楊帥，郭彩霞，劉淑蘭

（福建農(nóng)林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350002）

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基層場(chǎng)域，其治理效果能否得到提升直接關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。隨著改革開(kāi)放的不斷深入以及城市化、信息化及工業(yè)化的“三化疊加”，鄉(xiāng)村治理境況發(fā)生了極大變化，治理危機(jī)顯現(xiàn)，如鄉(xiāng)村治理主體弱化、鄉(xiāng)村治理手段行政化、鄉(xiāng)村治理利益分化加劇等。面對(duì)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)的新變化、新特點(diǎn)，近年來(lái)廣東云浮、浙江德清、江蘇豐縣及福建福清等地相繼成立了鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)及鄉(xiāng)賢工作室等新鄉(xiāng)賢組織，為破解“鄉(xiāng)政村治”的治理困境、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制、推動(dòng)鄉(xiāng)村善治積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理在全國(guó)范圍內(nèi)并沒(méi)有全面鋪開(kāi)，呈現(xiàn)零散化特點(diǎn)，組織化不明顯，尤其是制度化困境突出，直接制約其運(yùn)作績(jī)效以及發(fā)展態(tài)勢(shì)。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理缺乏有效的組織化平臺(tái)，難以構(gòu)建起新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化、制度化及有序化的治理機(jī)制，也難以將自治、德治及法治有效協(xié)調(diào)耦合。因此，為更好地發(fā)揮新鄉(xiāng)賢組織在鄉(xiāng)村“三治合一”中的作用，實(shí)現(xiàn)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的效益最大化，加強(qiáng)新鄉(xiāng)賢組織的制度供給是鄉(xiāng)村治理有效應(yīng)著重聚焦的內(nèi)容之一。筆者以廣東云浮鄉(xiāng)賢理事會(huì)為例，剖析其組織運(yùn)作的制度，明晰新鄉(xiāng)賢組織發(fā)展面臨的體制機(jī)制困境，以期更好地建構(gòu)新鄉(xiāng)賢組織運(yùn)作的原則和制度設(shè)計(jì)。

一、新鄉(xiāng)賢組織化是“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系的必然要求

新鄉(xiāng)賢是有資財(cái)、有知識(shí)、有道德、有情懷，能影響農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)并愿意為之做出貢獻(xiàn)的賢能人士[1]。新鄉(xiāng)賢大致具有以下特征：一是新鄉(xiāng)賢大多是“賢人”，他們積極踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，品德高尚、以德潤(rùn)心。二是新鄉(xiāng)賢大多是“能人”，他們?cè)谀骋活I(lǐng)域頗有建樹(shù)，或熟悉現(xiàn)代法治走向、或具有嫻熟的技藝、抑或是擁有豐厚的資本等。三是大多數(shù)新鄉(xiāng)賢是“奉獻(xiàn)之人”，他們常?；貓?bào)桑梓，溫潤(rùn)故土，具有鄉(xiāng)土情懷，往往通過(guò)項(xiàng)目回遷、信息回流、資本下鄉(xiāng)等方式惠恩家鄉(xiāng)。

“三治合一”的治理體系是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度體系設(shè)計(jì)，既承繼了古代德行教化的歷史“自治”，又接續(xù)了當(dāng)代依法治國(guó)和以德治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，是傳統(tǒng)治理理念與現(xiàn)代治理理念的有機(jī)結(jié)合。“三治合一”治理體系效用的發(fā)揮關(guān)鍵在于聚攏鄉(xiāng)村自治、德治及法治的治理資源，而當(dāng)下鄉(xiāng)村“三治”資源在現(xiàn)代化鏡像下卻不同程度流失，這給鄉(xiāng)村“三治合一”提出了挑戰(zhàn)。新鄉(xiāng)賢組織是新鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)村治理組織相對(duì)接的渠道建設(shè)，是整合多元化鄉(xiāng)村治理體系的新型治理主體[2]。發(fā)揮新鄉(xiāng)賢組織在構(gòu)建鄉(xiāng)村“三治合一”治理體系中的優(yōu)勢(shì)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有益選擇，而“三治合一”的治理體系也要求新鄉(xiāng)賢組織化以實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)。

（一）集聚優(yōu)化治理資源，破解“三治合一”的資源困境

“三治合一”的治理困境迫切需要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制以適應(yīng)轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村治理。20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，人民公社體制逐步轉(zhuǎn)軌為“鄉(xiāng)政村治”的基層治理體制，但在壓力型體制下鄉(xiāng)村自治屬性呈現(xiàn)弱化的趨勢(shì)，尤其是基層自治組織村民委員會(huì)承擔(dān)了大量行政事務(wù)，不同程度淪為科層體制末梢，鄉(xiāng)村自治的行政化傾向明顯，如鄉(xiāng)規(guī)民約在政府主導(dǎo)下與鄉(xiāng)土原生態(tài)環(huán)境脫嵌，難以有效發(fā)揮規(guī)約鄉(xiāng)民的作用。此外，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步展開(kāi)，城市的虹吸效應(yīng)導(dǎo)致絕大多數(shù)鄉(xiāng)村精英所承載的德治資源逐步流失。國(guó)家法治資源與鄉(xiāng)土習(xí)慣法融通還尚存不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)村法治資源懸浮并不能真正有效轉(zhuǎn)化為治理效度?！叭魏弦弧钡耐七M(jìn)需要集聚和協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理相關(guān)資源，以匯聚成一股整體合力[3]。新鄉(xiāng)賢組織化不僅能夠?qū)ⅰ叭魏弦弧敝卫眢w系所需治理資源下沉到鄉(xiāng)村，還能優(yōu)化配置治理資源。一是新鄉(xiāng)賢組織化能夠集聚治理資源。新鄉(xiāng)賢承載著豐富的德治資源，在外闖蕩過(guò)程中熟諳現(xiàn)代法則，通過(guò)將新鄉(xiāng)賢組織化能夠集聚德治及法治治理資源。同時(shí)新鄉(xiāng)賢組織化參與鄉(xiāng)村治理能夠破解政府在縱向上單一化的行政治理手段，在橫向上延展自治的民主協(xié)商渠道，夯實(shí)自治的群眾基礎(chǔ)。二是新鄉(xiāng)賢組織化能夠優(yōu)化配置治理資源。自治、法治、德治不是一個(gè)層面的治理方式，法治、德治需要依靠其他的組織才能夠?qū)嵤┲卫?，自治則可以單獨(dú)實(shí)施治理[4]。通過(guò)組建新鄉(xiāng)賢組織有利于聚攏新鄉(xiāng)賢群體在同一個(gè)層面互動(dòng)，進(jìn)而通過(guò)組織化運(yùn)作使“三治資源”在同一個(gè)層面互動(dòng)，將新鄉(xiāng)賢分散的治理資源組織起來(lái)，擺脫單個(gè)原子化、碎片化的新鄉(xiāng)賢資源運(yùn)用效率低、持續(xù)性弱，成長(zhǎng)空間小的問(wèn)題，以“三治”取代人治，既能夠?yàn)樾锣l(xiāng)賢反哺家鄉(xiāng)搭建平臺(tái)，也能延展新鄉(xiāng)賢組織的成長(zhǎng)空間。

（二）規(guī)范新鄉(xiāng)賢組織化運(yùn)作，凝聚“三治合一”的治理合力

新鄉(xiāng)賢組織化運(yùn)作為集聚優(yōu)化治理資源提供了可能，而實(shí)現(xiàn)新鄉(xiāng)賢組織塑造鄉(xiāng)村治理新業(yè)態(tài)需要規(guī)范新鄉(xiāng)賢組織化運(yùn)作。發(fā)展現(xiàn)代鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的新型組織應(yīng)該是在現(xiàn)有的組織基礎(chǔ)之上進(jìn)行資源整合，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)[5]。從新鄉(xiāng)賢組織外部環(huán)境看，規(guī)范新鄉(xiāng)賢組織化運(yùn)作的目標(biāo)、性質(zhì)及原則，明確新鄉(xiāng)賢組織在鄉(xiāng)村治理中的“補(bǔ)位”角色以定位好新鄉(xiāng)賢組織治理內(nèi)容，建構(gòu)新鄉(xiāng)賢組織化參與鄉(xiāng)村治理的“有所為”及“有所不為”，在整合鄉(xiāng)村既有治理資源基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村多元治理主體的“缺位”狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)“缺位”與“補(bǔ)位”的有效耦合，優(yōu)化治理體系結(jié)構(gòu)，使自治單元的正式組織和非正式組織形成共同的組織目標(biāo)，擴(kuò)展鄉(xiāng)村多元治理的公共空間以形成凝聚“三治”資源的外部治理合力。從新鄉(xiāng)賢組織內(nèi)部看，通過(guò)定位好新鄉(xiāng)賢組織化運(yùn)作機(jī)構(gòu)、組織章程、組織運(yùn)作機(jī)制以及新鄉(xiāng)賢準(zhǔn)入退出機(jī)制等運(yùn)作規(guī)范，激活新鄉(xiāng)賢資源，促進(jìn)新鄉(xiāng)賢組織內(nèi)部協(xié)調(diào)規(guī)范運(yùn)作、高效穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)、健康有序運(yùn)行，將“三治合一”的治理資源通過(guò)組織化規(guī)范運(yùn)作以放大“三治”內(nèi)部治理資源。

（三）推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)協(xié)同共治，夯實(shí)“三治合一”的價(jià)值旨?xì)w

當(dāng)代鄉(xiāng)村治理涉及鄉(xiāng)民、村“兩委”、基層政府及鄉(xiāng)村社會(huì)組織等多元主體，而鄉(xiāng)村治理有效要求鄉(xiāng)村治理主體利益博弈均衡化的最大實(shí)現(xiàn)，核心是要通過(guò)協(xié)商民主保障鄉(xiāng)民自治的實(shí)現(xiàn)，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)民參與鄉(xiāng)村自治的主動(dòng)性、參與性及積極性，在共商共建共謀中協(xié)調(diào)治理主體的利益訴求，既能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)民集體價(jià)值利益，又能保障政黨意志的融通?！叭魏弦弧钡闹卫眢w系中，自治是目標(biāo)，必須圍繞提高自治水平這個(gè)目標(biāo)，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，激發(fā)社會(huì)活力[6]。新鄉(xiāng)賢組織化作為鄉(xiāng)村第三方社會(huì)治理主體，通過(guò)道德、法治的協(xié)商方式在多元治理主體中擴(kuò)大多方參與、搭建理性對(duì)話平臺(tái)，提升基層協(xié)商民主性。新鄉(xiāng)賢組織在政府與社會(huì)之間建立起了溝通的橋梁，克服了原子化的個(gè)人與龐大的政府權(quán)力不對(duì)稱的現(xiàn)象，提高了鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化，拓寬了農(nóng)民利益表達(dá)的渠道[7]。當(dāng)各方治理主體利益發(fā)生沖突時(shí)，新鄉(xiāng)賢組織能夠在村“兩委”、基層政府及鄉(xiāng)民間形成緩沖地帶，通過(guò)減壓各方利益沖突以延展協(xié)商空間，特別是新鄉(xiāng)賢組織能夠吸納反映鄉(xiāng)民利益訴求，有利于激發(fā)鄉(xiāng)民實(shí)際參與到村莊自治中，擴(kuò)大參與范圍，增進(jìn)對(duì)于村莊事物的公共感。

二、新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理的典型探索

廣東云浮市為破解鄉(xiāng)村治理困境，增強(qiáng)基層自治活力，將農(nóng)村之中的老黨員、老干部、老教師、退伍軍人、經(jīng)濟(jì)文化能人以及熱心鄉(xiāng)村公益服務(wù)者吸納進(jìn)入理事會(huì)，形成了自然村—行政村—基層政府三級(jí)聯(lián)動(dòng)的新鄉(xiāng)賢組織，即自然村成立村民理事會(huì)，行政村成立社區(qū)理事會(huì)，基層政府組建鄉(xiāng)民理事會(huì)。目前云浮市已經(jīng)培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)8 000 多個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)所有自然村全覆蓋。以云浮鄉(xiāng)賢理事會(huì)為代表的新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理、在弘揚(yáng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、開(kāi)展扶危濟(jì)困、維護(hù)公序良俗以及協(xié)助管理公共事務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用，但其參與鄉(xiāng)村治理也面對(duì)不同程度的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）組織設(shè)計(jì)逐步完善，但組織資源不足

云浮市是廣東中西部欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)市，其鄉(xiāng)賢理事會(huì)的培育經(jīng)過(guò)了由點(diǎn)到面的過(guò)程。2010 年3 月，廣東省政府將云浮市定位為全省農(nóng)村改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，并頒布了《云浮市建設(shè)農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)總體方案》。為配合好農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，2011 年6 月，廣東省農(nóng)村綜合改革示范縣云安縣在石城鎮(zhèn)留洞村率先進(jìn)行試點(diǎn)，組建三級(jí)聯(lián)動(dòng)的新鄉(xiāng)賢組織，協(xié)助基層政府和村“兩委”管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)和提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品。2011 年12 月，隨著云浮市委市政府《關(guān)于開(kāi)展三級(jí)理事會(huì)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》的逐步鋪開(kāi)，全市新鄉(xiāng)賢三級(jí)組織逐步展開(kāi)。2012 年開(kāi)始，云浮市以點(diǎn)帶面，在前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上，以培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)為重點(diǎn)，全面推廣鄉(xiāng)賢理事會(huì)。

以廣東云浮為代表的新鄉(xiāng)賢組織雖培育逐步成熟，但其組織資源面臨困境。一是新鄉(xiāng)賢組織形態(tài)匱乏從根本上制約了組織資源的集聚。黨和國(guó)家都在不同程度上力推發(fā)揮新鄉(xiāng)賢及鄉(xiāng)賢文化在鄉(xiāng)村治理中的作用，如從2015 年起，中共中央一號(hào)文件連續(xù)4 年提出要培育新鄉(xiāng)賢、創(chuàng)新新鄉(xiāng)賢文化、發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用等要求；2016 年1 月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)離退休干部工作的意見(jiàn)》、2016 年頒布的《十三五規(guī)劃綱要》也對(duì)發(fā)揮鄉(xiāng)賢的作用、培育鄉(xiāng)賢文化作出了具體規(guī)定；2018 年印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》中也提出，要積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用。當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理還處于碎片化狀態(tài)，僅僅在部分地區(qū)試驗(yàn)，并沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開(kāi)，這也需要黨和國(guó)家在逐步推進(jìn)新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中積累經(jīng)驗(yàn)，不斷為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理搭建組織平臺(tái)。云浮市鄉(xiāng)賢理事會(huì)的建立也是經(jīng)歷了由實(shí)驗(yàn)積累經(jīng)驗(yàn)到全面推廣的過(guò)程。二是各地治理資源稟賦不同。人力資源是新鄉(xiāng)賢組織發(fā)揮作用的第一資源。部分鄉(xiāng)村缺乏鄉(xiāng)賢資源，并不具備成立新鄉(xiāng)賢組織的條件；且不同新鄉(xiāng)賢組織的資源稟賦也不同，如在鄉(xiāng)賢遴選方面德清的新鄉(xiāng)賢成員大都是致富能手及商業(yè)老板等經(jīng)濟(jì)精英，而云浮新鄉(xiāng)賢大都是各房擁有較高威望的房支代表，以鄉(xiāng)村宗族長(zhǎng)老為主導(dǎo)，輔之以少數(shù)的經(jīng)濟(jì)文化能人。三是城鄉(xiāng)二元狀況也在不同程度致使鄉(xiāng)賢資源流失。一方面，城市相較于鄉(xiāng)村優(yōu)越的生活條件拉動(dòng)著青壯年、大學(xué)生等鄉(xiāng)村潛在的新鄉(xiāng)賢群體涌入城市。另一方面，城鄉(xiāng)在居住、醫(yī)療保障及養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的基本公共服務(wù)差距也在一定程度上制約了新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的積極性，如《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》指出，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地[8]。在這一背景下云浮返鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢流失嚴(yán)重、新鄉(xiāng)賢隊(duì)伍普遍年齡老化、新舊鄉(xiāng)賢傳承存在困境，這可能導(dǎo)致新鄉(xiāng)賢組織在鄉(xiāng)村治理中偏于一隅[9]。

（二）運(yùn)行機(jī)理清晰，但部分運(yùn)作機(jī)制不暢

廣東云浮鄉(xiāng)賢理事會(huì)在發(fā)展過(guò)程中形成了完備的運(yùn)作機(jī)制。在激勵(lì)機(jī)制方面，定期開(kāi)展縣、鎮(zhèn)兩級(jí)優(yōu)秀理事長(zhǎng)、優(yōu)秀理事以及杰出鄉(xiāng)賢的評(píng)選活動(dòng)，將鄉(xiāng)賢理事的先進(jìn)事跡以村史、村歌及村功德榜的形式進(jìn)行記錄。云浮羅定試點(diǎn)通過(guò)電視臺(tái)、電臺(tái)在重大節(jié)慶活動(dòng)對(duì)新鄉(xiāng)賢先進(jìn)事跡進(jìn)行報(bào)道，推行公益事業(yè)捐建“命名制”，命名了“柏林街”“國(guó)生大橋”，吸引了更多鄉(xiāng)賢關(guān)注并參與到理事會(huì)的工作中[10]；在決策方面，一般事務(wù)議決實(shí)行“三議三公開(kāi)”、重大事務(wù)決策實(shí)行“一事一議”；在監(jiān)督方面，鄉(xiāng)賢理事會(huì)每年召開(kāi)理事大會(huì)，對(duì)鄉(xiāng)賢理事會(huì)成員的履職情況開(kāi)展民主評(píng)議，對(duì)不稱職的理事會(huì)成員，由自然村直接撤換并報(bào)基層政府備案后進(jìn)行增補(bǔ)，對(duì)違反黨和國(guó)家方針政策的理事會(huì)，由基層政府直接撤銷組織；在帶動(dòng)機(jī)制方面，通過(guò)構(gòu)建“企業(yè)+理事會(huì)+農(nóng)戶”的運(yùn)作模式，發(fā)揮橋梁作用協(xié)調(diào)溝通農(nóng)戶與企業(yè)在土地流轉(zhuǎn)、租賃、承包及生產(chǎn)環(huán)境整治等方面的關(guān)系，克服龍頭企業(yè)與普通農(nóng)戶分散化溝通的效率低、成效差等難題[11]。

理事會(huì)資金運(yùn)轉(zhuǎn)并沒(méi)有穩(wěn)定的來(lái)源，資金運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的項(xiàng)目建設(shè)、鄉(xiāng)賢和社會(huì)的捐贈(zèng)以及村民眾籌。這一項(xiàng)目化運(yùn)作所需資金需要在項(xiàng)目建設(shè)完成后，由政府組織按照項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)性勘驗(yàn)后才能撥付項(xiàng)目所需資金費(fèi)用。這種資金籌集方式既保障了鄉(xiāng)村公共建設(shè)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政物盡其用的支出。但由于資金運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)間差，項(xiàng)目建設(shè)資金籌集，尤其是重大鄉(xiāng)村公共建設(shè)可持續(xù)性不足。同時(shí)如何更加嚴(yán)密地監(jiān)督資金、公正地評(píng)價(jià)它的執(zhí)行效果、群眾對(duì)它是否滿意，還缺乏量化考核辦法[12]。

（三）行政合法性具備，但法理性不夠

云浮市委市政府為推動(dòng)鄉(xiāng)賢理事會(huì)的發(fā)展，成立了專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組推進(jìn)，根據(jù)廣東省委省政府2012 年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》，云浮市委市政府于2012 年頒布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，2014 年出臺(tái)了《云浮培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)指導(dǎo)意見(jiàn)》，云浮市民政局2018年10 月也發(fā)布了《關(guān)于明確當(dāng)前自然村鄉(xiāng)賢理事協(xié)會(huì)建設(shè)任務(wù)的通知》，定期對(duì)鄉(xiāng)賢理事會(huì)運(yùn)作情況進(jìn)行通報(bào)，如2019 年5 月發(fā)布了《2019 年5 月鄉(xiāng)賢理事協(xié)會(huì)和老年協(xié)會(huì)進(jìn)展情況的通報(bào)》。

對(duì)于如何促進(jìn)新鄉(xiāng)賢以及新鄉(xiāng)賢組織的發(fā)展，到目前為止只有地方性的指導(dǎo)意見(jiàn)或章程，國(guó)家以及各部委并沒(méi)有頒布針對(duì)性的法律條文、規(guī)范條例。社會(huì)團(tuán)體的合法性可分為法律合法性、社會(huì)合法性、行政合法性及政治合法性四種合法性[13]。新鄉(xiāng)賢組織現(xiàn)在所處階段的合法性主要來(lái)自地方政府的行政規(guī)章，只是具備了行政合法性。同時(shí)行政合法性下政府主導(dǎo)鄉(xiāng)賢理事會(huì)的運(yùn)作，也給鄉(xiāng)賢理事會(huì)打上了行政烙印。新鄉(xiāng)賢組織并不具備法律屬性上的社會(huì)組織合法性，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于鄉(xiāng)村的“在野”組織，缺乏法理規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，也不具備法理權(quán)威，不利于新鄉(xiāng)賢組織可持續(xù)發(fā)展以及可能導(dǎo)致對(duì)其主體資格的社會(huì)合法性產(chǎn)生懷疑。同時(shí)缺乏法理合法性規(guī)范，黨在基層執(zhí)政的方針政策可能會(huì)偏離，難以從政治合法性層面進(jìn)行規(guī)范。云浮市委市政府發(fā)布了行政章程對(duì)鄉(xiāng)賢理事會(huì)進(jìn)行規(guī)約，明確鄉(xiāng)賢理事會(huì)的備案條件以及在縣民政局的登記條件，但是事實(shí)上許多鄉(xiāng)賢理事會(huì)并不具備登記條件，導(dǎo)致鄉(xiāng)賢理事會(huì)職能定位明確，但其合法性定位模糊。從實(shí)際運(yùn)作效果來(lái)看，村民對(duì)鄉(xiāng)賢理事會(huì)認(rèn)可度、接受度并不高，鄉(xiāng)賢理事會(huì)與村“兩委”運(yùn)作不協(xié)調(diào)等問(wèn)題也不同程度出現(xiàn)。

三、新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計(jì)

通過(guò)加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)使治理主體、治理對(duì)象以及治理手段和治理環(huán)境在一個(gè)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。同時(shí)建章立制是確保社會(huì)組織獲得認(rèn)同且實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，加強(qiáng)制度供給，明晰新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理應(yīng)處理好的治理關(guān)系，確保鄉(xiāng)賢組織身份的合法性，推進(jìn)新鄉(xiāng)賢組織的科學(xué)化、規(guī)范化運(yùn)行。

（一）新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理制度化過(guò)程中應(yīng)處理好的幾大關(guān)系

新鄉(xiāng)賢組織化參與鄉(xiāng)村治理改變了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建起了以基層政府為指導(dǎo)，村黨組織為核心，村民自治組織為基礎(chǔ)，新鄉(xiāng)賢組織為補(bǔ)充的共建、共謀、共管的鄉(xiāng)村治理格局。定位好這一格局需要把握多元治理主體的權(quán)責(zé)邊界，融通傳統(tǒng)治理價(jià)值與現(xiàn)代治理規(guī)則，明確新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理在制度設(shè)計(jì)層面應(yīng)凸顯“鄉(xiāng)政村治”模式下村民自治的主題。

1.鄉(xiāng)賢組織輔助與村“兩委”主導(dǎo)

當(dāng)代鄉(xiāng)村治理涉及多元主體，其中村黨支部是黨的意志在鄉(xiāng)村的執(zhí)行者，在鄉(xiāng)村治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，而村民委員會(huì)則是村民自治的實(shí)踐形式，村“兩委”體現(xiàn)為黨的治理邏輯與村民自治邏輯有機(jī)統(tǒng)一。保障鄉(xiāng)村治理實(shí)踐沿著正確軌道前進(jìn)，必須堅(jiān)持村“兩委”在鄉(xiāng)村治理中的核心地位，新鄉(xiāng)賢組織是鄉(xiāng)村協(xié)同共治的重要組成部分，新鄉(xiāng)賢組織是政府以及村“兩委”的有意培植，在鄉(xiāng)村治理中扮演著“輔位”角色，為村“兩委”提供決策咨詢和進(jìn)行民情反饋的新型社會(huì)組織，二者是“謀”與“斷”和“掌舵”與“劃槳”的關(guān)系。云浮鄉(xiāng)賢理事會(huì)職能定位是輔助與補(bǔ)位作用，劃分與村組職能的區(qū)別，明確鄉(xiāng)賢理事會(huì)是在基層政府與村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下培育的，要接受村委以及自然村的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2.鄉(xiāng)賢參事協(xié)商與村民自治決策

當(dāng)前鄉(xiāng)民普遍文化程度偏低、參與精力有限、參與意識(shí)明顯不足，往往淪為形式上、程序上的參與，參與鄉(xiāng)村管理的內(nèi)容表達(dá)有限。新鄉(xiāng)賢綜合素質(zhì)相較于鄉(xiāng)民來(lái)說(shuō)明顯較高，能夠基于鄉(xiāng)民主體利益訴求參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)，提高鄉(xiāng)村政策的科學(xué)性以降低政策風(fēng)險(xiǎn)。一方面，新鄉(xiāng)賢組織通過(guò)“政治協(xié)商”以及“參政議政”的方式參與到鄉(xiāng)村公共管理中來(lái)，為鄉(xiāng)村發(fā)展建言獻(xiàn)策和提供智力支持，但必須以村民自治為基礎(chǔ)，服務(wù)于鄉(xiāng)民自我教育、自我管理以及自我監(jiān)督。另一方面，民主協(xié)商效能能否轉(zhuǎn)化為實(shí)踐效力關(guān)鍵要看受眾是否認(rèn)可，缺乏鄉(xiāng)民有效參與，鄉(xiāng)民無(wú)法定位自身在鄉(xiāng)村中的主人翁角色。因此，實(shí)現(xiàn)決策多方參與以體現(xiàn)民主性，需要新鄉(xiāng)賢組織在民主管理、民主監(jiān)督、民主選舉以及民主決策等方面保障鄉(xiāng)民自治權(quán)益，通過(guò)村民大會(huì)、村民小組會(huì)議、村民代表大會(huì)等法定村級(jí)會(huì)議決策以從根本上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)民當(dāng)家作主。云浮鄉(xiāng)賢理事會(huì)以“民事民辦、民事民治”為工作原則，做到村民的事情由村民決定、管理及監(jiān)督。

3.承繼傳統(tǒng)倫理與接續(xù)現(xiàn)代治理

鄉(xiāng)村治理中新鄉(xiāng)賢組織制度化設(shè)計(jì)需要兼顧傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理格局與當(dāng)代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代規(guī)范相承接。當(dāng)代鄉(xiāng)村雖逐步由封閉向半封閉、傳統(tǒng)向現(xiàn)代逐步過(guò)渡，但鄉(xiāng)村治理并沒(méi)有完全與傳統(tǒng)治理架構(gòu)脫鉤，鄉(xiāng)土中國(guó)的許多治理資源仍然是當(dāng)下鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的有益營(yíng)養(yǎng)汲取，建構(gòu)在差序格局之上的中國(guó)鄉(xiāng)土倫理規(guī)范并未全然倒塌，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的守望相助、自強(qiáng)不息、仁愛(ài)孝悌、誠(chéng)實(shí)守信及敬業(yè)樂(lè)群等人倫規(guī)范、道德理念、價(jià)值觀念依然是調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村人與人之間、人與自然之間以及人與社會(huì)之間的重要治理資源，注重道德在鄉(xiāng)村治理中的調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)民內(nèi)心對(duì)于鄉(xiāng)土自治規(guī)范的遵守。在現(xiàn)代價(jià)值理念轉(zhuǎn)換下，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化更加注重法治對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的調(diào)節(jié)作用?，F(xiàn)代化的理念來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，勢(shì)必會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)、在一定程度上加劇傳統(tǒng)倫理與現(xiàn)代治理理念的碰撞和沖突[14]。這就要求新鄉(xiāng)賢組織既不能完全依靠傳統(tǒng)倫理的軟性治理，也不能僅僅依賴現(xiàn)代法治的強(qiáng)硬治理，需要將鄉(xiāng)村治理中的“硬件”與“軟件”有效結(jié)合。云浮鄉(xiāng)賢理事會(huì)將在廣大鄉(xiāng)村仍具有較大影響力的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀文化融入鄉(xiāng)規(guī)民約，開(kāi)展“六祖誕”“搶大炮”“舞火簩”“走大王”等傳統(tǒng)民間風(fēng)俗節(jié)慶活動(dòng)，使其與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相承接、與新時(shí)代“廣東精神”與“云浮精神”相對(duì)接，既弘揚(yáng)了傳統(tǒng)優(yōu)秀倫理文化，又將時(shí)代精神特質(zhì)熔鑄其中，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)治理文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。

（二）新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計(jì)

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化在本質(zhì)上是國(guó)家治理的制度化。有效制度供給是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是決定國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量[15]。以云浮鄉(xiāng)賢理事會(huì)為代表的新鄉(xiāng)賢組織治理實(shí)踐，為新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計(jì)提供了思路，在繼承云浮鄉(xiāng)賢理事會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上還需不斷完善其制度規(guī)范。從新鄉(xiāng)賢主體、新鄉(xiāng)賢組織自身、政府政策以及法律法規(guī)等方面構(gòu)建“四位一體”的制度設(shè)計(jì)模式。

1.構(gòu)建科學(xué)合理的認(rèn)定機(jī)制

一是注重認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制構(gòu)建。堅(jiān)持“以德為先、德才兼?zhèn)洹钡脑瓌t選拔新鄉(xiāng)賢，保障新鄉(xiāng)賢組織成員的善行善德以體現(xiàn)先進(jìn)性。同時(shí)要聚焦鄉(xiāng)域內(nèi)外的鄉(xiāng)賢群體，最大化聚攏鄉(xiāng)賢資源、體現(xiàn)鄉(xiāng)賢群體的廣泛性。此外，新鄉(xiāng)賢的認(rèn)定還應(yīng)注重村民的主觀認(rèn)可，新鄉(xiāng)賢應(yīng)在村民中具有權(quán)威，這樣才能得到村民的信服。另外，需要整體考量新鄉(xiāng)賢在經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)、能力等方面的綜合素質(zhì)以形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局，最大程度激發(fā)新鄉(xiāng)賢組織干事創(chuàng)業(yè)的活力。二是注重認(rèn)定程序的機(jī)制構(gòu)建。第一，新鄉(xiāng)賢自薦與村民推薦相結(jié)合；第二，召開(kāi)村級(jí)會(huì)議對(duì)新鄉(xiāng)賢進(jìn)行民主評(píng)議；第三，將評(píng)議結(jié)果進(jìn)行公示并接受村民監(jiān)督；第四，將評(píng)議公示結(jié)果上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行調(diào)查走訪、復(fù)議公示，無(wú)異議后進(jìn)行備案公布。在新鄉(xiāng)賢認(rèn)定過(guò)程中需要注重程序上的嚴(yán)謹(jǐn)性，既要反映民意體現(xiàn)眾望所歸，也要接受村“兩委”以及基層政府的審核把關(guān)，體現(xiàn)合民意性與合政治性的統(tǒng)一。廣東云浮鄉(xiāng)賢理事會(huì)成員的產(chǎn)生不采用會(huì)員制，由自然村自主提名，經(jīng)過(guò)村黨組織審核把關(guān)后，報(bào)基層政府審批備案，再由自然村公布后確認(rèn)為理事會(huì)成員。

2.建立高效順暢的運(yùn)作機(jī)制

一是明確新鄉(xiāng)賢組織的功能定位。新鄉(xiāng)賢組織是參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、開(kāi)展互幫互助為宗旨的公益性、互助性、地域性的鄉(xiāng)村非營(yíng)利性組織，組織運(yùn)作規(guī)范的設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持這一目標(biāo)導(dǎo)向，在功能定位層面把握好新鄉(xiāng)賢組織與村“兩委”、新鄉(xiāng)賢組織與村民、基層政府與新鄉(xiāng)賢組織的關(guān)系，規(guī)約新鄉(xiāng)賢組織職能。二是制定系統(tǒng)完備的新鄉(xiāng)賢組織章程。將政府培育和發(fā)展鄉(xiāng)賢理事會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為理事會(huì)章程，對(duì)鄉(xiāng)賢理事會(huì)業(yè)務(wù)范圍、組織機(jī)構(gòu)、理事權(quán)利與義務(wù)、理事章程修改以及資金使用等方面作出具體的規(guī)定，規(guī)范鄉(xiāng)賢理事會(huì)成員職責(zé)。三是建立健全參事機(jī)制。在鄉(xiāng)賢理事會(huì)章程指導(dǎo)下完善考核、資金籌集、激勵(lì)、決策、監(jiān)督等機(jī)制，明確鄉(xiāng)賢理事會(huì)在鄉(xiāng)村治理中的運(yùn)作方式、運(yùn)作程序及運(yùn)作規(guī)則。因各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然地理、社會(huì)條件以及人才狀況不同，新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理的類型亦有差異，但是大多新鄉(xiāng)賢組織也具有功能定位相似以及政府主導(dǎo)等共性特征，各地新鄉(xiāng)賢組織在實(shí)踐過(guò)程中也形成了可資借鑒的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。如云浮鄉(xiāng)賢理事會(huì)在項(xiàng)目式資金運(yùn)轉(zhuǎn)方式不暢可借鑒浙江德清基金式的資金運(yùn)轉(zhuǎn)方式，建立鄉(xiāng)賢基金會(huì)和搭建鄉(xiāng)賢基金治理平臺(tái)，通過(guò)鄉(xiāng)賢捐資、村民集資以及社會(huì)捐贈(zèng)等多方渠道籌集公益活動(dòng)資金，形成相對(duì)穩(wěn)定的自營(yíng)基金庫(kù)，避免項(xiàng)目式資金管理方式的滯后性。

3.供給政府及法律的保障制度

反觀中國(guó)城鄉(xiāng)各種制度創(chuàng)新、治理變革的常態(tài)一般經(jīng)歷了地方實(shí)踐到局部的建制化再到全面的建制化、正式化[16]。鄉(xiāng)賢理事會(huì)的培育是地方政府為破解基層治理困境而實(shí)行的紓解策略，其規(guī)范化運(yùn)作離不開(kāi)政府的有力培育。一是國(guó)家層面的行政部門(mén)需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。國(guó)家層面的行政部門(mén)在各地實(shí)踐基礎(chǔ)上，總結(jié)凝練各地區(qū)的典型做法，如對(duì)新鄉(xiāng)賢組織的類型、功能定位、運(yùn)作情況等方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。二是地方政府制定符合本地區(qū)實(shí)際的政府配套規(guī)范。黨和國(guó)家的方針政策制定一般都規(guī)范原則性的方向，但是鄉(xiāng)村各地域相差較大，要因地制宜結(jié)合本地區(qū)情況不斷逐級(jí)完善實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)從宏觀到微觀的跨越，更好地結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況。三是要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)供給。一種地方政府的創(chuàng)新舉措，如果不能及時(shí)地通過(guò)法律、法規(guī)和政策等形式，使之轉(zhuǎn)變成黨和國(guó)家的制度，逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。那么，這種創(chuàng)新往往會(huì)裹足不前，最后“人走政息”[17]。從當(dāng)前試點(diǎn)角度看，應(yīng)逐步放開(kāi)新鄉(xiāng)賢組織在民政部門(mén)登記成立條件，同時(shí)還要積極鼓勵(lì)引導(dǎo)符合法人登記條件的新鄉(xiāng)賢組織注冊(cè)登記。從探索經(jīng)驗(yàn)角度看，從協(xié)同共治層面明確新鄉(xiāng)賢組織在鄉(xiāng)村中的定位，將政府的行政舉措上升為法律法規(guī)，不斷完善憲法以及村民自治的相關(guān)法律法規(guī)，加快制定新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)。

綜上所述，新鄉(xiāng)賢組織在構(gòu)建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系中具有顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理改變了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，形成了基層政府、村“兩委”、村民及鄉(xiāng)村社會(huì)組織多元協(xié)同共治的局面，擴(kuò)展了基層自治協(xié)商的民主渠道，使鄉(xiāng)村治理主體在同一平臺(tái)上良性互動(dòng)，有利于實(shí)現(xiàn)各方利益博弈的均衡化，為完善鄉(xiāng)村治理體系提供了一種有益的治理選擇，當(dāng)前新鄉(xiāng)賢組織在全國(guó)部分地區(qū)試點(diǎn)取得了到良好的治理績(jī)效，但呈現(xiàn)碎片化、零散化狀態(tài)，探索總結(jié)面臨的現(xiàn)實(shí)困境以及展望相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)理應(yīng)是提升鄉(xiāng)村治理實(shí)效的點(diǎn)位之一。