蔡藝生，翁春露

（西南政法大學(xué) 國家安全學(xué)院，重慶 401120）

國家安全地方性立法是指以維護(hù)國家安全為立法意旨的地方性法規(guī)、單行條例與自治條例及地方政府規(guī)章。界定國家安全地方性立法的基本方法是分析該地方性立法總則章節(jié)條款是否對“維護(hù)國家安全”或“保障國家安全”等《國家安全法》中的固定表述進(jìn)行直接規(guī)定；或該地方性立法是否以《國家安全法》為上位法依據(jù)，其所調(diào)整的社會關(guān)系是否歸屬于國家安全領(lǐng)域。實(shí)證調(diào)查顯示，我國現(xiàn)行有效國家安全地方性立法存在某些顯著的問題，如以已失效的國家安全法律為上位法依據(jù)，與新出臺的國家安全法律間未形成“中央—地方”法規(guī)配套架構(gòu)，同《立法法》所設(shè)權(quán)限相背離等。此類問題的出現(xiàn)，極大損害了國家安全立法的權(quán)威性，也可能對國家安全工作造成某種程度的損害?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決議》明確提出，要“貫徹落實(shí)總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系”。國家安全地方性立法正是國家安全法律制度體系當(dāng)中的薄弱環(huán)節(jié)。因此，理應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化國家安全地方性立法的規(guī)范性和科學(xué)性，完善國家安全立法體制機(jī)制，借鑒現(xiàn)有立法評估機(jī)制，建立專門性的國家安全地方性立法評估機(jī)制，并厘清諸如國家安全地方立法評估機(jī)制基本概念、構(gòu)成要件和如何運(yùn)作等諸多問題。

一、國家安全地方性立法評估機(jī)制概述

通過對地方立法評估相關(guān)法律文本的檢視及對立法學(xué)相關(guān)理論的辨析，闡明國家安全地方性立法評估機(jī)制的相關(guān)基本概念、基本價值。

（一）國家安全地方性立法評估機(jī)制的概念

地方立法實(shí)踐中就地方性立法評估的概念并未形成統(tǒng)一界定。由于出臺的主體不同，地方性立法評估主要被界分為以地方性法規(guī)為對象的立法評估及以地方政府規(guī)章為對象的立法評估。就地方性法規(guī)立法評估而言，地方立法機(jī)關(guān)對不同立法階段的評估進(jìn)行了區(qū)分，且各階段概念界定各不相同。如《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法評估工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《廣東省規(guī)定》）將立法評估界分為表決前評估與立法后評估，表決前評估主要關(guān)涉法規(guī)出臺時機(jī)、立法社會影響；立法后評估則主要關(guān)涉法規(guī)質(zhì)量及其實(shí)施效果。而《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》（以下簡稱《陜西省規(guī)定》）對立法評估的界分則與《廣東省規(guī)定》不同，《陜西省規(guī)定》將立法評估界分為立法前評估與立法后評估，立法前評估主要關(guān)涉立法選題必要性、可行性及成本效益；立法后評估主要關(guān)涉立法質(zhì)量、實(shí)施效果及存在問題。就地方政府規(guī)章立法評估而言，地方政府亦從不同視角出發(fā)對地方政府規(guī)章的評估作出不同界定，如《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》側(cè)重于對地方政府規(guī)章實(shí)施后產(chǎn)生的實(shí)際影響進(jìn)行評估，而《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》則側(cè)重于對地方政府規(guī)章出臺前的必要性及可行性進(jìn)行評估（詳見表1）。上述無論是對地方性法規(guī)抑或是對地方政府規(guī)章的立法評估，出臺法律文本的主體其考量視域遍布立法各個階段，但均缺乏對立法全階段的通程考量，故各法律文本對地方性立法評估概念的界定均不能全面囊括地方性立法評估基本屬性。

表1 法律文本中“地方性立法評估”概念匯總表

形式邏輯一般認(rèn)為“概念”是反映事物的特有屬性（固有屬性或本質(zhì)屬性）的思維形式［1］。界定地方性立法評估機(jī)制的概念，前提是要明確地方性立法評估的特有屬性，而對事物特有屬性的明確一定要建立在厘清事物主體、內(nèi)容、形式等邏輯要件的基礎(chǔ)上。基于邏輯學(xué)基本理論，結(jié)合地方性立法評估特有屬性，筆者將國家安全地方性立法評估機(jī)制界定為：地方立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)①此處行政機(jī)關(guān)指《中華人民共和國立法法》第八十二條所規(guī)定的有權(quán)制定政府規(guī)章的省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府。所確定的有權(quán)主體在法定程序下對國家安全地方性立法立法前的必要性、可行性；表決前的合法性、合理性、地方特色性；立法后的實(shí)效性、可操作性、文本技術(shù)性等不同立法階段各具體屬性展開的分析評價活動，由此形成的各類結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。

（二）國家安全地方性立法評估機(jī)制的價值

國家安全地方性立法評估機(jī)制的價值包括理論價值和實(shí)踐價值，具體如下：

1.理論價值

構(gòu)建國家安全地方性立法評估機(jī)制為國家安全法學(xué)融合法學(xué)理論、完善學(xué)科架構(gòu)提供了一種嘗試化路徑。2020 年12 月30 日，國務(wù)院學(xué)位委員會與教育部共同印發(fā)通知，確定“國家安全學(xué)”為我國“交叉學(xué)科”門類下的“一級學(xué)科”，國家安全理論界普遍認(rèn)為，“國家安全法學(xué)”應(yīng)當(dāng)作為“國家安全學(xué)”一級學(xué)科之下的二級學(xué)科。然而“國家安全法學(xué)”與“國家安全學(xué)”之間的學(xué)科位階銜合及其自身基礎(chǔ)理論仍然存在諸多缺失。有必要在明確其國家安全學(xué)二級學(xué)科定位的基礎(chǔ)上，借助“法學(xué)理論”“憲法學(xué)與行政法學(xué)”“刑法學(xué)”等法學(xué)二級學(xué)科相關(guān)理論形塑“國家安全法學(xué)”的基礎(chǔ)理論與學(xué)科框架。從立法評估視角出發(fā)構(gòu)建國家安全地方性立法評估機(jī)制，即是從法學(xué)向國家安全學(xué)躍遷的一種理論嘗試。

2.實(shí)踐價值

我國現(xiàn)行有效的國家安全地方性立法存在兩大突出問題，一是諸多國家安全地方性立法以已修訂或已廢止的國家安全法律為上位法依據(jù)，如《吉林市國家安全機(jī)關(guān)偵察證使用辦法》（2000）、《天津市建設(shè)項目涉及國家安全事項管理規(guī)定》（2011）、《重慶市實(shí)施國家安全法規(guī)定》（2012）等國家安全地方性立法均以已廢止的《中華人民共和國國家安全法》（1993）為上位法依據(jù)；二是在總體國家安全觀指導(dǎo)下修訂或新出臺的國家安全法律缺乏與其相配套的地方性立法，如對2015 年出臺的《中華人民共和國國家安全法》目前各地均未出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則。構(gòu)建國家安全地方性立法評估機(jī)制對國家安全地方性立法實(shí)踐具有“具體—宏觀”雙層意義。從具體層面來看，有利于形成國家安全地方性立法破舊立新、與時俱進(jìn)的動態(tài)制度；從宏觀層面來看，有利于架構(gòu)連接國家安全法學(xué)理論與國家安全地方性立法雙向互通的機(jī)制橋梁，實(shí)現(xiàn)學(xué)科理論與立法實(shí)踐并進(jìn)同行。

二、國家安全地方性立法評估機(jī)制的理論基礎(chǔ)

“理論基礎(chǔ)”是“基礎(chǔ)理論”的指導(dǎo)理論、行動指南，而“基礎(chǔ)理論”則是在“理論基礎(chǔ)”上發(fā)展起來的基本范疇，是圍繞研究對象所形成的各種基本概念、命題等邏輯范式。國家安全地方性立法評估機(jī)制的理論基礎(chǔ)包括：作為根本指導(dǎo)理論的習(xí)近平法治思想與總體國家安全觀；作為直接指導(dǎo)理論的理性主義與系統(tǒng)論原理。

（一）習(xí)近平法治思想與總體國家安全觀

習(xí)近平法治思想是開展國家安全地方性立法評估工作的必然遵循?！皥猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一是我國社會主義民主法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是中國特色社會主義民主法治發(fā)展的基本規(guī)律和本質(zhì)特征”［2］，同時，也是習(xí)近平法治思想的鮮明內(nèi)涵。國家安全地方性立法評估主體多樣性彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。貫徹落實(shí)總體國家安全觀，是開展國家安全地方性立法評估工作的又一遵循?？傮w國家安全觀一方面為國家安全地方性立法評估提供了認(rèn)識論視域，以總體國家安全觀為指導(dǎo)助推國家安全法律制度體系的完善，需要“中央—地方”雙向?qū)用鎳野踩唧w領(lǐng)域法律法規(guī)及時出臺，也需要通過立法評估工作檢視已然產(chǎn)生法律效力的國家安全法律法規(guī)實(shí)際效益，探究國家安全立法供給與國家安全實(shí)際需求契合程度。另一方面也為國家安全地方性立法評估提供了方法論根據(jù)，總體國家安全觀承繼馬克思主義總體觀、全局觀的方法論。正如馬克思所指出，“我們所面對的整個自然界形成一個體系，即各種物體相互聯(lián)系的總體”［3］，從這一總體觀的方法論視角出發(fā)，對國家安全地方性立法進(jìn)行評估，不應(yīng)忽視國家安全地方性立法立法協(xié)商、草案提出、立法發(fā)布等階段。

（二）理性主義與系統(tǒng)論原理

理性主義所揭示的人類理性追求與社會實(shí)際生活的差距證明：立法評估是填補(bǔ)立法者理性缺陷的必要舉措。正如梅因所言：“社會的需求和社會的意見常常是或多或少走在法律前面的。我們可以非常接近地達(dá)到它們之間缺口的接合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這缺口重新打開來?！保?］立法者的理性是彌合社會需求與立法供給間缺口的內(nèi)生動力，但同時也極有可能轉(zhuǎn)變?yōu)榇偈谷笨谶M(jìn)一步擴(kuò)大的直接導(dǎo)因。就國家安全地方性立法而言，限制立法者理性發(fā)揮或其理性根本不能發(fā)揮的原因在于：一是立法者在立法時對該區(qū)域國家安全問題缺乏準(zhǔn)確認(rèn)知，附隨國家安全法律法規(guī)的出臺而盲目出臺相應(yīng)國家安全地方性立法抑或直接移植其他區(qū)域相應(yīng)國家安全地方性立法；二是立法者難以對立法后出現(xiàn)的國家安全問題進(jìn)行及時回應(yīng)，這是任何立法都必然面臨的滯后性沖擊［5］，而在形勢多變、問題突發(fā)的國家安全領(lǐng)域，此種滯后性沖擊尤甚。

系統(tǒng)論原理是指導(dǎo)立法過程這一系統(tǒng)不斷發(fā)展的直接理論，系統(tǒng)論原理界明：立法評估是作為立法過程這一系統(tǒng)的優(yōu)化要素而存在?，F(xiàn)代系統(tǒng)論認(rèn)為：系統(tǒng)的發(fā)展最終通過整體的發(fā)展表現(xiàn)出來，而整體的變化則是要素、層次、結(jié)構(gòu)、功能共同作用的結(jié)構(gòu)。任何系統(tǒng)發(fā)展都呈現(xiàn)上升與下降兩種形態(tài)，若使系統(tǒng)處于上升形態(tài)，通常構(gòu)成要素質(zhì)量需要不斷提高、數(shù)量需要不斷增加、層次需要逐漸增多、結(jié)構(gòu)需要日趨穩(wěn)固和優(yōu)化、功能需要不斷增多且穩(wěn)定［6］。國家安全地方性立法評估即成一獨(dú)立系統(tǒng)，同時也是國家安全地方性立法過程的子系統(tǒng)。就國家安全地方性立法評估這一系統(tǒng)而言，須從“外部—內(nèi)部”雙重視域出發(fā)尋求系統(tǒng)上升的路徑。從系統(tǒng)外部視域來看，國家安全地方性立法評估需與立法協(xié)商、草案提出、草案審議、草案通過、立法發(fā)布、立法實(shí)施、立法評估等其他國家安全地方性立法過程子系統(tǒng)協(xié)調(diào)融合，形成國家安全地方性立法系統(tǒng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)生動力；從系統(tǒng)內(nèi)部視域來看，國家安全地方性立法立法前評估、表決前評估、立法后評估各階段需緊密鉗合，在統(tǒng)一的評估主體把控下，厘清各階段不同評估內(nèi)容、對象及目標(biāo)并進(jìn)行有效評估（詳見圖1）。

圖1 國家安全地方性立法評估“外部—內(nèi)部”系統(tǒng)示意圖

三、國家安全地方性立法評估機(jī)制的主體

利益相關(guān)者評分理論為界定國家安全地方性立法評估主體提供了較為合理的理論視域?！袄嫦嚓P(guān)者”最早是作為公司治理的概念被提出，具體是指：在一個企業(yè)或一項商業(yè)活動中擁有投資份額、股份或者其他相關(guān)利益的個人和組織［7］。后該理論概念被用于政策評估及立法評估的場域，用以構(gòu)筑更多元、更合理、更高效的現(xiàn)代化政策制定模式及立法模式。利益相關(guān)者評分理論以合法性、權(quán)力性、緊急性作為劃分不同利益相關(guān)者的三大屬性標(biāo)準(zhǔn)。將此理論應(yīng)用于國家安全地方性立法評估視域，考量國家安全地方性立法評估與其利益相關(guān)者產(chǎn)生相互影響的基本閾值，以此作為界分國家安全地方性立法評估主體利益相關(guān)者的屬性。具體言之，一是合法性，即某一主體是否具有地方立法機(jī)關(guān)賦予的參與國家安全地方立法評估的權(quán)利，抑或被評估的國家安全地方性立法是否對某一主體的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。二是權(quán)力性，即某一主體是否擁有影響國家安全地方性立法出臺及施行的實(shí)際地位、能力及手段。三是緊急性，即某一主體的需求是否會被納入國家安全地方性立法考量之中，抑或在對國家安全地方性立法進(jìn)行評估時被采納。依據(jù)所涉屬性的不同，國家安全地方性立法評估利益相關(guān)者可被界分為三類：

（一）確定的利益相關(guān)者

即同時兼具合法性、權(quán)力性與緊急性三種屬性的利益相關(guān)者。如地方反間諜條例中規(guī)定的地方國家安全機(jī)關(guān)即是確定的利益相關(guān)者。從合法性角度來看，地方反間諜條例對地方國家安全機(jī)關(guān)的權(quán)限及職責(zé)進(jìn)行了基本規(guī)定；從權(quán)力性角度來看，地方國家安全機(jī)關(guān)工作方式、工作效益直接影響地方反間諜條例的具體施行；從緊急性角度來看，地方國家安全機(jī)關(guān)在工作中產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及相應(yīng)需求是完善地方反間諜條例的重要指引。綜上，地方國家安全機(jī)關(guān)作為確定利益相關(guān)者，是參與國家安全地方性立法評估的必然主體。此外，地方立法機(jī)關(guān)、行政相對人（國家安全地方性立法所規(guī)制的大多為行政活動）同樣兼具上述三種屬性，亦同樣是參與國家安全地方性立法評估的必然主體。

（二）預(yù)期的利益相關(guān)者

即只兼具合法性、權(quán)力性、緊急性三種屬性中的兩種的利益相關(guān)者。第三方機(jī)構(gòu)（主要由高校等科研機(jī)構(gòu)國家安全學(xué)、法學(xué)相關(guān)學(xué)者構(gòu)成）是較為典型的預(yù)期利益相關(guān)者。由于第三方機(jī)構(gòu)并非立法者，也非國家安全地方性立法所規(guī)定的法律主體，其實(shí)踐中難以對國家安全地方性立法的出臺及施行產(chǎn)生實(shí)際影響，故第三方機(jī)構(gòu)并不具有權(quán)力性。從合法性角度來看，諸多地方立法評估規(guī)定如云南省《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法評估工作規(guī)定（試行）》都明確了科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、中介組織等第三方機(jī)構(gòu)作為評估主體的法律地位。從緊急性角度來看，第三方機(jī)構(gòu)中，相關(guān)學(xué)者特別是尚處于重要發(fā)展階段的國家安全學(xué)研究學(xué)者提出的理論往往能為國家安全地方性立法提供有益參考。綜上，第三方機(jī)構(gòu)作為預(yù)期利益相關(guān)者，是參與國家安全地方立法評估的重要主體。

（三）潛在的利益相關(guān)者

即只具有合法性、權(quán)力性、緊迫性三種屬性中的一種的利益相關(guān)者。新聞媒體即是國家安全地方性立法評估的潛在利益相關(guān)者，只具有緊急性一種屬性。從合法性視角來看，無論是國家安全地方性立法抑或地方立法評估工作規(guī)定均極少將新聞媒體作為特定法律主體加以規(guī)定；從權(quán)力性角度來看，盡管某些社會境況下，新聞媒體所制造的群體性輿論會對立法施行及司法活動產(chǎn)生影響，但法律活動的權(quán)威性及國家安全工作的戰(zhàn)略性天然排斥即時性、失真性、非理性的輿論活動；從緊迫性角度來看，新聞媒體是反映群眾需求的有效渠道，新聞報道是群眾了解國家安全、審視國家安全現(xiàn)狀的重要場域，其所間接展現(xiàn)的群眾國家安全需求亦有可能被國家安全地方性立法所接納。綜上，新聞媒體作為潛在利益相關(guān)者，是參與國家安全地方性立法評估的或然主體。

四、國家安全地方性立法評估機(jī)制的對象與內(nèi)容

國家安全地方性立法評估機(jī)制的對象與內(nèi)容是國家安全地方性立法工作展開的載體與基礎(chǔ)。國家安全地方性立法評估機(jī)制對象指處于不同立法階段，或發(fā)生法律效力或尚未發(fā)生法律效力的國家安全地方性立法；而國家安全地方性立法評估內(nèi)容則是指國家安全地方性立法評估機(jī)制對象所蘊(yùn)含的不同價值取向及其具體體現(xiàn)。國家安全地方性立法評估機(jī)制的對象與內(nèi)容在不同立法階段有不同內(nèi)涵，主要可區(qū)分為立法前評估的對象與內(nèi)容、立法表決前評估的對象與內(nèi)容、立法后評估的對象與內(nèi)容（詳見表2）。

表2 國家安全地方性立法評估機(jī)制對象與內(nèi)容匯總表

（一）立法前評估的對象與內(nèi)容

國家安全地方性立法立法前評估的對象是國家安全地方性立法項目，而國家安全地方性立法立法前評估的內(nèi)容則主要是對國家安全地方性立法項目形成立法草案的必要性及可行性進(jìn)行考量。立法項目評估是指特定的評估主體按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)就某個立法項目進(jìn)行評估分析，并最終確定是否將該立法項目繼續(xù)轉(zhuǎn)化為法律的活動［8］。就國家安全地方性立法項目的評估而言，本質(zhì)上是探討是否有必要以立法的方式對本區(qū)域某一國家安全領(lǐng)域具體問題進(jìn)行法律規(guī)制，亦即探討在已經(jīng)存在相應(yīng)國家安全法律法規(guī)的前提下，是否有必要對該領(lǐng)域國家安全問題再進(jìn)行地方性法律規(guī)制。如，不同于其他國家安全法律法規(guī)，《中華人民共和國情報法》（以下簡稱《情報法》）目前尚無配套地方性法規(guī)出臺，從法理及實(shí)際出發(fā)，《情報法》也無必要出臺配套地方性法規(guī)。從法理視角來看，《情報法》多由“軟法性條款”構(gòu)成，“軟法性條款”即缺乏罰則且多具有政策性導(dǎo)向、宣示性含義的法律規(guī)范，表明了立法者對某一涉法事務(wù)的客觀態(tài)度、積極倡議或強(qiáng)烈抵制［9］，《情報法》諸多“軟法性條款”使得地方立法機(jī)關(guān)難以依據(jù)上位法條設(shè)定下位條款，缺乏設(shè)定權(quán)利、義務(wù)的基本準(zhǔn)據(jù)。從實(shí)踐視角來看，《國家情報法》是從國家層面厘定國家情報工作機(jī)構(gòu)職權(quán)、國家情報工作保障體制及國家情報工作法律責(zé)任，地方情報工作統(tǒng)籌于國家情報工作之中，故無再行出臺相應(yīng)地方性立法的必要。

同時還需要說明的是，討論是否有必要進(jìn)行國家安全地方性立法的前提是界清該問題是否屬于國家安全問題。如《浙江省糧食安全保障條例》第一條即列明《國家安全法》為其上位法依據(jù)，強(qiáng)調(diào)為維護(hù)糧食安全特制定此條例①參見《浙江省糧食安全保障條例》第一條：“為了保障糧食安全，確保糧食有效供給，規(guī)范糧食流通秩序，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，維護(hù)社會穩(wěn)定，根據(jù)《中華人民共和國國家安全法》、國務(wù)院《糧食流通管理條例》和有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。”?？梢娭贫ㄔ摋l例的立法者顯然認(rèn)為糧食安全問題具有影響國家安全的可能，故需通過立法方式對糧食安全問題進(jìn)行規(guī)制。再如，《陜西省測繪成果管理條例》（2014 年修訂）第一條明確規(guī)定為了規(guī)范測繪成果管理，維護(hù)國家安全，制定此條例②參見《陜西省測繪成果管理條例》（2014 年修訂）第一條：“為了規(guī)范測繪成果管理，維護(hù)國家安全，促進(jìn)測繪成果的利用，滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)和社會發(fā)展的需要，根據(jù)《中華人民共和國測繪法》《中華人民共和國測繪成果管理條例》和有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。”。國家地理信息安全系國家安全構(gòu)成要素中國土安全的應(yīng)然組成部分，測繪成果管理作為維護(hù)國家地理信息安全的主要舉措，亦可納入國家安全領(lǐng)域進(jìn)行法律規(guī)制。

（二）立法表決前評估的對象與內(nèi)容

國家安全地方性立法立法表決前評估是指對尚未獲得立法機(jī)關(guān)通過的國家安全地方性立法草案的文本內(nèi)容進(jìn)行評價分析、對其出臺后可能造成的各方面影響進(jìn)行預(yù)測研判。故國家安全地方性立法立法表決前評估的對象是國家安全地方性立法草案，評估內(nèi)容系立法草案的文本內(nèi)容及可能產(chǎn)生的實(shí)際影響。

1.國家安全地方性立法合法性評估

對國家安全地方性立法草案文本內(nèi)容進(jìn)行評估主要包括合法性評估及合理性評估。合法性評估，即考量國家安全地方性立法是否逾越《立法法》賦予的基本權(quán)限，是否對無權(quán)規(guī)定的事項進(jìn)行了規(guī)定，是否與作為上位法的國家安全法律法規(guī)相抵牾，作為其上位法的國家安全法律法規(guī)是否已修訂或廢止③有些情況下，上位法并未實(shí)際修訂或廢止，但對上位法進(jìn)行修訂或廢止的草案已經(jīng)發(fā)布。盡管草案并不具有實(shí)際法律效力，但卻釋放了上位法將被修改或廢止及如何進(jìn)行修改或廢止的信號。在此情況下，地方出臺相應(yīng)國家安全地方性法規(guī)就應(yīng)當(dāng)對草案中的信息進(jìn)行考量。。如2014 年9 月出臺的《福建省國家安全工作若干規(guī)定》以1993年出臺的《國家安全法》為上位法依據(jù)，然而在此之前，2014 年8 月31 日全國人民代表大會常務(wù)委員會即向公眾發(fā)布了《中華人民共和國反間諜法（草案）》并附《國家安全法》與《反間諜法（草案）》條文對照表。2014年11月正式頒布的《反間諜法》第四十條即規(guī)定：本法自公布之日起，1993年通過的《國家安全法》同時廢止。2015年以總體國家安全觀為指導(dǎo)理論的新版《國家安全法》出臺。在上位法已被廢止且有新法出臺的背景下，現(xiàn)行有效的《福建省國家安全工作若干規(guī)定》合法性遭受沖擊，其整體內(nèi)容亟待修訂完善。

2.國家安全地方性立法合理性評估

合理性評估，主要包括實(shí)質(zhì)合理性評估與形式合理性評估。鄭成良教授在論及法律合理性時，提出了法律規(guī)范的兩種生成邏輯：第一種系實(shí)質(zhì)合理性下法律規(guī)范的生成邏輯——結(jié)合實(shí)際需求確定實(shí)質(zhì)合理的價值標(biāo)準(zhǔn)并使之成為社會制度；第二種系形式合理性下的法律規(guī)范生成邏輯——形式化的符號體系、邏輯一致的演算、運(yùn)算結(jié)果的精確性和可重復(fù)性構(gòu)成法律規(guī)范體系的形式價值引導(dǎo)［10］。依據(jù)上述理論構(gòu)建國家安全地方性立法實(shí)質(zhì)合理性評估與形式合理性評估的概念：國家安全地方性立法實(shí)質(zhì)合理性評估即考量國家安全地方性立法是否在遵循維護(hù)國家利益、尊重保障人權(quán)、奉行法治原則的基礎(chǔ)上將總體國家安全觀及我國國家安全基本價值導(dǎo)向升華為區(qū)域法律規(guī)范；國家安全地方性立法合理性評估即考量國家安全地方性立法是否形成邏輯嚴(yán)密的體系結(jié)構(gòu)，該地方性立法所調(diào)整的國家安全領(lǐng)域社會關(guān)系按此邏輯演進(jìn)是否能得出兼具精確性及可重復(fù)性的結(jié)果，其所規(guī)定的概念及范疇體系是否全面涵蓋該地方性立法所需調(diào)整的國家安全領(lǐng)域社會關(guān)系。

（三）立法后評估的對象與內(nèi)容

國家安全地方性立法立法后評估指對具有法律效力且已然產(chǎn)生社會影響的國家安全地方性立法的實(shí)施效益及在付諸實(shí)施過程中存在的突出問題進(jìn)行的跟蹤調(diào)查及分析評價。故國家安全地方性立法立法后評估的對象指具有法律效力且付諸實(shí)施后已然產(chǎn)生社會影響的國家安全地方性立法，而其評估內(nèi)容則主要是該地方性立法的法律實(shí)效及其實(shí)施效益。

1.國家安全地方性立法法律實(shí)效

國家安全地方性立法法律實(shí)效指已然具有法律效力的國家安全地方性立法在調(diào)整相應(yīng)社會關(guān)系過程中被適用、執(zhí)行及遵守的實(shí)際情況，概言之即國家安全地方性立法的實(shí)質(zhì)有效性。故對國家安全地方性立法法律實(shí)效的評估需要從司法、執(zhí)法及守法等不同場域不同主體出發(fā)進(jìn)行考量。

（1）從司法視域來看，由于援引國家安全地方性立法的案件大都與國家秘密相涉，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》第四條及第六條之規(guī)定，涉及國家秘密的人民法院作出的裁判文書不在互聯(lián)網(wǎng)公布，且由于可能泄露國家秘密，故裁判文書案號、審理法院、裁判日期及不公開理由亦均不公布。由此便導(dǎo)致除司法者外其他主體難以全面了解國家安全地方性立法司法適用情況，故國家安全地方性立法立法后評估主體理應(yīng)囊括司法機(jī)關(guān)，以便從國家安全地方性立法司法適用視域出發(fā)對國家安全地方性立法法律實(shí)效進(jìn)行評估。

（2）從執(zhí)法視域來看，違背國家安全地方性立法的行為受到法律制裁，行為主體承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，則執(zhí)法視域下的法律實(shí)效得以實(shí)現(xiàn)。然而實(shí)踐當(dāng)中，法律執(zhí)行結(jié)果往往并非以法律實(shí)現(xiàn)的形態(tài)呈現(xiàn)。以法律實(shí)效的預(yù)設(shè)值為參考，法律執(zhí)行結(jié)果形態(tài)可區(qū)分為法律實(shí)現(xiàn)、法律過度執(zhí)行、法律失敗，法律失敗又可分為法律折扣執(zhí)行和法律懸浮［11］。就國家安全地方性立法施行而言，存在法律過度執(zhí)行與法律失敗的風(fēng)險。從法律過度執(zhí)行風(fēng)險來看，由于國家安全工作的天然不透明性，國家安全機(jī)關(guān)所獲權(quán)限及其工作人員實(shí)際執(zhí)法過程相較于其他行政機(jī)關(guān)而言更不易監(jiān)督，現(xiàn)時境況下也極難要求其他主體以合法合理方式介入監(jiān)督；從法律失敗風(fēng)險來看，國家安全地方性立法易出現(xiàn)照抄上位法的情形，地方立法機(jī)關(guān)盲目響應(yīng)國家安全理論導(dǎo)向及戰(zhàn)略部署，倉促上馬國家安全地方性立法項目，在缺乏對地方國家安全實(shí)際需求及地方特色的考量下，單純模仿國家安全法律法規(guī)中的宣示性條款，缺乏嚴(yán)密法律結(jié)構(gòu)及具體標(biāo)準(zhǔn)，使其在實(shí)踐中極難施行。表面上看，于上相呼應(yīng)，實(shí)際上看，于下難落實(shí)，滋生國家安全地方性立法法律失敗風(fēng)險。

（3）從守法視域來看，正如博登海默所言，“法律是使人們的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)”［12］，無論司法視域抑或執(zhí)法視域，法律實(shí)效實(shí)現(xiàn)的根本落腳點(diǎn)在于民眾守法，對法律實(shí)效進(jìn)行評估的關(guān)鍵在于從守法視域出發(fā)檢視個體行為是否在法律框架內(nèi)運(yùn)行，立法主體所立之法是否是民眾應(yīng)當(dāng)遵循的良善之法，享有公權(quán)力的主體是否為民眾創(chuàng)設(shè)了守法的適宜環(huán)境及有益條件，民眾守法成本是否能借助社會條件而得以有效降低。就國家安全地方性立法而言，在危害國家安全的諸多因素黏附信息網(wǎng)絡(luò)而無孔不入的時代背景下，民眾守法就不僅僅意味著不逾越法律所設(shè)之禁區(qū)，更意味著應(yīng)當(dāng)積極配合國家安全工作，具體表現(xiàn)為：及時報告危害國家安全活動的線索、如實(shí)提供所知悉的涉及危害國家安全活動的證據(jù)、為國家安全工作提供便利條件或其他協(xié)助等［13］。民眾上述行為的有無及多寡亦應(yīng)當(dāng)納入守法視域下國家安全地方性立法法律實(shí)效評估的考量范圍。

2.國家安全地方性立法實(shí)施效益

國家安全地方性立法實(shí)施效益指國家安全地方性立法在實(shí)施過程中所產(chǎn)生的有益社會效果同該地方性立法的全部社會效果之比。故對國家安全地方性立法實(shí)施效益的評估是從中立視角出發(fā)對國家安全地方性立法實(shí)施過程中產(chǎn)生的有益社會效果與消極社會效果進(jìn)行實(shí)際調(diào)查與全面考量，以追求有益效果的更大呈現(xiàn)［14］。對國家安全地方性立法實(shí)施效益的評估實(shí)則并非局限于國家安全地方性立法立法后，國家安全地方性立法立法前評估、國家安全地方性立法立法表決前評估、國家安全地方性立法法律實(shí)效評估所涉內(nèi)容均與國家安全地方性立法實(shí)施效益相關(guān)。將國家安全地方性立法立法前必要性及可行性問題、國家安全地方性立法立法表決前影響研判問題、國家安全地方性立法法律實(shí)效問題納入國家安全地方性立法實(shí)施效益問題考量范疇，則國家安全地方性立法實(shí)施效益問題可區(qū)分為兩大層面：國家安全地方性立法實(shí)施效益基礎(chǔ)、國家安全地方性立法實(shí)施效益預(yù)測。首先，國家安全地方性立法法律實(shí)效即國家安全地方性立法實(shí)施效益基礎(chǔ)，二者關(guān)系在于：有法律實(shí)效不一定有實(shí)施效益，而有實(shí)施效益則一定有法律實(shí)效［15］。質(zhì)言之，國家安全地方性立法具有實(shí)施效益是國家安全地方性立法具有法律實(shí)效的充分不必要條件。其次，國家安全地方性立法必要性及可行性評估、國家安全地方性立法影響研判即國家安全地方性立法實(shí)施效益預(yù)測。如前所述，國家安全地方性立法立法前評估實(shí)質(zhì)是探討在已經(jīng)存在相應(yīng)國家安全法律法規(guī)的前提下，是否有必要對該領(lǐng)域國家安全問題再進(jìn)行地方性法律規(guī)制。按此邏輯進(jìn)路，則必須對可能出臺的國家安全地方性立法實(shí)施效益進(jìn)行預(yù)測才能有效回應(yīng)國家安全地方性立法必要性、可行性問題。同時國家安全地方性立法立法表決前所涉合法性、合理性評估又囊括了對國家安全地方性立法實(shí)施后可能產(chǎn)生的社會影響的預(yù)測研判。

五、國家安全地方性立法評估機(jī)制的指標(biāo)

不同學(xué)者對地方性立法評估指標(biāo)的設(shè)置多有差異，筆者贊同俞榮根教授的指標(biāo)設(shè)置理論，從文本質(zhì)量與實(shí)施效益兩大角度出發(fā)構(gòu)建評估指標(biāo)體系，既對地方性立法文本內(nèi)容進(jìn)行評估，又對地方性立法實(shí)施情況進(jìn)行評估，從“語言—行動”兩種邏輯范式出發(fā)對地方性立法進(jìn)行全面考察。就本文來看，文本質(zhì)量與實(shí)施效益兩大視角分別與國家安全地方性立法不同階段評估對象及內(nèi)容相契合：國家安全地方性立法立法表決前評估所涉合法性、合理性問題實(shí)則即是文本質(zhì)量問題；而國家安全地方性立法立法前評估所涉必要性問題、立法表決前影響研判問題、立法后評估所涉法律實(shí)效實(shí)則與實(shí)施效益預(yù)測、實(shí)施效益基礎(chǔ)一一相應(yīng)。依據(jù)上述指標(biāo)設(shè)置理論，結(jié)合國家安全地方性立法不同階段評估對象與內(nèi)容，分別設(shè)置國家安全地方性立法文本質(zhì)量評估指標(biāo)表（詳見表3）和國家安全地方性立法實(shí)施效益評估指標(biāo)表（詳見表4）如下①兩表的形成參考借鑒了俞榮根教授《不同類型地方性法規(guī)立法后評估指標(biāo)體系研究》一文中《行政類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評價指標(biāo)子體系及其分值表》及《行政類地方性法規(guī)實(shí)施效益評價指標(biāo)子體系及其分值表》。。

表3 國家安全地方性立法文本質(zhì)量評估指標(biāo)表

表4 國家安全地方性立法實(shí)施效益評估指標(biāo)表

六、余論

本文從“理論闡述—機(jī)構(gòu)建構(gòu)”雙向路徑出發(fā)，借助地方性立法評估已有研究成果，描摹了國家安全地方性立法評估機(jī)制雛形。但本文仍存在兩方面不足：從實(shí)踐層面來看，缺乏對諸如《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法評估工作規(guī)定》（2013）、《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》（2012）、《西安市政府規(guī)章立法后評估辦法》（2020修正）等地方性立法評估規(guī)定進(jìn)行多視域?qū)嵶C檢視；未就國家安全地方性立法實(shí)施效益展開充分調(diào)研。從理論層面來看，本文對國家安全地方性立法評估機(jī)制的理論闡釋缺乏國家安全法學(xué)、立法學(xué)理論的深入?yún)⑴c，這也導(dǎo)致本文理論層次尚不夠深入?！皩?shí)踐—理論”兩大層面問題是對本文進(jìn)一步完善的新的出發(fā)點(diǎn)。