勞凱聲

（首都師范大學教育學院，北京 100048）

在我國，有關現(xiàn)代學校制度建設的問題大概產生于20世紀90年代，最初只是一種學術話語，存在于學術文獻中。2004年2月，教育部發(fā)布了《2003—2007年教育振興行動計劃》，首次把“探索建立現(xiàn)代學校制度”列為教育改革發(fā)展的新目標，從此“現(xiàn)代學校制度”一詞成為一個政策概念。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出要“建設現(xiàn)代學校制度”，并提出了具體要求。2012年初，教育部發(fā)布了《依法治?！ㄔO現(xiàn)代學校制度實施綱要（征求意見稿）》，對推進現(xiàn)代學校制度建設做出了系統(tǒng)的政策部署。本文所討論的公辦學校改制在時間順序上雖產生于現(xiàn)代學校制度建設之前，但其后在發(fā)展歷程上多有重合，更重要的是二者所具有的制度創(chuàng)新目標和政策導向內涵是高度一致的。因此，可以把公辦學校改制看成是現(xiàn)代學校制度建設的最早嘗試，討論公辦學校改制的成敗得失對推動現(xiàn)代學校制度建設是有益的。

一、現(xiàn)代學校制度建設的最初嘗試

20世紀90年代初期，我國一些地區(qū)掀起了一場針對公辦中小學?！案闹啤被颉稗D制”的改革試驗，本文統(tǒng)一稱為“公辦學校改制”試驗。公辦學校的改制試圖利用原有公辦學校機制和市場機制的優(yōu)勢，創(chuàng)立一種公私兼?zhèn)涞男滦娃k學體制，為提高公辦學校的辦學質量和經濟效益開辟新路，因此成為現(xiàn)代學校制度建設過程的一種重要動向。但改制的過程并不順利，產生了一系列體制性問題，如怎樣堅守公辦學校的公益性質，怎樣規(guī)范公辦學校的辦學行為，怎樣調動公辦學校的辦學積極性，怎樣挖掘可資利用的教育資源，以滿足社會對高質量教育的需求，等等。這些問題左右著公辦學校改制的走向和命運，并最終走向它的反面，成為現(xiàn)代學校建設中值得記錄和研究的一段歷史。

（一）全球性的公立學校重建運動與我國的公辦學校改制

教育就其產生而言，源于人的形成、維持和發(fā)展自身的需要，而學校教育機構在其中起著重要的作用。教育發(fā)展的歷史表明，學校是人類社會發(fā)展到一定階段的產物。早期的教育是與社會生活原始地結合在一起的，由非正式途徑提供，因此無專門的學校教育機構。人類知識的不斷豐富和專門化推動了對知識傳授的專門化要求，導致了學校教育機構的出現(xiàn)，這是一種與非正式教育提供途徑相對的正式教育提供途徑。但在近代以前，由于學校規(guī)模太小，對大多數(shù)人而言，主要還是在家庭和社會生活中接受教育，因此學校功能的發(fā)揮極其有限。

近代以來，隨著學校規(guī)模的急劇擴張，以學校為代表的正式教育提供途徑演變成了公共途徑和市場途徑兩種不同的形式。前者主要由政府部門和公共組織舉辦的公立學校來提供，而后者則由私營部門和各種社會力量舉辦的私立學校來提供。學校功能及規(guī)模的擴展是隨著19世紀的社會現(xiàn)代化進程而實現(xiàn)的，此時的學校己不可能在延續(xù)了數(shù)千年的民間的和自發(fā)的形式下繼續(xù)存在，這就要求國家把過去一直由教會或民間舉辦的學校集中起來，規(guī)定明確的教育目的，利用一定的教育教學設施和選定的人性發(fā)展環(huán)境實施教育教學活動，為社會提供持久的知識支持和人才支持，這是學校教育的一次現(xiàn)代化轉型。歐美各國在這一轉型中紛紛對原有的教育管理體制作出相應變革，用行政的手段發(fā)展公立學校，以公共的渠道提供普遍的教育服務，從而形成了一類新的、以服務社會公眾為目的的學校制度體系，這就是現(xiàn)代學校制度。如此理解的現(xiàn)代學校制度可以界定為以公共服務為基本目標、以政府責任為主要推動力、以公立學校為主要實施機構的一種定型化的教育制度?，F(xiàn)代學校制度的產生表明，沒有一個國家能在純粹民間和自發(fā)的基礎上普及教育，普及教育總是以各種國家化、社會化的方式展開的，公立學校則在其中起著非同一般的作用。在世界范圍內，第二次世界大戰(zhàn)后最終定型的現(xiàn)代學校制度都是以公立學校為主體并通過一種非市場的途徑向社會公眾提供教育產品的，因此深深地植根于國家政治生活的土壤中，被國家主義的政治原則所驅動?？梢哉J為，教育的國家主義對現(xiàn)代學校制度的影響是雙向的。就其正面影響而言，由于國家的強勢干預，大大加快了公立學校的普及發(fā)展，提高了教育對社會經濟發(fā)展的作用，同時也使社會公眾的受教育機會有了極大的擴展；而就其負面影響而言，教育的國家主義造成了國家對學校教育的壟斷，給教育帶來了一系列弊端，如效率低下、民間力量辦學積極性被遏制、學校辦學模式單一、學習者無自主選擇權等，因此現(xiàn)代學校制度的問題被最終歸結到了體制性問題。

20世紀80年代，各國公立學校面對的共同性問題促成了一場世界性的公立學校重建運動，這場運動試圖通過市場化、民營化的方式來打破已經沿襲一個多世紀之久的政府壟斷體制，最終改善公共教育的績效，這是重建公立學校制度的一個相當重要的思路。正如聯(lián)合國教科文組織在其1993年的《世界教育報告》中所指出的那樣：“80年代全世界朝某種形式的市場經濟轉變并采取措施控制公開開支的增長。沒有幾種教育制度完全不受這種全球性變化的影響。雖然還沒有一個國家走得那么遠，把國立學校像國營工業(yè)企業(yè)那樣加以私有化，但是，使教育在某種程度上關心‘顧客的選擇’、響應‘市場支配力量’，盡管傳統(tǒng)上是國家資助的活動，但使它少一點官僚主義、多一點效益的觀念在世界各個地區(qū)已經得到普及?！保?lián)合國教科文組織，1994，第44頁）然而改革的后續(xù)發(fā)展卻超出了這一報告的預見，一些國家的教育改革不僅采取了民營化和市場化的改革思路來改造由國家壟斷的公立學校，而且試圖把公立學?！跋駠鵂I工業(yè)企業(yè)那樣加以私有化”，這是公辦學校改革的一個重要動向，是教育史上未曾有過的現(xiàn)象（丘伯，默，2003，第225—236頁）。

在我國，大約同期也經歷了一個針對公辦學校的改革進程，這就是始于1985年的教育體制改革。這場改革的焦點集中于以往一直由政府舉辦并壟斷公辦學校的體制，簡政放權和建立與社會主義市場經濟體制相適應的教育體制則是最重要的兩個改革議題。其中簡政放權改革始于1985年，可見于最高決策層發(fā)布的《關于教育體制改革的決定》，這部教育改革的指導性文件把實行簡政放權列為了改革的目標之一。簡政放權是為消除長期以來行政權力的不當配置和運行，重構國家與教育的關系而對政府行政所進行的調整，目的在于釋放教育的活力。最初的簡政放權僅限于在公權力系統(tǒng)內部，即在政府的上下左右之間以及政府與公辦學校之間進行的一種權力再分配。但是20世紀90年代初開始的建構社會主義市場經濟體制進程，使簡政放權改革出現(xiàn)了全新的情況。此時，傳統(tǒng)的計劃經濟社會發(fā)生了結構性轉變，分化出了公域、私域以及介于二者之間的第三部門等社會領域。這一過程使教育領域的簡政放權出現(xiàn)了某些不同以往的變化，即改革所面臨的問題已不簡單是公權力系統(tǒng)內部的權力再分配，而是要在政府與社會、市場之間進行權力的重新分配。這意味著改革必須在性質不同的社會領域之間，特別是在公域、私域之間進行權力的再分配。這一以往改革中未曾出現(xiàn)過的新現(xiàn)象，引發(fā)了改革實踐中一系列新的沖突和矛盾，使簡政放權改革開始面臨一系列急需回答和解決的新問題。

建立與社會主義市場經濟體制相適應的教育體制是20世紀90年代初期提出的教育改革目標，這個目標出現(xiàn)在1993年中共中央、國務院發(fā)布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》中。這份新階段教育改革的標志性文件提出了建立與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制，這導致了提供教育的兩類不同機構——公辦學校和民辦學校的關系開始變得復雜、多變。其中，民辦學校在滿足社會對教育的需求方面，地位日趨重要，這是因為其提供教育的方式不同于公辦學校，其產品也具有不同于純公共物品的某些商品屬性，因而形成了教育領域中一類新型的權利義務關系。人們在逐步認同市場提供的教育的同時，開始把教育看成是一種服務業(yè)，一種可以交易的服務產品，而把受教育看成是一種消費。為了獲得更多的發(fā)展機會和更好的職業(yè)前途，家長愿意為了自己或自己孩子的未來而投資教育，愿意花錢購買教育服務，這就在學校、教師與學生或其父母之間形成了一種具有自由交易性質的私法關系。作為消費者一方，受教育者有權根據(jù)自己的需要和滿意度來選擇某類學校、某類教育內容，甚至選擇某位教師。與之相對，學校和教師作為這項服務產品的提供者，有義務按照國家的教育標準和自己對學習者的承諾，來滿足學習者的教育需求。

上述兩大改革目標主導下的教育體制改革進程，使公辦學校原有的社會關系以及由此產生的利益關系和利益機制開始發(fā)生深刻變化，給公辦學校改制創(chuàng)造了充分的外部條件。

（二）公辦學校改制的初衷

始于1993年的公辦學校改制是圍繞著公辦學校的國家性和民間性這對矛盾展開的。如何理解公辦學校的性質，用什么制度來體現(xiàn)公辦學校的性質，是改制必須面對的根本問題。在這些問題的背后，蘊含著能否通過民營化、市場化的方式來舉辦公辦學校，能否創(chuàng)造一種政府之外的公辦學校制度的問題。

公辦學校改制是一個自下而上的變革過程，最初由一批立志改革的中學校長發(fā)起，地方教育主管部門則一般采取默許的態(tài)度。這一自發(fā)性的改革行動很快就得到了中央決策層的肯定，并納入了官方教育體制改革的總體部署中。從公辦學校方面來說，改制的訴求主要是希望借鑒民辦教育的運營機制，利用公共的和民間的教育運行方式，建立一種兼具公、私兩類體制長處的新型辦學體制，使公辦學校走出發(fā)展的瓶頸。改制試驗的發(fā)起者試圖在不改變公辦學校國有性質的前提下，使學校在投資、管理和運行方面實行所有權與經營權的分離，最終達到自籌經費、自主管理的目的，以滿足社會對高質量基礎教育的需求（李金初，1999）。而政府主管部門之所以認可公辦學校改制并將其納入辦學體制改革的總體部署中，是希望借此改變基礎薄弱學校的現(xiàn)狀，帶動這類學校提升教育質量，走出辦學困境（教育部，1998）。官方和民間對公辦學校改制的訴求雖然各不相同，但又存在著某種共同期望，即借學校改制來緩解公辦學校的經濟壓力，這既是政府認可并推動公辦學校改制的一個重要考慮，同時也是公辦學校自發(fā)進行改制的重要原因。

一般來說，基礎較好的學校實施高收費措施會較快產生效益，因此在許多地方，這類學校就成了改制的主要力量。而對于基礎薄弱學校而言，要在短期內改變學校辦學條件、提高教育質量絕非易事，為此高收費并非這些學校擺脫辦學困境的有效辦法。許多地方的做法是讓部分基礎較好的學校先行改制，然后再以此帶動基礎薄弱學校改善辦學條件，或者同時選擇一批基礎較好的學校和基礎薄弱學校平行進行改制試驗。上述做法實際上對中央的改制決策做了某種政策上的變通，由最初的以基礎薄弱學校為主、以改變基礎薄弱學校現(xiàn)狀為目的，轉向了更多關注改制所產生的現(xiàn)實經濟利益，因此改制對象轉變成了基礎較好的學校。改制試驗的目的也最終演變成為以吸引民間資金、減輕政府壓力、提高學校效益為主。如天津的做法是以重點校、示范校和實驗校的改制居多；北京市的改制主要有基礎較好學校的改制、薄弱學校的改制和新建學校的改制三種類型，后來又出現(xiàn)一種新的改制類型，即一些名校、重點校利用初、高中分離的機會把分離出來的初中校納入改制校；上海市改制的主要做法是將原有的基礎薄弱學?；蛐陆▽W校交給企事業(yè)單位或個人承辦；廣州市的改制則以相對薄弱的公辦中小學校為主，承辦主體主要是社會團體或企業(yè)集團，而非公辦學校校長。此外，在這一時期，沈陽市、哈爾濱市和長春市的公辦學校改制試驗均有不同程度的進展（葉之紅，汪明，1999）。

改制學校的正式名稱是“公辦中小學辦學體制改革試點學?！?，因兼有公與私的雙重性質，一般稱為“公辦民助學?！被颉皣忻褶k學校”。1993年國務院《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》提出：“基礎教育主要由政府辦學，同時鼓勵企事業(yè)單位和其他社會力量按國家的法律和政策多渠道、多形式辦學。有條件的地方，也可以實行‘民辦公助’、‘公辦民助’等形式?！?996年《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》提出：“現(xiàn)有公辦學校在條件具備時，也可酌情轉為‘公辦民助’學?；颉褶k公助’學校?！贝撕?，在1997年原國家教委發(fā)布的《關于規(guī)范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》和1998年《國務院辦公廳轉發(fā)教育部關于義務教育階段辦學體制改革試驗工作若干意見的通知》等政策文件中，都明確表示公辦學?？梢园础肮k民助”和“民辦公助”兩種改制模式進行辦學體制的改革。因此，“公辦民助”和“民辦公助”可以看成是公辦學校改制的兩種基本模式。

“公辦民助”的改制模式是在舉辦者不變的情況下引入民辦機制，拓寬投資渠道，讓學校按民辦方式運行。這一改制模式并未改變公辦學校的國有性質，不僅學校的舉辦者和校產的歸屬不變，土地、校舍、教學設備的所有權仍為國家所有，而且原有的經常性投入渠道、辦法以及原有教職工的身份和政策性待遇也保持不變，仍為國家編制。此種模式重在搞活學校運行機制，增強學校的自主辦學活力。實施這種改制的學校一般有兩類，一類是基礎較好的學校，這些學校利用雄厚的師資力量、教學設施等優(yōu)質教育資源以及較高的社會聲望直接轉換成為改制學校。這批學校在實施改革后，由于同時占據(jù)了公辦與民辦兩頭的優(yōu)勢，且生源可以擇優(yōu)錄取，收取的費用可以用于日常教學和改善辦學條件，因此其競爭力日趨顯著。參與改制的另一類學校是基礎薄弱學校，這些學校通過改制，拓展辦學特色，使學校成為適應社會需要的特色學校。通過這種改革模式，一批原本社會信譽不高、生存發(fā)展比較困難的基礎薄弱學校逐漸轉變成為外語學校、藝術學校、綜合學?；蚣乃迣W校等特色學校。這種以特色取勝的做法受到了社會的歡迎，其中一部分學校由此進入了當?shù)氐膬?yōu)質學校之列。

“民辦公助”的改制模式則是通過承包的方式，把原先由政府舉辦的公辦學校轉為由社會力量承辦的民辦學校。在轉由社會力量承辦后，這類學校可獲得招生、收費以及財產處分方面的特別許可，但學校資產的國有性質仍不變，學校教師的身份、編制也保留不變，因此在學校的產權和管理屬性上表現(xiàn)出某種公、私混合的性質。這類采用承包制形式的改制由于引進了新的承辦者，需對原有的校產進行清產、核資和評估，對產權進行界定。也有一些地方通過租賃的方式來處理公辦學校的資產，實行所有權和經營權分離的辦法，以此確保國有資產的保值和增值。在這類改制中，政府停止或部分停止對改制學校提供事業(yè)費和日常運作經費，由學校自籌資金，利用收繳學費、經營校辦產業(yè)及爭取社會捐贈和社會投資等獲得運行經費。但為使改制學校能順利過渡，政府主管部門一般會在改制初期的3到5年內繼續(xù)提供辦學經費。另有一些“民辦公助”學校在對原學校資產進行評估后，由新的舉辦者采取一次性出資或者分期付款的方式買斷，學校性質由公辦正式轉為民辦，這類學校的產權歸屬由相關法律予以認定。

“民辦公助”學校一般須通過簽定具有法律效力的聯(lián)合辦學協(xié)議來明確各方的權利義務，并成立由各方代表組成的學校董事會，實行董事會領導下的校長負責制。在運行機制上，充分發(fā)揮公辦和民辦兩種機制的長處，重在吸取民辦機制靈活的優(yōu)勢，減少冗員、降低成本、提高辦學質量。

二、公辦學校改制的成敗得失

（一）公辦學校改制的正面效應

通過“公辦民助”和“民辦公助”的改制思路來改造公辦學校，重構公辦學校與政府、社會關系，提高公辦學校的辦學質量，最終滿足社會的教育需求，這是公辦學校改制在初期同時受到官方和民間歡迎的一個重要原因。公辦學校改制得到了從地方到中央教育行政部門的一致認可，并通過官方政策使改制獲得了合法性，因此很快就在全國各地鋪開。同時，一般民眾對公辦學校改制也普遍抱持肯定的態(tài)度，這是因為隨著經濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，教育需求的多元化日趨明顯，對學校的選擇要求也日益強烈。人們希望改制可以給予個人更多的選擇機會，滿足對教育的不同需求。因此，這是公辦學校改制在短時間內獲得較大成效的一個重要原因。

改制給公辦學校帶來的正面效應大致包括以下幾個方面：

1. 改制學校的經濟狀況有了改善。從體制上看，公辦學校的辦學經費一直來自公共財政支出，長期以來缺口較大，學校的辦學條件難以獲得有效改善。改制給公辦學校帶來的政策優(yōu)惠是顯而易見的，學校擴大了教育資金的來源，改變了單純依靠政府撥款的現(xiàn)狀。一般來說，公辦學校改制設有一個時間不等的過渡期，其后教育主管部門逐步減少撥款，直至停止撥付辦學經費，由改制學校自身通過收繳學費、經營校辦產業(yè)及爭取贊助或投資等渠道籌集。通過改制，公辦學校辦學經費的短缺問題得到了不同程度的緩解，同時也在一定程度上減輕了政府對公辦學校教育投入方面的財政壓力。通過改制，公辦學校普遍加大了校舍裝修、教學設施配備提升、實驗室改造、數(shù)字化建設等方面的投入，固定資產有了明顯增加，教學條件獲得明顯改善，辦學質量有了較大提高，學校面貌由此發(fā)生了較大改觀。

2. 政府與改制學校的關系發(fā)生了變化。公辦學校改制后，在政府與公辦學校的關系中長期未獲解決的政府過度干預的問題得到了不同程度地改善。改制引入了新的辦學機制，通過向學校承辦者賦權改變了原先政府壟斷的辦學格局。在內部管理體制方面，對改制學校提供了面向民辦學校的政策和待遇，把公辦、民辦兩方面的優(yōu)勢結合起來，創(chuàng)造了學校的辦學與管理機制的新模式。改制學校的舉辦者和承辦者雙方的權利與義務由委托協(xié)議規(guī)定，涉及了政府向改制學校提供校舍及辦學所需的教學硬件、設備，以及撥付辦學經費等，有的地方還規(guī)定按一定比例向改制學校下?lián)芙處熅幹浦笜耍菇處熛硎芘c公辦學校教師同等的分房、公費醫(yī)療、評定職稱、退休等保障條件。這些做法在不同程度上改善了政府與學校的關系，調動了改制學校的辦學積極性，搞活了學校管理機制。

3. 改制學校獲得了程度不同的自主辦學權。公辦學校改制打破了分配制度上的“大鍋飯”和人事制度上的“鐵飯碗”，學校獲得了程度不同的自主辦學權。在經濟方面，主要表現(xiàn)為學校有權實行自主管理、自收自支、自我約束、自我發(fā)展，依法多渠道集資辦學，學校自有資金自行開支等；在學校內部管理方面，主要表現(xiàn)為學校有權根據(jù)需要自行擬定崗位編制方案、招聘和辭退教職工，根據(jù)需要自行制定本校教職工工資標準和工資及福利分配辦法，以及根據(jù)工作需要申請調配教職工；在領導體制方面，主要表現(xiàn)為改制學校校長由上級機關考核后聘任上崗，上崗后可以根據(jù)需要自主聘任學校工作人員、決定學校的辦學事務（李金初，馬宏欣，1999）。

（二）行為失范是公辦學校改制的突出問題

公辦學校改制盡管取得了一定的成效，促成了公辦學校辦學質量的提高和運行機制的改善，但在公辦學校改制過程中，利益沖突始終非常激烈，甚至與公辦學校的傳統(tǒng)價值觀以及社會認知相悖，從而導致了學校辦學秩序混亂和教育不公平現(xiàn)象的產生。

1. 改制引發(fā)了教育收費亂象。在改制過程中，相當一部分原先由政府行使的權力開始向學校下放，并轉化為學校的法人權利。收費權就是政府下放給公辦學校的一項重要權利。由于市場的驅動力是私益而不是公益，也就是說在市場的自由交易中人們總是傾向于從自己的利益出發(fā)做出決定、采取行動，因此公辦學校收費帶來的結果并不能確保人與人之間最終的平等，相反地，在公辦學校改制中出現(xiàn)的不平等現(xiàn)象在很大程度上恰恰是由收費造成的。由于政府在向公辦學校下放這項權力的同時并未能負起切實的監(jiān)管責任，導致一些地方、一些學校出現(xiàn)了亂收費現(xiàn)象。

有三個理由可以認為公辦學校亂收費是一種催化劑，加速滋生了教育的不公平現(xiàn)象：首先，實行了高額收費或擇校收費后，不同經濟地位所造成的支付能力的差異性開始決定受教育機會的分配；其次，由于調節(jié)作用的弱化，政府對市場不能提供的公共產品如義務教育，未能承擔起生產和提供的責任，從而損害了公民應享有的受教育權；再次，在市場介入的同時政府由于未能及時建立起普遍的、強有力的社會救助機制來解決教育機會分配中所產生的公平性問題，這就有可能將那些因經濟、社會和地理位置而被邊緣化的社會群體排除在新的教育機會分配機制之外，從而產生教育的不公平問題。事實上，這種危險的傾向既出現(xiàn)在改制過程中，也成為了被社會普遍詬病的一個熱點話題。

學校收費問題之所以會引起社會的廣泛關注，主要在于收費行為及其結果與人們對教育事業(yè)的一個傳統(tǒng)認識相悖。一般認為，教育作為一項公共事業(yè)，應該由政府提供經費，然而公辦學校改制打破了之前一直由國家全額撥款的做法，原先由政府無償提供的公辦學校經費體制，現(xiàn)在有了若干市場化運作的形式，不同程度地把公辦學校與市場機制結合了起來。應該說，市場機制可以增強教育制度的靈活性、多樣性、自主性，擴大學習者的選擇權，滿足不同群體的不同消費需求，提高學校辦學的責任意識和效率。就此而言，引入市場機制確實使公辦學校的辦學質量和效益都有了改觀，但與此形成鮮明對照的是，學校亂收費的現(xiàn)象卻被低估了。事實上，近年來出現(xiàn)的公共教育資源流失問題、區(qū)域間及學校間教育發(fā)展梯度拉大問題、貴族學校問題、弱勢群體的“國民待遇”問題等，有的直接產生于公辦學校改制，有的則因公辦學校改制而加劇。由此可見，公辦學校改制并未在得失之間取得平衡，甚至擴大了其消極的一面，帶來的影響是不可低估的。

2. 改制引發(fā)了擇校問題。公辦學校改制帶來的另一個消極后果是在一些城市掀起了愈演愈烈的擇校潮，產生了一個很不規(guī)范的灰色教育市場，從而對正常的教育教學秩序產生了沖擊。擇校是在20世紀90年代國內外教育改革中都曾出現(xiàn)過的現(xiàn)象，但在許多國家，擇校意味著受教育權在官民之間的一次再分配，是對民眾的一次再賦權。而在我國，由于學校間教育水平的差異，很多家長不愿意讓孩子就讀通過電腦派位的本地區(qū)初中，而希望孩子能享受自己心儀的優(yōu)質教育，從而使教育水平比較高的學校成為擇校的熱門。擇校意味著在校際教育資源不均衡的情況下，受教育者須通過額外繳費才能獲得一次教育選擇的機會，才有可能進入自己中意的學校，因此擇校在我國被普遍批評為是一項有利于富人而不利于窮人的政策。優(yōu)質教育資源的短缺使擇校成為了人們的需求，而公辦學校改制則為學校收費提供了一種合法性，把擇校這一本來半地下的市場交易變成了公辦學校的一種公開行為。擇校打破了原先的免費上學的舊觀念、舊做法，創(chuàng)造了一種基于消費價格的教育雙軌制。為了得到一種更好的受教育機會，人們甘愿向學校繳費，購買優(yōu)質教育資源，帶來的結果是學校之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間教育差距擴大，極大地損害了公辦學校及其產品應具有的公益性質。

3. 改制導致了教育不公平現(xiàn)象。學校亂收費和擇校問題的背后其實是如何實現(xiàn)教育資源和教育機會公平分配的問題?？梢哉f，這是我國教育體制改革從20世紀90年代以來始終必須面對的一個問題。如果改革最終不能把社會導向公平，或者在公平問題上不能取得社會共識，就會限制中國教育改革的發(fā)展空間。因此，深入理解當代教育的基本價值，把握教育改革和發(fā)展的復雜性，特別是其中所涉及的利益分配上的復雜關系，才能最終提升教育改革的道德水準和改革決策的倫理質量。

公辦學校改制中出現(xiàn)的教育不公平問題主要集中在兩個方面，即教育機會分配的不公平和學校之間競爭的不公平。前一方面的問題表現(xiàn)在，由于缺乏制約措施的高收費、亂收費行為日益普遍，受教育者的支付能力成為了決定其進入公辦學校的機會，即社會的貧富差距開始影響教育機會的分配。后一方面的不公平問題則表現(xiàn)在改制學校與非改制學校之間的不公平競爭。雖然改制學校不能再得到財政撥款，但由于改制學校的辦學起點比較高，又能利用公辦與民辦兩種體制間的制度不均衡獲取好處，因此與其他學校之間形成明顯的差距，成了中小學校中的一個“特權階層”。最終，公辦學校改制的結果非但不能以先進帶動落后，反而拉大了校際之間的差距，使非改制學校（包括公辦學校和民辦學校）處于不公平的競爭地位，損害了教育的長遠發(fā)展。

教育改革的問題最終總是要轉化為教育的公平問題，因為它最終決定了改革的成敗。改制學校的行為失范現(xiàn)象反映了這樣一個問題，即教育體制改革應始終貫徹教育的公益性原則，對改革是否偏離正確方向保持時刻警惕，為此必須在向學校放權的同時對學校行為保持一種有效的監(jiān)督。

三、對改制學校的清理整頓

公辦學校改制反映了我國教育改革初期所具有的探索性和不確定性。從宏觀的社會變遷來看，這一時期正是社會由計劃經濟向市場經濟轉型、嘗試建構市場經濟體制的時期，受此影響，公辦學校改制的重點就是通過重構學校與政府關系，建立一種能適應市場經濟體制的、具有自主辦學權的公辦學校辦學體制。在這一大背景下，通過民營化、市場化的途徑釋放公辦學校的辦學活力，重構公辦學校的辦學體制就成了改制的基本思路。然而改制導致了一系列問題，不但引起了社會的普遍關注，而且最終成為一個必須做出價值判斷和實踐取舍的決策問題。從2005年開始，根據(jù)中央決策層的部署，先是在全國范圍內對公辦學校的辦學行為進行了規(guī)范和整頓，公辦學校改制由此從推廣變成了限制、從肯定變成了否定，并進而失去了合法性，最終形成了公辦學校改制的全國性關門停止和清理整頓的逆向歷史過程。

（一）公辦學校改革思路的轉向

公辦學校改制的轉向源于決策層對公辦學校改革價值取向的轉變，這種轉變主要表現(xiàn)在如下兩部官方的政策法規(guī)文件中：

2004年，國務院發(fā)布了《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《條例》），第一次以法規(guī)的形式對公辦學校改制作出了明確的規(guī)定。針對公辦學校改制的辦學經費來源，《條例》規(guī)定了不得利用國家財政性經費舉辦民辦學校的條款：“國家機構以外的社會組織或者個人可以利用非國家財政性經費舉辦各級各類民辦學校；民辦教育促進法和本條例所稱國家財政性經費，是指財政撥款、依法取得并應當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金”（第2條）?！肮k學校參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校正常的教育教學活動，并應當經主管的教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門按照國家規(guī)定的條件批準”（第6條）?！稐l例》還規(guī)定了公辦學校參與舉辦的民辦學校應當“具有獨立的法人資格，具有與公辦學校相分離的校園和基本教育教學設施，實行獨立的財務會計制度，獨立招生，獨立頒發(fā)學業(yè)證書”?！皡⑴c舉辦民辦學校的公辦學校依法享有舉辦者權益，依法履行國有資產的管理義務，防止國有資產流失”（第6條）。依據(jù)上述法規(guī)規(guī)定，各地政府針對一些公辦中小學改制過程中存在的、廣大群眾反映強烈的問題進行了嚴格的清理整頓，包括公辦學校改制中性質不清、偏離教育宗旨和改革方向、改制行為不規(guī)范、收費過高、出售或轉讓公辦學校等問題。

2006年，教育部發(fā)布了《關于貫徹〈義務教育法〉進一步規(guī)范義務教育辦學行為的若干意見》，要求依法規(guī)范公辦改制學校，切實維護公共教育資源，任何部門和個人不得改變或者變相改變義務教育階段公辦學校的性質，不得將公辦學校出售、轉讓。閑置的義務教育階段公辦學校資產，應由縣級以上教育行政部門統(tǒng)籌處置，并全部用于公共教育事業(yè)，重點用于義務教育和學前教育?！兑庖姟芬笸Ｖ沽x務教育階段公辦學校改制的審批，對各地義務教育階段改制學校進行全面清理，并在明晰學校資產屬性、學校辦學性質、確保公共教育資源不流失的前提下，廣泛聽取當?shù)厝嗣袢罕姷囊庖姡岢鼋鉀Q現(xiàn)有改制學校問題的政策措施，并依法加以規(guī)范。

（二）公辦學校改制的終結

以上述文件為依據(jù)，地方各級教育行政部門停止了對公辦學校改制的審批，同時，由省級教育行政部門會同財政、國有資產管理等部門對本地改制學校進行了全面清理，在明晰學校辦學性質和資產屬性，確保公共教育資源不流失的前提下，提出了清理整頓改制學校問題的政策措施。這項工作于2008年全部完成，意味著歷經15年之久的公辦學校改制運動至此正式終結。

1. 全面清理公辦學校參與舉辦的民辦學校

為了更好地規(guī)范公辦中小學校的辦學體制改革，各地主管部門不再審批公辦學校舉辦新的民辦學校，即“名校辦民?！保ㄖ煊佬?，2005），對原由公辦學校舉辦的民辦學校制定了明確的處理辦法。由于公辦學校從主體資格上不屬于國家機關，具備作為民辦學校舉辦者的資格，在參與舉辦民辦學校時依法享有舉辦者的權益。為此在清理整頓中依據(jù)《民辦教育促進法實施條例》及其他相關政策的規(guī)定，對改制學校利用自身師資、設施和品牌優(yōu)勢參與舉辦的民辦學校，要求根據(jù)有關國有資產監(jiān)督管理的規(guī)定，聘請具有評估資格的中介機構依法進行評估，根據(jù)評估結果合理確定出資額，并向對該國有資產負有監(jiān)管職責的機構備案。與此同時，對實行“一校兩制”的民辦學校進行了一次大手術，堅決取締以高收費為目的的“校中?！薄靶Ｖ邪唷被驘o場地、無資金、無師資的“三無”學校，防止以改制為名，造成國有資產的流失。依法舉辦的民辦學校必須與公辦學校舉辦者分離，必須具有獨立的法人地位，具有與公辦學校相分離的校園和教育教學設施，實行獨立的財務會計制度，獨立招生，獨立頒發(fā)學業(yè)證書。

2. 確保義務教育的公共物品性質

為切實維護公共教育資源，促進義務教育持續(xù)健康發(fā)展，在對公辦學校改制的清理整頓工作中，加強了省級統(tǒng)籌職能，落實了縣級政府規(guī)范辦學行為的責任。在確保義務教育的公共物品性質方面，任何部門和個人不得改變或者變相改變義務教育階段公辦學校的性質，不得將公辦學校出售、轉讓。閑置的義務教育階段公辦學校資產，由縣級以上教育行政部門統(tǒng)籌處置，并全部用于公共教育事業(yè)，重點用于義務教育和學前教育。地方各級教育行政部門制訂或完善本地區(qū)義務教育階段學校辦學的基本標準，合理配置公共教育資源，切實加大對基礎薄弱學校的支持力度，加快推進區(qū)域內義務教育的均衡發(fā)展。與此同時，省級教育行政部門對本地區(qū)義務教育階段學校舉辦的各類實驗班也進行全面清理，進一步明確審批權限和程序，任何部門、單位和個人未經教育行政部門批準，不得擅自在學校舉辦實驗班。確因教育教學改革需要舉辦的，應嚴格控制數(shù)量和規(guī)模，開展實驗所需經費由審批部門統(tǒng)籌解決，不得向學生加收費用。

為進一步鞏固和完善義務教育經費保障機制，各地在切實落實政府舉辦義務教育責任的基礎上，全面規(guī)范中小學校的收費行為，促進教育事業(yè)健康發(fā)展。2006年，國家發(fā)改委、教育部發(fā)布了《關于做好清理整頓改制學校收費準備工作的通知》，規(guī)定從2006年1月1日起，各地全面停止審批新的改制學校和新的改制學校收費標準，并在此后出臺了一系列清理整頓改制學校及其收費的具體政策措施。在義務教育經費保障機制建立之后，各地開始嚴格規(guī)范公辦學校的收費行為。公辦學校按照國家規(guī)定開展的教育教學活動和合理的辦學支出一律從公用經費中劃撥，不得自行以各種形式向學生或家長收費，把維持學校運轉的日常經費和事業(yè)發(fā)展的建設經費全部納入財政預算。

3. 改制學校重新選擇辦學體制

從2006年全國各地停止審批新的改制學校起，改制學校的最終命運就已經被決定了。由于公辦學校的舉辦者是政府，因此在涉及有關學校改制、學校分立與合并以及引進民間資本等涉及公辦學校體制性質的事項時，公辦學校自身并無決定權，而須經主管的政府部門審查批準。2008年，各地在清理整頓中按照進一步規(guī)范公辦學校辦學行為的部署，要求所有改制學校必須在明確學校辦學性質的基礎上對本校的辦學體制做出選擇，或者徹底民辦，或者回歸公辦，同時制定了相應的管理措施和監(jiān)督機制，確保改制學校嚴格按照所選擇的辦學體制要求實施辦學。改制學校重新選擇辦學體制是為了正確處理公平與效率的關系，體現(xiàn)出公辦學校辦學的公益性，防止利用公、私兩種體制的不均衡獲利。為落實這一清理整頓措施，官方規(guī)定了一個以“公—私”兩分法為前提的“二選一”原則，即由這些學校自己選擇辦學體制，或者轉為民辦體制，或者回歸公辦體制。清理整頓的最終結果是，大部分改制學校都選擇了回歸公辦體制。至此，公辦學校的改制終于走到了它的終點，成為一段過往的歷史。

四、反思與重建：公辦學校再改革

（一）探尋公辦學校改制失敗的原因

1. 改制未能正確理解和堅守教育公益性

2007年黨的十七大報告首次肯定了教育公益性的理念，強調只有堅守教育的公益性，才能真正促進教育公平，辦好人民滿意的教育。應該說，這與全國范圍內的清理整頓公辦學校改制并非只是一種時間上的巧合，因為教育的公益性正是公辦學校改制必須予以檢討的問題，因此二者必定存在著內在的因果關系。公辦學校改制的經驗教訓表明，中國教育在歷經一系列改革和發(fā)展之后，正面臨著改革進程中出現(xiàn)的以“公—私”為基本特征的主要矛盾，這些矛盾從根本上關系到如何理解和堅守教育的公益性問題。教育公益性是伴隨現(xiàn)代學校制度的產生而產生的一種基本性質，并且隨著教育普及程度的日益提高，其公益性的特點也日益明顯。教育公益性決定了在現(xiàn)代社會中，教育不可能像商品那樣完全通過市場的自由交易機制來提供，而必須通過市場以外的資源配置機制來調節(jié)，這種機制主要是指由政府及其舉辦的公辦學校為主體構成的公共教育體制。

作為公共教育體制的主體，公辦學校的公益性是法定的，不由選擇的，因此是必須始終堅持的，這也是區(qū)別于民辦學?；蛎褶k教育機構的地方。然而公辦學校改制在充分釋放公辦學校功能使其成為獨立辦學實體的同時，在制度安排上卻未能強調其為公眾服務的屬性，未能對其權能做出必要的規(guī)制，未能對公辦學校改制中出現(xiàn)的市場化行為作出明確的限制和規(guī)定，從而嚴重損害了公辦學校的公益性質，給改制帶來一系列負面影響。公辦學校改制的歷史命運表明，公辦學校是為公共目的而建立的，雖然近年來相當一部分舉辦和管理學校的事務已從政府的公共管理中分離出來，一些公辦學校也具有了自主辦學權，但我們必須清楚，公辦學校是除政府之外保障教育公益性的最重要的主體，其法律地位必須受公益性的規(guī)約。

2. 改制未能正確認識和處理教育與市場關系

教育改革的問題必定會轉化為教育的公平問題，并最終決定改革的成敗。改制學校的行為失范現(xiàn)象表明，教育體制改革容易偏離正確的方向，不能將教育公平的原則貫徹始終。公辦學校改制低估了市場的消極作用，一些重要的改革舉措甚至越過了公共機構利用市場機制的限度，未能在向學校賦權的同時對學校行為進行有效的監(jiān)督，因此導致了一系列涉及教育公平的問題。一般來說，在市場經濟條件下，保證教育公平的主體除了政府之外，也還可以是市場，其路徑是采用政府供給和有限的市場運作相結合的辦法，改變過去完全由政府承包所產生的問題。但是，在中外教育改革中，這種體制轉化實際上都存在著極大的困難，因為當教育這種公共物品轉化為私人物品或準私人物品并提供給社會成員時，就必然存在某種程度上的可分性和排他性，從而使教育變成一種有利可圖的商品。公辦學校改制采取的是一種介于公、私兩種體制之間的改革思路，因此在思路設計上存在著致命的缺陷。在公、私兩種體制不能使辦學的邊際成本與邊際收益相等的前提下，用一種體制代替另一種體制容易產生一系列負面效應，當以往與市場無涉的公辦學校開始引入市場機制來運營時，一種新型教育提供方式和供求關系就產生了。而一旦公辦學校改制利用公、私兩種體制間成本與收益的不均衡來營利時，公辦學校體制賴以存在的公益性原則就面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

改制把公辦學校推向了市場的前沿，使其面對一種全新的情況。但公立學校未能把握住教育改革的倫理取向，甚至把公辦學校變成了為一小部分人服務的富人學校，這樣一種危險的傾向導致公辦學校改制最終走上了一條不歸路。這一教訓告訴我們，教育改革不能是在剝奪弱者的基礎上使強者更強，而應使強者扶助弱者從而使弱者變強，公辦學校在這方面尤其負有不可推卸的責任。深入理解當代教育的基本價值，把握教育改革和發(fā)展的復雜性，特別是其中所涉及的利益分配的復雜關系是提升公辦學校改革決策倫理質量的重要一環(huán)。為了做到這一點，任何一種有關公辦學校的體制性改革在其目標取向及路徑設計上既要關注公辦學校的自主辦學問題，同時又應時時處處堅守教育改革的基本價值取向，維護社會的公平公正，使二者能真正達到和諧和統(tǒng)一。如果教育改革最終不能保證社會公平，或者在公平問題上不能取得社會共識，就會限制教育改革的空間，甚至對中國社會的發(fā)展進程產生消極影響。在這種情況下除了對公辦學校加以限制之外，幾乎沒有其他更好的辦法。

3. 政府在改制中出現(xiàn)責任缺位

在公辦學校改制的過程中，政府與學校這對關系開始發(fā)生分化和改組，出現(xiàn)了政府、市場和學校三種既互相聯(lián)系又互相制約的力量，為此如何對教育實施組織和領導就是政府必須面對的新問題。政府是公辦學校的舉辦者和管理者，雖然通過簡政放權，與公辦學校在權力配置上出現(xiàn)了某些變化，但這并不表明政府對公辦學?？梢詿o所作為，而把教育的責任完全推脫給學校。

公辦學校改制之所以會產生問題，政府責任的缺位是一個重要原因。如一些地方政府沒有認真履行職責，管理好屬于本部門的事務，導致改制出現(xiàn)了方向性問題；一些地方政府未能在堅守教育公益性方面發(fā)揮應有的作用，對公辦學校改制出現(xiàn)的新情況不能完全適應；一些地方政府未切實履行提供教育公共產品的義務，損害了教育公平；一些地方政府未能完善對改制學校的制約和監(jiān)督機制，未能借助教育縮小社會分層所帶來的貧富差距，等等。公辦學校改制的經驗教訓表明，糾正我國政府責任缺位必須從加強政府監(jiān)督機制和官員問責機制做起，加強對政府及其公職人員的外在約束，并進一步完善引咎辭職制度，真正建立起能順應社會需求的責任型政府。

（二）以治理之道重建現(xiàn)代學校制度

公立學校重建運動的國外經驗已經證明，單純通過民營化、市場化的途徑重建公辦學校的做法產生了許多問題，因此開展公立學校重建運動的國家最終都修正了先前的改革思路，而另外尋覓新的公立學校重建途徑（賀武華，2008，第289—378頁）。我國公辦學校改制的終結也表明這一歷史結局具有必然性，但在我國，這段歷史卻被埋進了記憶的深處，成為我國現(xiàn)代學校制度建設之痛。

只有反思才能讓自己變得冷靜，才能由失敗走向成功。對于真正的改革者而言，沉默只是一種反省，在時勢的大起大落中，他們始終未忘濟世之志。2015年前后，一批剛健有為的中小學校長又一次站到了教育改革的潮頭，他們在歷史與世界視野中重新檢討現(xiàn)代學校制度，在公—私兩極之間小心翼翼地尋找現(xiàn)代學校制度建設的可行之路。這些改革勇士們創(chuàng)造出了一系列新的公辦學校辦學模式，例如學區(qū)制、教育集團、教育聯(lián)盟、名校辦分校、高等學校支持基礎教育學校辦學等。這些新辦學模式雖然各不相同，但都試圖以參與、協(xié)商、談判、合作等方式沖破現(xiàn)行學校制度中的行政化束縛，實現(xiàn)辦學者與管理者、教育者與受教育者之間的溝通、支持與協(xié)作。這一公辦學校的再改革已不是一般意義上的學校管理、組織和調控的改革，而是把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控融為一體，為解決公辦學校的體制性沖突、建設符合社會變革要求的現(xiàn)代學校制度提供了一個全新的視角。

2014年初召開的全國教育工作會議根據(jù)中央決策層的治理創(chuàng)新要求，提出了教育治理的改革新思路，為實現(xiàn)公辦學校的再改革提供了有利的思想條件和制度條件。作為一種新型的自主辦學機制，公辦學校治理是學校內外部的多元利益主體共同參與學校重大事務決策的結構和制度，是學校決策權的一種新的配置與行使過程。公辦學校治理中的內部關系調整主要涉及學校內部的權力結構、決策措施、領導角色，以及學校內部功能與角色之間關系的創(chuàng)新，涉及學校內部不同利益群體的權力再分配以及相應的制度重建問題。而公辦學校治理涉及的外部關系調整主要是通過外部治理機制使學校融入更宏觀的社會治理體系中，同時借助社會力量監(jiān)督學校的治理運行，處理好學校與政府、市場的關系（朱霽，2018）。由于公辦學校治理包含著學校自主辦學的內涵，學校組織既是國家和政府治理的對象，同時又是學校內部治理的具體運行主體，因此兼有兩種不同的身份。這一情況下的學校組織的內部權力結構應當區(qū)別于一般社會治理中的合作治理結構，而應體現(xiàn)出學校獨立自主的組織和體制結構。這是一類由學校共同體中的利益相關者構成的自主辦學結構，除了學校的黨委、校長及其辦公機構外，還應當包括學術權力機構以及體現(xiàn)教職工民主參與的教代會、工會等，所有這些治理主體在協(xié)商共治基礎上協(xié)調利益關系，形成學校內部的治理結構。

改革開放以來，我國公辦學校已基本具備了實施學校治理的一些重要條件，多年來簡政放權所推動的國家與社會的分化為公辦學校治理創(chuàng)造了必要的制度基礎，公辦學校在此過程中逐步具備了自管理、自組織和自調控的治理能力。但作為一種不同以往的現(xiàn)代社會運行機制，公辦學校治理創(chuàng)新必然會對傳統(tǒng)的管理理念、管理體制、管理方式以及管理能力形成巨大的挑戰(zhàn)。就此而言，公辦學校治理的價值取向、建設進程和實際效果，在很大程度上取決于公辦學校的治理主體是否理解學校治理的現(xiàn)代內涵，取決于他們如何定義和實現(xiàn)學校治理的目標，這是推進公辦學校制度創(chuàng)新要面臨的一個重要問題（張建，2014）。