要關(guān)注財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)的變化。學(xué)者們對(duì)項(xiàng)目制的研究指出，項(xiàng)目治國(guó)體現(xiàn)一種從總體支配到技術(shù)治理模式的轉(zhuǎn)變，要關(guān)注上下級(jí)政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的變化。在行政隸屬關(guān)系上，公辦職業(yè)學(xué)校是一種公共行政的科層組織，是政府組織的一部分，延續(xù)事業(yè)單位的管理模式，承擔(dān)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理職責(zé)，具有公共性和社會(huì)性。同時(shí)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，要精簡(jiǎn)政府職能，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增加大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，優(yōu)化行政干預(yù)。對(duì)于職業(yè)學(xué)校組織特性和內(nèi)涵的討論，其實(shí)揭示了其公共政策的兩難困境。[27]

在職業(yè)教育體系建立之初，我國(guó)形成了中央集權(quán)下的職業(yè)教育多部門(mén)、多結(jié)構(gòu)、多形式的辦學(xué)模式。政務(wù)院1950年公布《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，規(guī)定高校由中央教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成中央集權(quán)的教育管理體制。公辦職業(yè)學(xué)校處在中央集權(quán)的科層管理模式下，隨著市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，國(guó)家在管理體制上簡(jiǎn)政放權(quán)，中央和地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系不斷調(diào)整變化，從中央集權(quán)到適度分權(quán)，再到項(xiàng)目制的“央省”政策集權(quán)。1985年之后，政府實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)、地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，通過(guò)規(guī)范央地權(quán)責(zé)關(guān)系，改革行政管理體制，中等職業(yè)學(xué)校實(shí)行“地方負(fù)責(zé)”的體制，高等教育實(shí)行“中央、省、中心城市三級(jí)辦學(xué)”體制。1993年，進(jìn)一步完善央地教育管理權(quán)限，職業(yè)教育實(shí)行縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府分級(jí)統(tǒng)籌與管理，高等教育實(shí)行中央與省分級(jí)管理，由此，央地權(quán)責(zé)關(guān)系逐漸明晰化。1992年以來(lái)，教育體制中的辦學(xué)體制通過(guò)合并辦學(xué)、共建共管、協(xié)作辦學(xué)、中央轉(zhuǎn)交地方管理、行業(yè)轉(zhuǎn)交教育管理等方式進(jìn)行改革和調(diào)整，1999—2003年國(guó)家在教育行政職責(zé)權(quán)限上進(jìn)一步分權(quán)和放權(quán)。中央業(yè)務(wù)部門(mén)逐步退出高等教育管理，地方政府管理功能不斷強(qiáng)化，學(xué)校自主權(quán)上升。同時(shí)，在辦學(xué)規(guī)模上，國(guó)家要求提高規(guī)模效益，走內(nèi)涵發(fā)展道路。2000年校均規(guī)模本科院校由2 500提高到3 500人，專科院校由1 000人提高到2 000人左右。[27]

在20世紀(jì)八九十年代，財(cái)政體制分權(quán)改革經(jīng)歷了1985年和1988年的兩次變革，越來(lái)越分權(quán)化，簡(jiǎn)政放權(quán)政策造成中央政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理方面的能力下降，國(guó)家能力嚴(yán)重削弱了。[28]20世紀(jì)80年代地方政府的自主性還是比較強(qiáng)的，當(dāng)時(shí)中央部門(mén)條條的分工程度弱，塊塊自主權(quán)大。分權(quán)主要體現(xiàn)在利用社會(huì)多元力量辦學(xué)，適度放開(kāi)職業(yè)教育的辦學(xué)權(quán)，引入市場(chǎng)機(jī)制和就業(yè)導(dǎo)向原則。在市場(chǎng)化改革初期，中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系還比較模糊，在高度分權(quán)的狀態(tài)下，地方舉辦職業(yè)學(xué)校體現(xiàn)地方政府意志，如在珠三角和長(zhǎng)三角的一些地區(qū)，地方政府統(tǒng)籌職業(yè)教育和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，讓職業(yè)教育成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，服務(wù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和企業(yè)。但是，一些地區(qū)分權(quán)和職業(yè)教育的快速發(fā)展也帶來(lái)了辦學(xué)混亂、管理不規(guī)范、教育資源浪費(fèi)、辦學(xué)質(zhì)量下降等問(wèn)題。此時(shí)，職業(yè)教育管理體制呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)，地方負(fù)責(zé)”的特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代末，國(guó)家把大批中央各部委的直屬的學(xué)校下放到地方，幾乎所有的中專、技校都下放到了地方，各省也開(kāi)始下放辦學(xué)和管理權(quán)。在高等教育大眾化的高校擴(kuò)招政策下，國(guó)家政策對(duì)職業(yè)教育支持不夠，長(zhǎng)期投入不足，一些職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量嚴(yán)重下滑，這也是后期中央政府加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育管理的原因。

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，分稅制改革不斷調(diào)整央地財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配關(guān)系，我國(guó)政府間權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)發(fā)生重要的變化，條條的權(quán)責(zé)顯著增強(qiáng)，塊塊的行為模式發(fā)生變化。[22]1994年分稅制改革以來(lái)，實(shí)行了相對(duì)集權(quán)的財(cái)政體制，集權(quán)效應(yīng)引發(fā)了地方政府的行為變化。[29]條線的權(quán)威加大，中央通過(guò)教育項(xiàng)目制提高權(quán)威，激勵(lì)地方政府職業(yè)教育公共投入，并不斷完善教育轉(zhuǎn)移支付體系。從2004年開(kāi)始，中央政府加大了對(duì)職業(yè)教育的財(cái)政資金支持和政策引導(dǎo)，重塑了職業(yè)教育管轄權(quán)中的央地權(quán)責(zé)關(guān)系。國(guó)家通過(guò)財(cái)政和行政激勵(lì)加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育的體系建設(shè)、政策試點(diǎn)和專項(xiàng)扶持，形成項(xiàng)目的資源集中優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)效應(yīng)，以彌補(bǔ)在90年代末期職業(yè)教育在公共資源供給和公共政策制定中的弱勢(shì)地位。其實(shí)，在國(guó)家治理層面，一直存在著“一統(tǒng)體制”與地方“有效治理”的張力。[30]以國(guó)家力量的跨越式發(fā)展模式加速職業(yè)教育體系建設(shè)的步伐。中央的政策動(dòng)員和壓力傳導(dǎo)機(jī)制保障了職業(yè)教育財(cái)政投入，卻一定程度上忽略了地方的利益偏好。項(xiàng)目制的生成動(dòng)因、內(nèi)涵定義、運(yùn)作邏輯、組織基礎(chǔ)和效用限度等方面受到了傳統(tǒng)科層制的影響。項(xiàng)目治理的實(shí)質(zhì)是在中央和地方政府多層“委托—代理”關(guān)系下，處理政策集權(quán)化和區(qū)域差異化的內(nèi)在張力。

(四)地方政府的角色：塊塊為主的管轄

一直以來(lái)，中央和地方在職業(yè)教育領(lǐng)域的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，在中央和地方“條塊”關(guān)系博弈下，中央項(xiàng)目制通過(guò)財(cái)政和政治激勵(lì)加強(qiáng)了各個(gè)層級(jí)的教育體系化建設(shè)。此時(shí)，職業(yè)教育管理體制中的“條塊”關(guān)系變得越發(fā)復(fù)雜化了。教育政策和科層體系是“條條”的關(guān)系，從上向下涉及眾多利益主體。與此同時(shí)，地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的利益主體也對(duì)本區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展模式產(chǎn)生影響，本地產(chǎn)業(yè)形態(tài)、企業(yè)內(nèi)部治理、勞動(dòng)保護(hù)制度、高等教育結(jié)構(gòu)需要和職業(yè)教育發(fā)展模式協(xié)調(diào)統(tǒng)一。特別在職業(yè)教育管轄權(quán)從中央行業(yè)系統(tǒng)下放到地方教育部門(mén)之后，地方政府的省級(jí)統(tǒng)籌成為區(qū)域產(chǎn)教融合發(fā)展的重要因素。

現(xiàn)代國(guó)家理論在政府間權(quán)責(zé)配置的框架下來(lái)理解地方政府行為，認(rèn)為地方政府是一個(gè)獨(dú)立的，具有一定的自主性的理性人，遵循制度環(huán)境下的理性選擇理論。教育項(xiàng)目制在完善轉(zhuǎn)移支付體系、重點(diǎn)扶持和均衡發(fā)展之外，在治理層面主要是規(guī)范和控制地方政府官員的行為，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，增加地方政府對(duì)公共服務(wù)(職業(yè)教育)等投入的支出。[28]在整體技能形成制度和區(qū)域產(chǎn)教融合機(jī)制中，地方政商關(guān)系、政校關(guān)系和區(qū)域資源分配機(jī)制決定了地方政府投入職業(yè)教育的意愿。如蘇南地區(qū)是“大政府、小市場(chǎng)”的模式，政府從當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展中分配的資源比重大，投入公共服務(wù)多。地方政府投入職業(yè)教育的行為邏輯受到區(qū)域產(chǎn)業(yè)稟賦和企業(yè)生產(chǎn)組織方式、上級(jí)政府考核機(jī)制、當(dāng)?shù)鼐用袷杖敕峙浜徒逃玫确矫娴挠绊憽?/p>

隨著分稅制改革和國(guó)家轉(zhuǎn)移支付體系的完善，地方政府的自主權(quán)不斷下降，條條分工越來(lái)越強(qiáng)。中央政策的集中化一定程度上改變了地方利益格局和央地成本分擔(dān)機(jī)制，但是，中央政策難以對(duì)職業(yè)教育的多元利益格局，以及居民偏好信息進(jìn)行收集、整理和傳遞。如果中央的政策標(biāo)準(zhǔn)不是本地化產(chǎn)業(yè)利益導(dǎo)向的，易導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校和地方政府的利益脫鉤。比如中職免費(fèi)政策體現(xiàn)了中央財(cái)政體系建設(shè)和地方政府供給意愿的沖突。

央地權(quán)責(zé)關(guān)系的不明晰性、復(fù)雜性與連帶性導(dǎo)致地方政府更多變通策略，地方政府投入職業(yè)教育，更多的是滿足上級(jí)的績(jī)效考核，而不是多元化利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對(duì)公共教育財(cái)力有限的地方政府而言，教育成本分擔(dān)方式的變化影響了地方政府的供給意愿，形成了地方政府應(yīng)對(duì)上級(jí)政策的諸多變通之法。[31]同時(shí)，職業(yè)教育整體評(píng)價(jià)體系中社會(huì)評(píng)價(jià)的維度比較滯后，“向上看”的評(píng)價(jià)制度導(dǎo)向了資源獲取重心的改變，職業(yè)院校更多按照評(píng)價(jià)體系進(jìn)行對(duì)標(biāo)建設(shè)，一定程度上忽視了特色和內(nèi)涵建設(shè)，而真正的產(chǎn)教融合型職業(yè)學(xué)校發(fā)展受到限制。產(chǎn)教融合從區(qū)域發(fā)展的子系統(tǒng)變?yōu)檎w職業(yè)教育體系建設(shè)的一部分，這改變了職業(yè)教育原有的地方政府和行業(yè)辦學(xué)的利益格局。所以，在區(qū)域產(chǎn)教融合發(fā)展機(jī)制下，應(yīng)該加強(qiáng)職業(yè)教育的省級(jí)統(tǒng)籌能力[32]，在優(yōu)化治理方面提高地方政府的職業(yè)教育管轄權(quán)，關(guān)注區(qū)域產(chǎn)教關(guān)系的利益格局，通過(guò)項(xiàng)目制的方式增加地方政府對(duì)區(qū)域產(chǎn)教融合的統(tǒng)籌安排。

三、對(duì)我國(guó)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的思考

大學(xué)的發(fā)展具有兩種不同的取向，一種是國(guó)家管制主義，一種是市場(chǎng)自由主義。一些學(xué)者在高等教育體系中討論學(xué)術(shù)自治和大學(xué)管制的關(guān)系，馬丁·特羅分析了高等教育從社會(huì)邊緣走向中心后，教育系統(tǒng)的龐大化和與政府關(guān)系的緊密性。中央政府和地方政府成為高等教育唯一的資金來(lái)源。[33]在職業(yè)教育治理模式中有以美國(guó)為代表的自由主義系統(tǒng)、日本為代表的分割主義、法國(guó)為代表的中央集權(quán)主義、德國(guó)為代表的集體主義模式。[20]而中國(guó)正規(guī)職業(yè)學(xué)校制度在技能形成體系中不斷的變化，治理的核心問(wèn)題是職業(yè)學(xué)校在技能形成體系中的功能和定位問(wèn)題。在不同的歷史階段和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，職業(yè)學(xué)校制度經(jīng)歷了哪些變化，變化的核心和實(shí)質(zhì)是什么？這種變化對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和技能人才培養(yǎng)帶來(lái)什么影響？而本文對(duì)職業(yè)教育管轄權(quán)演變的研究是回答這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵。

在比較制度主義對(duì)資本主義多樣性的研究中，學(xué)者們指出協(xié)調(diào)市場(chǎng)和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下技能形成制度的差異。[34]他們從國(guó)家、市場(chǎng)、勞動(dòng)者三者的關(guān)系展開(kāi)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家規(guī)制、行業(yè)協(xié)會(huì)和雇主組織、產(chǎn)業(yè)工人之間的利益政治過(guò)程。[35][36]我國(guó)不同于德國(guó)的協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，他們具有成熟的行業(yè)協(xié)會(huì)、雇主組織和工會(huì)。我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展主要依靠國(guó)家財(cái)政支持，現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會(huì)力量比較薄弱，不能成為協(xié)調(diào)企業(yè)經(jīng)濟(jì)和教育行為的中間力量。宏觀制度轉(zhuǎn)型下的技能形成體制是產(chǎn)教關(guān)系演變的過(guò)程，職業(yè)教育技能培養(yǎng)的利益相關(guān)人，如雇主、技能工人、行業(yè)協(xié)會(huì)、政府的政治博弈形塑了職業(yè)教育的發(fā)展模式。對(duì)技能形成制度中各個(gè)利益主體和職業(yè)教育發(fā)展模式的研究，讓我們更深入思考我國(guó)應(yīng)該在學(xué)習(xí)西方職業(yè)教育制度的同時(shí)，如何建構(gòu)中國(guó)特色的職業(yè)教育體系，以及在管理體制上如何改革來(lái)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與教育的關(guān)系。

作為一種較復(fù)雜的公共物品，職業(yè)教育天生就具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和教育的多重屬性，體現(xiàn)國(guó)家、市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)之間的關(guān)系。國(guó)際的職教模式體現(xiàn)了不同經(jīng)濟(jì)制度下利益均衡的“自發(fā)擴(kuò)展秩序”，它是技術(shù)發(fā)展、居民意愿、政府管理、學(xué)校演變等利益主體的互動(dòng)。而我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展模式一直是國(guó)家政策主導(dǎo)和規(guī)制的。教育治理模式經(jīng)歷了集權(quán)性、綜合性和全面性，到治理的專項(xiàng)性和地方分權(quán)，再到“央省”集權(quán)和技術(shù)治理階段。職業(yè)教育的管轄權(quán)從行業(yè)辦學(xué)為主，到教育系統(tǒng)統(tǒng)籌，再到項(xiàng)目制的中央集權(quán)變化。在管轄權(quán)的產(chǎn)教和央地關(guān)系上體現(xiàn)了“條線”和“條塊”關(guān)系的交織。在“條線關(guān)系”上，行業(yè)、企業(yè)管轄權(quán)逐漸退出了職業(yè)教育領(lǐng)域，行業(yè)、企業(yè)的聲音越來(lái)越弱，在公共政策層面，當(dāng)前的現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)具有明顯的教育行政系統(tǒng)主導(dǎo)，以項(xiàng)目制的財(cái)政手段加強(qiáng)政府責(zé)任的傾向。在職業(yè)教育公共政策的制定上，國(guó)家掌握著政策的話語(yǔ)權(quán)，來(lái)自公眾和企業(yè)的聲音不足，缺乏對(duì)職業(yè)教育質(zhì)量信號(hào)、社會(huì)需求和評(píng)價(jià)的考慮。職業(yè)教育外部制度環(huán)境的變化深刻地改變了辦學(xué)體制、產(chǎn)教關(guān)系、管理體制和學(xué)校內(nèi)部治理的基本格局，體系建設(shè)對(duì)區(qū)域職業(yè)教育產(chǎn)教融合模式是有一定的沖擊的。

所以，對(duì)職業(yè)教育管轄權(quán)的研究需要反思職業(yè)教育公共政策中的國(guó)家規(guī)制的問(wèn)題。西方的教育體系發(fā)展更多是一種“自發(fā)性機(jī)制”，而我國(guó)教育體系的建構(gòu)和發(fā)展是政府規(guī)制的歷史。從我國(guó)職業(yè)教育的不同發(fā)展階段來(lái)看，公共政策中增加政府投入是教育公共物品屬性的保障。一些學(xué)者指出了國(guó)家政策在協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技能形成和社會(huì)保障中的重要作用?，F(xiàn)階段，職業(yè)教育根本制度性問(wèn)題是中央政府頂層制度設(shè)計(jì)如何保障各方利益和積極性，應(yīng)對(duì)內(nèi)外的沖擊。21世紀(jì)初期，國(guó)家意識(shí)到中國(guó)式分權(quán)對(duì)基本公共服務(wù)供給的影響后，中央政府開(kāi)始通過(guò)大量專項(xiàng)和帶有專項(xiàng)性質(zhì)的一般轉(zhuǎn)移支付把財(cái)政管理下沉到縣級(jí)，并通過(guò)一系列的職業(yè)教育政策體現(xiàn)中央權(quán)威。體系建設(shè)的政策集中化和地方利益多元化的矛盾成為管轄權(quán)中新的問(wèn)題，深刻影響著我國(guó)職業(yè)教育的辦學(xué)、管理體制和產(chǎn)教關(guān)系的形塑。

2020年10月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》也指出了深化教育評(píng)價(jià)改革，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)多元參與機(jī)制，提高教育治理能力和水平，加快推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，形成中國(guó)特色，世界水平的教育評(píng)價(jià)體系。[37]而構(gòu)建新時(shí)代教育評(píng)價(jià)機(jī)制改革的核心是提高教育治理能力，深化管理體制改革。從計(jì)劃到市場(chǎng)體制，我國(guó)區(qū)別于西方國(guó)家的協(xié)調(diào)市場(chǎng)和自由市場(chǎng)模式，需要建構(gòu)一種發(fā)展型政府協(xié)調(diào)政府管制和高校自治、政治邏輯和教育規(guī)律、科層管理和項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)動(dòng)治理和可持續(xù)發(fā)展等深層次的實(shí)踐關(guān)系，深化職業(yè)教育管理體制改革。職業(yè)教育公共政策的制定和實(shí)踐需要考慮經(jīng)濟(jì)、教育和社會(huì)的多重屬性，構(gòu)建多元利益主體參與機(jī)制。在央地權(quán)責(zé)關(guān)系上，單純依靠中央項(xiàng)目制的財(cái)政資金誘導(dǎo)和科層績(jī)效考評(píng)的壓力傳導(dǎo)，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。中央政府頂層的制度設(shè)計(jì)要對(duì)地方特點(diǎn)、偏好、利益格局有充分的了解，優(yōu)化政策工具和評(píng)價(jià)機(jī)制，處理好職業(yè)教育體系建設(shè)和產(chǎn)教融合的多元利益的關(guān)系，完善職業(yè)教育管理體制，規(guī)范行業(yè)、企業(yè)權(quán)利義務(wù)，將社會(huì)性的維度納入評(píng)價(jià)體系。調(diào)整職業(yè)教育治理中的央地權(quán)責(zé)關(guān)系，明晰財(cái)權(quán)與事權(quán)分配，在項(xiàng)目制財(cái)政撥款和評(píng)價(jià)體系中納入產(chǎn)教融合的指標(biāo)，加強(qiáng)地方政府的省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，建構(gòu)區(qū)域產(chǎn)教融合發(fā)展視角。