李博，蘇武崢

(1. 西安建筑科技大學 公共管理學院/西北鄉(xiāng)村振興研究中心，陜西 西安 710048；2. 中國農業(yè)大學 人文與發(fā)展學院，北京 100083)

一、問題的提出

“十三五”時期我國實現了近一億農村貧困人口的脫貧，脫貧攻堅取得了重要成績，徹底消除了千百年來困擾農村發(fā)展的絕對貧困問題。如期脫貧后，做好脫貧成果的鞏固拓展已經成為黨和國家所關注的一項重要議題。黨的十九屆五中全會對實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接做了總體部署，對鞏固拓展脫貧攻堅成果、建立農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制提出了明確要求。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是“十四五”時期農村發(fā)展的重要議題，而欠發(fā)達地區(qū)兩項政策的銜接與一般地區(qū)兩項政策的銜接具有一定的異質性，這種異質性主要是由欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)位條件、發(fā)展基礎、發(fā)展階段、文化特征等客觀因素決定的。隨著脫貧攻堅任務的完成，欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重點任務就是鞏固好脫貧成果。研究欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的邏輯對推進欠發(fā)達地區(qū)高質量發(fā)展、促進地區(qū)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著至關重要的作用。

學術界對于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興二者關系的研究，主要停留在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接上。左停[1]對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的難點進行了闡述，認為要堅持以人為中心的理念，以解決問題為導向，以機制化為目標，以補短板為重點，在鞏固脫貧攻堅成果基礎上逐步完善鄉(xiāng)村振興網絡化的服務體系和政策體系。高強[2]基于政策轉移接續(xù)的視角，從政策退出、政策加強、政策轉化、政策新設4個方面提出了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的主要方面。另外，汪三貴[3]從扶持對象、政策范圍、頂層設計等方面對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興進行了闡述，認為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接關系體現為戰(zhàn)略目標的推進關系、體制機制的統(tǒng)一關系和政策體系的融合關系。針對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接,朱海波、聶鳳英[4]以“有效市場+有為政府”理論為基礎，認為在深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興中，需要構建市場邏輯與政府邏輯發(fā)揮協(xié)同效應的扶貧產業(yè)發(fā)展路徑。高靜等[5]以涼山州為例，建構了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興二者統(tǒng)籌銜接的分析框架，綜合測度二者統(tǒng)籌銜接的現狀，并在此基礎上設計出銜接的路徑，并提出政策建議。

從當前研究來看，大部分是探析脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接機制，主要是從宏觀大背景出發(fā)來分析銜接的必要性以及如何銜接；從不同學者的研究視角來看，基本都是從政策銜接的角度來談二者銜接的可能性；另外，大部分學者是針對所有貧困地區(qū)和貧困人群來談銜接的問題。然而，從鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接角度出發(fā)的研究較少。脫貧之后，欠發(fā)達地區(qū)在鄉(xiāng)村振興以及鞏固脫貧成果的過程中仍然面臨多重治理困境，同時具有自身的一些特殊性，這些是在鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興銜接過程中需要重點研究的問題。鑒于此，本研究在前人研究的基礎上，重點從治理視角來探析欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的治理邏輯與政策路徑，從而為欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接提供相應的決策參考。

二、欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的特殊性

2019年底，全國還有5%的貧困人口未脫貧，10%左右的貧困縣未摘帽，而這些剩余的未脫貧人口有超過50%分布在深度貧困地區(qū)，52個未摘帽貧困縣基本位于深度貧困地區(qū)[6]。這些深度貧困地區(qū)基本都屬于欠發(fā)達地區(qū)，作為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的重點區(qū)域,其脫貧后的成果鞏固拓展同鄉(xiāng)村振興的銜接具有一定的特殊性，這種特殊性是區(qū)別于一般地區(qū)的關鍵，也是未來欠發(fā)達地區(qū)全面脫貧后需要從政策方面進行改革的依據。從筆者近幾年在全國欠發(fā)達地區(qū)的調研來看，這些地區(qū)的特征決定了該區(qū)域鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯脈絡。從欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展來看，表現出以下幾個方面的特征：一是受自然區(qū)位條件限制，交通條件較為落后，村民出行不便，對外交流不暢，具有明顯的空間貧困特征；二是產業(yè)發(fā)展薄弱，缺乏可持續(xù)性，后勁不足，主要表現在產業(yè)帶動主體實力不強，沒有形成完整的產業(yè)鏈，帶貧益貧機制尚不健全；三是公共基礎設施和服務供給能力較差，主要表現在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務發(fā)展較為滯后；四是大多位于少數民族地區(qū)，面臨戰(zhàn)勝貧困與民族文化融合的雙重困境；五是社會治理水平較低，主要表現在治理模式單一、陳舊、機械、缺乏有效的創(chuàng)新意識，距離基層治理體系和治理能力現代化還有較大差距。從欠發(fā)達地區(qū)的實際情況出發(fā)，探索鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興銜接的機制對于實現高質量脫貧和鄉(xiāng)村的長久振興發(fā)揮著尤為重要的作用。

從以上欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的特征來看，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的銜接與其他一般地區(qū)相比具有一定的差異性，這種差異性主要是由欠發(fā)達地區(qū)的特征所決定的。在本研究中，筆者主要從治理的視角出發(fā)來探析欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的機理，從而為推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接提供一定的政策參考。圖1為二者之間的邏輯關系圖示，在文章的第三部分，將從圖中所展示的5個方面來解釋鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接中所遵從的治理邏輯。

圖1 治理視角下欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的邏輯關系

三、欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的治理邏輯

欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接涉及治理的諸多方面，從不同層面來闡述銜接的關鍵要素和制度設計顯得尤為重要。在脫貧攻堅時期探索出的一系列制度化的運行邏輯與政策體系所形塑的治理機制，如何在鄉(xiāng)村振興中獲得應用和推廣，這是在兩項政策銜接過程中需要重點關注的內容。為了對此問題進行有效分析，筆者將從以下幾個方面對二者銜接的機制進行闡述，從而理清二者之間的關系，為提出有效銜接路徑奠定相應的基礎。

(一)由脫貧攻堅時期探索性的運動式治理向制度性的常態(tài)化治理轉型

全面性、有機性、持續(xù)性是社會治理方式轉向的3個基本特質，這些特質決定了社會治理方式法治轉向不是簡單的變化，而是從理念到實踐、從治國者到社會民眾的立體式的、全方位的大變革[7]。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興，治理方式層面的銜接在宏觀層面對于二者之間的關系起著主導作用，也對鄉(xiāng)村振興未來的樣態(tài)和質量發(fā)揮關鍵作用。作為脫貧攻堅的重中之重，欠發(fā)達地區(qū)的貧困治理面臨區(qū)位偏遠、資源分散、發(fā)展基礎薄弱等制約[8]。在廣大欠發(fā)達地區(qū)，脫貧攻堅曾經是政府的核心工作，而這也衍化了政府治理的邏輯。中國脫貧攻堅的基本邏輯是在不斷探索和總結過程中進行政策完善和創(chuàng)新，這種“摸著石頭過河”的治理邏輯在欠發(fā)達地區(qū)表現得尤為突出，這些地區(qū)由于貧困人口多、貧困程度深、貧困面積大，更能體現政府貧困治理的基本邏輯。筆者在很多欠發(fā)達地區(qū)調研時發(fā)現，在這些地區(qū)，過渡性的運動式治理成為政府治理的主要運行邏輯，這種行政運行邏輯投入過多的行政成本，將貧困治理作為一項攻堅性的工作來推進。這種超常規(guī)的治理手段打破了科層制的路徑依賴，可以迅速實現結構重組和資源整合，在較短時間內實現治理目標[9]。與其他治理模式相比，攻堅治理模式具有“運動其外、常規(guī)其內”的基本特征，主要用來完成急難險重的政治任務[10]。另外，在欠發(fā)達地區(qū)，近年來縣鄉(xiāng)一級政府的核心工作主要以脫貧攻堅為主。正如深度貧困縣一位縣級部門的駐村干部所言，“四個月沒休假了，從今年7月份開始我們單位基本都是關門搞扶貧，所有人員全部到所聯系的貧困村和貧困戶那里去，我現在白天在村里扶貧，晚上加班搞單位的業(yè)務工作”。運動式治理的執(zhí)行者是政治化了的官僚，在國家強制力量的保障下，他們對行政對象實行一刀切式治理，要求上下一體、依法依規(guī)行政，容不得政策有任何變形[11]。而這種攻堅式、運動式的貧困治理邏輯所衍生的就是嚴格的目標責任考核機制，“軍令狀”“責任書”等成為上級政府對下級政府進行考核的主要方式，脫貧任務的層層下達，脫貧日期的限定、脫貧人數的設定使欠發(fā)達地區(qū)的脫貧攻堅比一般地區(qū)更具有一定的運動性，而這種超強負荷、極具目標導向和以行政為主導的層層倒逼的貧困治理機制和行政運行邏輯也在一定程度上為脫貧質量埋下了一定的隱患。

在鞏固拓展脫貧攻堅成果階段，欠發(fā)達地區(qū)在治理方式的銜接和轉型層面，從探索性的運動式治理向制度性的常態(tài)化治理過渡將是二者銜接的重點，而這就需要實現治理機制的轉型和重塑。從脫貧攻堅的治理性質來看屬于短時期的攻堅型治理，而鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興屬于一種常態(tài)化的治理方式。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的銜接過程中，需要實現運動式的治理向常態(tài)化的治理過渡，這也是兩項政策在銜接過程中需要進一步完善和改進的地方。這里涉及治理方式的各個方面，例如駐村機制常態(tài)化運行，東西部扶貧協(xié)作機制的長期性推廣，行政、企事業(yè)單位的對口幫扶，這些都是在鞏固拓展脫貧攻堅成果過程中需要銜接貫徹和落實到鄉(xiāng)村振興中的重要內容。所以在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中，如何將脫貧攻堅階段探索出的好的治理經驗推廣到鄉(xiāng)村振興中，如何規(guī)避運動式的治理方式將是銜接的重點內容。筆者認為在治理方式的銜接過程中需要將過渡運動式的治理方式向一般性的常態(tài)化的治理方式轉型，這也是從貧困治理的視角來進行鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的具體措施。這種銜接將一改攻堅式的治理向常態(tài)化的治理轉型。從鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的關系來看，治理方式的這種銜接是實現貧困治理轉型的重要方面。從攻堅性、運動式、探索性的治理模式向一般性、常態(tài)化的治理模式的過渡將對今后鄉(xiāng)村振興發(fā)揮著重要作用。

(二)由政府主導向政府、市場、社會共同參與的多主體治理過渡

中國的貧困治理一直遵從以政府和行政為主導的治理模式，以政府為主導的治理模式在一定程度上促進了貧困治理的有力推進，也賦予了貧困治理一定的權威性。長期以來,中國解決農村貧困人口貧困問題的主要模式是以政府為主導力量, 由政府組織系統(tǒng)充分發(fā)揮其組織與動員優(yōu)勢, 對扶貧資源進行分配、管理和運作，主導和負責扶貧行動[12]。中國采取的是行政主導型的扶貧治理模式，一方面能夠實現科層內部的強動員，另一方面又保證了治理的高效率[13]。在脫貧攻堅過程中，以政府和行政為主導的貧困治理模式主要表現在各級政府將扶貧工作作為地方治理的核心工作，各項事務都由各級政府去負責推動。而在此過程中市場、社會所發(fā)揮的力量相對較弱，或者說是處于一種從屬地位。這在一定程度上形成了以政府為引領的貧困治理模式缺乏市場、社會的有效參與。在脫貧攻堅階段，以強政府為主導的治理機制，也給貧困治理造成了一定的困境，主要表現在具體的扶貧措施上。在脫貧攻堅中，以政府為主導的貧困治理模式雖然在產業(yè)扶貧和消費扶貧等方面很大程度上推動了精準扶貧的有效實施，但是從脫貧攻堅的效果來看，政府強有力的推進導致市場與社會過度失能，不能很好地發(fā)揮應有的作用。如在消費扶貧過程中，由于在政府主導下的消費扶貧的實施，從一定程度上削弱了市場規(guī)律的有效發(fā)揮，導致政府對于扶貧產品價格的過分干預，在脫貧攻堅中這種由政府所主導的消費扶貧模式破壞了市場自發(fā)的運作規(guī)律，一旦取消這種消費扶貧的模式就會導致貧困戶產品的滯銷和價格的下跌。因此，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中，需要建立政府、市場、社會三者共同參與的治理機制，尤其是在鄉(xiāng)村振興過程中需建立三者共同參與鄉(xiāng)村振興的多主體治理模式。摒棄以政府為主導的貧困治理模式，逐步削弱政府在鄉(xiāng)村振興中的主導作用。為發(fā)揮市場的作用, 政府應當消除貧困地區(qū)的市場壁壘、政策壁壘,讓外部的市場力量能夠進入，包括先進的技術和管理，讓貧困地區(qū)的人們能夠通過市場與廣大的社會聯系起來[14]，最終構建多主體參與的鄉(xiāng)村振興路徑。

在鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的銜接過程中，需要從以政府為主導的貧困治理模式向政府、市場、社會共同參與的鄉(xiāng)村振興模式過渡。在這種銜接過程中，政府主要做好協(xié)調工作，而市場和社會有效地發(fā)揮作用。在鄉(xiāng)村振興中，市場和社會是促進鄉(xiāng)村振興高質量發(fā)展的有效力量。隨著脫貧攻堅成果鞏固階段到鄉(xiāng)村振興的過渡，這種銜接需要在體制和機制方面進行大膽的創(chuàng)新。在鄉(xiāng)村振興中，市場的作用主要是發(fā)揮其調節(jié)作用，減少政府的過度干預，這也是促進鄉(xiāng)村產業(yè)興旺的有效途徑。在鄉(xiāng)村振興過程中，產業(yè)發(fā)展在其中處于核心地位，而從產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的視角來看，充分尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場這只看不見的手的作用才是推進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點所在。同時，有效發(fā)揮社會力量的參與也是實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要方面。社會力量的參與主要表現在不同社會主體如各種企業(yè)、行業(yè)、協(xié)會、非政府組織的有效參與。從實踐來看，目前我國政府在與專業(yè)服務機構、社區(qū)和家庭、專業(yè)服務人員等社會主體的合作中均存在著一定的欠缺[15]。從社會力量參與脫貧攻堅的方式來看，大多仍然將其視作一項任務性的工作來完成，而沒有進行常態(tài)化的運作，缺乏一定的可持續(xù)性。從治理的模式和治理的機制來看，這將改變過去脫貧攻堅中以政府為主導的單方面的治理機制，促進多主體對于鄉(xiāng)村振興的有效推動。

(三)貧困治理向鄉(xiāng)村社會綜合治理的全面轉型

精準扶貧精準脫貧方略全面實施形成的理論方法、治理體系安排,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施提供了重要借鑒[16]。貧困問題的解決是一場硬仗，在脫貧攻堅過程中所探索出來的貧困治理機制和治理模式重新塑造了欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村治理。從貧困治理與鄉(xiāng)村治理的邏輯來看，二者具有一定的契合性。而從貧困地區(qū)貧困治理的基本模式來看，貧困治理并非單方面的扶貧治理邏輯，貧困治理與貧困地區(qū)村莊社會治理二者處于互嵌狀態(tài)。貧困治理往往與村莊的社會治理具有一定的關系，二者同時處于鄉(xiāng)村場域之中，并且所形成的張力和不同治理邏輯成為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接中需要解決的重點，這也是實現鄉(xiāng)村現代化治理秩序的重要內容?，F代化貧困治理體系的建構將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的治理智慧和現代化的治理技術有機結合，有助于改善貧困社區(qū)的公共產品供給能力，提高鄉(xiāng)村服務質量，優(yōu)化國家治理體系[17]。如筆者在四川涼山州調研時發(fā)現，貧困治理的成效與當地社會治安、文化發(fā)展、矛盾處理等都有一定的契合性，這些因素甚至成為影響貧困治理成效的主要因素。所以從欠發(fā)達地區(qū)貧困治理的基本邏輯來看并非單純的扶貧邏輯，扶貧與地方社會治理具有一定的聯系與交織。在鞏固拓展脫貧攻堅成果過程中，做好貧困治理與社會治理的有效銜接和互相融合是實現鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的重要保障。從欠發(fā)達地區(qū)的分布來看，這些區(qū)域大多位于中西部少數民族地區(qū)，這些地區(qū)由于長期受民族文化和地域因素的影響，與其他地區(qū)相比，在治理路徑方面存在一定差異。在少數民族地區(qū)，自然地理環(huán)境惡劣和社會發(fā)育程度低并存，基礎設施建設薄弱與基本公共服務供給不足等問題常常相伴而生，使得少數民族地區(qū)的貧困問題致貧因素多元且疊加，表現形式多樣且特殊[18]。筆者在新疆南疆等地區(qū)調研時發(fā)現，目前社會維穩(wěn)仍然是這些地區(qū)的一項重要工作，在社會維穩(wěn)工作中所探索出來的經驗成為這些地區(qū)在鄉(xiāng)村振興過程中需要繼續(xù)完善和堅持的重要治理經驗。從欠發(fā)達地區(qū)貧困治理的邏輯來看，在精準扶貧過程中所探索出來的經驗和治理理念需要轉化為鞏固脫貧成果和鄉(xiāng)村振興中的精準治理效能，這也是在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中需要關注的重點。另外，從欠發(fā)達地區(qū)的文化發(fā)展來看，受少數民族文化、習俗的影響，這些地區(qū)的貧困人口所形成的較為保守、封閉的思想觀念與生活習俗在一定程度上影響了其內生動力的培養(yǎng)和形成。所以要充分考慮少數民族地區(qū)的文化特色與社會治理的難點，需要將在精準扶貧階段所探索出來的治理模式與治理經驗在鞏固拓展脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接過程中進行有效改良，從而最終促進鄉(xiāng)村振興。

從鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興之間的關注焦點來看，鞏固拓展脫貧攻堅成果是針對脫貧攻堅時期的脫貧人口，尤其是邊緣人口和監(jiān)測脫貧人口，而鄉(xiāng)村振興是針對整個中國鄉(xiāng)村發(fā)展的宏大戰(zhàn)略，二者既有相似性，又有差異性。欠發(fā)達地區(qū)要實現高質量的脫貧與可持續(xù)發(fā)展，必須通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來有效鞏固脫貧攻堅的成果。隨著很多欠發(fā)達地區(qū)脫貧任務的完成，這種通過鄉(xiāng)村振興來進行成果鞏固的任務將會顯得格外重要，這也是這些地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中所表現出的特殊性。隨著脫貧攻堅的全面完成，欠發(fā)達地區(qū)在脫貧攻堅過程中所探索出的治理經驗需要向鞏固階段和鄉(xiāng)村振興中去推廣和借鑒，尤其是在社會維穩(wěn)、文化發(fā)展、矛盾調和等過程中所探索出來的經驗需要到鄉(xiāng)村振興中去推廣和執(zhí)行。

(四)治理重心由上到下的轉移

精準扶貧的政策實踐是國家宏觀調配資源的過程，也是國家權力下沉的過程，重塑著鄉(xiāng)村社會的治理結構，亦改善著基層社會的治理基礎[19]。脫貧攻堅的實施不但實現了貧困人口的如期脫貧，而且重新塑造了基層治理的格局。通過脫貧攻堅的推進，有效實現了中國基層治理重心的下移，駐村工作隊、第一書記以及幫扶干部、各種社會力量的參與促使國家治理重心的下移，以村委會為代表的村級組織成為基層治理的焦點并處于核心地位。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接過程中，脫貧攻堅為欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村振興從治理角度提供有效的經驗。欠發(fā)達地區(qū)大多處于較為偏僻和封閉的山區(qū)地帶，近幾年來隨著村莊合并和基層行政體制的改革，這些地區(qū)的鄉(xiāng)村治理越來越難，而駐村工作隊以及幫扶干部的嵌入進一步強化了村莊的治理能力，為鄉(xiāng)村振興過程中的治理有效奠定了堅實的基礎。駐村工作隊是一種獨特的中國基層治理機制，其運行機制蘊含著嵌入性治理的豐富內涵[20]。無論是從脫貧攻堅的視角還是從鄉(xiāng)村振興的視角，這種在治理力量和治理形態(tài)方面的影響都對于鄉(xiāng)村的發(fā)展提供了新的樣態(tài)。隨著脫貧攻堅的完成，大量的幫扶干部、第一書記、駐村工作隊等外來力量傾注了大量的心血，付出了巨大的努力。從治理的重心以及治理單元視角來看，無論是精準扶貧，還是鄉(xiāng)村振興，都需要從治理現代化的視角來進行有效審視。筆者在欠發(fā)達地區(qū)調研時發(fā)現，通過脫貧攻堅的推行，鄉(xiāng)村一級的公共性事務治理效能得到了極大的提升，治理重心的下移以及跨越科層制的治理方式進一步使其治理格局得到了有效的改變。從脫貧攻堅的外部性來看，這種治理形態(tài)的轉型需要在鄉(xiāng)村振興的過程中得到有效銜接。而且這種銜接主要體現在對于脫貧攻堅中探索出來的治理模式與治理機制向鄉(xiāng)村振興的過程中去推廣。隨著脫貧攻堅任務的完成，在貧困治理過程中探索出來有效的組織化的治理機制是在鄉(xiāng)村振興過程中需要重點強化的內容。

在鞏固拓展脫貧攻堅成果中，不同地區(qū)探索出的網格化、精細化的治理機制要在鄉(xiāng)村振興中去過渡，而且在銜接過程中不斷提高組織化是未來鄉(xiāng)村振興要加強的重要方面。脫貧攻堅中組織重要創(chuàng)新經驗之一是輸入政府治理資源、培育村莊扶貧治理力量,實現村級扶貧行政體系的組織再創(chuàng)新[21]。從中國脫貧攻堅的治理機制和治理模式來看，不斷促進鄉(xiāng)村治理的精細化以及實現治理單元的縮小和治理資源的下沉是其中最為明顯的特色。從這種治理的形式來看，雖然治理結構方面實現了轉型，但是功能方面還沒有實現有效轉型，這種轉型主要體現在村級組織化方面，如何在結構優(yōu)化的前提下實現功能提升，這是在未來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中需要認真思考和豐富的重要方面，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興在銜接方面需要強化的著力點。

(五)治理方式的梯度推進

做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接，既要抓好梯度跟進，又要抓好優(yōu)化升級，進而提出繼續(xù)推廣脫貧攻堅形成的經驗[22]。從欠發(fā)達地區(qū)脫貧成果鞏固現狀來看，與其他一般地區(qū)相比，這些地區(qū)由于發(fā)展條件和歷史遺留問題，生計的脆弱性較強，脫貧的質量較低，返貧的可能性極大。這是欠發(fā)達地區(qū)區(qū)別于其他一般貧困地區(qū)的主要特征。盡管過去5年的超常規(guī)脫貧攻堅使欠發(fā)達地區(qū)面貌發(fā)生了根本性的改變，但由于欠發(fā)達地區(qū)貧困的頑固性與持久性，貧困人口在生計發(fā)展方面仍較為脆弱。欠發(fā)達地區(qū)在鄉(xiāng)村振興過程中的主要任務是鞏固脫貧的成果。這就要求在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的銜接過程中，要充分考慮欠發(fā)達地區(qū)的特殊性，其主要任務首先是鞏固脫貧的成效、確保已脫貧的人口不返貧，從而提升脫貧質量，其次才是探索鄉(xiāng)村振興的路子。所以，在欠發(fā)達地區(qū)，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興之間存在一定的梯度，鞏固拓展脫貧攻堅成果的完成與實現鄉(xiāng)村的振興二者之間還有一定距離，這也給欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村振興提出了新的要求，即通過鄉(xiāng)村振興來不斷提升脫貧攻堅質量。從全國發(fā)展的基本情況來看，欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興之間的銜接需要梯度推進，這種梯度推進的方式主要體現在此過程中，要在鄉(xiāng)村各項事業(yè)的發(fā)展中循序推進，做好不同發(fā)展模式的接續(xù)和有效銜接。在欠發(fā)達地區(qū)，鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興二者之間張力較大，所以在實現二者的銜接過程中需要在政策方面考慮到此方面的特征，從而將在地域方面所產生的障礙消除。在“三區(qū)三州”等一些欠發(fā)達地區(qū)，必須考慮這些地方發(fā)展的特殊性。從某種程度上來說，這些地區(qū)較弱的發(fā)展基礎、較多的貧困人口、復雜的民族社會關系與多元化的民族文化使其貧困問題根深蒂固，和別的地方相比，這些地區(qū)的發(fā)展在脫貧之后最重要的是提升脫貧的質量和防止返貧，其主要針對目標仍然是已脫貧的貧困人口和邊緣人口，在此過程中需要有序地開展各種以鞏固成果為核心的發(fā)展方式，要避免立即或者跳躍式地將工作的重心轉移到鄉(xiāng)村振興中。

四、促進欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的治理路徑

促進欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接是一項系統(tǒng)性工程，這項工程的有效實施既是實現欠發(fā)達地區(qū)脫貧成效的可持續(xù)發(fā)展，也是進一步繁榮欠發(fā)達地區(qū)經濟社會發(fā)展的有效措施。從目前來看，各地都將陸續(xù)探索二者銜接的具體方式和措施，筆者認為應該從以下幾方面來著手推進欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

(一)以脫貧人口為中心，實現由點到面的治理轉變

欠發(fā)達地區(qū)在貧困治理中，其主要針對人群為已脫貧人口，治理目標是以脫貧人口為核心的點的定位，而鄉(xiāng)村振興是涉及面的活動。所以，必須實現由點到面的轉移，在此過程中治理方式的轉變是首要關注的問題。首先，變運動式的治理方式向常態(tài)化的治理方式轉型，在脫貧攻堅時期，要在短時期內解決遺留的貧困人口問題，而鄉(xiāng)村振興是一項長期性的工作，涉及農村發(fā)展的方方面面，需要在未來很長一段時間內長期實施；其次，欠發(fā)達地區(qū)在脫貧攻堅中所探索的治理經驗和有效做法在鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接過程中要作為制度性的措施常態(tài)化推進，并且針對欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展特征進行有效的改進和發(fā)揚；最后，通過治理方式的轉型，進一步提升欠發(fā)達地區(qū)縣域和鎮(zhèn)村一級的治理能力，將貧困治理與鄉(xiāng)村治理進行有效銜接。

(二)通過經驗總結，實現政策的有效銜接

欠發(fā)達地區(qū)在脫貧攻堅過程中探索出大量的先進經驗，這些經驗也是在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中需要有效發(fā)揮和繼承的重要資源。所以，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中，經驗總結也是實現政策銜接的重要措施。筆者認為應該從以下幾個方面來進行強化：首先，通過體系化的總結和凝練，探索欠發(fā)達地區(qū)脫貧攻堅在體制、機制方面的先進經驗，將其與鞏固拓展成果與鄉(xiāng)村振興銜接的體制、機制進行有效匹配和組合，從而形成二者銜接的合力；其次，有效探索欠發(fā)達地區(qū)通過脫貧攻堅所產生的溢出效應，將其所產生的制度紅利轉化為二者銜接的內在動力，從多角度來總結脫貧攻堅所產生的積極效應；最后，在經驗總結過程中做好貧困治理同鄉(xiāng)村治理的有效銜接，探索貧困治理與鄉(xiāng)村治理在治理目標方面的異同性，從而通過這些措施來做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興目標的有效契合與延續(xù)。

(三)在欠發(fā)達地區(qū)經濟社會全面發(fā)展中，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的銜接

欠發(fā)達地區(qū)的經濟社會全面發(fā)展與脫貧成果鞏固、鄉(xiāng)村振興具有同等重要的位置，從欠發(fā)達地區(qū)經濟、社會發(fā)展的基本特征來看，在此方面存在的短板已經成為影響鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的重要因素。在欠發(fā)達地區(qū)經濟社會全面發(fā)展中做好二者的有效銜接，需要做好以下幾個方面的工作：首先，加強欠發(fā)達地區(qū)的基層治理，尤其是改善對于村一級黨組織渙散、軟弱的基層治理能力，將其作為社會治理的一項重要工作嵌入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的過程；其次，不斷提升欠發(fā)達地區(qū)縣域經濟發(fā)展的質量，通過提升產業(yè)發(fā)展的質量來促進欠發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展的水平，使經濟發(fā)展的紅利能夠有效地作用于鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的發(fā)展；最后，不斷提升欠發(fā)達地區(qū)的社會綜合治理能力，尤其是加強對于一些偏遠、社會治安較差等地方的綜合治理，將此作為脫貧攻堅成果鞏固與鄉(xiāng)村振興過程中需要解決問題的前提工作進行強化。

(四)通過合作和協(xié)同治理，促進欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接

在欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果的過程中，有效的外部幫扶也是解決區(qū)域性貧困的主要動力，通過區(qū)域之間的共同協(xié)作大大促進了欠發(fā)達地區(qū)減貧的步伐。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的過程中，需要從以下幾個方面來進行強化：首先，進一步加強東部地區(qū)與西部地區(qū)之間的協(xié)同治理機制，完善東西部扶貧協(xié)作機制，將東西部扶貧協(xié)作進一步完善和提升，將其推廣到欠發(fā)達地區(qū)的鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興中；其次，進一步拓展東部地區(qū)和西部地區(qū)的協(xié)作范圍，加大兩地之間的交流和協(xié)作力度，在鄉(xiāng)村振興過程中東部地區(qū)村莊與西部地區(qū)村莊建立有機的協(xié)作關系，在治理經驗、發(fā)展模式、人才交流等方面建立長期的協(xié)作機制，從而實現欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接；最后，在西部大開發(fā)的國家宏觀戰(zhàn)略過程中將鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興作為重要的內容進行強化，從西部大開發(fā)的視角做好欠發(fā)達地區(qū)兩項制度的銜接。

(五)通過包容性的發(fā)展模式，促進欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接

欠發(fā)達地區(qū)大多位于偏遠地區(qū)的少數民族地帶，在鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的過程中需要考慮到少數民族貧困人口的基本特征，從而制定較為科學合理的政策。在欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的銜接過程中，需要采取包容性的發(fā)展模式，將欠發(fā)達地區(qū)，尤其是少數民族地區(qū)的文化納入二者的銜接。需要從以下幾個方面來進行強化：首先，尊重少數民族的文化，將少數民族地區(qū)文化作為欠發(fā)達地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的重要方面進行強化，不斷豐富少數民族地區(qū)文化的輻射面與推廣價值；其次，加強對于欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)土知識的挖掘力度，通過鄉(xiāng)土知識的惠益分享來提升對欠發(fā)達地區(qū)文化的包容力度，將脫貧攻堅中探索的鄉(xiāng)土知識和文化資源嵌入鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興，提升鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性；最后，加強欠發(fā)達地區(qū)的文化振興工作，通過各種行之有效的方式發(fā)揮文化對于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的貢獻，不斷提升欠發(fā)達地區(qū)的文化軟實力。