□ 董守杰 王 偉 馬新巖/文

民航工程建設項目過程包括規(guī)劃、建設到驗收等各階段，建設過程中涉及部門多、手續(xù)復雜、周期長、對地方經濟發(fā)展影響顯著是此類工程的一個顯著特點。針對民航工程的一系列環(huán)節(jié)，本文主要從前期規(guī)劃、規(guī)章標準、工程造價控制、合理建設工期、建設法人協(xié)同、科技創(chuàng)新機制和投建營一體化等方面提出了有關問題，并就問題的產生和解決措施進行探討和研究。

前期規(guī)劃問題分析與解決路徑研究

機場前期規(guī)劃階段主要包括選址、預可行性研究、總體規(guī)劃和可行性研究，各個階段的審批涉及多部門、跨系統(tǒng)，這就決定了前期規(guī)劃階段的復雜和反復。前期階段的論證和決策對后續(xù)工程建設至關重要，因工作周期長、涉及部門多，在實踐中仍存在一些問題。

（一）加強跨部門協(xié)調力度

在前期工作各階段普遍存在協(xié)調難度大的問題，如選址階段，軍方意見較為關鍵，并可能由此導致場址出現(xiàn)顛覆和反復的情況影響工作進展。

建議由事權審批單位統(tǒng)一協(xié)調，加強與相關部門聯(lián)系溝通，對可能影響項目審批的敏感關鍵信息，盡早征求意見；對可能影響進度的重點工作，適時提前啟動，必要時組成工作專班進行專項研究和協(xié)調。

（二）嚴格落實機場規(guī)劃定位

部分中小機場在國家規(guī)劃中定位為支線機場，但在項目進行過程中，存在拔高定位、貪大求全，造成建設規(guī)模與今后機場運行定位不匹配，與民航整體發(fā)展規(guī)劃不匹配的情況。同時，還存在因為審批過程長，難度大，個別建設方僅關注項目可批性，為了加快審批，對審批過程中提出的問題采取回避態(tài)度，待項目獲批開工后再想方設法去實現(xiàn)自己真實意圖，也會造成審批與建設規(guī)模存在差異。

建議已納入民用機場布局規(guī)劃的機場建設，應該按照“一張藍圖”繪到底的原則做好民航機場建設和運營的整體布局規(guī)劃，要嚴格按照民航機場發(fā)展定位做好機場規(guī)劃。同時建議進一步加強全過程嚴格管理，加強審批嚴肅性，避免造成“前期不嚴謹、后期不嚴肅、全過程不嚴管”的問題。

（三）提高規(guī)劃和論證能力

機場建設周期比較長，目標年以及遠期規(guī)劃之間間距短，經常導致建成之日就是擴建之時。論證時存在倚重經驗，未充分因地制宜、因時制宜，論證結果造成資金或規(guī)模不匹配，或與需求不符。

建議加強民航發(fā)展的經驗總結，加強前期報告編制的理論數(shù)據(jù)支撐。提高咨詢論證業(yè)務水平，加強已批項目后評價和反饋，為規(guī)劃和咨詢提供全周期經驗。

規(guī)章標準建設與建設需求研究

全面推進“四型機場”建設，需要在科技創(chuàng)新建設先試先行，在建設中存在現(xiàn)有規(guī)章標準滯后于新技術發(fā)展的情況，也存在部分民航專業(yè)規(guī)章標準不健全，或專業(yè)要求與地方政府規(guī)章標準存在沖突的問題，這些問題引起了運行的困惑和建設程序辦理的困難。

（一）科技創(chuàng)新與規(guī)章標準建設分析及改進措施

在北京大興國際機場空管建設中，由于高級地面引導系統(tǒng)四級應用是世界領先的新技術，建設過程中出現(xiàn)了無規(guī)章標準可依的情況。在實際的建設過程中，高級地面引導系統(tǒng)的建設，得到了局方的大力支持，給予了足夠的創(chuàng)新空間，使得建設者能夠邊探索建設，邊探索調試，邊探索試運行，整個探索的過程中以運行安全順暢這一目標為導向，對發(fā)現(xiàn)的問題進行積極解決，最終實現(xiàn)運行的需求。

建議在新技術應用過程中，能夠借鑒此經驗給予創(chuàng)新建設項目以足夠的空間，將前沿科技與實際運行需求相結合，盡可能多的推出科技領先、滿足運行需要的創(chuàng)新系統(tǒng)，更好的服務民航發(fā)展需要。同時建議，對中國自主開發(fā)并率先實行的新技術，建設完成后能夠盡快依據(jù)建設和使用的數(shù)據(jù)出臺相關規(guī)章標準，以便后續(xù)借鑒，同時提升我們在國際民航規(guī)則標準的主導權和話語權。

（二）民航專業(yè)規(guī)章標準與地方審查需求不匹配的解決措施

塔臺建設在地方報建消防圖紙審查中，出現(xiàn)地方標準與民航專業(yè)使用需求存在沖突的問題，由于民航標準不完善，按照地方標準審查不合規(guī)，而解決這一問題需要大量的協(xié)調工作，既要做專項消防性能化論證，又需要單獨組織專家評審進行專項解決，影響建設周期。

建議梳理類似民航專業(yè)建設內容，組織研究，以便報建時能夠按照民航規(guī)范審查，簡化操作程序順利通過報建工作。目前局方已經著手對部分項目進行研究，今后還會相繼出臺相關規(guī)范、標準。

工程造價控制分析與改進措施研究

民航工程具有投資巨大，技術復雜，工期長的特點，在目前的項目建設中，超概算的現(xiàn)象經常出現(xiàn)。我國民航專業(yè)工程造價的管理更加重視對工程竣工階段的管理，而對整個專業(yè)工程的進展過程和之前的決策、設計階段重視不夠，不僅影響國家對該領域的投資控制，也為該領域各項目的后期運營帶來了極大的壓力。

（一）前期決策階段造價控制的主要措施

在整個民航專業(yè)工程造價管理工作中，前期決策階段的管控起著基礎作用，因為這一階段對造價的管理直接影響整個工程的進展，并且對整個工程項目的造價管理是否科學起到衡量作用。

建議：首先，相關部門要收集與民航專業(yè)工程投資決策相關的資料；其次，在編制民航專業(yè)工程項目可行性研究報告時，要結合地區(qū)經濟發(fā)展實際和城市規(guī)模，還要結合該行業(yè)市場的發(fā)展趨勢，以此為參考來確定該工程的最終建設規(guī)模和相關的建筑標準；第三，對整個工程項目的效益進行分析研究時，要秉承科學合理的原則，在此基礎上編制的投資估算才更具實效性，并做到兼顧各方，全面細致。

（二）工程準備階段造價控制難點分析及解決路徑的研究

工程準備階段主要是指可研批復之后至施工招投標這段時間，主要有初步設計及概算的控制，招投標的管理。本階段是造價管理的核心，對整個工程項目的造價管理起決定性作用。

1.初步設計及概算階段定額取費及費用編制的建議

首先是定額的使用要靈活。由于民航專業(yè)工程專業(yè)較多，地域跨度大，民航定額精細化程度欠缺，必要時要結合地方定額進行補充。其次是工程建設其他費用的計取還需與時俱進，目前取費標準和計費項目會與實際發(fā)生有較大偏差。

建議：參考地方定額并結合民航實際工作特點，盡快組織專家進行修訂，修訂要改進定額制定辦法，利于新技術應用。同時要引入已完成項目其他費用計取的實際數(shù)據(jù)，不斷積累完善，為后續(xù)項目費用計取的準確性提供有力數(shù)據(jù)支撐。另外還要定期發(fā)布數(shù)據(jù)，不斷提高編制和審批人利用數(shù)據(jù)的時效性。

2.招投標階段造價控制要點措施

招投標階段控制決定了工程實施的順利與否，同時這一階段將直接產生確定的工程費用，其控制過程要在概算批復金額的基礎上權衡施工圖紙設計深度、清單編制精度與用戶使用需求三者之間的關系，力求平衡。

建議：一是招標文件的質量一定要有保障，重點是保障提供的數(shù)據(jù)要精確無誤，確保無漏項；二是招標文件中要注明控制價和標底，招標文件中要明確闡釋各方面的詳細要求。

（三）工程實施階段造價控制方法研究

施工階段是工程造價管理的實際操作階段，管理是否到位，不僅直接關系到當前階段造價管理問題，更為后續(xù)結算階段的順利開展打下基礎，其中施工圖設計深度是基礎。

建議：首先，要嚴格審核施工計劃和方案，必要時進行優(yōu)化設計。其次，要嚴格控制工程項目的設計變更。第三，對整個工程的施工圖預算進行嚴格把關，及時查看工程實際進展。第四，對施工過程中的材料和設備的購買及使用加強管理。

確定合理建設工期難點分析與改進建議

從工程項目的生命周期來看，項目有前期階段、準備階段、實施階段、投產運營階段。各階段完成時間的集合就形成了項目建設的全周期時間，在項目管理過程中要充分考慮各種因素，合理規(guī)劃，科學計劃，盡可能合理制定建設工期。

（一）建設各階段工期控制難點分析

1.前期決策階段。民航建設工程一般包含預可研（立項）、可行性研究報告階段。新建機場項目還包含選址和總體規(guī)劃階段，改擴建項目如果與原有規(guī)劃有差異，還需增加總規(guī)修編階段。相比其他行業(yè)建設項目，民航工程還存在與軍方協(xié)調及空域規(guī)劃等專項研究。

2.工程準備階段。本階段主要包括工程項目的初步設計和施工圖設計，工程項目征地及建設條件的準備，工程招標，獲得建設行政許可，貨物采購等。本階段是戰(zhàn)略決策的具體化，在很大程度上決定了工程項目實施的成敗。

由于在項目立項和可行性研究報批涉及的部門較多，難度相當大，時間跨度長，所以建設單位在上述兩個文件獲批后，會加快進行設計和招投標工作，建設單位留給設計的時間通常非常短。

3.工程項目實施階段。本階段主要任務是將建設投入要素進行組合，形成工程實物形態(tài)，實現(xiàn)投資決策目標。在這一階段，通過施工、采購等活動，實現(xiàn)工程項目目標。本階段投入的資源最多，工程項目管理的難度也最大。目前我國的工程建設項目工期壓縮現(xiàn)象十分普遍，工期的壓縮還會造成費用的超支，影響工程造價的控制。

4.工程項目投產運營階段。對于民航專業(yè)工程，投產運營還涉及到校飛、試飛、航行信息的發(fā)布或更新等工作，要充分考慮每項工作的特點和難點，做好工作計劃。

（二）合理工期管理建議措施

第一，要充分調研，結合已完成的民航專業(yè)工程項目的數(shù)據(jù)進行參考借鑒，同時借鑒同地區(qū)非民航專業(yè)工程前期手續(xù)辦理周期的情況；第二，充分認清工程準備階段，施工圖設計的重要性，這直接關系到造價的控制、工程質量的控制及后期工程管理的難度和使用單位的使用效果，要留足設計、研討、再修改的時間；第三，施工階段要按照施工圖合理制定施工工期，不隨意壓縮工期，避免因壓縮工期造成質量和安全等衍生問題，同時工程結算時又會出現(xiàn)索要趕工費用的情況，對概算控制又會產生影響；第四，要充分考慮運行投產前各程序實施時間?？傊?，民航工程的建設周期受諸多因素影響，應充分考慮民航工程的專業(yè)性和特殊性，做好各階段的時間預留。

機場建設法人協(xié)同配合研究與建議

機場的建設過程通常存在多家建設法人主體單位，需要多家共同建設實現(xiàn)同步規(guī)劃、同步建設、同步使用。建設之初應該以機場建設主體單位牽頭統(tǒng)一指揮，協(xié)調制定統(tǒng)一的進度綜合管控計劃，梳理出關鍵節(jié)點，關鍵線路，協(xié)調建設中存在的問題。

（一）建立協(xié)調管理工作小組以便統(tǒng)籌推進

民航工程建設項目復雜，涉及建設主體較多，溝通協(xié)調工作量大且不易推進，必須對工作內容進行梳理并制定出一個各方面都認可的系統(tǒng)性計劃，成立以機場建設方主導，其他業(yè)主方參與的協(xié)調管理領導小組或聯(lián)合指揮部，統(tǒng)籌各參建單位的組織協(xié)調。

（二）合理劃分界面，減少協(xié)調難度，提高管理效能

目前規(guī)劃、建設、運營的管理和責任主體涉及各行業(yè)主管部門以及城市的規(guī)劃、交通、城建等多個相關部門，缺乏統(tǒng)一的管理體制和有效的協(xié)調機制 。項目建設涉及到的業(yè)主和設計施工單位多，在項目全生命周期內產生的投資界面、設計界面、施工界面、運營管理界面等較為復雜，且多種界面之間相互影響、相互制約。運營管理界面是項目規(guī)劃層面的問題，運營管理界面決定了項目建設過程中的投資界面和設計界面。運營管理界面可以按產權、按系統(tǒng)、按區(qū)域劃分。

（三）提高管理資源共享水平，實現(xiàn)信息共享，全方位協(xié)同

建立跨部門的資源共享平臺有利于減少管理中間環(huán)節(jié)、提高溝通效率。例如在不停航施工管理中，場地小、限制多、協(xié)調難，若借助共享平臺，空管部門、建設單位、施工單位、運維單位都可以及時清楚的了解各航班起降時間，為施工單位安排作業(yè)時間提供依據(jù)。采用全周期、全域的正向BIM 技術也有利于各方準確溝通信息。

科技創(chuàng)新機制問題分析與改進建議

（一）科研方向與工程建設需求存在脫節(jié)

工程建設領域的科研項目主要是政府或政府出資的建設單位組織，實施環(huán)節(jié)主要包括：項目的提出、申報、執(zhí)行、驗收及評價。其中，項目的提出是后續(xù)科研活動的指揮棒，科研方向在這一步確定，但目前這一步一定程度存在工程建設脫節(jié)的問題。科研題目通常通過征集和評審的方式確定，征集時，生產單位參與度不足，科研項目申報時，仍存在按職稱、按帽子來評價申報人的現(xiàn)象，導致科研與生產聯(lián)系不足。

建議政府引導建立民航工程建設領域的“政產學研用”合作模式，強化成果導向。對工程建設具體技術問題，政府引導立項，工程建設單位主導實施，建設單位和運營單位提出需求，研究單位負責研究，對研究承擔者的選擇和評價應重點關注研究方案、研究條件。

（二）科研成果評價機制不盡合理

工程建設相關科研的成果評價應以是否解決實際問題為主要標準，但目前仍然存在以論文、專利、專著等指標性成果來評價，對實際問題的解決方案仍有不足，導致科研成果轉化率偏低。另一方面，職務科技成果的使用權、處置權和收益權在具體執(zhí)行層面也尚未普遍對科研人員形成激勵，也制約了科技創(chuàng)新轉化。

建議改進科研成果評價制度，以市場需求和技術產業(yè)化為主要目標，突出成果應用效果評價，包括經濟效益、安全效益、環(huán)境效益等。對知識產權保護的落實情況進行監(jiān)督。建議開展賦予科研人員職務科技成果權益試點，激發(fā)研究人員積極性。

（三）科研經費存在結構性不足

民航工程建設的科研從業(yè)人員相對較少，研究成果少、顯示度偏低，在科技獎勵和領軍人才等方面也偏少，一定程度上也影響了行業(yè)話語權，這和民航業(yè)持續(xù)高增長存在不適應。目前民航的科研項目立項渠道有限，民航局與科研項目有關的主要是安全能力建設項目，整體投入不高，且側重于和安全有關的項目，工程建設領域較少。

建議完善科研經費支持機制，借鑒其他行業(yè)工程建設費用中列支科研費用的做法，明確費用列支辦法，從機制上解決科研經費結構性不足的問題。同時，進一步落實科研經費使用管理辦法，賦予科研項目負責人必要的經費調配權限。

投建營一體化必要性分析與建議

（一）投建營一體化必要性分析

投建營一體化目前在海外工程業(yè)務中采用的比較多。目的是實現(xiàn)對項目全生命周期、全產業(yè)鏈的掌控。同時投建營也在不影響開工建設工期的前提下給建設方留下充足的資金籌措時間。

當前，機場的建設主體單位從未經歷過機場建設和運營，不了解民航的要求、規(guī)定，資金不足、缺乏經驗和專業(yè)人才。在這種情況下，推行投建營一體化無疑是很好的解決辦法。這種模式能夠解決：設計協(xié)同困難、采購管理困難、進度控制困難等問題。可以降低因對工程進度、質量、成本以及資源調配等方面的方案目標的不確定性而造成的風險概率，值得嘗試推廣。

（二）問題分析建議

在傳統(tǒng)模式和投建營之間，EPC 也是一種中間模式，它部分解決了上述問題。民航局已經開始試點并推行。

建設過程中運營部門參與不足，建設運營兩張皮，也經常會造成時間的浪費和運營的不暢。建議在沒有采用投建營一體化等模式的項目中加大運營部門的參與程度。

投建營一體化要求承包商要具備設計、建設、運營維護等全周期的服務能力。國內民航業(yè)傳統(tǒng)采用的承包形式多以工程總承包為主，采用單一的設計、監(jiān)理等，開展投建營一體化業(yè)務的時間相對較短，部分行業(yè)內單位尚未開展此類業(yè)務。對建設單位而言，因缺乏相關經驗，投建營一體化項目落地也存在較大阻力。因此，這種模式的推行需要政策引導，同時市場主體成長也要經過一定的時間和項目經歷。