■文／龔曦

作者單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院

為應(yīng)對人口老齡化、人口紅利下降等問題，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，作出實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施的重大決策。生育保障體系走在全球前列的德國，其生育保障制度明顯提升了國民生育意愿，配套措施及做法也大幅解決了國民關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，為我國提供了一系列啟示。

德國歷年生育率概覽及成效

2021 年7 月16 日，根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局發(fā)布關(guān)于總和生育率（按日歷年統(tǒng)計(jì)）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以得知，在21 世紀(jì)初期，德國總和生育率持續(xù)偏低，從2005 年至今，生育保障制度得到相應(yīng)改善，使得總和生育率不斷攀升，在2016 年達(dá)到峰值后平穩(wěn)在1.5 左右，較2005 年提高了約18.7%（見下圖）。在多種制度中，“父母津貼+”以及“父母育兒假”受到了高度認(rèn)可，成為激發(fā)生育內(nèi)生動力的重要因素。

德國生育保障體系一覽

優(yōu)渥的生育津貼。早在2006 年12 月，德國聯(lián)邦司法和消費(fèi)保護(hù)部出臺《關(guān)于聯(lián)邦父母津貼與父母育兒假的法律》，以津貼和假期為激勵，提高生育積極性。首先是“父母津貼”（Elterngeld）。父母津貼是在子女出生后的照料期間內(nèi)，給父母因暫停工作造成收入缺失的補(bǔ)貼。“父母津貼”包括“基本父母津貼”(Basiselterngeld)、“父母津貼+”(Elterngeld Plus)、“合作照料獎勵”(Partnerschaftsbonus) 三個(gè)部分，可根據(jù)家庭需求進(jìn)行自由組合，要求領(lǐng)取者的工作時(shí)間小于每周30 小時(shí)，領(lǐng)取金額取決于前一年工資的平均水平。另外還有“子女津貼”和“子女補(bǔ)貼金”。

第一，“基本父母津貼”(Basiselterngeld)。在子女出生14 個(gè)月內(nèi)，提供給父母的津貼。“基本父母津貼”的領(lǐng)取金額范圍是300—1800 歐元不等。如果父母雙方因共同照料子女而失去收入來源，父母雙方可以得到共計(jì)14 個(gè)月的“基本父母津貼”，如果父母雙方中僅有一方負(fù)責(zé)照料孩子，另一方正常工作，其津貼的領(lǐng)取周期為2 個(gè)月到12 個(gè)月。

第二，“父母津貼+”(Elterngeld Plus)。2015年7月，德國聯(lián)邦家庭、老人、婦女與青少年事務(wù)部在“基本父母津貼”的基礎(chǔ)上進(jìn)行了完善，提出“父母津貼+”以及“合作照料津貼”?！案改附蛸N+”實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)取時(shí)間的延長功能，父母雙方可在子女出生14 個(gè)月后申請以“父母津貼+”代替“基本父母津貼”，將“基本父母津貼”份額減半，延長其領(lǐng)取時(shí)間為原先的兩倍，兼顧到在領(lǐng)取“父母津貼”過程中有兼職需求的家庭。

第三，“合作照料獎勵”(Partnerschaftsbonus)。是“父母津貼”的配套獎勵方式。父母雙方在子女出生后同時(shí)工作時(shí)間達(dá)到每周24—32 小時(shí)，便可獲得額外4 個(gè)月的“父母津貼+”。通過將照料責(zé)任主體由單方轉(zhuǎn)變?yōu)楦改鸽p方，積極促進(jìn)父親角色在家庭照料中的“回歸”。

德國總和生育率趨勢圖

第四，“子女津貼”（Kindergeld）。2019 年1 月，《所得稅法》設(shè)置“子女津貼”，是政府為減輕子女負(fù)擔(dān)，以家庭擁有的孩子數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)向父母發(fā)放的津貼。自2021 年起，根據(jù)《聯(lián)邦子女津貼法律條款》規(guī)定，在德國境內(nèi)居住的（不申請減免父母稅收的家庭）子女津貼金額標(biāo)準(zhǔn)為：第一個(gè)和第二個(gè)孩子每月219 歐元，第三個(gè)孩子每月225 歐元，第4 個(gè)以及第4 個(gè)以上每人每月250 歐元。通常，“子女津貼”統(tǒng)一發(fā)放至18 歲。政策考慮到子女的工作和教育情況，如果18 歲后仍沒有工作的，可以繼續(xù)領(lǐng)取到21 歲，如果直到25 歲仍在教育期間的，可以繼續(xù)領(lǐng)取到25歲。這一政策使新生子女在一定程度上成為家庭經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充項(xiàng)。

第五，“子女補(bǔ)貼金”（Kinderzuschlag）。是針對于低收入家庭而設(shè)立的。家庭稅前月收入900 歐元以下的、單親稅前月收入為600 歐元以下的家庭被界定為低收入家庭。從2021年1 月1 日起，每個(gè)孩子每個(gè)月最高領(lǐng)取205 歐元。子女補(bǔ)貼金作為子女津貼的配套制度，滿足低收入家庭生育的基本需求。

充足的生育假期。第一，“生育假”(Mutterschutzfrist)。根據(jù)德國2018 年修訂的《孕產(chǎn)婦保護(hù)法》，帶薪“生育假”是從分娩前6 周到分娩后8 周，共計(jì)14 周。如果有早產(chǎn)、多胞胎、嬰兒殘疾等情況，產(chǎn)后休假時(shí)間可以延長到12 周，從而保障母親在生育時(shí)期內(nèi)的合法休假權(quán)利。

第二，“父母育兒假”（Elternzeit）。是在子女出生后，父母為照料以及教育子女依法享受的權(quán)利。法律規(guī)定，每對父母都有3 年的時(shí)間用來照料以及教育子女，直到子女滿3 歲。2015 年，德國聯(lián)邦家庭、老人、婦女與青少年事務(wù)部通過完善《父母津貼+、合作照料獎勵以及靈活化“父母育兒假”》制度，促進(jìn)父母雙方能夠更好地平衡家庭與工作?！案改赣齼杭佟痹谖鍌€(gè)方面得到改善：（1）增加“父母育兒假”的靈活性，即在孩子3 歲至8 歲期間，父母可以申請用“24 個(gè)月靈活時(shí)間”替代其中12 個(gè)月的“父母育兒假”；（2）“父母育兒假”可分三段申請；（3）在不同的年齡階段梯度實(shí)施“父母育兒假”日期登記；（4）允許在此期間父母參加兼職工作；（5）增強(qiáng)其“防止解雇”保障功能。

配套的托育服務(wù)。第一，“配套日托 照 護(hù)”（Kindertagsbetreuung）。2008年12 月，聯(lián)邦政府出臺《兒童促進(jìn)法》，通過完善日托機(jī)構(gòu)以及日托方式，保障1 歲至3 歲的兒童的照護(hù)需求（自2013年起，將保護(hù)對象擴(kuò)大為有照護(hù)需求的學(xué)齡前兒童）。由此，在父母工作后，該制度依然可以保障對子女的照護(hù)作用。

第二，滿足日托時(shí)長需求。德國聯(lián)邦家庭、老年人、婦女和青年事務(wù)部發(fā)布的《兒童日托照護(hù)報(bào)告（2019 年）》顯示，德國家庭對日托照護(hù)的需求逐年增長，其日托時(shí)長（各地區(qū)設(shè)定）以每周大于35 個(gè)小時(shí)為主（見下表）。

第三，優(yōu)化日托方式。德國聯(lián)邦家庭、老年人、婦女和青年事務(wù)部表示，《兒童日托優(yōu)化法》的目標(biāo)是增強(qiáng)托育質(zhì)量并減輕托育成本。其優(yōu)化方式主要有：（1）地域化日托制度。聯(lián)邦州與政府簽訂地方日托合同，滿足地域需求。（2）分級化日托成本。將日托成本與家庭收入相關(guān)聯(lián)，分擔(dān)家庭日托花費(fèi)重?fù)?dān)。（3）公平化日托服務(wù)。減少貧富、城鄉(xiāng)差異的因素影響，以公平的視角照護(hù)每個(gè)孩子。

優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)。第一，跟隨性兒童醫(yī)療保險(xiǎn)（Mitversicherung von Kindern）。按照1988 年發(fā)布的《社會福利》（第五冊）中的法定醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定，出生子女直到18 歲之前，其醫(yī)療保險(xiǎn)將跟隨其父母。

第二，助產(chǎn)師全流程陪護(hù)。在德國，助產(chǎn)師從產(chǎn)前預(yù)備到分娩陪伴，再到產(chǎn)褥期護(hù)理全程陪同，提供必要的檢查和咨詢指導(dǎo)，包括產(chǎn)前培訓(xùn)、產(chǎn)中護(hù)理以及產(chǎn)后新生兒的基本護(hù)理服務(wù)。在產(chǎn)后階段，助產(chǎn)師提供上門檢查，持續(xù)跟蹤產(chǎn)后恢復(fù)情況和新生兒的發(fā)育情況，根據(jù)產(chǎn)婦恢復(fù)情況，助產(chǎn)師逐步減少上門服務(wù)頻率，直到產(chǎn)褥期結(jié)束。同時(shí)，分娩期間所產(chǎn)生的生產(chǎn)費(fèi)用和懷孕期間助產(chǎn)師的全程護(hù)理費(fèi)用，全部屬于醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋范圍。

德國作為西歐生育保障發(fā)展較早、制度較為完善的國家之一，通過一些配套保障使國民的生育積極性大幅增加，生育率逐年提升。對我國的啟示主要體現(xiàn)在：第一，津貼形式多樣化。針對不同家庭的需求提供了多種形式以供選擇。第二，保障必要親子時(shí)間。給予父母充分的時(shí)間培育孩子。第三，不斷完善幼兒入托機(jī)制。補(bǔ)充足夠的日托位以及相應(yīng)延長日托時(shí)間，以滿足幼兒入托需求并平衡家長的工作與生活。我國上海、深圳等發(fā)達(dá)城市已經(jīng)出臺了相關(guān)配套措施，可以學(xué)習(xí)德國的經(jīng)驗(yàn)做法，將政策實(shí)施加以完善?！?/p>

德國日托需求及時(shí)常