王曉毅，阿妮爾

(1. 中國社會科學(xué)院大學(xué) 社會學(xué)院，北京 102488；2. 中國社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所,北京 100732)

從2013年開始，大約300萬名來自行政、事業(yè)和國有企業(yè)單位的干部被派駐到精準(zhǔn)扶貧第一線。習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話中指出：“我們集中精銳力量投向脫貧攻堅主戰(zhàn)場，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部，同近200萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線，鮮紅的黨旗始終在脫貧攻堅主戰(zhàn)場上高高飄揚(yáng)?！?1)參見《習(xí)近平：在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話》，2021年2月25日。駐村幫扶對實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。

向鄉(xiāng)村派駐工作隊是中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作的傳統(tǒng)(2)李里峰[3]通過對華北地區(qū)土改工作隊的考察，認(rèn)為工作隊是國家權(quán)力的一種非常規(guī)運作。，但是精準(zhǔn)扶貧處于中國農(nóng)村現(xiàn)代化的時間節(jié)點上，因此派駐的工作隊與過去完成單一目標(biāo)的農(nóng)村工作隊不同。駐村幫扶是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的嘗試，鄧燕華等[1]指出，作為“具身的國家”，駐村工作隊不僅可以有效地達(dá)成多重治理目標(biāo)，而且在與村民一次次的“際會”中使國家和社會更清晰地“看見”彼此；張國磊[2]也同樣看到，第一書記制度一方面重塑了國家與基層社會的互動關(guān)系，另一方面推動了底層實踐成為鄉(xiāng)村治理的重心。駐村幫扶所體現(xiàn)的是政府職能轉(zhuǎn)變，資源下沉鄉(xiāng)村，頂層決策與民主參與、民主決策的融合，以及村級治理能力的提升。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，需要借鑒駐村幫扶的經(jīng)驗，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)打造永不離開的工作隊的目標(biāo)。

一、精準(zhǔn)扶貧：駐村幫扶的任務(wù)

進(jìn)入21世紀(jì)，國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題高度關(guān)注，從2004年開始連續(xù)發(fā)布的多個中央一號文件都在部署“三農(nóng)”工作。為推動農(nóng)村發(fā)展，許多地區(qū)都采取向鄉(xiāng)村派駐第一書記或駐村工作隊的措施，以加強(qiáng)村級領(lǐng)導(dǎo)能力，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。典型的如福建南平早在2000年前后就向貧困村派駐科技特派員和第一書記(3)時任福建省省長的習(xí)近平[4]同志高度評價了向農(nóng)村派駐幫扶干部的南平經(jīng)驗，指出：“選派干部到農(nóng)村基層工作，是解決現(xiàn)階段農(nóng)村工作難題的有效措施”，“南平市通過選派機(jī)關(guān)干部到農(nóng)村基層工作，加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，……將黨的路線方針政策落實到了農(nóng)村工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，落實到了群眾的心坎上，許多農(nóng)村工作的難題也就迎刃而解了。”；安徽在實施精準(zhǔn)扶貧之前就已經(jīng)向貧困村派出了4批第一書記；廣西在實施精準(zhǔn)扶貧之前就從不同渠道向農(nóng)村派出了多支工作隊以改變農(nóng)村落后面貌，人數(shù)最多時達(dá)到8萬人；陜西則在“兩包一聯(lián)”的基礎(chǔ)上，由組織部和扶貧辦向貧困村派出駐村幫扶工作隊。

2013年底，習(xí)近平總書記在湖南首次提出實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，隨后中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確提出：“健全干部駐村幫扶機(jī)制。在各省(自治區(qū)、直轄市)現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，普遍建立駐村工作隊(組)制度?？煞制诜峙才牛_保每個貧困村都有駐村工作隊(組)，每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人?！彪S后開始大規(guī)模向貧困村派駐駐村幫扶工作隊和第一書記，駐村幫扶的力量不斷增強(qiáng)。從2013年到2020年，駐村幫扶工作隊的數(shù)量從不足10萬支增加到25萬余支，駐村工作隊員的數(shù)量從30多萬人增加到近90萬人，第一書記的數(shù)量也從5萬多人增加到23萬余人(表1)。

表1 駐村幫扶力量逐漸增強(qiáng)

資料來源：國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室政策法規(guī)司。

在精準(zhǔn)扶貧的8年中，駐村幫扶從廣泛覆蓋到精準(zhǔn)幫扶，其派駐方式、管理機(jī)制和目標(biāo)責(zé)任都經(jīng)過了不斷的完善。大體上來說，駐村幫扶經(jīng)歷了從廣泛派駐到精準(zhǔn)派駐、從粗放管理到精細(xì)管理的過程，駐村幫扶工作隊也經(jīng)歷了從被動派駐到主動發(fā)揮作用的過程。具體而言，駐村幫扶經(jīng)歷了四個階段：

第一階段(2013—2015年)：推動全覆蓋的駐村幫扶。向貧困村大規(guī)模派駐駐村幫扶干部始于2012年；2013年底，全國在崗駐村工作隊9.8萬余支，在崗駐村干部約31.9萬人。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》以后，各地按照中共中央要求，加大了對貧困村駐村工作隊的選派力度。到2015年7月，實現(xiàn)了每個貧困村都有第一書記和駐村工作隊。

第二階段(2015—2017年)：完善制度建設(shè)，提升幫扶效果。從2015年實現(xiàn)貧困村駐村幫扶全覆蓋以后，工作重點轉(zhuǎn)向解決部分選人不優(yōu)、管理不嚴(yán)、作風(fēng)不實、保障不力等問題。比如有些派駐機(jī)構(gòu)將沒有工作經(jīng)驗或工作不積極的干部派駐到村，有些駐村幫扶干部仍然兼任原單位職務(wù)，有些駐村工作隊還未真正在村里住下來。針對這些問題，2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導(dǎo)意見》，要求駐村工作隊一般不少于3人，每期駐村時間不少于2年；干部駐村期間黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到村里，不承擔(dān)原單位工作；脫貧攻堅期內(nèi)，所有駐村工作隊不得撤離，幫扶力度不能削弱。駐村工作隊選派機(jī)關(guān)強(qiáng)化了扶貧意識，將能力強(qiáng)的干部派駐到扶貧第一線，絕大多數(shù)貧困村第一書記、駐村工作隊隊長都是由處科級干部或后備干部擔(dān)任的。

第三階段(2017—2018年)：加強(qiáng)培訓(xùn)，提升能力。為了提升駐村幫扶干部的能力，解決部分干部缺乏基層工作經(jīng)驗、對扶貧工作不熟悉的問題，各級黨委政府加強(qiáng)了對駐村幫扶干部的培訓(xùn)。2018年4月，國務(wù)院扶貧辦會同中央組織部出臺《關(guān)于聚焦打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)加強(qiáng)干部的教育培訓(xùn)的意見》，指導(dǎo)各地加強(qiáng)駐村干部的教育培訓(xùn)。通過大規(guī)模的培訓(xùn)，解決了駐村幫扶干部想干不會干的問題。

第四階段(2018—2020年)：穩(wěn)定隊伍，高質(zhì)量完成脫貧攻堅任務(wù)。2019—2020年是脫貧攻堅最后時期，貧困縣、貧困村紛紛摘帽，越來越多的貧困戶出列。在這種形勢下，為了解決“松勁懈怠、精力轉(zhuǎn)移”等問題，國務(wù)院扶貧辦嚴(yán)格落實摘帽不摘幫扶的要求，保持駐村隊伍穩(wěn)定。尤其在2020年，面對疫情防控和脫貧攻堅收官的新形勢、新任務(wù)，國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《關(guān)于積極應(yīng)對新冠肺炎疫情影響切實做好駐村幫扶工作的通知》，要求全國駐村隊伍思想穩(wěn)定、人員穩(wěn)定、工作穩(wěn)定。

駐村幫扶打通了精準(zhǔn)扶貧的“最后一公里”，為脫貧攻堅提供了重要的人才保障。駐村幫扶不僅在精準(zhǔn)扶貧時期具有重要意義，而且在鞏固拓展脫貧攻堅成果、實施全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面，也具有不可替代的作用。早在2019年初，習(xí)近平總書記就提出貧困縣在摘帽以后要做到“四不摘”，其中就包括摘帽不摘幫扶。在實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)以后，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，對全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時期的駐村幫扶作出部署，強(qiáng)調(diào)“健全常態(tài)化駐村工作機(jī)制，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果提供堅強(qiáng)組織保證和干部人才支持”；明確指出“對脫貧村、易地扶貧搬遷安置村(社區(qū))，繼續(xù)選派第一書記和工作隊，將鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的脫貧村作為重點，加大選派力度”。將建強(qiáng)村黨組織、推進(jìn)強(qiáng)村富民、提升治理水平、為民辦事服務(wù)作為第一書記和工作隊的主要職責(zé)任務(wù)。

作為精準(zhǔn)扶貧的重要機(jī)制創(chuàng)新，駐村幫扶不會隨著脫貧攻堅任務(wù)的完成而終止。精準(zhǔn)扶貧是一場超常規(guī)的社會運動，短期內(nèi)派駐大量干部深入貧困村貧困戶帶有超常規(guī)的社會運動特色，但是駐村幫扶更是在中國農(nóng)村轉(zhuǎn)型背景下所進(jìn)行的一次社會治理現(xiàn)代化嘗試，因此駐村幫扶不僅僅是完成脫貧的任務(wù)，更是要推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

二、基層治理現(xiàn)代化：駐村幫扶的成效

現(xiàn)代化往往被認(rèn)為是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，現(xiàn)代化水平也會相應(yīng)提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，現(xiàn)代化水平也相應(yīng)較低。但是社會治理的現(xiàn)代化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可能存在不同步現(xiàn)象，這反映在中國貧困地區(qū)的貧困治理機(jī)制中。通過精準(zhǔn)扶貧的推動，一整套現(xiàn)代化的貧困治理機(jī)制在貧困地區(qū)被建立起來，貧困縣、貧困村的治理現(xiàn)代化水平迅速提高，而治理現(xiàn)代化直接推動了脫貧攻堅的勝利。在脫貧攻堅中，治理現(xiàn)代化體現(xiàn)為政府公共服務(wù)職能提升、資源下沉基層、行政動員與村民參與密切融合，以及基層社會自我發(fā)展能力提升。

(一)提升政府公共服務(wù)職能

提供公共服務(wù)被明確為政府尤其是基層政府的最重要職能。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出：“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活?！边@標(biāo)志著基層政府治理職責(zé)的重大轉(zhuǎn)變，特別是在貧困地區(qū)，提供完善的公共服務(wù)，任務(wù)艱巨，對基層政府提出了更高的要求。

自20世紀(jì)80年代以來，農(nóng)村基層政府的工作重心幾經(jīng)變化。在改革初期，基層政府的財政收入很少，特別是貧困地區(qū)的基層政府經(jīng)常是入不敷出。財政收入無法保障基層政府的正常運行，甚至無法維持工作人員薪酬發(fā)放，因此基層政府將征收稅費作為主要的工作任務(wù)，能否完成稅費征繳任務(wù)往往成為衡量基層組織工作表現(xiàn)的指標(biāo)。在征收稅費的過程中，產(chǎn)生了大量的社會沖突和上訪[5]。進(jìn)入21世紀(jì)，國家停止了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村大部分費用的征收，基層政府需要依靠爭取建設(shè)項目來提升當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和增加財政收入，GDP成為考核基層干部的硬指標(biāo)。地方政府為維持行政體系的運行，增加政績，須圍繞中心任務(wù)開展工作。周飛舟[6]認(rèn)為，稅費改革以前，地方政府更加關(guān)注如何從農(nóng)民那里汲取資源；稅費改革以后，地方政府與農(nóng)民的關(guān)系變得疏遠(yuǎn)，更側(cè)重爭取項目。斯科特[7]曾指出，對于農(nóng)民的征收或汲取是傳統(tǒng)國家的最主要目標(biāo)，如果一個地區(qū)不能為國家的稅收作出貢獻(xiàn)，那么國家就不會對其關(guān)注。由此，農(nóng)村稅費改革在一定程度上影響了基層政府提供公共服務(wù)的職能。在取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持不斷增加，特別是在貧困地區(qū)，基層政府開始承擔(dān)越來越多的公共服務(wù)職能；在開展精準(zhǔn)扶貧以后，國家對貧困地區(qū)農(nóng)村的投入空前增加，貧困地區(qū)基層政府工作重心轉(zhuǎn)向扶貧，脫貧成為基層政府重中之重的工作任務(wù)。在脫貧攻堅中，地方政府采取措施促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)先保障貧困戶的利益，同時改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，完善教育、醫(yī)療和社會保障，以脫貧攻堅統(tǒng)領(lǐng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。關(guān)注民生、保障低收入群體的利益成為衡量基層政府工作表現(xiàn)的主要指標(biāo)。為人民服務(wù)的宗旨落實到提供公共服務(wù)的具體職責(zé)上。提供公共服務(wù)正是現(xiàn)代國家的職責(zé)，從這個意義上說，精準(zhǔn)扶貧促進(jìn)了地方政府工作重心的轉(zhuǎn)移，將公共服務(wù)納入社會治理的工作范疇。

(二)助推政府工作重心下沉基層

基層政府是直接服務(wù)群眾的，但是過去政府的工作重心往往在上層，出現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象，面對眾多的上級政府部門，基層干部經(jīng)常疲于應(yīng)付，真正用于服務(wù)群眾的時間反而不多，出現(xiàn)不同程度的群眾辦事難的現(xiàn)象?；鶎诱?wù)能力和服務(wù)意識不強(qiáng)，經(jīng)常導(dǎo)致上級決策無法在基層真正落實。與農(nóng)民關(guān)系最密切的村干部并非專職干部，他們本身是農(nóng)民，不僅要管村里的事，還要忙著家庭經(jīng)營，群眾辦事找不到村干部的現(xiàn)象并不少見。特別是在貧困地區(qū)，由于村干部年齡偏大、文化水平偏低，其工作難以滿足群眾要求。精準(zhǔn)扶貧徹底改變了這種現(xiàn)象，大量干部通過不同方式被派駐到貧困村，吃住在貧困村，與貧困戶密切聯(lián)系，大大充實了基層的領(lǐng)導(dǎo)力量。在貧困村，不僅有駐村幫扶工作隊和第一書記，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過包村負(fù)責(zé)的形式，承擔(dān)貧困村脫貧的責(zé)任。村黨支部、村委會的干部被動員起來，許多村干部放棄了家庭經(jīng)營時間，全身心地投入扶貧工作；企事業(yè)單位的黨員干部被動員起來，與貧困戶結(jié)對子、建立聯(lián)系，走訪貧困戶，幫助貧困戶解決生產(chǎn)生活中的問題，大量的行政資源下沉到扶貧第一線。

精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)的精準(zhǔn)治理不僅需要大量的信息，而且需要干部貼近群眾，只有這樣才能使國家直接進(jìn)入農(nóng)民社會，掌握客觀的信息，采取適當(dāng)?shù)膸头龃胧４罅扛刹肯鲁粱鶎?，直接服?wù)群眾，從國家的角度看，國家對村莊有了更清晰的把握，可以采取更加有效的幫扶措施；從農(nóng)民社會角度來看，村民更能感受到國家的“在場”。在精準(zhǔn)扶貧中所形成的行政資源下沉鄉(xiāng)村應(yīng)該被看作國家深入鄉(xiāng)村的一個重要標(biāo)志性成果。

(三)實現(xiàn)政府主導(dǎo)與群眾參與的有效結(jié)合

國家現(xiàn)代化的過程就是國家向基層社會延伸的過程。在傳統(tǒng)社會中，國家受到治理能力的限制，往往難以對鄉(xiāng)村實施直接治理，村莊按照其自身的邏輯運行，從這個意義上說，村莊具有較大的自主性。自20世紀(jì)70年代實施農(nóng)村改革以來，法律賦予了村民自治的權(quán)力，但是在村民自治中，一些村莊出現(xiàn)治理混亂現(xiàn)象，少數(shù)貧困村出現(xiàn)村干部把持村莊權(quán)力、優(yōu)親厚友的現(xiàn)象；一些權(quán)勢家庭搶占村莊的公共資源，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的矛盾增加。貧困村治理混亂的原因是多方面的，但是國家對村莊公共事務(wù)的監(jiān)管不足是其中原因之一。國家強(qiáng)調(diào)依法治村必然促使國家政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更重要的作用，精準(zhǔn)扶貧充分發(fā)揮了政府主導(dǎo)作用，在資源下沉的同時，強(qiáng)化國家對扶貧工作的主導(dǎo)，保障頂層設(shè)計能夠在基層得以實現(xiàn)。從扶貧目標(biāo)群體的選擇，到扶貧措施的落實，精準(zhǔn)扶貧無不體現(xiàn)了決策層的政策設(shè)計。通過五級書記抓扶貧、扶貧任務(wù)層層分解和嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮了中國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。但是僅僅依靠各級政府的努力是不夠的，精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的完成還需要廣大群眾的積極參與。精準(zhǔn)扶貧高度重視群眾參與，創(chuàng)新了群眾參與方式。所有的決策過程都是公開透明的，從扶貧對象的選擇、扶貧措施的落實到扶貧效果的評估，每一項都有村民的積極參與，群眾滿意是扶貧中最重要的成效指標(biāo)。

參與式扶貧被國際機(jī)構(gòu)引入中國以后，參與就成為發(fā)展中的一個重要口號在鄉(xiāng)村發(fā)展中被廣泛使用，參與式發(fā)展的核心就是尊重農(nóng)民的意見，學(xué)習(xí)農(nóng)民的知識，讓農(nóng)民參與決策。總的來說，參與式的概念盡管很流行，但參與式方法流于形式的現(xiàn)象普遍存在[8]。參與式?jīng)]有真正推動群眾參與的原因是多方面的，但是缺少制度保障是其中一個重要的原因。自下而上的參與必須得到自上而下的制度保障，自上而下的政策落實和自下而上的群眾參與的有效結(jié)合不是二者簡單的相加，而是互為支持，群眾參與為政策落實提供了基礎(chǔ)，而自上而下的政策落實為群眾參與決策提供了保障。在脫貧攻堅的整個過程中，自上而下的制度建設(shè)為群眾參與扶貧的決策和行動創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

(四)提高貧困村治理能力

自改革開放以來，“三農(nóng)”問題受到高度重視，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平不斷提高，農(nóng)民收入不斷增加，但是農(nóng)村衰落卻很嚴(yán)重，特別是在貧困地區(qū)。中國在改革開放以后，農(nóng)村人口不斷外流，特別是青壯年勞動力外流，造成鄉(xiāng)村空心化、人才外流，使鄉(xiāng)村治理陷入困境。一方面，農(nóng)村人口外流以后，村莊留守人口多是老年人和婦女，作為社會共同體的村莊難以發(fā)揮共同體的作用，不僅使產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，而且使鄉(xiāng)村的社會文化生活陷入困境。另一方面，村莊人口外流也帶來鄉(xiāng)村治理問題，大多數(shù)貧困村沒有集體經(jīng)濟(jì)，缺少資金支持的村級組織在村莊中難以發(fā)揮作用；大量青壯年勞動力外流還造成村干部的老齡化和文化水平偏低，有文化的年輕人寧可外出打工，也不愿做村干部，作為社會生活單元的村莊困難重重。實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以后，針對貧困的問題，各級組織加強(qiáng)了村級組織能力建設(shè)，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增加農(nóng)村就業(yè)，使更多的人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，空心化的村莊比過去多了人氣；在促進(jìn)人才回鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，貧困村采取措施，吸引有知識有能力的人回村擔(dān)任村干部，受過大學(xué)教育的年輕人、有外出務(wù)工經(jīng)驗的企業(yè)家和農(nóng)民工開始回村，擔(dān)任村干部，村級組織得到充實，干部逐漸年輕化和知識化；在精準(zhǔn)扶貧過程中，貧困村的經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展，到2020年底全國貧困村的村均集體經(jīng)濟(jì)收入超過12萬元。穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)收入緩解了很多村級組織過去沒錢辦事的困境，有越來越多的村干部想為群眾辦實事，也能夠為群眾辦實事，村級組織提高了自我保障和服務(wù)群眾的能力。

傳統(tǒng)的村莊治理依靠親屬網(wǎng)絡(luò)和鄰里關(guān)系，在互惠的背景下，通過非正規(guī)的治理方式維持村莊的穩(wěn)定與和諧。近代以來，國家政權(quán)不斷向基層社會延伸，并在精準(zhǔn)扶貧過程中得到體現(xiàn)。國家承擔(dān)鄉(xiāng)村的公共服務(wù)職能，由此導(dǎo)致社會治理重心下沉基層，形成了自上而下的服務(wù)與自下而上的參與相互融合和相互支持。駐村幫扶是這個歷史過程中的一部分，與以往運動式的農(nóng)村工作隊不同，駐村幫扶不僅僅為完成短期目標(biāo)，更要成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要手段。

三、永不離開的工作隊：駐村幫扶的機(jī)制化

無論從派駐的形式還是從派駐的目標(biāo)來看，駐村幫扶都帶有超常規(guī)的特點，在規(guī)定的時間實現(xiàn)規(guī)定的目標(biāo)，但是在實現(xiàn)短期目標(biāo)的過程中，鄉(xiāng)村治理的基本機(jī)制在發(fā)生變化，而這些變化與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)目標(biāo)相契合，在考察駐村幫扶影響的時候，我們需要透過這些急劇的變革去發(fā)現(xiàn)那些深層的變化。

駐村幫扶的目標(biāo)是實現(xiàn)貧困村、貧困戶的脫貧，這個目標(biāo)帶有很強(qiáng)的階段性?？己笋v村幫扶的成效，首先是考核其減貧的效果，為此，多數(shù)駐村幫扶都選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為駐村幫扶的突破口，大量駐村幫扶干部通過在村莊發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)帶動群眾增加收入。從我們的調(diào)查中可以看到，第一書記和駐村幫扶工作隊通過盤活貧困村資源、導(dǎo)入新的資源、打通市場等多種方式，推動了貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。駐村幫扶的成效首先要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入增加方面，如果不能提高群眾收入，不僅脫貧的目標(biāo)無法實現(xiàn)，駐村幫扶也很難得到群眾的信任和擁護(hù)。

但是駐村幫扶不僅僅在產(chǎn)業(yè)扶貧和農(nóng)民增加收入方面產(chǎn)生影響，更重要的是在精準(zhǔn)扶貧過程中所形成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。從狹義來說，駐村幫扶主體是指以第一書記、駐村幫扶工作隊名義向貧困村派駐的300多萬名幫扶干部；從廣義上說，駐村幫扶主體不僅限于駐村工作隊和第一書記，還包括來自政府和社會的廣泛進(jìn)入貧困村的幫扶力量。這包括：第一，為了完成單一目標(biāo)向貧困村派駐的干部。比如在建檔立卡和“回頭看”的過程中，各省向貧困村派出大量干部參與建檔立卡和復(fù)核工作以保障建檔立卡的客觀、正式和準(zhǔn)確。這些派出的干部盡管不直接屬于駐村工作隊，但是他們深度參與了精準(zhǔn)扶貧的工作。第二，在精準(zhǔn)扶貧的框架下，通過不同渠道，大量干部采取了多種形式幫扶貧困村和貧困戶。典型如黨員聯(lián)系貧困戶、單位定點幫扶。黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的黨員被動員起來，與貧困戶建立固定的幫扶關(guān)系，這些干部定期訪問幫扶的貧困戶，落實扶貧政策，解決貧困戶的具體問題。第三，第一書記和駐村幫扶工作隊的派出單位也承擔(dān)了幫扶的責(zé)任。一些機(jī)構(gòu)在向貧困村派駐工作隊的同時，也向貧困縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出扶貧干部，聯(lián)系幫扶單位和貧困村，以及管理指導(dǎo)駐村工作隊。派出機(jī)構(gòu)對駐村幫扶的干部給予了許多支持，如資金籌集、項目投資、單位募捐，以及購買貧困地區(qū)的扶貧產(chǎn)品等。圍繞駐村幫扶，一個立體的支持網(wǎng)絡(luò)被構(gòu)筑起來，由此保障了資金、項目、人員和服務(wù)能夠下沉到貧困村。

駐村幫扶對于脫貧攻堅發(fā)揮了重要作用，對于鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接也同樣重要。2020年初，脫貧攻堅進(jìn)入決戰(zhàn)時期，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話中進(jìn)一步明確指出：“對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，扶上馬送一程?？梢钥紤]設(shè)置過渡期，在過渡期內(nèi)，要嚴(yán)格落實摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管的要求，主要政策措施不能急剎車，駐村工作隊不能撤。要加快建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強(qiáng)監(jiān)測，提前采取針對性的幫扶措施，不能等他們返貧了再補(bǔ)救。”(4)參見《習(xí)近平：在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話》，2020年3月6日。

2021年5月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，明確了重點鄉(xiāng)村選派駐村第一書記和工作隊的主要職責(zé)是建強(qiáng)村黨組織、推進(jìn)強(qiáng)村富民、提升治理水平和為民辦事服務(wù)。如果把這個意見中對駐村幫扶責(zé)任的規(guī)定與2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》和2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導(dǎo)意見》相比較，可以看出：在脫貧攻堅階段，駐村幫扶的首要任務(wù)是脫貧；在鞏固脫貧攻堅成果階段，駐村幫扶要更加關(guān)注村級黨組織建設(shè)和提升鄉(xiāng)村治理水平。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的重要表現(xiàn)，但是要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，組織振興是基礎(chǔ)，也是核心?，F(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理機(jī)制的建立是鞏固脫貧攻堅成果、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提。繼續(xù)派駐第一書記和工作隊的重點鄉(xiāng)村要建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理機(jī)制，而全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

從這個意義上說，建立永不離開的工作隊并非從形式上保留或不保留駐村工作隊，或者是工作隊派駐到村還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，永不離開的工作隊意味著駐村幫扶所推動的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化機(jī)制能夠不斷完善。向部分村莊繼續(xù)派駐工作隊是打造永不離開工作隊的重要方式，持續(xù)的行政下沉基層、完善公共服務(wù)和強(qiáng)化村民自治都是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。

(一)治理重心要穩(wěn)定地下沉基層

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)在于為群眾提供更好的公共服務(wù)，因此國家行政力量必然向基層延伸，國家的意志要在基層得到體現(xiàn)，這對村級組織提出更高的要求。在村民自治的架構(gòu)下，村干部的身份是農(nóng)民而非專職干部，他們都有自己的產(chǎn)業(yè)要經(jīng)營，他們的收入也更多來自家庭經(jīng)營。這種非專職的身份已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今的需要，隨著公共事務(wù)的增加和行政向村級延伸，村莊需要專職的干部處理村莊公共事務(wù)，村級組織的行政化就成為一種必然的選擇。隨著農(nóng)村村干部的工作量增加，對非專職干部開始按照全職干部進(jìn)行管理，要求有固定的上下班時間。這種現(xiàn)象已經(jīng)在一些地方存在多年，近年來村干部坐班制度在許多地方得到推廣。當(dāng)村干部被要求全職工作以后，他們的收入也相應(yīng)提高，許多地方的村莊主要干部工資已經(jīng)由財政資金完全負(fù)擔(dān)，成為村干部的主要收入來源。提高工資和強(qiáng)化全職工作制度解決了村干部工作時間投入的問題，但是沒有完全解決部分村莊人才匱乏的問題。向社會公開招聘村干部，特別是招聘年輕且受教育程度較高的人才，可以解決部分村莊人才缺乏的問題。然而招聘的村干部流動性較強(qiáng)，難以形成穩(wěn)定的干部隊伍。有農(nóng)村地區(qū)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用、村莊使用的方法，使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制聘用公務(wù)員充實到村，擔(dān)任村黨支部書記或村委會主任，從而形成穩(wěn)定的村干部隊伍。進(jìn)入21世紀(jì)，村級干部的行政化已經(jīng)逐漸成為一種趨勢，這種趨勢滿足了農(nóng)村公共事務(wù)治理的責(zé)任重大、事務(wù)繁多和國家深入鄉(xiāng)村的要求。在鄉(xiāng)村振興過程中，村干部的行政化將被進(jìn)一步加強(qiáng)。

(二)建立與現(xiàn)代化相適應(yīng)的村民自治機(jī)制

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的村民自治是建立在熟人社會基礎(chǔ)上的，盡管有《中華人民共和國村民委員會組織法》的保障，但是村民自治仍然受到兩方面的困擾：一方面，村民自治在實踐中因制度保障不足，公共事務(wù)的決策往往受到關(guān)系、非正式制度和因人而異的對策的影響(5)鄉(xiāng)土社會的邏輯與國家的邏輯并不一致，研究者往往強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)土社會邏輯的合理性。然而，在鄉(xiāng)土社會的邏輯下，治理的手段多依賴“擺平”，這種治理方式面臨著越來越多的困難。比如，李博和左停[9]以貧困戶識別為例，討論了國家邏輯在進(jìn)入鄉(xiāng)土社會以后所面臨的困境。國家邏輯進(jìn)入鄉(xiāng)土社會，形成了國家構(gòu)建的鄉(xiāng)土治理機(jī)制。韓志明[10]則以群體事件治理為例，說明了其治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。；另一方面，村民自治也受到基層政府的影響，因為基層政府要保證政策的貫徹落實，就需要對村干部的選拔和村干部的行為施加影響。兩個方面的作用都使村民自治遇到諸多困難。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要適應(yīng)變化了的村莊格局，構(gòu)建與當(dāng)前村莊結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的村民自治機(jī)制，即清晰劃定村民自治的邊界，完善村民自治的制度，強(qiáng)化村民的公共事務(wù)參與。村莊事務(wù)包括國家和村民自治不同的職責(zé)范圍，需要清晰界定國家和村民自治的責(zé)任和義務(wù)，在村民自治的范圍內(nèi)，最大限度地發(fā)揮村民自治的作用。在村民自治的范圍內(nèi)，要有完善的制度建設(shè)，要有完善并發(fā)揮實際效果的村規(guī)民約、民主決策和民主監(jiān)督制度，充分發(fā)揮村務(wù)公開在村民自治中的作用。充分動員村莊的各種力量特別是村莊中的黨員干部、回村的企業(yè)家和知識分子，參與村莊治理，動員各方力量，增強(qiáng)村莊的活力。2021年4月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出要適時修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》。界定政府和村民自治組織的工作任務(wù)和工作邊界，避免出現(xiàn)村民自治和國家行政權(quán)力交叉，應(yīng)該成為其重要的修訂內(nèi)容。

(三)建立以需求為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村社會服務(wù)體系

自新中國成立以來，國家開始在鄉(xiāng)村建立以醫(yī)療、教育和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)為主要內(nèi)容的服務(wù)體系。進(jìn)入21世紀(jì)，國家服務(wù)體系的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到養(yǎng)老、職業(yè)培訓(xùn)、文化建設(shè)等更廣泛的領(lǐng)域。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家在鄉(xiāng)村的服務(wù)體系還在不斷擴(kuò)展，包括產(chǎn)生農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村社會工作等新的服務(wù)內(nèi)容。但是鄉(xiāng)村服務(wù)往往來自不同部門，項目之間缺少銜接和維護(hù)，影響了服務(wù)效果。與城市居民高密度居住不同，鄉(xiāng)村居民往往分散且多樣，相對人口密度較小，服務(wù)需求多種多樣。在這種背景下，需要整合多種鄉(xiāng)村服務(wù)體系，建設(shè)綜合的、能夠滿足鄉(xiāng)村居民多樣性需求的農(nóng)村服務(wù)體系(6)比如鄉(xiāng)村書屋的建設(shè)，如果不與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村生活知識普及和鄉(xiāng)村休閑相結(jié)合，書屋的作用就無從發(fā)揮，甚至出現(xiàn)大量圖書閑置無用的尷尬。專業(yè)化的服務(wù)往往在鄉(xiāng)村地區(qū)無法提供有效服務(wù)，是因為鄉(xiāng)村的服務(wù)需求多樣化。因此，建立綜合性的服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供需求導(dǎo)向的服務(wù)，對于振興鄉(xiāng)村具有重要意義。。

(四)建立常態(tài)化的駐村幫扶機(jī)制

駐村幫扶應(yīng)該常態(tài)化，常態(tài)化的駐村幫扶不僅提升了村莊的治理能力，也鍛煉了廣大干部，同時建立了村莊與外部社會聯(lián)系的管道。因此，應(yīng)將駐村幫扶與村級組織行政化相結(jié)合，探索多種形式的幫扶舉措，建立常規(guī)化的幫扶機(jī)制，保障駐村幫扶的長期性和穩(wěn)定性。駐村幫扶的目標(biāo)要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村治理，重點在于支持村莊建立自治、法治和德治相互融合的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，推動村級黨組織的能力建設(shè)。一些率先脫貧地區(qū)已經(jīng)在探索新的幫扶形式，如機(jī)關(guān)黨組織與農(nóng)村黨組織建立互幫互學(xué)的關(guān)系，在相互交流和互動中共同提高。

駐村幫扶是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個重要環(huán)節(jié)，它提升了鄉(xiāng)村治理的能力。要認(rèn)識到駐村幫扶的長期影響，并在這個過程中推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

致謝：本項研究得到了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室“精準(zhǔn)扶貧案例總結(jié)項目”的支持，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所和山東女子學(xué)院等機(jī)構(gòu)的眾多學(xué)者參與了項目的調(diào)查，調(diào)查得到了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室政策法規(guī)司和扶貧發(fā)展中心以及被調(diào)查地區(qū)的政府和扶貧干部的大力支持。