鄧思宇，向小倩，郭若男，張遠索，姚 艷

（1.北京聯(lián)合大學應用文理學院，北京 100191；2.農業(yè)農村部工程建設服務中心，北京 100081）

在中國即將全面建成小康社會之際，“三農”問題依舊是社會關注的重點問題。2020年中央一號文件中提出，要抓好農村重點改革任務，完善農村基本經營制度。農地經營權流轉作為當前中國土地制度改革中的一項重要舉措，是完善農村基本經營制度的一部分。農村土地經營權流轉實際上是對農民土地權利和利益所作出的重要調整［1］，涉及到多方主體的權益。通過農地經營權的有序流轉，一方面可以吸引資金、人才和科技的投入，提高土地資源的優(yōu)化配置和農業(yè)生產的現(xiàn)代化水平；另一方面也可以促進農民收入的增加，從而推動中國農業(yè)的發(fā)展和國民經濟的持續(xù)穩(wěn)定提升。

近年來，中國在促進農地經營權流轉方面取得了一定的成效，總體上呈現(xiàn)出流轉形式、流轉主體和流轉用途多樣化，流轉規(guī)模逐年擴大的特點。但是，取得成效的同時，在流轉的過程中也存在一定風險，對農地經營權流轉中所面臨的風險進行分析，有利于制定科學的政策，引導農地經營權有序流轉，從而切實保障農民的核心利益及多方主體的權益。目前學者們對于農地經營權流轉風險的研究大多從不同的流轉主體出發(fā)，僅涉及到抵押貸款方面的金融風險、法律保障風險等單一角度，然而，農地經營權流轉的風險其實涉及到社會-經濟-自然3 個子系統(tǒng)的多個方面。本研究基于復合生態(tài)系統(tǒng)的視角對農地經營權流轉中存在的風險進行分析，并提出相應的預防措施，以期在農地經營權有序流轉的過程中實現(xiàn)人類社會、經濟與自然之間復合生態(tài)關系的可持續(xù)發(fā)展。

1 復合生態(tài)系統(tǒng)與農地經營權流轉風險的關系

1.1 復合生態(tài)系統(tǒng)的內涵與特征

復合生態(tài)系統(tǒng)是由社會、經濟、自然3 個不同性質的子系統(tǒng)組成，但這3 個子系統(tǒng)又相互影響制約，是人與自然和諧共存的一種形態(tài)，是一個復合的系統(tǒng)［2，3］。復合生態(tài)系統(tǒng)的3 個子系統(tǒng)都具有各自的功能和特征。社會系統(tǒng)的核心是人，人的認知系統(tǒng)、體制、文化等構成了社會系統(tǒng)的核心，社會系統(tǒng)會受到多方主體的制約，如人口、社會結構、科技水平和文化因素等。經濟系統(tǒng)主要以人類的物質能量代謝活動為主體，主要包括生產系統(tǒng)、流通系統(tǒng)、消費系統(tǒng)、還原系統(tǒng)、調控系統(tǒng)。人類將自然界存在的物質經過生產系統(tǒng)轉化為所需物品，而后進行流通交換以及消費，當人類生產的所需物品實現(xiàn)其使用價值后，便會再次還原到生態(tài)系統(tǒng)中。調控系統(tǒng)主要包括政府的行政調控、市場的經濟調控、自然調控以及人的行為調控4 個方面［3］。自然系統(tǒng)是人類賴以生存、繁衍的環(huán)境，主要包括水、土、大氣、能源、生物、礦等要素［4］。自然系統(tǒng)的開發(fā)必須是有限度的，在結構上需協(xié)調，功能上需平衡，才能實現(xiàn)良性代謝與再生，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1.2 復合生態(tài)系統(tǒng)與農地經營權流轉風險的耦合關系

土地主要有3 大屬性：自然屬性、社會屬性和經濟屬性，這與復合生態(tài)系統(tǒng)中的3 大子系統(tǒng)相吻合。因此，可以將土地看成社會-經濟-自然復合系統(tǒng)［5］。在農地的復合生態(tài)系統(tǒng)中，核心是人，人的活動具有不確定性，從而，農地經營權流轉必然存在一定的風險，從復合生態(tài)系統(tǒng)視角出發(fā)，可以將農地經營權流轉風險分為社會風險、經濟風險、自然風險。復合生態(tài)系統(tǒng)的研究涉及維度廣，要從多方面綜合研究。從復合生態(tài)系統(tǒng)視角出發(fā)，分析農地經營權流轉風險，要結合農地經營權流轉的組織性、相關性、有序性、目的性進行綜合分析，科學地評判與協(xié)調［2］。

農地經營權流轉中的社會風險主要指在農地經營權流轉中，由于利益分配不均，或者少數(shù)人破壞農地經營權流轉秩序等原因破壞政府公信力，激化社會矛盾，危害社會治安，損害公眾利益等問題的可能性。社會風險的根源是收入分配的公平性，農地經營權流轉不當會造成農民存在失地風險，甚至失去部分收入來源，若不能及時促進該部分農民的再就業(yè)，或者未能建立健全農地經營權流轉的補償及社會保障機制，便會影響到農村發(fā)展的和諧穩(wěn)定局面，增加社會風險。經濟風險主要指參與農地經營權流轉過程的相關主體利益受損的可能性。土地是農民生產和生存的保障，農地經營權流轉會使部分農民的職業(yè)發(fā)生變更，改變就業(yè)結構，增加剩余勞動力。目前，中國的社會保障制度中有關征地補償?shù)囊?guī)則有待細化和增加，農民流轉出去的土地大多低于其實際價值，這導致了部分農民土地流轉后出現(xiàn)收入減少，農民增收目標未達成的現(xiàn)象，而土地的轉入方多通過規(guī)?；?、專業(yè)化的生產創(chuàng)造較合理的收益，從而加劇農村間的貧富差距擴大；同時部分農地轉入方還存在由于經營不善或遭受不可抗力的因素導致承受經濟損失、傷害自身利益的情況出現(xiàn)。多方利益主體均有承擔經濟風險的可能性。自然風險主要指農地經營權流轉過程中導致生態(tài)破壞，自然環(huán)境受損的可能性。主要體現(xiàn)在經營主體為了追求利益最大化，未能因地制宜地尊重自然發(fā)展的規(guī)律，打破適宜的自然景觀而用于其他流轉用途，或由于過度使用給土地資源和當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)帶來不可逆的損傷，影響了當?shù)氐拿缹W價值同時也帶來極大的自然風險。這3 種風險在一定程度上相互轉化，也可能同時存在。

2 農地經營權流轉相關主體分析

2.1 轉入方

農地經營權流轉的轉入方主要有農業(yè)企業(yè)、家庭農場、專業(yè)大戶、農村合作社［6-8］。農地經營權的轉入方大多為農地的直接或間接經營管理主體，通過農地經營權流轉來發(fā)展主要的生產業(yè)務，如種植農副產品等生產活動。其目的是為了充分利用農地的價值，以獲取更多的經濟利益。農地的轉入方與農地經營權流轉的其他相關主體都有聯(lián)系，從中介方獲得流轉信息，與轉出方進行交易，獲得農地經營權，并受監(jiān)督方的監(jiān)督。其關聯(lián)主體廣，易造成的潛在風險較多，因經濟利益、政績成果等問題與地方政府形成交易、與轉出方發(fā)生糾紛等情況發(fā)生時，容易造成政府公信力受損，破壞社會穩(wěn)定，產生社會風險。當遭遇干旱、霜凍、洪澇等自然災害或由于生產經營管理不善時，轉入方會遭受經濟損失。同時，轉入方在與農民簽訂流轉合同后，若轉出方提出毀約，要提前收回承包土地時，會破壞轉入方生產經營的穩(wěn)定性，同時也存在侵犯農民利益的可能，以上便會產生經濟風險。當其不合理利用土地時，會產生自然風險。

2.2 轉出方

農地經營權的轉出方主要包括傳統(tǒng)農民與村集體，是農地承包權的所有者。轉出方通過中介方獲取農地流轉信息，通過轉包、轉讓、入股、租賃、互換等形式將農地經營權流轉給轉入方。部分農民將土地作為股權通過入股的形式加入轉入方的公司，若轉入方經營不善發(fā)生產物虧損，那么農民土地的經營權將會用于抵押清償債務，從而導致農民失去農地的經營權。另外，由于農民的知識水平限制，對于政策法規(guī)及流轉風險的認識較為薄弱，因此，在簽訂合同和達成協(xié)議的過程中易處于被動地位。所以當合同簽訂不規(guī)范、利益分配不均時，轉出方的利益容易受損，易發(fā)生糾紛，產生經濟風險與社會風險。

2.3 中介方

農地經營權流轉的中介方主要包括當?shù)卣?、村委會和其他中介服務組織。中介方的主要職能是在轉入方與轉出方之間起到牽線搭橋作用。部分承包方產生轉入意愿后，首先會通過當?shù)卣畬で蠛献?，由當?shù)卣畮ь^牽線開展農地經營權流轉的工作。在此過程中，政府便在市場經濟中起到主導作用，在具體的操作過程中，由于農民不具備分配的主導權，易出現(xiàn)被動接受、違背意愿的可能性。村委會在農地經營權流轉中也起著重要作用，村委會除了提供流轉信息以外，還可以作為村民代表進行農地經營權流轉談判，提升了談判效率與談判質量［9］。此外，村委會還記錄農地經營權流轉行為，確保農民的農地權益不受侵犯。由于目前土地流轉方面的專業(yè)人才儲備不足，導致為農村地區(qū)提供農地經營權流轉咨詢的其他中介服務組織存在缺失，個別農民的轉出意愿和承包商的經營意愿缺少及時且高效的溝通媒介，導致農地經營權流轉的供需無法達到良好的平衡點。發(fā)揮好中介方的媒介作用，可以解決農民談判不暢通、信息不對稱的問題，為農地經營權有序流轉起到積極的促進作用，同時可以降低農地經營權流轉中的社會風險與經濟風險。

2.4 監(jiān)督方

農地經營權的監(jiān)督方主要是指中央政府、地方政府與村委會。中央政府制定相關政策保障經濟平穩(wěn)運行與社會穩(wěn)定，地方政府負責宣傳、實施各項政策，其目的一致，都為確保農地經營權有序流轉。村委會的監(jiān)督主要是在流轉前，監(jiān)督簽署流轉協(xié)議，做好備案工作。監(jiān)督方的存在，能降低農地經營權流轉中的社會風險、經濟風險，同時也可對潛在的自然風險進行把控。但也有地方政府為追求單一的經濟政績發(fā)展，違背政府初衷，低價流轉土地，打擊農民流轉積極性，增加了農地經營權流轉的社會風險與經濟風險。

3 農地經營權流轉風險識別

3.1 社會風險

3.1.1 政府公信力風險 農地經營權流轉是當前土地制度改革中的一項重要舉措，中央政府相繼出臺了一系列法律法規(guī)。一些基層政府對于黨中央下達的政策文件在具體落實的過程中，理解出現(xiàn)偏差，條款落實存在錯步或者延后的現(xiàn)象。各地方的實際情況不同，很多具體規(guī)定不相同，各地方政府實施情況也不相同。一些地方政府盲目追求政績，制定不合理政策，忽視了農民的利益，甚至部分地區(qū)公職人員為私人利益牽線搭橋，企圖在農地經營權流轉中牟取利益［10］。由于中國農民的受教育水平有限，對于基層政府傳遞的政策信息不敏感也不主動關注。長此以往，必然會導致農民對政府決策產生抵觸情緒，引發(fā)對當?shù)卣男湃挝C，從而使得政府權威受到挑戰(zhàn)，公信力降低。

3.1.2 社會穩(wěn)定風險 為了獲取規(guī)模效益，在一定時間內，一方面農地經營權流轉可能會將農地經營權集中流轉到少數(shù)資金雄厚的企業(yè)或個人手中，擴大貧富差距；另一方面，農地經營權流轉后，會導致農村剩余勞動力增多，部分以農業(yè)為主業(yè)的農民會因失地面臨生存危機，加之很多農村地區(qū)社會福利與社會保障制度沒有完善，會使失地農民面臨養(yǎng)老難題。這一系列問題可能會影響社會團結，激化矛盾，影響社會穩(wěn)定。

3.1.3 糧食安全風險 農地經營權流轉后，農地經營權的轉入方會選擇能獲取更高利益的作物種植，導致部分原本用于糧食種植的耕地，被用來種植經濟作物或從事其他經濟活動，使得糧食作物的種植面積減少，危害糧食生產安全。《中華人民共和國土地管理法》指出，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是中國的基本國策。但是由于種植農作物經濟效益較低，所以在農村經濟流轉的實際操作過程中，部分使用者為了追求利益會冒險突破法律底線，投機取巧改變土地性質，增加了農業(yè)用地減少的隱患。中國為了保護糧食的生產安全，曾出臺過扶持農業(yè)生產以推動農地經營權流轉的相關政策，取得了短期成效。政策到期后，經營方的著眼點仍然是追求土地利潤最大化。此外，由于一些土地具備在未來進行開發(fā)的潛力，所以一些有前瞻性的轉入方通過農地經營權流轉的手段進行囤地，通過暫時閑置農地的手段對未來進行投資，極大地降低了土地的利用效率和糧食的產出率。除此之外，部分農地經營權轉入方對農地的使用方式不合理，破壞了生態(tài)，使得耕地質量下降，農地經營權到期后，這部分的耕地回到農民手中，導致農民種植的糧食減產甚至根本不能進行糧食種植，從而導致全國的糧食產量減少，威脅糧食安全。

3.2 經濟風險

3.2.1 資源浪費風險 農地經營權流轉的周期較長，相關手續(xù)較為繁瑣，往往在農地的兩任經營管理者正式對農地進行耕作期間，會有很長一段時間農地處于空閑狀態(tài)，在這期間，農地沒有發(fā)揮其應有的價值，造成一定程度的浪費。此外，一些農民將農地經營權承包給轉入方時，農地上的作物還未成熟，農地轉入方正式接手農地后，會將農地上已有的還未成熟的作物直接清理掉，這也在一定程度上造成了資源的浪費。

3.2.2 農民權益受損風險 農民作為農地經營權流轉的轉出方，其行為受多方面的影響。部分農民文化程度不高，法律意識相對薄弱，獲取農地經營權流轉信息途徑單一，使得流轉形式不規(guī)范、出現(xiàn)糾紛時，無法捍衛(wèi)自身利益，使得利益受損。在一些地區(qū)，農民將農地作為股權，加入合作社或一些股份公司。當這些合作社或公司出現(xiàn)負債危機而破產時，銀行會將農民的農地經營權進行抵押，用于還債，導致農民失去農地的經營權［11］。還有部分地區(qū)的地方政府為追求政績，將農地作為招商引資的條件，忽視了農民利益，導致農民失去農地經營權［12］。農民失去農地經營權，會導致農民經濟受損，也會引發(fā)一定程度的社會矛盾。

3.2.3 經營主體規(guī)模生產風險 在農地經營權流轉中，經營主體為了獲取更大的利益，往往會選擇規(guī)模生產，這樣就要求將分散的農地集中起來。農地的規(guī)模生產需要投入大量的資金，投資的周期較長，收效較慢，且農產品市場波動較大，所以規(guī)模生產的經營主體在后期可能面臨資金短缺危機［13］。再加上農業(yè)的生產對環(huán)境的依賴性較大，一旦發(fā)生自然災害或氣候變化、水源變化，會導致農產品產量減少、經營主體承受經濟損失。

3.3 自然風險

農地經營權流轉后，部分經營主體只考慮自己短期的利益，力爭在自己的承包期限內，把農地的價值發(fā)揮到最大，而過度地使用農藥化肥，導致土壤酸化、土地板結。當農地質量下降到不能滿足其生產需要后，這些經營主體會放棄被破壞的土地，而去與新的農地經營權轉出方簽約。此外，還有部分農地經營權轉入方通過一些特殊途徑獲得農地的經營權，將農地另作他用，影響農地的耕作功能，破壞了農地的可持續(xù)發(fā)展。再者，一些經營主體將受過化肥農藥污染的廢水排入河渠中，污染了水體，破壞了水中生物的多樣性。

4 基于復合生態(tài)系統(tǒng)的農地經營權風險控制

4.1 規(guī)范農地經營權流轉的市場秩序，提高流轉效率

農地經營權流轉作為一種社會經濟現(xiàn)象，市場機制在其流轉過程中發(fā)揮著重要的作用，規(guī)范農地經營權的市場秩序，有利于更好地發(fā)揮流轉效益，降低風險。政府要建立并完善農村的農地經營權流轉的市場體系，并且要在市場化的過程中發(fā)揮示范、引導等干預作用。作為市場主體的農民，由于對流轉法律知識的薄弱，所以在與轉入方簽訂合約時會由于認識不足產生盲目性，后期履行合約的過程中易產生糾紛。為了規(guī)避此類風險的發(fā)生，政府要引導相關主體的行為符合市場的規(guī)則。此外，在農地經營權流轉中，政府要制定合理的政策，精簡農地經營權流轉流程，縮短農地經營權流轉手續(xù)的辦理時間，提高效率，減少農地在經營權流轉過程中因辦理手續(xù)時間過久而產生閑置或浪費的情況發(fā)生。此外，還要杜絕地方政府違背農民意愿和過度干預的行為，要尊重農民的合法權益，積極引導農地經營權有序流轉。為了進一步提高土地流轉效率，可采取扶持農村土地流轉中介組織的手段，用以發(fā)揮中介組織的橋梁和紐帶作用。中介組織是獨立于政府和企業(yè)的第三個部門，可以為流轉雙方提供發(fā)布的供求信息，解讀流轉相關政策，把關雙方流轉合同，中介組織需及時地傳達信息，對于產生的糾紛應該給予溝通調節(jié)，防范土地流轉中易出現(xiàn)的社會風險。同時，通過整合轉入方和轉出方的供求信息來協(xié)調雙方主體進行有序流轉，更好地發(fā)揮市場的作用。

4.2 完善法律法規(guī)，強化對農地經營主體的監(jiān)管

通過完善相關的法律法規(guī)，對農地經營的主體進行監(jiān)管是防范各類風險出現(xiàn)的長效機制。農地經營主體的監(jiān)督部門應對轉入方與轉出方的合約進行留檔，使土地流轉的行為公平、正規(guī)、科學。此外，監(jiān)管部門應協(xié)助雙方簽署具有法律效力的合同規(guī)定，并監(jiān)督雙方按照合約履行各自的權利與義務。為了規(guī)避一些農地的經營者獲得流轉土地后，為獲取高利潤而種植經濟作物、閑置圈地或者改變農地性質進行非農建設的行為，政府等監(jiān)管部門要不斷完善細化土地流轉的法律法規(guī)，要堅決打擊和制止農地經營者在流轉的過程中出現(xiàn)套利和投機的行為，要密切監(jiān)督經營方獲取使用資格后的土地使用情況，要確保劃入永久性基本農田的土地只能進行糧食種植，確保中國的耕地紅線不被破壞，保護中國的糧食安全。此外，還應制定政策規(guī)范，約束經營者在使用的過程中要因地制宜，確保其經營過程不會破壞當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。農地經營主體對于農地的使用權是有一定期限的，相關部門要加強在這期間內對農地經營主體經營方式的監(jiān)管，對于那些過度使用化肥農藥導致土壤污染與水環(huán)境污染的經營主體，要依照相應法律法規(guī)對其進行處罰。在農地經營權流轉到期后，相關部門應在農地還給農民前，對農地質量進行檢測，對于那些經營不善而導致農地質量不如流轉前的經營主體，進行處罰或對農民進行賠償。通過完善法律法規(guī)和加強監(jiān)管，可以最大限度地規(guī)避社會、經濟和自然風險。

4.3 加強對農民的宣傳教育，提升農民素養(yǎng)

一些農民受到傳統(tǒng)思維的影響，認為土地是農民生存的物質基礎，是衣食之源，由于土地轉出后所獲得的經濟效益具有不確定性，所以不愿將手中的土地流轉出去，極大地阻礙了土地流轉的效率。因此，加強對農地經營權流轉政策法規(guī)的宣傳，有利于推動農民增加流轉意愿，推動農地高效有序流轉，同時，也有利于保障農民的權益。基層工作者要率先提升自己的專業(yè)水平，利用廣播、標語、互聯(lián)網(wǎng)等多種宣傳媒介，宣傳土地流轉的意義與必要性，使人民群眾充分地了解流轉的相關政策，消除顧慮。在農地經營權流轉主體間發(fā)生糾紛時，農民往往處于弱勢一方，大部分原因是因為農民對于農地經營權流轉知識的了解不夠，相關部門應為農民提供學習機會，向農民宣傳農地經營權流轉的法律法規(guī)，培養(yǎng)農民的合同意識與契約精神，引導農民在糾紛發(fā)生后，采用正確方式維護自身的權益。

4.4 完善農民保障體系，優(yōu)化經營者保險體系

農地經營權流轉，對于轉入方與轉出方來說，都存在著一定風險。對于以耕種農地為生的農民來說，農地經營權轉出則意味著失業(yè)。擴大就業(yè)是解決農民失地后收入來源減少的一個重要途徑，政府應為因經營權流轉而失業(yè)的農民提供再就業(yè)的扶持，如提供職業(yè)技能培訓和就業(yè)崗位等。通過就業(yè)保障緩解農民失地失業(yè)的顧慮，為推動農地經營權有序流轉創(chuàng)造條件。政府應當通過建立完善的社會保障體系，來消除農民對于轉出土地的顧慮。首先，政府要做好農民最低生活的保障工作，要為生活困難達到一定標準的農民發(fā)放低保金；其次，政府要完善農村醫(yī)療保險的保障體系，解決農民就醫(yī)難、看病貴的難題。此外，政府應完善農村居民的養(yǎng)老保障制度，適當提高養(yǎng)老保險額度，解決失地農民的后顧之憂。對于農地的經營主體來說，尤其是想發(fā)展規(guī)模經營的個體與企業(yè)，需投入大量資金與精力，同樣也面臨著多樣的風險。相關部門應完善農地的保險體系，針對規(guī)模經營的主體提供專門的保險，如自然災害險、市場價格異常險等，對因特殊情況而破產的農地經營主體提供一定的幫助。