李秉強，田 佳，余 靜

(江西科技師范大學 江西職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院,江西 南昌 330038)

一、問題的提出

黨的十八大報告明確提出,我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量增長階段轉(zhuǎn)變,這將會成為破解經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、有效轉(zhuǎn)型升級的重要指引。在COVID-19短期難以有效平抑、國際逆全球化趨勢明顯、國內(nèi)國際雙循環(huán)格局的宏觀背景下,我國經(jīng)濟和社會面臨的無論是內(nèi)部環(huán)境還是外部環(huán)境,均發(fā)生了明顯的變化,必然會對我國貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來深遠的影響。“中國制造2025”、世界科技創(chuàng)新強國等目標的實現(xiàn),要求我國大力發(fā)展經(jīng)濟尤其是發(fā)展制造業(yè),同時全球經(jīng)濟一體化格局不可逆轉(zhuǎn)也要求我國持續(xù)地實施外貿(mào)驅(qū)動戰(zhàn)略。由此，產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策實現(xiàn)協(xié)同推進就成為各級政府的必然選擇。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)研究,國內(nèi)外有著大量的文獻,大體可從政策演變、影響因素、國際借鑒三方面進行解析。從產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的政策演變看,主要從產(chǎn)業(yè)視角和時間演變兩方面展開：范文祥和齊杰[1]、彭星[2]、王寅龍[3]探討了特定產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策相悖的表現(xiàn),傅耀[4]應答了合理的貿(mào)易政策和貿(mào)易政策如何助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級;賀小勇[5]、仲鑫和金靖宸[6]、倪峰和侯海麗[7]、周建軍[8]、李萍[9]、秦嗣毅[10]分別以入世、入關(guān)、歷史演變的重要階段為時間節(jié)點研究了各國產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策演變。從影響產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策協(xié)調(diào)發(fā)展的因素看,通常認為應該重點考慮戰(zhàn)略重點[7]、國家安全和國際競爭[11]、主要目標[12]、外交合作[13]、社會因素[14],以及其他國家政策[10]等。對于兩者實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗的國際借鑒相對較多,側(cè)重于考查不同主體如何影響協(xié)調(diào),如行業(yè)協(xié)會[15]、政府[8]、企業(yè)[16]。我國處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期,進而各級政府部門積極采取了組合政策以加快推進經(jīng)濟提檔調(diào)整,而產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策的協(xié)同推進應該是重要舉措,但目前沒有檢索到基于我國現(xiàn)實和國際借鑒進而提出應對舉措的文獻。為此,有必要在解析我國產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要問題基礎(chǔ)上,借鑒成功的國際經(jīng)驗,提出促進兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的應對舉措。

二、我國產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要問題

產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的同向驅(qū)動,是促進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。當前,國際社會經(jīng)常以貿(mào)易為手段對我國進行顯性與隱性的制約，如2019年5月美國對我國出口的床墊征收1731%的額外稅率。事實上,我國自1995、2006年成為全球反傾銷和反補貼被調(diào)查最多的國家以來,均分別連續(xù)25年和14年位列全球首位。對我國實施限制政策的主體,不單包括美國和歐洲的一些發(fā)達國家,還包括墨西哥、阿根廷、印度等發(fā)展中國家。特別是印度,近年已超越各發(fā)達國家,成為對我國實施調(diào)查最多的國家。究其原因,除“中國威脅論”被持續(xù)當作武器外,還應該與我國產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策非協(xié)調(diào)發(fā)展直接關(guān)聯(lián),故此有必要對其存在的主要問題進行解析。事實上,不同政策的目標導向直接制約著政策協(xié)調(diào)的績效,而政策制定者是否統(tǒng)一會造成管理權(quán)限的差異,且各參與主體的主觀能動性也會產(chǎn)生直接影響。為此,本文從政策目標匹配性、管理部門協(xié)調(diào)性、參與主體融入性等方面解析我國兩大政策協(xié)調(diào)發(fā)展存在的主要問題。

(一)政策目標匹配性

按照WTO規(guī)則,貿(mào)易政策要與經(jīng)濟全球化發(fā)展趨勢保持一致,而產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注的焦點為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,即兩者出現(xiàn)了國內(nèi)和國際經(jīng)濟協(xié)調(diào)的目標差異,由此，特定國家的產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策協(xié)調(diào)發(fā)展就應該是不穩(wěn)定均衡。為促使本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展而實施的與產(chǎn)業(yè)政策相配套的貿(mào)易政策,必然會隨著產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整而發(fā)生相應的改變。這與一個區(qū)域或國家更為關(guān)注自身利益密切相關(guān),進而“委托—代理”難題的博弈在此凸顯。從我國兩大政策關(guān)系看,基于WTO規(guī)則許可視角,應該重點解析的是在國家主權(quán)范圍之內(nèi),補貼政策、匯率政策、知識產(chǎn)權(quán)保護政策、環(huán)境資源保障政策等方面與我國產(chǎn)業(yè)政策之間的適配性[5]。事實上,WTO規(guī)則中涉及的貿(mào)易政策,在農(nóng)業(yè)、工業(yè)紡織品業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)(在我國屬于幼稚產(chǎn)業(yè))、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等諸多方面與我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展所屬的階段存在明顯的差異[1],從而導致我國的貿(mào)易救濟與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)性有待提高。由此可知,我國兩大政策的目標存在顯性相悖。

(二)管理部門協(xié)調(diào)性

我國的產(chǎn)業(yè)政策主要由發(fā)改委、經(jīng)信委、財政部門、稅務部門等聯(lián)合發(fā)布,而貿(mào)易政策的管理機構(gòu)為商務部及其相關(guān)部門。對于產(chǎn)業(yè)政策而言,通常為發(fā)改委和經(jīng)信委牽頭,其他職能部門在政策保障上給予配合,即構(gòu)成了一個相對完善的循環(huán)系統(tǒng),但這些部門與商務部及其相關(guān)部門不存在行政上的轄制關(guān)系。由此,政策決策者的不一致必然會帶來行為上的非協(xié)同,表征為管理產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的部門之間難以形成有效的協(xié)調(diào)機制：(1)無論是產(chǎn)業(yè)政策還是貿(mào)易政策的管理部門,均會以維護本部門的權(quán)力邊界作為行政指南,在協(xié)同兩大政策過程中容易出現(xiàn)有效執(zhí)行不到位的情況;(2)不同職能部門的工作人員,在專業(yè)知識、專業(yè)能力和企業(yè)信息掌握程度上會存在顯性的差別,特別是商務部及其相關(guān)部門對于企業(yè)信息的把握可能相對不夠,在事前科學甄別、事中監(jiān)管糾錯、事后績效評測和風險監(jiān)管等環(huán)節(jié)難以做到有效預警和評判。事實上,轄區(qū)競爭和諸侯意識在我國各個部門普遍存在,而產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策出自不同部門,制約了兩大政策作為一體化出現(xiàn)的可能，由此可見,管理部門協(xié)調(diào)程度亟待加強。

(三)參與主體融入性

產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展,一方面需要政府部門加大對區(qū)域經(jīng)濟的了解與掌握程度,另一方面也需要企業(yè)微觀主體和行業(yè)商會等中觀主體積極加強與職能部門的對接。我國經(jīng)濟目前處于勞動和資源密集型向技術(shù)與資本密集型轉(zhuǎn)變時期,但企業(yè)總體規(guī)模偏小的屬性在短期內(nèi)難以得到根本性的轉(zhuǎn)變。事實上,我國諸多行業(yè)的龍頭企業(yè)相當不明顯,即行業(yè)代表性企業(yè)難以有效篩選。一旦遭遇外國或區(qū)域性組織實施非公平貿(mào)易政策時,不愿或無力上訴成為我國外貿(mào)中的痛點,這在棘輪效應和示范效應的驅(qū)動下會導致同類或同行企業(yè)發(fā)展受阻。在歐美國家,行業(yè)協(xié)會或商會的議價能力較強,特別是表現(xiàn)在國際貿(mào)易領(lǐng)域能夠積極應對“不公平貿(mào)易”[15],但我國該方面的相對缺失導致企業(yè)難以有效對抗不公平的貿(mào)易爭端,且政府部門也難以有效掌握行業(yè)的發(fā)展動態(tài)。與此同時,我國各類政策的體內(nèi)循環(huán)屬性[17]在一定程度上阻斷了民眾對產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策反饋的渠道。這必然不利于兩者實現(xiàn)協(xié)同推進，即參與主體融入明顯不足,會成為我國兩大政策協(xié)調(diào)的重要鉗制。

三、產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策協(xié)調(diào)的國際借鑒

縱觀世界經(jīng)濟發(fā)展史可知,產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貿(mào)易舉措從來都是相互依存的。貿(mào)易政策通常是服務于經(jīng)濟和社會發(fā)展而存在的,即貿(mào)易政策在一定程度上能透視產(chǎn)業(yè)政策。從現(xiàn)有經(jīng)濟格局看,美國和日本分別為世界第一、第三經(jīng)濟體,美國經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)國向全球霸主轉(zhuǎn)變的過程,日本經(jīng)歷了二戰(zhàn)后經(jīng)濟重建到快速崛起的過程,均與實施了組合式的產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策直接相關(guān),其兩大政策協(xié)調(diào)過程有著較強的代表性。為此,本文以美國和日本為例,以產(chǎn)業(yè)政策為主貿(mào)易政策為輔簡要說明兩大政策協(xié)調(diào)的國際經(jīng)驗,以期為我國兩大政策協(xié)調(diào)發(fā)展提供借鑒。

(一)美國經(jīng)驗

1.產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策演化

作為支撐美國建國以來發(fā)展的國民經(jīng)濟學說[18],具有生產(chǎn)率立國、保護性關(guān)稅、國內(nèi)市場統(tǒng)一、利益和諧、國民銀行等基本觀點的美國學派植根于經(jīng)濟和社會發(fā)展的各個層面,且奧巴馬政府和特朗普政府實施的后金融危機時代的產(chǎn)業(yè)政策也與該學派的主要理念一致[19]。從美國發(fā)展歷程可知,其實施貿(mào)易保護政策還是自由政策與相關(guān)產(chǎn)業(yè)所處的發(fā)展階段及環(huán)境息息相關(guān),即采取自由貿(mào)易政策的前提條件通常為：與其核心利益沒有顯性的沖突。事實上,自2000年來美國各屆政府采取的貿(mào)易政策,如小布什政府的“競爭性自由化”、奧巴馬政府的“兩反一?！?、特朗普政府的“美國優(yōu)先”,均呈現(xiàn)出較強的貿(mào)易保護主義傾向[6，12]。在具體分析中,可以以美國重大事件的時間點為臨界值來入手。對于美國具體存在哪些重大歷史事件,目前沒有統(tǒng)一的觀點。但是,羅斯福新政促使美國從經(jīng)濟大蕭條中走出泥潭,布雷頓森林體系崩潰導致美國霸主地位逐漸坍塌,2008年美國次貸危機導致制造業(yè)戰(zhàn)略重調(diào),均可視為美國產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易發(fā)展進程中的重大事件。為此,以1933、1973、2008年作為臨界值進行剖析。

第一階段為1783—1933年,以高關(guān)稅、發(fā)展幼稚產(chǎn)業(yè)、保護本國市場、行政指令發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)為兩大政策的主要特點。爆發(fā)于1776年的南北戰(zhàn)爭,其根本緣由為南北經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差異所導致的“工業(yè)立國”與“農(nóng)業(yè)立國”的分歧[14],這在美國建國初期出現(xiàn)的漢密爾頓與杰斐遜之爭也可見一斑,且漢密爾頓的“工業(yè)立國”論隨后成為美國經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)略。美國的高關(guān)稅保護政策持續(xù)了較長時間,直到1930年胡佛總統(tǒng)簽署的高關(guān)稅政策(《斯慕特—霍利關(guān)稅法》)失敗。但是,就總體而言,該階段主要通過高關(guān)稅保護本國的幼稚產(chǎn)業(yè),并通過補貼等政策助推本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二階段為1934—1973年,實施了低關(guān)稅政策,在產(chǎn)業(yè)政策上凸顯對基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)技術(shù)與通用技術(shù)的扶持，以及強化國家安全的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系構(gòu)建。在胡佛的高關(guān)稅政策失敗后,羅斯福向國會提交了《互惠貿(mào)易法案》,開啟了美國的低關(guān)稅政策之路。事實上,全球經(jīng)濟大蕭條結(jié)束后,美國成為世界霸主,而實施低關(guān)稅政策也有利于擴大國際市場。從實際操作看,二戰(zhàn)前后的主要舉措是通過簽訂雙邊或多邊協(xié)定以推進自由貿(mào)易[7]。如1962年出臺的《貿(mào)易擴大法案》,旨在打開歐共體市場進而推動大西洋自由貿(mào)易區(qū)建設(shè),這可認為是受到西歐、日本經(jīng)濟威脅而做出相應反饋的一種貿(mào)易舉措。與此同時,通過馬歇爾計劃、洛美計劃、道奇路線、第四點方案、國際貨幣體系安排等,積極為本國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展開拓市場。

第三階段為1974—2008年,是貿(mào)易政策的調(diào)整階段。非關(guān)稅取代關(guān)稅已成為國際貿(mào)易政策的通行做法,由此美國采取了以低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘為特征的新貿(mào)易保護政策。事實上,布雷頓森林體系崩塌是美國經(jīng)濟實力相對下降而日本、西歐經(jīng)濟實力快速提升的結(jié)果,為此實施了要求其他國家開放市場且限制進口的“公平貿(mào)易政策”,以強化對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護力度,如1974年出臺的《貿(mào)易改革法》。在產(chǎn)業(yè)政策上,采取了加快創(chuàng)新要素市場化改革、構(gòu)建創(chuàng)新發(fā)展市場制度體系、營造公平競爭和良好合作環(huán)境等以創(chuàng)新驅(qū)動為主的政策導向[11],同時凸顯對知識產(chǎn)權(quán)的保護，如《杜邦法案》(1980)、《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案》(1982)、《創(chuàng)新美國》(2004)、《超越風暴》(2005)、《美國“競爭”法》(2007)。

第四階段為2009年至今,以奧巴馬實施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略為基本標識。20世紀80年代以來,美國金融業(yè)對制造業(yè)的“擠出效應”，以及制造業(yè)“空心化”等現(xiàn)象日益明顯[15],這在次貸危機中得到集中體現(xiàn),由此如何重振制造業(yè)、回歸實體經(jīng)濟、鼓勵先進制造業(yè),成為美國近期產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的主旋律。事實上,無論是奧巴馬政府的“再工業(yè)化”還是特朗普政府的“美國優(yōu)先”,均在一定程度上為發(fā)展本國制造業(yè)而采取了明顯的貿(mào)易保護政策。奧巴馬政府的產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策皆以推動先進制造業(yè)發(fā)展和實施國家創(chuàng)新為核心,并以反傾銷、反補貼和保障措施為主要舉措實施貿(mào)易保護。從現(xiàn)行美國產(chǎn)業(yè)政策體系看,總體可分為產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和其他產(chǎn)業(yè)政策等方面,其實踐基本融合了漢密爾頓的積極干預論和杰斐遜的有限干預論[8],如特朗普政府的產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出保護主義、戰(zhàn)略性減負、選擇性干預等特征[20]。在出臺《美國先進制造業(yè)領(lǐng)先者戰(zhàn)略》等扶持本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的同時,以“退群”為主要手段實施貿(mào)易保護和維護本國利益,如,在2017年1月至2020年10月,相繼退出了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、巴黎氣候變化協(xié)定、全球移民協(xié)議、伊朗核協(xié)議、武器貿(mào)易條約、中導條約、開放天空條約，以及聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會、萬國郵政聯(lián)盟等組織。此外,COVID-19疫情出現(xiàn)后,特朗普政府積極加強“太關(guān)鍵而不能失敗”產(chǎn)業(yè)的扶持,并將其政策著力點直指中國[21]。

2.主要經(jīng)驗

南北戰(zhàn)爭之后,美國的貿(mào)易政策以服務經(jīng)濟發(fā)展和國家主權(quán)為主要導向。在1973年前以關(guān)稅作為主要的貿(mào)易政策,之后則以非關(guān)稅壁壘為主,這與全球貿(mào)易政策走向保持了一致,其政策邏輯是以經(jīng)濟利益為基本出發(fā)點。其采取產(chǎn)業(yè)政策主要是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新、市場擴張、基礎(chǔ)設(shè)施升級,而實施相應的貿(mào)易政策則主要是實現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套的貿(mào)易秩序。美國產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下方面。

一是專業(yè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。從政策導向看,產(chǎn)業(yè)政策主要服務于區(qū)域經(jīng)濟和社會的發(fā)展,貿(mào)易政策主要服務于外向型經(jīng)濟的發(fā)展,兩者既有聯(lián)系又有一定差異,這必然會導致兩大政策在利益訴求上存在著顯性的偏差。1980年成立的美國貿(mào)易代表辦公室(由美國特別貿(mào)易代表辦公室更名而來),直接對總統(tǒng)和國會負責,是美國產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的總謀劃者和協(xié)調(diào)者,其主要職責是為貿(mào)易政策提供專家意見。兩大政策由同一個部門制定,能有效地消除政策立足點不同所導致的矛盾。

二是相同的利益集團。作為典型的資本主義國家,壟斷和寡頭壟斷企業(yè)在美國扮演著重要的角色,如科技企業(yè)近期以Microsoft、IBM、Apple、Alphabet、Facebook、Amazon、Intel、HP、Cisco、Oracle等為代表,既影響著經(jīng)濟發(fā)展也影響著其政治格局。事實上,2019年二季度的數(shù)據(jù)顯示,美國最富有的1%的人口的財富相當于中產(chǎn)和中上階層的總和[22],而這些富有人群即為美國的精英階層。產(chǎn)業(yè)政策的主要指向為企業(yè)特別是大中型企業(yè),而貿(mào)易政策主要是服務國家經(jīng)濟和安全的需要,由此這些精英階層將在此起著主導的作用,即利益集團是相同的,進而有著較大的利益驅(qū)動產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策實現(xiàn)協(xié)同。一旦產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策出現(xiàn)較大幅度偏差,精英集團會積極向美國的各級政府提出相應的訴求。

(二)日本經(jīng)驗

1.產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策演化

與美國經(jīng)驗相似的是,日本的產(chǎn)業(yè)政策也是與貿(mào)易政策融合在一起的。日本的真正發(fā)展源自于明治維新,但隨后較長時間國際地位相對偏低,故僅從二戰(zhàn)后剖析其產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策的演化。對二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟經(jīng)歷了哪些階段,學術(shù)界存在不同的觀點,如百度百科認為經(jīng)歷了戰(zhàn)后恢復、高速增長、低速增長、長期停滯等階段[23],李萍[9]認為存在進口替代、出口導向兩大階段,陳建安[24]認為經(jīng)歷了復蘇、高速增長、穩(wěn)定增長、蕭條、重振等階段。從上可以看出,對于發(fā)展階段時間節(jié)點的劃分差異,主要集中在何時實現(xiàn)了戰(zhàn)后復蘇,但李萍[9]以進口替代和出口導向為基準的劃分方法則有明顯的不同。在隨后分析中,基本采取了陳建安[24]的劃分法。本文選擇1992年作為日本“失落”的臨界值,這與泡沫經(jīng)濟在1991年2月結(jié)束直接相關(guān)。

在經(jīng)濟復蘇期(1946—1960),以恢復遭受二戰(zhàn)重創(chuàng)的國內(nèi)經(jīng)濟為目標。二戰(zhàn)結(jié)束后,日本國內(nèi)資源匱乏、物價飛漲、供需矛盾凸顯等一系列問題,導致經(jīng)濟基本處于廢墟與重建邊緣,且在貿(mào)易政策上以服從當時的國際經(jīng)濟政治安排為主要導向。在政治體制改革、美國全面扶持、主動參與國際競爭、獨特文化等驅(qū)動下[25],在較好的工業(yè)根基和相對高的人力資本存量等現(xiàn)實基礎(chǔ)下,通過價格控制、外匯管制、稅收優(yōu)惠、銀行融資、金融傾斜等手段,集中資源發(fā)展鋼鐵、煤炭等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以優(yōu)化資源配置效率和緩解國內(nèi)尖銳的供需矛盾。在該階段,產(chǎn)業(yè)政策以直接干預為主,有選擇性地發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)。從貿(mào)易政策看,基本遵從了“幼稚產(chǎn)業(yè)論”的政策主張,即國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相對滯后,要求采取保護政策和“進口替代”戰(zhàn)略。

在高速增長期(1961—1972),日本經(jīng)濟得到長足的發(fā)展,其占世界經(jīng)濟的比重由1961年的3.24%增加到1972年的8.42%。該階段的產(chǎn)業(yè)政策以調(diào)整國內(nèi)企業(yè)間關(guān)系為主,主要通過建立有效的官民協(xié)調(diào)、大企業(yè)合并與整合、凸顯新型支柱產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應、以重化工業(yè)驅(qū)動產(chǎn)業(yè)進步等方式[26],構(gòu)建以市場機制為主導的經(jīng)濟體制,對日本經(jīng)濟潛能的挖掘和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重塑起到了較好的指引作用。在經(jīng)濟實力提升的同時,主要采取了出口補貼和匯率補貼等手段,積極鼓勵企業(yè)“走出去”以拓展國際市場,實施自由貿(mào)易政策和“出口導向”戰(zhàn)略。

在平穩(wěn)增長期(1973—1992),日本經(jīng)濟在全球的地位穩(wěn)健提升,且在1992年占全球經(jīng)濟總量的比重高達15.36%。在該階段,日本嚴格控制過度的產(chǎn)業(yè)保護和市場干預,其產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出三大特點:一是由政府調(diào)控為主轉(zhuǎn)為市場主導為主,充分發(fā)揮企業(yè)的主觀能動性;二是將以發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)為目標改成各大產(chǎn)業(yè)全域性發(fā)展;三是矯正主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展屬性,即將側(cè)重于發(fā)展勞動和資本密集型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向以技術(shù)和知識密集型為主。從貿(mào)易政策看,進口政策主要圍繞“開放國內(nèi)市場”展開,出口政策以鼓勵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、凸顯外向型產(chǎn)業(yè)投資、強化“海外投資立國”、援助帶動出口等為主[10]。

在經(jīng)濟蕭條期(1993—2012),由“平成景氣”引發(fā)的泡沫經(jīng)濟破滅后,在較長時間沒有走出經(jīng)濟泥潭,被稱之為“失落的二十年”[27]。但是,學術(shù)界對日本是否存在“經(jīng)濟失落”,有著較大的爭議,如張季風[28]認為這是一個偽命題。在該階段,日本的貿(mào)易主戰(zhàn)略由“貿(mào)易立國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴顿Y立國”,即由貿(mào)易主導型向貿(mào)易與投資共同驅(qū)動讓渡[29],在進行大量海外投資的同時兼顧國內(nèi)外向型經(jīng)濟的發(fā)展。如2007年日本在美國的專利授予率高達42.9%,而德國、英國、法國的專利授予率分別為11.64%、4.23%、4.03%[30]。從產(chǎn)業(yè)政策看,其實施了漸進式創(chuàng)新的國家主戰(zhàn)略,以環(huán)保、生命科學、電子、尖端基礎(chǔ)材料等產(chǎn)業(yè)作為主要突破口,加快科技創(chuàng)新的推進力度。事實上,日本創(chuàng)新能力的提升,也可從諾貝爾獎獲得者持續(xù)增加得到佐證,如2000—2012年間共有11位獲得該獎項，其中,日本籍學者8位。

在經(jīng)濟重振期(2013年至今),以安倍經(jīng)濟學的“三支箭”作為發(fā)展的主站略[29，31],即實施大膽金融政策、寬松財政政策、經(jīng)濟增長戰(zhàn)略,且在2020年9月上任的菅義偉也明確表示“繼承安倍”的政策。此時,產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策均包括在經(jīng)濟增長戰(zhàn)略中。從產(chǎn)業(yè)政策看,主要包括促進中小微企業(yè)或經(jīng)營者生產(chǎn)率提升，通過強化企業(yè)收益和加大投資實現(xiàn)生產(chǎn)率革命，構(gòu)建society5.0和顛覆式創(chuàng)新推動生產(chǎn)率革命等三方面,即生產(chǎn)率驅(qū)動和創(chuàng)新驅(qū)動是日本產(chǎn)業(yè)政策的主要舉措。從貿(mào)易政策看,主張以TPP規(guī)則作為引領(lǐng),加快推進區(qū)域自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略[13],以加強與亞太、東亞、歐盟的區(qū)域合作為主要切入點,服務于日本經(jīng)濟和政治發(fā)展的需要。

2.主要經(jīng)驗

二戰(zhàn)后,日本處于經(jīng)濟重建階段,經(jīng)過20世紀60年代的快速提升后實力大為增強,但80年代末的泡沫經(jīng)濟導致其發(fā)展陷入了相對停頓,而近期又呈現(xiàn)出強勁的發(fā)展勢頭。作為戰(zhàn)敗國,日本在較長時間內(nèi)沒有獨立的產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策及其他政策,即使到目前,其主要軍事力量依然稱之為自衛(wèi)隊。受制于國內(nèi)資源的相對短缺,日本的產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策相互依存,而2000年通產(chǎn)省變更為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省更是凸顯了其對產(chǎn)業(yè)政策的重視程度。日本兩大政策協(xié)調(diào)發(fā)展的主要經(jīng)驗如下。

一是有力的政策協(xié)同管理部門。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省(前身為通產(chǎn)省)是日本制定產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的主要部門,管理著全國的經(jīng)濟、貿(mào)易、市場流通等各項活動,產(chǎn)業(yè)屬性相對于貿(mào)易屬性更為明顯。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省所屬的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策局和制造產(chǎn)業(yè)局為產(chǎn)業(yè)政策的主要發(fā)起方,所屬的通商政策局為貿(mào)易政策的主要發(fā)起方。貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策出自同一個部門,能有效緩解在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種摩擦與爭端。

二是有效的官民協(xié)作推進機制。日本重大自然災害、社會突發(fā)事件等不斷發(fā)生,使得各級政府和民眾具有相當強的危機意識[32],因此如何實現(xiàn)官民協(xié)作、官民協(xié)調(diào)就成了解決國內(nèi)外各項事務與危機的重要方式,進而構(gòu)建了相對完善和快速響應的官民協(xié)作推進機制。日本的產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策協(xié)作推進機制,以經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省為主導,囊括了政府官員、商人、學者、退休人員等各方面的參與主體,能夠較好地實現(xiàn)上傳下達,凸顯協(xié)調(diào)的成效與時效。

四、國際經(jīng)驗對我國產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策協(xié)調(diào)發(fā)展的啟示

產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易的相互依存性要求兩者在政策上實現(xiàn)協(xié)同推進,這也應該是我國經(jīng)濟破解新常態(tài)、實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)型升級的重要驅(qū)動,而美國與日本的成功經(jīng)驗將為我國實現(xiàn)兩大政策協(xié)調(diào)發(fā)展提供參考。從我國兩大政策協(xié)調(diào)發(fā)展存在的主要問題看,不同政策目標顯性相?？赏ㄟ^統(tǒng)一的管理機構(gòu)實現(xiàn)協(xié)同。為此,結(jié)合我國實際和國際借鑒,從構(gòu)建快速響應機制、提升制造能力、強化政策實效、改善內(nèi)外環(huán)境等方面提出相應舉措。

(一)加快構(gòu)建政策協(xié)調(diào)發(fā)展快速響應機制

日本和美國能較為有效地保障產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策協(xié)同驅(qū)動,其最為核心的應該是有著掌控兩大政策的統(tǒng)一機構(gòu),如美國的貿(mào)易代表辦公室、日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省,能將兩大政策非協(xié)同產(chǎn)生的矛盾進行內(nèi)部處理。與此同時,由普通民眾、學者、大型企業(yè)、工會、行業(yè)協(xié)會等協(xié)同參與構(gòu)建了較為系統(tǒng)的中觀、微觀響應體系,特別是大型企業(yè)和行業(yè)協(xié)會在其中起著重要的作用。因此,可認為美國和日本在響應機制上,微觀、中觀、宏觀層面已經(jīng)體系化,值得我國各級部門特別是中央部門深思。

從我國實際看,產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的制定者隸屬于不同部門,不利于兩者實現(xiàn)快速響應,這就要求中央政府采取相應的方式打造產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策命運共同體。如,建議在國務院設(shè)置經(jīng)濟貿(mào)易委員會這一職能部門,以此作為兩大政策的法定協(xié)調(diào)機構(gòu)；此外,經(jīng)濟貿(mào)易委員會還應該承擔的一個重要職責是,激活兩大政策在微觀、中觀、宏觀等三個層面的各主要參與方且形成有效的響應體系,并據(jù)此形成扁平化的直報和信息反饋系統(tǒng),提升我國兩大政策協(xié)調(diào)的響應效能。

(二)強化制造強國戰(zhàn)略，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

美國南北戰(zhàn)爭后奠定的“工業(yè)立國”戰(zhàn)略,以制造業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整為基本要件,組合實施產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策,特別是在較長時間內(nèi)實施了貿(mào)易保護政策以發(fā)展本國制造業(yè),締造了20世紀以來國家的強盛。日本二戰(zhàn)后為促進國家實力提升,首先集中資源發(fā)展基礎(chǔ)性制造業(yè),隨后在快速發(fā)展期以制造業(yè)提升作為國家主戰(zhàn)略,其制定的產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策均以實現(xiàn)制造強國為目標。事實上,1997年亞洲金融危機的產(chǎn)生與形成的根本原因就是日本的經(jīng)濟停滯導致東亞的“雁型”梯度產(chǎn)業(yè)格局出現(xiàn)了一定程度的斷裂。

《中國制造2025》是我國實現(xiàn)制造強國的綱領(lǐng)性文件,旨在通過推動和促進我國的制造業(yè)升級,躋身世界制造強國之列。目前,我國制造業(yè)“大而不強”的屬性相當明顯,為制造業(yè)大國而非制造業(yè)強國,這與我國長期以來形成的勞動和資源密集型的粗放型制造業(yè)增長方式直接相關(guān)[2，4]。為此,各級政府要通過產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的協(xié)同配合,側(cè)重于制造業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵領(lǐng)域的突破,強化我國制造業(yè)提升的內(nèi)生和外生驅(qū)動,促使我國制造業(yè)形成以技術(shù)密集型為主導的屬性,內(nèi)外雙輪驅(qū)動我國制造強國目標的實現(xiàn)。

(三)凸顯適度保護加快幼稚和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展

無論是高關(guān)稅政策的“美國體系”對制造業(yè)的引領(lǐng),還是多維貿(mào)易保護政策和戰(zhàn)略保護政策對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持,抑或特朗普貿(mào)易保護政策對沖我國強勁的經(jīng)濟發(fā)展勢頭[33],其貿(mào)易政策的落腳點均為幼稚產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。即使是2020年9月出現(xiàn)的鬧劇式的Tiktok收購事件,也可視為美國政府組合產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策以發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的結(jié)果。對于日本而言,二戰(zhàn)后以戰(zhàn)爭破壞為名和以幼稚產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)為突破口,采取配套的貿(mào)易政策積極發(fā)展本國產(chǎn)業(yè)。

適度保護幼稚產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)是WTO規(guī)則允許的,但對于如何界定從來都沒有明確的邊界,為此我國在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中,應該用好、用足、用活這一國際規(guī)則,即應該在這兩類產(chǎn)業(yè)上加大相關(guān)政策的支持與開發(fā)力度。凸顯對幼稚產(chǎn)業(yè)的保護,強化對重點和主導產(chǎn)業(yè)新興領(lǐng)域的識別,加大對高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導,以幼稚產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)政策為指引融合適度的貿(mào)易保護政策(如關(guān)稅、補貼等),應該是我國產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要層面。

(四)激發(fā)創(chuàng)新活力，營造政策協(xié)調(diào)內(nèi)外環(huán)境

科技是第一生產(chǎn)力,創(chuàng)新是經(jīng)濟發(fā)展的源泉。無論是美國還是日本,其產(chǎn)業(yè)政策的重要著力點是激發(fā)創(chuàng)新活力,佐之貿(mào)易政策以保障國內(nèi)創(chuàng)新的持續(xù)推進。如,美國自二戰(zhàn)后就把創(chuàng)新置于相當重要的地位,力圖通過組合政策實現(xiàn)高新產(chǎn)業(yè)的全球霸主地位;日本從20世紀60年代以來積極強化創(chuàng)新,且在90年代的泡沫經(jīng)濟出現(xiàn)后,經(jīng)濟政策重點向科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新傾斜,這從2000—2019年日本出現(xiàn)了19位諾貝爾獎獲得者即可得到體現(xiàn)。

黨的十八大明確提出,“科技創(chuàng)新必須擺在國家安全發(fā)展全局的核心位置”,標志著我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的全面實施。為激發(fā)我國發(fā)展的活力,要從內(nèi)外環(huán)境的優(yōu)化兩方面加快科技創(chuàng)新,這就要求我們分別從產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策著手，通過導向性的產(chǎn)業(yè)政策,強化研發(fā)創(chuàng)新與公平競爭,充分發(fā)揮市場機制配置資源的決定性作用,在激發(fā)創(chuàng)新活力的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上打造出適合創(chuàng)新的國內(nèi)環(huán)境；在外部環(huán)境營造上,實施鼓勵創(chuàng)新的貿(mào)易政策,加快引導創(chuàng)新型產(chǎn)品，以及知識產(chǎn)權(quán)、技改設(shè)備等的引入,凸顯我國對創(chuàng)新的重視和保護。